12 Utvalgets tilrådinger
I kapittel 8 har utvalget skissert og vurdert seks ulike virkemidler for å oppnå større grad av likebehandling av kvinner og menn i kollektive pensjonsordninger opprettet av foretak for foretakets ansatte. Utvalgets vurderinger av disse virkemidlene er tatt inn i de respektive kapitler, jf. særlig kapittel 8 til 11. Utvalgets tilråding bygger på disse vurderingene.
Utvalget har fokusert på pensjonsmessig likebehandling innenfor kollektive pensjonsordninger opprettet etter bestemmelsene i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven. Utvalget har videre lagt spesielt vekt på å vurdere de innskuddsbaserte ordningene, siden innføring av disse har brakt en ny dimensjon inn i debatten om forskjellig premie for de to kjønn innen livsforsikring. Både utvalgets vurderinger og utvalgets tilråding tar utgangspunkt i at likebehandling innebærer at like årlige innbetalinger sikrer samme årlige pensjon for kvinnelige og mannlige medlemmer. Utvalget har ikke bare vurdert virkemidler for å oppnå full likebehandling, men også valgt å se på virkemidler som kan bidra til en større grad av likebehandling. I kapittel 7 legger utvalget til grunn at a) pensjonsmessig likebehandling innebærer ordninger hvor årlige innbetalinger og årlige utbetalinger er like for de to kjønn, og b) ordninger hvor ulike årlige innbetalinger gir like årlige utbetalinger er mer akseptabelt ut fra likestillingshensyn enn c) like årlige innbetalinger og ulike årlige utbetalinger for de to kjønn.
Utvalget har konsentrert seg om to av de seks alternative virkemidler i forhold til bestemmelsene i lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven. Det ene er kjønnsnøytrale premietariffer (virkemiddel a)) og det andre er at foretaket betaler høyere tilskudd (innskudd eller innskuddspremie) for kvinner enn for menn (virkemiddel b)).
I ordninger hvor dødelighetsarv er av betydning for utmålt pensjon, har utvalget konkludert med at full likebehandling bare kan sikres ved at det anvendes én felles premietariff for kvinner og menn. Dersom det skal anvendes en kjønnsnøytral premietariff, legger utvalget til grunn at det også må opprettes en premieutjevningsordning eller en risikopool, slik utvalget har beskrevet i kapittel 9.
Ut fra hensynet til likebehandling framstår ikke alternativet med høyere tilskudd for kvinner enn for menn som helt ut likeverdig med kjønnsnøytrale premietariffer. Kompleksiteten, de økonomiske kostnadene og de administrative ulempene ved en kjønnsnøytral premietariff er imidlertid betydelige. I motsetning til en kjønnsnøytral premietariff forutsetter høyere tilskudd for kvinner verken vesentlige endringer i forsikringsvirksomhetsreglene eller den måte pensjonsinnretningene fungerer på. Konkurransen mellom norske og utenlandske livsforsikringsselskaper vil videre ikke påvirkes. Ulempen ved høyere tilskudd for kvinner enn for menn er at den relative arbeidskraftskostnaden for kvinner øker noe.
Uten kjønnsnøytrale premietariffer må en altså avveie ulempen ved ulike årlige pensjonsytelser opp mot ulempen ved ulike pensjonskostnader. Etter gjeldende rett er løsningen på dette dilemmaet avhengig av om den pensjon som sikres er innskudds- eller ytelsesbasert, dvs. om det er tilskuddets eller ytelsens størrelse som fastsettes i ordningens regelverk. Etter lov om foretakspensjon skal størrelsen på ytelsesbaserte pensjoner på årlig basis være uavhengig av om den forsikrede er kvinne eller mann. For slike pensjoner vil foretaket betale en kjønnsavhengig premie. For innskuddsbaserte pensjoner er det en adgang for foretakene til å foreta større tilskudd for kvinner enn for menn, slik at årlige ytelser blir om lag like store.
Valgadgangen med hensyn til om tilskuddene i innskuddsbaserte ordninger skal være like store for kvinner og menn kan føre til ulik praksis i ulike foretak, selv om foretakene ellers har sammenlignbare ordninger. Konsekvensen av dette kan være at kvinnelige ansatte i enkelte foretak beregningsmessig får like stor årlig alderspensjon som mannlige kolleger, mens kvinnelige ansatte i andre foretak beregningsmessig får lavere årlig alderspensjon enn mannlige kolleger.
