Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1998: 16

Nytte-kostnadsanalyser— Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Til innholdsfortegnelse

3 Prinsipper for verdsetting og beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

3.1 Innledning

I dette kapitlet skal vi drøfte prinsipper for verdsetting og beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Vi starter i avsnitt 3.2 med å drøfte nåverdimetoden som viser hvordan vi skal behandle nytte- og kostnadselementer som oppstår på ulike tidspunkter. I avsnitt 3.3 drøfter vi hvordan vi skal verdsette ulike goder som inngår i nytte-kostnadsanalysen. Drøftingen er konsentrert til goder som har markedspriser, mens verdsetting av goder som ikke omsettes i markedet, behandles i kapittel 5. I mange tilfeller vil offentlige prosjekter innebære et finansielt underskudd, og sammenhengen mellom prosjektfinansiering og samfunnsøkonomisk lønnsomhet drøftes i avsnitt 3.4. Kapitlet avsluttes med en drøfting av diskonteringsrenten i avsnitt 3.5.

3.2 Nåverdiprinsippet

De ulike kostnads- og nytteelementene for et tiltak oppstår sjelden på samme tidspunkt. Vi har derfor behov for en metode som gjør det mulig å sammenlikne og summere nytteeffekter og kostnader, målt i kroner, som påløper i ulike år. Den vanligste metoden for en slik sammenlikning er å omregne de årlige nytte- og kostnadselementene til nåverdi. Nåverdien er verdien i dag av samlede nytteeffekter og kostnader som påløper i ulike perioder. Begrepet reflekterer at en krone i dag ikke har samme verdi som en krone om ett år.

Nåverdimetoden innebærer at det årlige prosjektoverskuddet (nytte minus kostnader) neddiskonteres til investerings- eller iverksettelsestidspunktet. Netto nåverdi (NNV) er altså nettoverdien i dag av alle de verdsatte nytte- og kostnadselementene ved prosjektet. En formel for beregning av NNV er vist nedenfor. I0 er en investeringsutgift som vi antar påløper i år 0, Ut er prosjektoverskudd i år t, k er diskonteringsrenten som forutsettes å være konstant i analyseperioden, og n er antall år prosjektet varer.

Figur 3.1 

Et investeringsprosjekt er lønnsomt dersom netto nåverdi er større enn eller lik null. Dette innebærer at prosjektet gir en avkastning som er høyere enn avkastningskravet, k. I en nytte-kostnadsanalyse måler vi som oftest alle nytte- og kostnadskomponenter i faste priser, slik at diskonteringsrenten er en realrente.

Alle prosjekter med positiv NNV er lønnsomme. I mange sammenhenger står vi imidlertid overfor restriksjoner som medfører at ikke alle lønnsomme prosjekter kan realiseres. Den vanligste restriksjonen er bindende budsjettrammer (utgiftsrammer). I så fall må vi rangere prosjektene etter NNV pr. enhet av den knappe budsjettrammen. Vi anvender da netto nåverdi pr. budsjettkrone (NNB) som lønnsomhetsindikator: 1

Figur 3.2 

Dersom vi ser bort fra andre hensyn enn prosjektenes lønnsomhet, blir beslutningsregelen å gjennomføre prosjektene i rangert rekkefølge inntil budsjettet er brukt opp. Dette vil være korrekt dersom verdien av å øke budsjettrammen er like stor i alle perioder, og ingen prosjekter er gjensidig utelukkende. Dersom disse to betingelsene ikke er oppfylt, kan ikke denne enkle beslutningsregelen benyttes. Det er i stedet nødvendig å beregne lønnsomheten av ulike prosjektkombinasjoner som kan realiseres innenfor gitte restriksjoner. Dette er illustrert i boks 3.1. Dersom antall prosjekter og restriksjoner er stort, kan det være hensiktsmessig å benytte lineære programmeringsteknikker for å utføre beregningen. For en innføring i slike metoder viser vi til Mossin (1979).

Boks 3.1 Boks 3.1 Eksempel på bruk av lønnsomhetskriterier

Dette eksemplet illustrerer hvordan ulike lønnsomhetskriterier kan virke inn på beslutningen som fattes. Vi skal evaluere tre prosjekter, og har en bindende budsjettskranke i alle perioder. I tillegg er prosjektene A og B gjensidig utelukkende.

