10 Ny modell for alderspensjon i folketrygden – Utfordringer for uføreordningen

10.1 Innledning

Kapittel 3 beskrev bakgrunnen for at Uførepensjonsutvalget er satt ned, og hoved­trekkene i forhistorien. Det gikk fram at uførereformen er en del av pensjons­reformen. Bakgrunnen for dette er at beregningen av (varig) uførepensjon er nært knyttet til beregningsreglene for alderspensjon, og endringer i systemet for alders­pensjon vil derfor ha konsekvenser for uføreordningen.

I dette kapitlet presenteres først modellen for alderspensjon i dagens folketrygd og Regjeringens forslag til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon, slik det er presentert i St.meld. nr. 5 (2006–2007). Deretter vurderes mulige konsekvenser for uførepensjonistene av den nye opptjenings­modellen, dersom den innføres uten til­pasninger i dagens system for uførepensjon. Videre beskrives noen viktige utford­ringer som forslaget om fleksibelt uttak av alders­pensjon skaper, og det diskuteres om en tilpasset AFP-ordning kan bidra til å lette utfordringene. Det er også en kort omtale av kommende endringer i tjenestepensjonsordningene. Til slutt, i avsnitt 10.8, disku­teres i hvilken grad uføreordningen tåler at personer som blir uføre­pensjonert får en vesent­lig høyere alderspensjon enn personer som frivillig tar ut alders­pensjon i folketrygden ved 62 år.

10.2 Alderspensjon i dagens folketrygd

Størrelsen på alderspensjonen i dagens folketrygd avhenger av den årlige pensjons­givende inntekten i årene etter fylte 16 år. Pensjons­givende inntekt er grunnlag for beregning av årlige pensjonspoeng. Antall pensjonspoeng beregnes hvert år ved å ta differansen mellom pensjons­givende inntekt og grunnbeløpet og dividere resultatet på grunnbeløpet. Ved beregningen er det en øvre inntekts­grense på 12 ganger grunn­beløpet (G, som er 62 892 kroner fra 1. mai 2006), og bare 1/3 av inntekten mellom 6 og 12 G regnes med. Reglene innebærer blant annet at:

• Inntekter under 1 G gir ikke pensjonspoeng

• En inntekt på 5 G (314 500 kroner) gir 4 pensjonspoeng (= (5 G – G) / G)

• Høyest mulig pensjonspoeng er 7,00 (= 6 + 1/3 (12 – 6) – 1), som gjelder for inntekter lik eller over 12 G (754 700 kroner)

Alderspensjonen består av grunnpensjon og tilleggspensjon. Grunn­pensjonen er lik grunn­­beløpet i folketrygden for enslige og 85 prosent av grunnbeløpet for gifte og samboende. Tilleggspensjonen regnes etter hovedregelen ut fra følgende formel:

Grunnbeløpet x sluttpoengtallet x pensjonsprosenten

Slutt­poeng­tallet er gjennomsnittet av de 20 høyeste pensjonspoengene (beste­års­regelen). Med færre enn 20 poengår er sluttpoengtallet lik gjennomsnittet av alle årene, men det er et minstekrav om tre poengår (år med pensjonspoeng) for å få tilleggs­­pensjon. Pensjonsprosenten er 42 for år fra og med 1992 og 45 for tidligere år.

Dersom summen av grunn- og tilleggspensjon er lavere enn minstepensjonen gis det et særtillegg som dekker differansen. Særtillegget for enslige er på maksimalt 79,33 prosent av grunn­beløpet.

For å få full grunnpensjon og eventuelt særtillegg må en ha minst 40 års trygdetid (til­­nærmet botid i Norge etter fylte 16 år). Ved kortere trygdetid avkortes grunn­pensjonen og særtillegget proporsjonalt med den manglende trygdetida.

For å få full tilleggspensjon må en ha minst 40 poengår, altså år med pensjons­givende inntekt høyere enn grunnbeløpet. Ved færre poengår avkortes tilleggs­pensjonen proporsjonalt.

Figur 10.1 viser oppbyggingen av alderspensjonen i dagens folketrygd. Maksimal alders­pensjon fra folketrygden med dagens opptjeningsregler og grunn­beløp (62 892 kroner) er 247 800 kroner for enslige, mens minstepensjonen utgjør 112 788 kroner.

10.3 Ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden

I dette avsnittet presenteres Regjeringens forslag til modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Først presenteres forslaget til opptjeningsmodell, som sammen­liknes med opptjeningsmodellen i dagens folketrygd. Deretter illustreres noen egenskaper ved modellen for uttak av alderspensjon, med vekt på sammen­hengen mellom pensjonsnivå og pensjoneringsalder. Til slutt forklares det hva leve­alders­justering kan bety for utvik­lingen i pensjonsnivåene.