Spørsmålet om foretakene bør være pålagt å betale inn høyere tilskudd for kvinner enn for menn, bør etter utvalgets vurdering ses i sammenheng med hvilken betydning dette har for kvinners stilling i arbeidsmarkedet. I forhold til gjeldende rett, vil et krav om høyere tilskudd for kvinner enn for menn innebære en merkostnad for kvinnelig arbeidskraft i foretak som har innskuddsbaserte ordninger. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at faren for utstøting synes større blant eldre enn yngre arbeidstakere. I utgangspunktet har innskuddsordninger en mer «eldrevennlig» kostnadsprofil enn ytelsesbaserte ordninger, ved at foretakets pensjonsutgifter bare avhenger av lønn, og ikke f.eks. av medlemmets tjenestetid. Faren for utstøting synes derfor mindre i innskuddsbaserte enn i ytelsesbaserte pensjonsordninger. Utvalget vil i denne sammenheng også peke på at utstøting av kvinnelig arbeidskraft ikke synes å være noe problem i foretak som har opprettet ytelsesbaserte ordninger. Det vises for øvrig til at de fleste kollektive tjenestepensjonsordninger inneholder en kombinasjon av alders-, uføre- og etterlattepensjon, som har medført at premien for kvinner og for menn har vært tilnærmelsesvis like.
Boks 12.7 Lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold – enkelte paragrafer
§ 5-2. Forholdsmessighetsprinsippet
(1) Innskuddsplanen skal fastsettes slik at pensjonsinnskuddene ikke utgjør en større del av lønn for høytlønte enn for lavtlønte, likevel slik at innskudd, som andel av lønn, for lønn ut over 6 G kan være inntil to ganger innskuddet for lønn opp til 6 G.
(2) Ved anvendelsen av bestemmelsene i første ledd kan det tas hensyn til at kvinner som regel har lengre levealder enn menn.
(3) Innskudd for medlem i deltidsstilling skal utgjøre en forholdsmessig del av innskuddet dersom medlemmet hadde fulltidsstilling.
§ 5-3. Innskuddenes størrelse
(1) Innskudd for medlemmene kan fastsettes som
et bestemt beløp per medlem uavhengig av lønn,
en bestemt prosent av medlemmets lønn,
en bestemt prosent av et lønnsgrunnlag beregnet etter regler fastsatt i regelverket,
et beløp for hvert medlem beregnet på grunnlag av ulike prosentsatser for medlemmets lønnsgrunnlag for henholdsvis lønn inntil 6 G og de deler av lønnen som ligger mellom 6 og 12 G.
(2) Ved anvendelsen av reglene i første ledd kan det i samsvar med § 5-2 annet ledd fastsettes høyere beløp eller prosentsats for kvinner enn for menn.
§ 6-1. Opphør av medlemskap
(1) En arbeidstaker som slutter i foretaket uten rett til straks begynnende pensjon, opphører ved fratredelsen å være medlem av pensjonsordningen.
(2) Ved opphør av medlemskap beholder medlemmet sin rett til den pensjonskapital som er opptjent ved fratredelsen, med mindre medlemskapet da har vart kortere enn 12 måneder.
(3) Opptjent pensjonskapital kan ikke utbetales til medlemmet annet enn som ytelser etter § 7-3.
§ 7-3. Utbetaling av alderspensjon (første til tredje ledd)
(1) I regelverket kan det fastsettes at alderspensjonen i utbetalingsperioden er garantert av institusjonen i form av en pensjonsforsikring. Dersom dette ikke er fastsatt etter første punktum, kan medlemmet velge om pensjonskapitalbeviset i utbetalingsperioden enten skal:
forvaltes i spareavtale med institusjon som nevnt i § 2-2, eller
konverteres til pensjonsforsikring i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse som nevnt i § 2-2. Pensjonskasse som konverterer pensjonskapital etter bestemmelsen her, skal oppfylle kravene i lov om foretakspensjon § 2-2 annet ledd.
(2) Alderspensjon skal ytes fra den tid medlemmet etter § 7-2 har rett til pensjon, og skal løpe i minst 10 år.