Nærmere om de tre prosjektene:

Prosjekt A
Investeringsutgift (I0) 10 000
Årlige vedlikeholdsutgifter (K) 1 000
Årlig nytte (N) 3 000
Prosjekt B
Investeringsutgift (I0) 5 000
Årlige vedlikeholdsutgifter (K) 500
Årlig nytte (N) 1 800
Prosjekt C
Investeringsutgift (I0) 5 000
Årlige vedlikeholdsutgifter (K) 500
Årlig nytte (N) 900

Beregning av lønnsomhet

Nåverdimetoden

Figur 3.3 

NNV pr. budsjettkrone

Figur 3.4 

Beregning av lønnsomheten i de ulike prosjektene
Prosjekt NNV NNB
A 18 571 0,76
B 13 571 1,12
C 714 0,06

Diskonteringsrenten (k) er satt til 7 pst. Dersom vi rangerer prosjektene etter nåverdi, ser vi at prosjekt A er å foretrekke fremfor prosjekt B, som igjen er å foretrekke fremfor prosjekt C. Hvis vi imidlertid rangerer prosjektene etter nåverdi pr. budsjettkrone, ser vi at prosjekt B har en høyere nåverdi pr. budsjettkrone enn prosjekt A. I så fall rangerer vi prosjekt C etter prosjekt B, i og med at A og B er gjensidig utelukkende prosjekter. B og C gir samme budsjettutgifter som prosjekt A, men en lavere nåverdi (14 285 mot 18 571). Nåverdi pr. budsjettkrone fungerer dermed ikke som beslutningskriterium når vi har mer enn én restriksjon i problemet (budsjettskranke og gjensidig utelukkende prosjekter).

Det er viktig å være oppmerksom på at nåverdien av utbetalingene innenfor den knappe budsjettrammen ikkegenerelt er lik nåverdien av de samfunnsøkonomiske kostnadene for prosjektet. Dette skyldes at et prosjekt kan innebære kostnader som ikke medfører utbetalinger for det offentlige, f.eks. i form av forurensing eller andre miljøvirkninger, eller utbetalinger i form av overføringer e.l. som i utgangspunktet ikke medfører samfunnsøkonomiske kostnader. I tillegg er det mulig at noen prosjektutbetalinger kan dekkes på annen måte enn innenfor den knappe budsjettrammen, f.eks. ved ulike former for brukerbetaling.

3.3 Verdsetting og kalkulasjonspriser

3.3.1 Generelt om kalkulasjonspriser

I en bedriftsøkonomisk kalkyle benytter vi markedspriser for å vurdere lønnsomheten av et tiltak. I en samfunnsøkonomisk analyse av et tiltak benytter vi kalkulasjonspriser som skal reflektere alternativverdien av de ressursene som inngår i tiltaket. Dersom vi har perfekt fungerende markeder, er disse kalkulasjonsprisene lik markedsprisene. Ulike former for markedssvikt medfører imidlertid en del kompliserende momenter. 2 For det første vil bl.a. vridende skatter, monopolprising og arbeidsledighet innebære at det ikke bestandig er klart om og eventuelt hvordan markedsprisene bør korrigeres i den samfunnsøkonomiske analysen. Dette problemet behandles i dette avsnittet. For det andre har vi ikke markedspriser for goder som ikke omsettes i markedet, slik som f.eks. miljøgoder. Dette problemet behandles i hovedsak i kapittel 5.

3.3.2 Kalkulasjonspriser og skatt

Det er i utgangspunktet ikke uproblematisk å fastslå hva vi skal velge som kalkulasjonspriser i en økonomi med skatter. Konsumentene vil f.eks. vurdere sitt arbeidstilbud i forhold til lønn etter skatt, mens bedriftene vil vurdere etterspørselen etter arbeidskraft i forhold til lønn før skatt. Generelt skal kalkulasjonsprisen avhenge av alternativkostnaden ved økt offentlig produksjon. Dersom offentlig bruk av arbeidskraft dels fortrenger private produsenter og dels fortrenger fritid, blir kalkulasjonsprisen for arbeidskraft et veiet gjennomsnitt av lønn før skatt og lønn etter skatt. En slik veiet gjennomsnittsregel er imidlertid lite operativ, og vi bør lete etter regler som er enklere å praktisere.

Det kan være enklest å starte med det tilfellet der det offentlige produserer private goder i direkte konkurranse med privat virksomhet. Slik produksjon er ofte skilt ut i egne organisatoriske enheter utenfor statsforvaltningen (f.eks. Statkraft SF), men kan også utføres av et ordinært forvaltningsorgan (f.eks. Statens vegvesen). Slike virksomheter som er utsatt for konkurranse både i innsatsfaktormarkedene og i produktmarkedene, betegner vi konkurranseutsatt produksjon.