10.3.1 Ny opptjeningsmodell i folketrygden

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) har Regjeringen presentert sitt forlag til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Opptjeningsmodellen innebærer at en tjener opp rett til alderspensjon på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i hele den yrkesaktive perioden. Pensjonen tjenes opp proporsjonalt med inntekten det enkelte år fra 0 til 7 G (440 200 kroner) med en sats på 1,35 prosent. 1 Personer uten opptjening får en garantipensjon tilsvarende dagens minstepensjon, dvs. 112 788 kroner for enslige (1,7933 G). Garantipensjonen avkortes med 80 prosent mot opptjent inntektspensjon.

Figur 10.2 viser hvordan alderspensjonen for enslige med lik inntekt i 40 år varierer med inntekten som yrkesaktiv. Inntektspensjonen er proporsjonal med inntekten opp til en alderspensjon på 235 000 kroner, som er maksimal pensjon med 40 opp­tjen­ingsår. Selv om det er en øvre grense for den årlige opptjeningen, er det ikke noen øvre grense for utbetalt pensjon; flere opptjeningsår øker samlet pensjon. Garanti­pensjonen i figuren avtrappes med inntekten og faller bort ved en årlig arbeidsinntekt på 258 000 kroner, eller om lag 4,15 G. Ved hvilken inntekt som yrkesaktiv garanti­pensjonen faller bort avhenger av antall opptjeningsår; jo flere år med opptjening desto lavere er inntekts­grensen for når garantipensjonen faller bort.

I den nye modellen for opptjening av alderspensjon, som i den gamle, er det en sammenheng mellom pensjonsnivået og antall opptjeningsår. Mens det i dagens system er et tak på 40 år, er det imidlertid ikke noe tak på antall opptjeningsår i den nye modellen. Det bidrar til at pensjonen blir en god del høyere med den nye modellen for personer som har mange års opptjening av pensjonsrettigheter.

Figur 10.3 og figur 10.4 illustrerer forskjellene i pensjonsnivåene mellom gammel og ny opptjeningsmodell for alderspensjon for ulike inntektsnivåer og ved opptjening i 40, 43 og 45 år. Figur 10.3 viser alderspensjonen i kroner, mens figur 10.4 viser alders­pensjonen etter skatt som andel av inntekten som yrkesaktiv etter skatt, altså kompensa­sjonsgraden etter skatt. Det er bare én (stiplet) kurve for dagens system i figurene, siden det ikke gis opptjening ut over 40 år i dagens system. Figurene viser at den nye modellen gir vesentlig høyere pensjon for lave inntekter og for inntekter i intervallet rundt 400 000–500 000 kroner. Med 40 års opptjening er det bare i et lite intervall rundt 270 000 kroner i inntekt som yrkesaktiv der ikke opptjeningen med den nye modellen er høyere enn med dagens modell. Med flere enn 40 opptjeningsår gir den nye modellen høyere pensjon på alle inntektsnivåer.

Det går fram av figur 10.4 at kompensasjonsgraden etter skatt med den nye modellen og 40 opptjeningsår ligger over 60 prosent for inntekter opp til nær 470 000 kroner. Med 43 opptjeningsår er kompensasjonsgraden over 67 prosent for inntekter opp til 440 000 kroner (tilsvarte vel 7 G i 2006).

Dersom opptjeningen er lavere enn 40 år, blir bildet mer nyansert. Figur 10.5 og figur 10.6 viser alderspensjonen med 25 og 35 opptjeningsår. Med 35 opptjeningsår (tykke linjer) viser figur 10.5 at dagens system gir høyere alderspensjon enn den nye modellen i et inntekts­intervall fra knapt 270 000 kroner til om lag 375 000 kroner, og for inntekter som yrkesaktiv over 610 000 kroner. Et flertall av de som har heltids­arbeid vil imid­ler­tid komme best ut med den nye modellen. Med 25 opp­tjenings­år (tynne linjer) gir dagens folke­trygd høyere alderspensjon for alle inntekter over vel 340 000 kroner, mens den nye modellen gir høyere alderspensjon for lavere inntekter enn dette.

Samlet viser gjennomgangen over at de fleste vil komme bedre ut med den nye opptjeningsmodellen i folketrygden enn med dagens modell. Det gjelder alle med mer enn 40 års opptjening, og mange med kortere opptjeningstid, særlig de med de laveste inntektene. De som taper på den nye modellen er særlig personer med høye inntekter og kort opptjeningstid. Med en opptjeningstid på 35 år vil også personer med inntekter som yrkesaktive rundt og i overkant av 300 000 kroner komme noe dårligere ut.