(3) Er alderspensjonen garantert av institusjonen kan pensjonsytelsen ikke settes ned før etter 10 år. Dersom institusjonen ikke garanterer alderspensjonen, skal pensjonen i et enkelt år ikke utgjøre en større andel av pensjonskapitalen enn dette året utgjør av gjenværende utbetalingsperiode. Ved beregning av gjenværende utbetalingsperiode kan det tas utgangspunkt i at pensjonen skal løpe i 10 år. Pensjonens løpetid kan likevel settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig pensjon kommer opp på et nivå på omlag 20 prosent av folketrygdens grunnbeløp.
Det er også andre forhold som kan tale for at utstøting av kvinnelig arbeidskraft vil være et mindre problem i innskuddsbaserte enn i ytelsesbaserte ordninger. I ordninger med engangsbetalt alderspensjon etter lov om foretakspensjon vil den merkostnaden som følger av høyere tilskudd for kvinner, avta med kvinnens alder. Dette skyldes at slike ordninger har dødelighetsarv i hele oppsparingsperioden. Innskuddspremie betalt for et yngre kvinnelig medlem skal derfor kompensere for relativt flere år med lavere dødelighetsarv enn innskuddspremie for et eldre kvinnelig medlem. Denne effekten innebærer at merkostnaden for kvinnelig arbeidskraft relativt sett vil være minst for de aldersklasser som anses som mest sårbare for utstøting fra arbeidslivet.
For alderspensjon etter innskuddspensjonsloven vil merkostnaden for kvinnelig arbeidskraft være uavhengig av det enkelte medlemmets alder. I slike ordninger skal det høyere tilskuddet for kvinner bare kompensere for lavere dødelighetsarv i utbetalingsperioden, dersom kapitalen konverteres ved oppnådd pensjonsalder. Fordi de høyere innskuddene i slike ordninger skal kompensere for lavere dødelighetsarv i færre år, vil merkostnaden også være forholdsvis lavere enn i ordninger med engangsbetalt alderspensjon, og også i forhold til merkostnaden i en sammenlignbar ytelsesordning.
Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at faren for utstøting av kvinnelig arbeidskraft i foretak med innskuddsbaserte pensjonsordninger, som følge av et eventuelt krav om høyere tilskudd for kvinner enn for menn, vil være beskjeden. Det vises til tabell 8.1 og 8.2 i kapittel 8. Sannsynligheten for arbeidsmarkedsvirkninger må også veies opp mot virkninger av forskjeller i årlig alderspensjon for kvinner og menn ved like innbetalinger for de to kjønn. Blant annet på denne bakgrunn tilrår utvalget at lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold endres, slik at det innføres en plikt for foretaket til å foreta høyere innskudd eller innskuddspremier for kvinner enn for menn, på en måte som sikrer at årlig pensjon beregningsmessig blir uavhengig av medlemmets kjønn, jf. nærmere om utvalgets tilråding nedenfor. Det vises for øvrig til særmerknaden fra utvalgsmedlem Olsen under utvalgets vurdering i kapittel 9.
Nærmere om utvalgets tilråding vedrørende innskuddspensjon
Etter gjeldende rett kan foretaket i regelverket bestemme at alderspensjon i utbetalingsperioden skal være garantert av institusjonen i form av en pensjonsforsikring, jf. innskuddspensjonsloven § 7–3. Dersom foretaket ikke tar inn en slik bestemmelse i regelverket kan medlemmet velge om pensjonskapitalbeviset i utbetalingsperioden skal forvaltes i spareavtale eller konverteres til pensjonsforsikring. For en nærmere redegjørelse av enkelte paragrafer i lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold vises det til boks 12.1.
Etter utvalgets vurdering er det ikke mulig å sikre større likebehandling dersom det enkelte medlem selv skal velge om pensjonskapitalen skal utbetales fra en kontrakt med eller uten dødelighetsarv. Utvalget foreslår derfor at lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold endres slik at foretaket i regelverket bestemmer om pensjonskapitalbeviset ved utbetalingsperiodens start skal konverteres til en pensjonsforsikring med dødelighetsarv, eller om pensjonskapitalbeviset ikke skal kunne konverteres til slik pensjonsforsikring.
Innskuddspensjonslovens forholdsmessighetsprinsipp er gitt i lovens § 5–2. Av paragrafens annet ledd følger det at foretaket ved fastsetting av innskuddsplanen kan ta hensyn til at kvinner som regel lever lenger enn menn. Av innskuddspensjonsloven § 5–3 annet ledd følger det videre at innskuddene, i samsvar med § 5–2 annet ledd, kan fastsettes høyere for kvinner enn for menn.