For konkurranseutsatt produksjon vil hovedvirkningen av økt offentlig produksjon være å fortrenge tilsvarende privat produksjon. Alternativkostnaden ved økt offentlig produksjon vil derfor være verdien av denne private produksjonen. Dette tilsier at offentlig produksjonsvirksomhet stilles overfor samme priser som konkurrerende privat produksjon for både innsatsfaktorer og for det som produseres. Stilt overfor slike priser vil offentlig produksjon fremstå som mer lønnsom enn privat produksjon hvis og bare hvis den offentlige produksjonen er mer kostnadseffektiv. Bruk av samme priser som konkurrerende privat virksomhet innebærer f.eks. at offentlig vareproduksjon skal benytte pris eksklusiv merverdiavgift for vareinnsats dersom konkurrerende privat virksomhet gjør det samme. Dette må imidlertid motsvares av at de offentlig produserte varene verdsettes eksklusiv merverdiavgift i lønnsomhetskalkylen, på samme måte som for konkurrerende privat virksomhet.

En stor del av de produktene det offentlige produserer konkurrerer i liten grad med tilsvarende private produkter. Dette gjelder produksjon av fellesgoder som f.eks. politi og forsvar, men også i stor grad private goder som f.eks. undervisning og helsevesen. Det tas som et gitt utgangspunkt for analysen at dette er produksjon som i hovedsak skal drives av det offentlige. Vi betegner dette offentlig enerettsproduksjon. Offentlig enerettsproduksjon vil imidlertid konkurrere med privat virksomhet om innsatsfaktorer som arbeidskraft og vareinnsats. Det kan være hensiktsmessig å skille mellom innsatsfaktorer som omsettes internasjonalt til en gitt pris og innsatsfaktorer fra skjermet sektor.

For innsatsfaktorer som omsettes internasjonalt til en gitt pris, skal kalkulasjonsprisen settes lik prisen ved grensen (eksklusiv avgifter). Denne regelen innebærer f.eks. at biler som importeres til bruk i politiet, skal verdsettes til pris eksklusiv engangsavgift. Dette følger av at prisen ved grensen (eksklusiv avgifter) er alternativkostnaden for landet ved å importere biler, mens engangsavgiften er en ren overføring internt i statsbudsjettet. 3 Bruk av pris inklusiv engangsavgift vil ikke reflektere riktig alternativkostnad, og kan gjøre at et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt fremstår som ulønnsomt. Disse reglene er imidlertid bare relevante for samfunnsøkonomiske analyser, og ikke for hvorvidt utgiftene til f.eks. politibiler skal budsjetteres med eller uten engangsavgift.

For innsatsfaktorer fra skjermet sektor (f.eks. arbeidskraft) fører offentlig ressursbruk til høyere priser, og dette kan fortrenge private både på produsent- og konsumentsiden. I en økonomi med et godt utviklet skatte- og overføringssystem bør likevel offentlig sektor som hovedregel benytte de markedsprisene private bedrifter står overfor som kalkulasjonspriser på innsatsvarer fra skjermet sektor. Hovedbegrunnelsen for dette er at det offentlige bør benytte skatte- og overføringssystemet og ikke kalkulasjonsprisene for ordinære markedsgoder for å håndtere fordelingsproblemer. 4 Dette innebærer at kalkulasjonsprisen på arbeidskraft blir lik lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift, og kalkulasjonsprisen på vareinnsats lik pris eksklusiv avgift (dersom ikke avgiften er begrunnet med eksterne virkninger). 5

Reglene ovenfor bør som oftest kunne praktiseres uten vesentlige problemer. I enkelte tilfeller kan det likevel være tvil om offentlig produksjon skal defineres som konkurranseutsatt eller ikke. Kalkulasjonsprisene må i slike situasjoner bygge på en vurdering av hva som er den reelle alternativkostnaden for de varene som inngår i det offentlige prosjektet. I tabell 3.1 oppsummerer vi tilrådingene for behandling av vridende skatter.

Tabell 3.1 Kalkulasjonspriser og skatt - anbefalinger om valg av kalkulasjonspris

Offentlig enerettsproduksjon Konkurranseutsatt produksjon
Arbeidskraft Lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift mv. Lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift mv.
Vareinnsats Pris eksklusiv toll og avgifter, men inklusiv avgifter som er begrunnet med korreksjon for eksterne virkninger Pris med tilsvarende avgifter som i konkurrerende produksjon

3.3.3 Eksterne virkninger og globale miljøproblemer

I nytte-kostnadsanalyser er det ofte en viktig oppgave å korrigere for eksterne virkninger. Slike eksterne virkninger opptrer ofte i form av lokale miljøvirkninger, f.eks. i form av økt støy- eller støvbelastning. Generelt finner vi den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å legge sammen de privatøkonomiske kostnadene og verdien av den eksterne virkningen. For å verdsette den eksterne virkningen må vi ofte benytte en av de metodene som er omtalt i kapittel 5.

I noen tilfeller er den eksterne virkningen helt eller delvis korrigert ved hjelp av en miljøavgift. I dette tilfellet kan vi alltid benytte den generelle regelen, og legge sammen de privatøkonomiske kostnadene ( eksklusiv miljøavgift) og verdien av den eksterne virkningen. Dersom miljøavgiften er riktig satt, og den eksterne virkningen har en konstant verdi pr. enhet i det aktuelle intervallet, kan vi alternativt finne den samfunnsøkonomiske kostnaden som summen av de privatøkonomiske kostnadene inklusiv miljøavgift. I så fall er det viktig at vi ikke dobbelteller ved å legge til verdien av den eksterne virkningen enda en gang.

Globale miljøproblemer er i hovedsak knyttet til klimagasser. I utgangspunktet tilrår utvalget at slike problemer håndteres gjennom et avgiftssystem som behandler utslipp fra ulike sektorer på samme måte, og at miljøavgiftene tas for gitt i nytte-kostnadsanalysen. Dersom det ikke eksisterer et godt utbygd avgiftssystem, f.eks. fordi miljøpolitikken på området er bygd på omsettelige kvoter e.l., er imidlertid ikke dette en mulig fremgangsmåte. I så fall bør nytte-kostnadsanalysen ta utgangspunkt i internasjonale kvotepriser dersom slike finnes. Alternativt kan en benytte modellberegninger e.l. for å anslå verdien av en kvote. 6

3.3.4 Ufullkommen konkurranse

I et marked med monopol eller andre former for ufullkommen konkurranse, vil markedsprisene generelt ikke reflektere alternativverdier. Det kan likevel være vanskelig å korrigere markedsprisene slik at de reflekterer grensekostnaden ved økt produksjon. Slike korreksjoner bør derfor først og fremst gjennomføres der det er grunn til å anta at ufullkommen konkurranse er viktig, mens det i andre analyser trolig er en god tilnærming å ta utgangspunkt i den observerte markedsprisen.

3.3.5 Arbeidsledighet

Det kan i utgangspunktet synes rimelig at alternativkostnaden ikke bør være markedslønnen når det er arbeidsledighet, men verdien av den fritiden de arbeidsledige mister ved å begynne i arbeid (reservasjonslønnen). Det kan imidlertid være vanskelig å vurdere om prosjektet bare vil sysselsette personer som ellers ville vært arbeidsledige i hele den relevante perioden. Det kan i tillegg være vanskelig å fange opp virkningen av en ekspansiv finanspolitikk mot arbeidsledighet i kalkulasjonsprisene. 7 I en situasjon der en f.eks. øker budsjettrammen for arbeidsintensive prosjekter, synes det derfor mer realistisk å prioritere prosjekter etter lønnsomhet (med gjeldende kalkulasjonspriser), enn å prøve å endre lønnsomhetsberegningene for hvert enkelt prosjekt. Som hovedregel bør det derfor ikke korrigeres for arbeidsledighet ved beregning av kalkulasjonslønn. I to hovedtilfeller kan det likevel vurderes å foreta slike korreksjoner:

For det første bør kalkulasjonslønnen korrigeres ved nytte-kostnadsanalyser av tiltak som er spesielt rettet mot langtidsledige, eller andre grupper som faller utenom det ordinære arbeidsmarkedet. For slike grupper vil alternativet ofte være fortsatt arbeidsledighet. For det andre kan det også være aktuelt å korrigere markedslønnen i prosjekter som er rettet mot avgrensede geografiske områder med særlig høy arbeidsledighet. Dette kan f.eks. gjelde områder der hjørnesteinsbedrifter blir nedlagt slik at det blir en stor reduksjon i sysselsettingen i løpet av kort tid. I slike tilfeller kan det være grunn til å anta både at alternativkostnaden er lavere enn markedslønnen på kort sikt, og at sysselsettingen kan økes uten å fortrenge privat virksomhet. Dersom en korrigerer markedslønnen i denne typen analyser, må det imidlertid legges stor vekt på å få fram eksplisitt hva som over tid vil være alternativet for dem som nå er arbeidsledige. Et viktig poeng i den forbindelse er at en stor del av de arbeidsledige på lengre sikt kan være mobile.