Utvalget tilrår at bestemmelsen om forholdsmessighet i innskuddspensjonsloven § 5–2 annet ledd endres, slik at forholdsmessighet i ordninger hvor pensjonskapitalbeviset skal konverteres til en pensjonsforsikring med dødelighetsarv, skal innebære at det tas hensyn til at kvinner normalt har en lavere dødelighet enn menn. Utvalget legger for øvrig til grunn at det ikke vil være tillatt etter forholdsmessighetsprinsippet å betale høyere innskudd for kvinner enn for menn i ordninger hvor det følger av regelverket at pensjonskapitalbeviset ikke skal kunne konverteres.
I tråd med ovennevnte forslag til endring i forholdsmessighetsprinsippet, foreslår utvalget at innskuddspensjonsloven § 5–3 endres tilsvarende, slik at det tydelig framgår at foretaket skal betale et høyere beløp eller en høyre prosentsats for kvinner enn for menn, dersom det er fastsatt i ordningens regelverk at pensjonskapitalbeviset skal konverteres til en pensjonsforsikring med dødelighetsarv.
For at et foretak med noen grad av nøyaktighet skal kunne kompensere for at kvinner har lavere dødelighetsarv i utbetalingsperioden, er det nødvendig å vite over hvor lang tid midlene skal utbetales. Det vil f.eks. være nødvendig å betale inn relativt mer for en kvinne dersom pensjonen er livsvarig enn dersom pensjonen utbetales over 10 år, som etter innskuddspensjonsloven er minsteperioden for utbetaling. Videre vil det være nødvendig å betale inn relativt mer til en livsvarig alderspensjon som er like stor hvert år, enn til en alderspensjon som f.eks. settes ned etter 10 år. I ordninger hvor en skal kompensere for ulik dødelighetsarv for kvinner og for menn foreslår utvalget derfor at foretaket i regelverket også skal fastsette utbetalingsperiodens lengde og profil, og at bestemmelse om dette inntas i lovens § 7–3. Når det gjelder spareavtaler kan ikke utvalget se at det er behov for tilsvarende bestemmelser i regelverket.
Forskrift 22. desember 2000 nr. 1413 til innskuddspensjonsloven, hjemlet bl.a. i innskuddspensjonsloven §§ 1–3 og 5–4, inneholder bestemmelser om maksimale innskuddsgrenser. I forskriften er det ikke skilt mellom maksimale innskudd for kvinner og for menn. I samband med et krav om høyere innskudd for kvinner enn for menn, antar utvalget at det er behov for visse endringer i denne forskriften, bl.a. slik at det fastsettes ulike maksimale innskuddssatser for kvinner og menn. Utvalget legger videre til grunn at en i samme forskrift bør vurdere å fastsette nærmere bestemmelser om hvor mye høyere innskudd foretakene skal foreta for kvinner enn for menn.
Medlem som slutter i foretaket har rett til et pensjonskapitalbevis. Pensjonskapitalbeviset utgjør et eget rettsforhold mellom institusjonen og den som dokumentet er utstedt til (innehaver), jf. lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 6–2. Innehaver har bl.a. rett til å flytte pensjonskapitalbevis mellom ulike institusjoner, til å overføre pensjonskapitalen til annen innskuddspensjonsordning og til å kreve ulike pensjonskapitalbevis slått sammen, jf. innskuddspensjonsloven §§ 6–3 og 6–4.
Dersom innehaver av pensjonskapitalbevis kan anvende tilhørende pensjonskapital i strid med de bestemmelser som er fastsatt i regelverket i den ordning hvor midlene er ervervet, f.eks. ved å unnlate å konvertere eller velge kortere utbetalingsperiode enn forutsatt, ville høyere innskudd for kvinner enn for menn i liten grad kunne bidra til like årlige pensjonsytelser. Dersom foretaket skal kompensere for at kvinner og menn har ulik dødelighetsarv er det derfor helt sentralt at regelverkets bestemmelser om bruk av pensjonskapital til alderspensjon faktisk kommer til anvendelse, også for pensjonskapitalbevis.
Boks 12.8 Lov om foretakspensjon – enkelte paragrafer
§ 5-1. Retten til alderspensjon (første ledd)
(1) Alderspensjon skal ytes fra den pensjonsalder regelverket fastsetter etter § 4-1. Det kan fastsettes i regelverket at alderspensjon skal opphøre eller pensjonsytelsen settes ned etter 10 år eller senere.