3.3.6 Ringvirkninger

Mange prosjekter vil gi ringvirkninger i andre markeder. Vi vil f.eks. kunne observere at en ny veg påvirker lokaliseringen av næringsvirksomhet og boliger i området rundt vegen. Det kan argumenteres for at en bør gjøre et tillegg for slike ringvirkninger i lønnsomhetsberegningene. For at dette skal være riktig må imidlertid prosjektinitierte ringvirkninger gi et bidrag til netto verdiskaping, og ikke bare føre til ren omfordeling av verdiskapingen. Slik omfordeling kan være at økt aktivitet langs en ny vegtrasé motsvares av redusert aktivitet langs den gamle traséen. Dersom verdien av produksjonen langs den nye traséen er lik verdien av produksjonen langs den gamle, vil ikke den samlede nåverdien av vegprosjektet bli endret. Denne fordelingsvirkningen kan likevel ha betydning for beslutningstakernes vurdering, og bør derfor beskrives i analysen.

Generelt må det stilles strenge krav til det empiriske grunnlaget for å kunne regne inn ringvirkninger i en samfunnsøkonomiske analyse. Bidrag til netto verdiskaping kan være mest sannsynlige for tiltak rettet mot områder med særlig høy arbeidsledighet eller der positive eksterne virkninger ikke fanges opp av partielle analyser (f.eks. enkelte FoU-investeringer).

3.4 Prosjektfinansiering

3.4.1 Valg av finansieringsform og anslag for skattekostnad

For en privat bedrift er et prosjekt lønnsomt dersom inntektene fra prosjektet er større enn kostnadene. Et slikt sammenfall mellom finansielt overskudd og samfunnsøkonomisk lønnsomhet har vi ikke alltid for offentlige prosjekter. Et prosjekt kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt og likevel gå med et betydelig finansielt underskudd. De betalbare kostnadene for et offentlig prosjekt dekkes ved beskatning eller ved brukerbetaling. Det koster imidlertid noe å kreve inn skatter. I tillegg til de rent administrative kostnadene, vil økte skatter gi et effektivitetstap fordi ressursbruken blir påvirket av skatteøkningen. I den samfunnsøkonomiske analysen bør vi derfor inkludere en skattekostnad.

Grunnen til at skatter gir et effektivitetstap kan illustreres med et enkelt eksempel: Dersom person A er villig til å utføre en tjeneste for person B for 100 kroner, og B synes tjenesten er verdt 110 kroner, er det til begges fordel at tjenesten blir utført. Dersom A har en marginalskatt på 50 pst., mottar han imidlertid bare 55 kroner av de 110 kronene B er villig til å betale. Tjenesten blir derfor ikke utført, og den potensielle gevinsten på 10 kroner blir ikke realisert.

Brukerbetaling vil, i motsetning til generell beskatning, kun berøre de individene som benytter den aktuelle varen eller tjenesten. De samfunnsøkonomiske virkningene av visse former for brukerbetaling kan imidlertid i mange tilfeller ha likhetstrekk med virkningene av generell beskatning. Som et eksempel kan vi betrakte bompengefinansiering av en veg. Hvis det ikke er noen kø på vegen, er det ikke noen merkbar merkostnad knyttet til en liten økning av antall biler, og det bør i utgangspunktet være gratis å benytte vegen. Hvis staten innfører bompengebetaling i en slik situasjon, vil bilistene bli stilt overfor en pris som er høyere enn kostnaden ved bruk av vegen. Dermed vil vegen bli mindre brukt enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. 8

Kostnadene ved skattefinansiering kan ha stor betydning for prosjektlønnsomheten. Anta f.eks. at det skattefinansierte vegprosjektet gir tidsgevinster til en samlet verdi av 110 mill. kroner, og at kostnaden for prosjektet er 100 mill. kroner før vi tar hensyn til finansieringskostnader. Dersom vi ser bort fra skattefinansieringskostnaden, er prosjektoverskuddet på 10 mill. kroner, og prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Med en marginal merkostnad ved skattefinansiering på f.eks. 20 øre pr. krone som kreves inn, blir imidlertid den relevante prosjektkostnaden 120 mill. kroner, slik at prosjektet ikke lenger er lønnsomt. Anslaget for marginalkostnaden ved skattefinansiering er dermed avgjørende for om prosjektet bør gjennomføres eller ikke.

Utgangspunktet for en avveining mellom brukerbetaling og skattefinansiering er å velge den finansieringsformen som gir de laveste realøkonomiske kostnadene. For bompengefinansiering eller andre prosjektspesifikke finansieringsformer vil dette kreve egne beregninger for hvert enkelt prosjekt. Inntektene fra generell beskatning er ikke øremerket for spesielle prosjekter, og kostnaden ved skattefinansiering vil derfor i utgangspunktet ikke være prosjektspesifikk. Ulike empiriske undersøkelser viser store forskjeller i anslagene for marginalkostnaden ved skattefinansiering. Det anbefales etter en samlet vurdering å benytte en skattekostnad på 20 øre pr. krone. 9

3.4.2 Bruk av skattekostnad i nytte-kostnadsanalyser

Anta at vi skattefinansierer et offentlig tiltak. Tiltaket innebærer økt ressursbruk for å finansiere et offentlig gode. Vi går fram på følgende måte for å finne skattekostnaden for tiltaket:

  1. Finn utbetalingene over offentlige budsjetter knyttet til kostnadene ved tiltaket.

  2. Finn ut hvor mye økt tilbud av det offentlige godet endrer skatteinntektene.

  3. Beregn den samlede virkningen på offentlige budsjetter (finansieringsbehovet) som differansen mellom 1 og 2 ovenfor.

  4. Multipliser finansieringsbehovet med 0,2 for å finne skattekostnaden for tiltaket.

  5. Den samlede kostnaden for tiltaket blir lik den neddiskonterte summen av de direkte kostnadene for tiltaket og skattekostnaden.

Denne fremgangsmåten er illustrert i boks 3.2.

Boks 3.2 Boks 3.2 Praktisk bruk av skattekostnad

Vi betrakter et vegprosjekt der den budsjetterte investeringskostnaden for staten er 100 mill. kroner, fordelt med 52 mill. kroner til lønnskostnader (inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift) og 48 mill. kroner til vareinnsats (inklusiv merverdiavgift). Prosjektet gir en årlig tidsinnsparing som verdsettes til 15 mill. kroner, fordelt med 7,5 mill. kroner for fritidsreiser og 7,5 mill. kroner for reiser i arbeid. Videre gir prosjektet økte miljøkostnader pr. år på 5 mill. kroner. Vi forutsetter at prosjektet er evigvarende, og at det ikke påløper andre kostnader. Prosjektet finansieres fullt ut med økt beskatning, og det benyttes etter nærmere analyse en diskonteringsrente på 7 pst.

Vi finner først investeringskostnaden målt med kalkulasjonspriser. Vi antar at offentlig etterspørsel etter arbeidskraft i sin helhet fortrenger bruk av arbeidskraft i privat produksjon. Videre antar vi at offentlig bruk av vareinnsats dekkes ved redusert bruk i avgiftspliktig privat virksomhet, slik at riktig kalkulasjonspris blir lik produsentprisene i disse virksomhetene. Lønnskostnadene blir dermed lik 52 mill. kroner også målt ved kalkulasjonspriser, mens kostnaden for vareinnsats blir lik 40 mill. kroner (pris eksklusiv merverdiavgift på 20 pst.). Den samfunnsøkonomiske prosjektkostnaden blir dermed lik 92 mill. kroner, som også blir lik statens netto finansieringsbehov før vi tar hensyn til hvordan vegprosjektet påvirker skatteinntektene. Vi antar at 45 pst. av den årlige tidsinnsparingen for reiser i arbeid tilfaller det offentlige i form av økte skatteinntekter som bidrar til å redusere samlet finansieringsbehov. Det samlede finansieringsbehovet multipliseres deretter med en skattekostnad på 0,2.

Miljøkostnadene belaster ikke offentlige budsjetter, og skal derfor ikke korrigeres for finansieringskostnader. Den samlede nåverdien av prosjektet blir dermed lik (mill. kroner):

Figur 3.5 

Dersom vi i stedet hadde benyttet bompengefinansiering til å finansiere halvparten av den budsjetterte investeringskostnaden, og som en forenkling legger til grunn en gjennomsnittlig kostnad på 30 øre (avvisningskostnader + innkrevingskostnader) pr. krone innkrevd i bompenger, ville nåverdikalkylen blitt som følger:

Figur 3.6 

Det er fortsatt lønnsomt å bygge vegen, men bruk av bompengefinansiering reduserer nåverdien med 4,6 mill. kroner. I dette tilfellet blir dermed lønnsomheten av vegen størst dersom den finansieres i sin helhet ved beskatning, og ikke ved delvis bruk av bompenger.