§ 5-2. Alderspensjonens størrelse (annet og fjerde ledd)
(2) Engangsbetalt alderspensjon tilsvarer summen av de pensjonsrettigheter som et medlem etter regelverket hvert år erverver som følge av innbetaling av årlig innskuddspremie tillagt årlig avkastning.
(4) I pensjonsordning med engangsbetalt alderspensjon skal innskuddspremieplanen utformes i samsvar med reglene gitt i eller i medhold av lov om innskuddspensjon kapittel 5. Innskuddspremieplanen skal angi hvor stor del av årlig avkastning som skal tilføres premiereserven og benyttes som engangspremie for tillegg til pensjonsrettighetene. Forvaltes midler knyttet til alderspensjon med kollektivt investeringsvalg etter § 11-1a eller med investeringsvalg for det enkelte medlem etter § 11-2, skal årlig avkastning i sin helhet benyttes som engangspremie for tillegg til pensjonsrettighetene.
Etter innskuddspensjonsloven § 6–1 tredje ledd kan pensjonskapital ikke utbetales til medlemmet annet enn som ytelser etter lovens § 7–3. Etter utvalgets vurdering innebærer dette i utgangspunktet at ordningens regelverk om bruk av pensjonskapitalen ved pensjonsalder, fastsatt med hjemmel i § 7–3, også får anvendelse for eventuelle pensjonskapitalbevis fra ordningen. Innehaver av pensjonskapitalbevis kan derfor ikke få utbetalt pensjonskapital tjent opp i ordning hvor det følger av regelverket at pensjonskapital skal konverteres fra en sparekontrakt, og vice versa.
Nærmere om utvalgets tilråding vedrørende engangsbetalt alderspensjon
Engangsbetalt alderspensjon er regulert i lov om foretakspensjon. Engangsbetalt alderspensjon har et innslag av dødelighetsarv, både i oppsparings- og utbetalingsperioden.
I pensjonsordning med engangsbetalt alderspensjon skal innskuddspremieplanen utformes i samsvar med reglene gitt i eller i medhold av innskuddspensjonsloven kapittel 5. Når utvalget tilrår endringer i bestemmelsene om innskuddsplanen i lovens §§ 5–2 og 5–3, slik at innskuddene skal være høyere for kvinner enn for menn, får dette derfor tilsvarende anvendelse for ordninger med engangsbetalt alderspensjon. Utvalgets har av denne årsak ikke sett behov for tilsvarende endringer i lov om foretakspensjon.
Når det gjelder spørsmålet om hvor mye større innskuddspremiene skal være for kvinner enn for menn, og tilsvarende for maksimale innskuddspremiesatser, legger utvalget til grunn at bestemmelser om dette må vurderes fastsatt i forskrift.
Det rettslige utgangspunktet i innskuddspensjonsloven er at hvert enkelt medlem ved utbetalingsperiodens start kan bestemme om pensjonskapitalen skal konverteres, samt utbetalingslengde og -profil. Det rettslige utgangspunktet i lov om foretakspensjon er annerledes. Her er det foretaket som i regelverket bestemmer over utbetalingsperiodens lengde. Foretaket kan videre bestemme at alderspensjonen skal opphøre eller settes ned etter 10 år, jf. lov om foretakspensjon § 5–1 første ledd. Det vises i denne sammenheng til boks 12.2. Foretakets kompensasjon for lavere dødelighetsarv for kvinner enn for menn må da foretas med utgangspunkt i de bestemmelser regelverket har om dette.
Medlem som har fått utstedt fripolise kan bare i begrenset grad gjøre disposisjoner som endrer ved regelverkets bestemmelser om utbetalingslengde og -profil. For eksempel følger det av forskrift 1. desember 2000 nr. 1212 til lov om foretakspensjon at ved sammenslåing av fripoliser med forskjellig pensjonsalder, kan pensjonsalderen etter sammenslåingen ikke settes lavere enn det som gjelder for den fripolise som har høyest pensjonsalder. Utvalget har derfor ikke sett behov for nærmere regler om at fripoliseinnehaver ikke skal kunne disponere midlene i strid med regelverkets bestemmelser. Dersom dette likevel skulle vise seg nødvendig, legger utvalget til grunn at bestemmelsene kan fastsettes i forskrift med hjemmel i lov om foretakspensjon § 1–3.