Det er viktig å merke seg at grunnlaget for å beregne skattekostnaden er den samlede virkningen på offentlige budsjetter av tiltaket. Denne virkningen kan generelt være forskjellig fra de direkte tiltakskostnadene som vi måler ved kalkulasjonspriser, jf. drøftingen av budsjettrestriksjoner i avsnitt 3.2. I de tilfellene der det bare er skatter og avgifter som påvirker kalkulasjonsprisen, kan vi imidlertid benytte kalkulasjonsprisen direkte for å finne budsjettvirkningen. Dette medfører f.eks. at vi skal regne lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift og pris eksklusiv merverdiavgift for å finne budsjettvirkningen av å benytte hhv. arbeidskraft og vareinnsats i offentlig enerettsproduksjon.

Det kan ofte være vanskelig å anslå presist hvordan det offentlige godet påvirker skatteinntektene. For en del goder kan en forutsette at virkningen er liten, og at en derfor bør se bort fra den. Dette er imidlertid en lite rimelig forutsetning for offentlige goder som f.eks. barnehager eller veger, der en viktig hensikt nettopp er å øke arbeidstilbudet eller å øke verdiskapingen i bedriftene. For slike goder kan verdsettingen av prosjektet på nyttesiden gi informasjon som kan benyttes for å anslå en tilnærmet virkning på offentlige inntekter. Et vegprosjekt kan f.eks. redusere den tiden som benyttes til reiser i arbeid. Denne tidsinnsparingen verdsettes normalt til lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift, og fører i utgangspunktet til en tilsvarende økning i skattbar inntekt. Det offentliges andel av denne økte inntekten kan grovt tilnærmes med skatteinntektenes andel av samlet inntekt i økonomien. Utvalget anbefaler at en som hovedregel antar at 45 pst. av inntekten tilfaller offentlig sektor i form av økte skatteinntekter.

3.5 Diskonteringsrenten

3.5.1 Generelt om diskonteringsrenten

I formelen for nåverdi i avsnitt 3.2 inngår det et avkastningskrav i nevneren i brøken. Dette avkastningskravet kan vi oppfatte som sammensatt av en sikker (risikofri) diskonteringsrente og et risikotillegg. Temaet for dette avsnittet er hvordan vi fastsetter en risikofri diskonteringsrente. Spørsmålet om hvordan risiko skal håndteres, drøftes i kapittel 4 i rapporten.

Diskonteringsrenten skal reflektere hva det samfunnsøkonomisk koster å binde kapital i langsiktige anvendelser. Vi kan se på diskonteringsrenten som en form for kalkulasjonspris. Dette betyr at vi kan benytte de samme reglene som ble omtalt i punkt 3.3.2. Den relevante risikofrie diskonteringsrenten i nytte-kostnadsanalyser blir dermed langsiktig, risikofri realrente før skatt. 10

I april 1997 var den effektive renten på norske 10-års obligasjoner 6,2 pst pr. år. Den tilsvarende effektive ECU-renten var på 6,5 pst. pr. år, mens den effektive DEM-renten var på 6,0 pst pr. år. Med en forventet fremtidig inflasjonsrate på om lag 2 pst. pr. år, kan dette tilsi en langsiktig realrente på om lag 4 pst. pr. år. Risikoen knyttet til fremtidig inflasjon kan videre trekke i retning av at den risikofrie, langsiktige realrenten bør settes noe lavere enn dette. På dette grunnlaget tilrådde utvalget i NOU 1997: 27 at statens risikofrie diskonteringsrente på det tidspunktet burde settes til 3,5 pst. pr. årreelt. De langsiktige, nominelle rentene har sunket i løpet av 1997 og 1998 både i Norge og Europa, men utvalget finner foreløpig ikke grunnlag for å revidere anslaget for diskonteringsrenten. Anslaget bør imidlertid generelt oppdateres over tid for å fange opp langsiktige endringer i rentenivået, og dermed alternativkostnaden ved å binde realressurser i offentlige investeringsprosjekter. Dette kan f.eks. skje ved at Finansdepartementet fastsetter hvilken diskonteringsrente som skal legges til grunn i offentlige investeringsprosjekter.

Den foreslåtte diskonteringsrenten er en kronerente. Dette innebærer at det ikke er teoretisk korrekt å benytte denne renten til å diskontere virkninger som ikke er verdsatt i kroner, jf. omtale av slike virkninger i kapitlene 2 og 5. 11

3.5.2 Diskonteringsrenten for langsiktige prosjekter

Mange prosjekter har svært langsiktige virkninger som påvirker flere generasjoner. Det gjelder f.eks. investeringer i miljøvern, der inntektssiden i visse tilfeller vil vare for all fremtid. Det samme kan gjelde investering i medisinsk kunnskap der gevinstene ved forbedret medisinsk behandling kan komme alle fremtidige pasienter til gode. Ved enhver rimelig diskonteringsrente beregnet ut fra dagens situasjon vil imidlertid nåverdien av disse virkningene isolert sett bli lave når de ligger langt fram i tid. Med 3,5 pst. diskonteringsrente blir f.eks. nåverdien av en krone som inntjenes om 50 år 18 øre, men reduseres til 3,2 øre om inntjeningen ligger 100 år fram i tid. Det kan derfor se ut som om diskontering impliserer at en ser bort fra økonomiske virkninger som kommer fremtidige generasjoner til gode.

Eksemplet ovenfor kan tilsi at det vil være riktig å bruke en lavere diskonteringsrente for prosjekter der de økonomiske virkningene i stor grad påvirker fremtidige generasjoner, eller kommer fremtidige generasjoner til gode. Bruk av ulike diskonteringsrenter vil imidlertid føre til at den samlede verdiskapingen i økonomien blir lavere enn den ville vært dersom alle prosjekter hadde stått overfor samme avkastningskrav. Ut fra en slik vurdering bør det ikke fastsettes noen egen diskonteringsrente for spesielt langsiktige prosjekter. Dette vil tilsynelatende føre til at få miljøprosjekter eller andre prosjekter med svært langsiktige virkninger blir gjennomført. Det er imidlertid to viktige forhold som tilsier at bruk av én felles diskonteringsrente neppe vil gi et slikt resultat:

For det første finnes det en rekke miljøgoder der det neppe er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i betalingsvillighet målt i penger, jf. nærmere omtale i kapittel 5. Det vil f.eks. være vanskelig å måle betalingsvilligheten for å opprettholde biologisk mangfold på en god måte. I slike situasjoner er det trolig bedre å fastsette eksplisitte krav til minstestandard, og deretter utføre en kostnadseffektivitetsanalyse gitt disse kravene. Slike krav til minstestandarder vil kunne utformes slik at de også ivaretar hensynet til fremtidige generasjoner.

For det andre er det viktig med en korrekt behandling av relative priser i kalkylen for de miljøgodene der vi aksepterer bruk av betalingsvillighet. Den relative prisen på miljøgoder vil tendere til å gå opp både dersom senere generasjoner blir rikere enn oss, og dersom det blir økt knapphet på miljøgoder. En slik økning i relativ pris bør håndteres gjennom de kalkulasjonsprisene for miljøgoder som benyttes i nytte-kostnadsanalysen, og ikke gjennom en lavere diskonteringsrente. Høyere verdsetting av miljøgoder i senere perioder vil motvirke diskonteringseffekten.

Fotnoter

1.

NNB er dermed en mer presis betegnelse på den «reviderte» nytte/kostnadsbrøken som er omtalt i punkt 2.6.3 i NOU 1997: 27. Tradisjonelt har det vært vanlig å beregne nytte-kostnadsbrøken som total nytte delt på totale kostnader. En slik praksis er imidlertid vanskelig å forsvare teoretisk, jf. videre drøfting nedenfor.

2.

Se kapittel 5 i NOU 1997: 27 for en kort omtale av ulike former for markedssvikt.

3.

Vi antar at engangsavgiften bare har en fiskal begrunnelse og ikke skal korrigere for kostnader ved bilbruken.

4.

Se avsnittene 6.2 og 6.3 i NOU 1997: 27 for en bredere drøfting av dette temaet.

5.

I det norske skatte- og avgiftssystemet finnes det i dag avgifter som gjør at ulike produsenter står overfor ulike priser. Et eksempel på dette er investeringsavgiften, som medfører at to produsenter kan stå overfor ulike priser på det samme driftsmidlet. I disse tilfellene definerer vi produsentprisen som pris eksklusiv avgift, jf. nærmere drøfting i avsnitt 6.2 og 6.3 i NOU 1997: 27.

6.

Se Lindholt (1998) for et eksempel på en slik modellberegning.

7.

Jf. drøfting på side 55-56 i NOU 1997: 27.

8.

I tillegg vil bruk av bompenger medføre administrative kostnader samt tidskostnader når bilistene må stoppe.

9.

Se kapittel 7 i NOU 1997: 27.

10.

Se kapittel 8 i NOU 1997: 27.

11.

Se f.eks. Moore og Viscusi (1990) for en drøfting av implisitte diskonteringsrenter i forbindelse med verdsetting av liv.

Til toppen
Til dokumentets forside