10.3.2 Uttak av alderspensjon fra folke­trygden

Pensjonsnivåene i figurene tidligere i dette kapitlet gjelder ved pensjonering ved fylte 67 år og før det tas hensyn til levealdersjustering, som Stortinget tidligere har vedtatt skal innføres. Tallene gjelder derfor dersom pensjonen tas ut ved 67 år i 2010, det vil si før levealdersjusteringen har fått noen effekt, og dersom all pensjonsopptjening er i den nye modellen. Under illustreres hvordan fleksibel pensjonering fra 62 år og inn­føring av levealdersjustering kan påvirke pensjonsnivåene.

Sentrale punkter i Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon fra folke­trygden er:

• Det innføres fleksibel alder for uttak av alderspensjon fra folketrygden fra fylte 62 år.

• Den fleksible alderspensjonen er utformet slik at årlig pensjon reflekterer antall år som alderspensjonist.

• Det åpnes for uttak av hel eller delvis alderspensjon så lenge pensjonen fra fylte 67 år overstiger minstepensjonsnivået.

• Det åpnes for å kombinere arbeid og uttak av alderspensjon uten avkorting av pensjonen.

Modellen for uttak av alderspensjon innebærer at størrelsen på pensjonen blir avhengig av ved hvilken alder pensjonen tas ut; jo senere alderspensjonen tas ut, desto høyere blir alderspensjonen. Pensjons­nivået på pensjoneringstidspunktet påvirkes av pensjons­opptjeningen og det såkalte delingstallet, som viser hvor høy den årlige pensjonen blir dersom den tas ut i ulike aldre. Delings­tallet «oversetter» altså en gitt pensjonsopptjening til en årlig pensjon, og illustrerer derfor en ren pensjonerings­aldereffekt . Utsatt pensjonering vil i tillegg gi mulighet til økt opp­tjening av pensjons­rettigheter.

Hvert årskull (kohort) vil få fastsatt et delingstall basert på den faktiske utviklingen i levealderen. De delingstallene som er benyttet i St.meld. nr. 5 (2006–2007) er utarbeidet av Statis­tisk sentralbyrå høsten 2006, og inne­bærer at pensjonsnivået blir om lag fem prosent høyere for hvert år pensjoneringen utsettes etter 62 år. Tabell 10.1 illustrerer betydningen av pensjonerings­aldereffekten med de delingstallene som er benyttet i St.meld. nr. 5. Kolonne to og tre viser forskjellene i pensjon på pensjoner­ings­tids­punktet sammenliknet med uttak ved henholdsvis 62 og 67 år. Den andre kolonnen viser at pensjons­nivået blir 28 prosent høyere dersom pensjoneringen utsettes fra 62 til 67 år, og 54 prosent høyere dersom pensjoneringen utsettes til fylte 70 år. Den tredje kolonnen i tabellen viser at delingstallet gjør at pensjonen ved 62 år blir 22 prosent lavere enn pensjonen ved 67 år.

Den siste kolonnen i tabell 10.1 viser den kombinerte effekten av delingstallet og Stortingets vedtak om at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, mens pensjonsrettighetene skal reguleres i takt med lønns­veksten i perioden fram til pensjonen tas ut. Mens de to foregående kolonnene viser forskjellen i pensjon på uttakstidspunktet, viser den siste kolonnen forskjellen i pensjon ved 67 år. Det går for eksempel fram at en person som tar ut alderspensjon ved 62 år vil ha 25 prosent lavere pensjon ved 67 år, enn dersom de samme pensjons­rettighetene var tatt ut ved 67 år. Den isolerte virkningen av reguleringsreglene når den årlige real­lønns­veksten er 0,75 prosent kan ses ved å sammenlikne de to siste kolonnene i tabellen.

Delingstallet viser altså en pensjoneringsaldereffekt for en bestemt kohort; hvordan gitte pensjonsrettigheter gir ulik årlig pensjon avhengig av pensjoneringstidspunktet. Utsatt pensjonering kan i tillegg gi grunnlag for økt pensjonsopptjening – en opptjen­ingseffekt – og dermed sterkere vekst i utbetalt pensjon ved utsatt pensjonering enn det som går fram av tabell 10.1. Betydningen av opptjenings­effekten avhenger av forholdet mellom opptjeningen før og etter 62 år. En person med en jevn inntekt i 40 år ved fylte 62 år og en årlig opptjening på 1,35 prosent av inntekten, vil ha en kompensasjonsgrad (før delingstall) på 54 prosent (1,35 * 40). Å fortsette med samme opptjening i ytterligere fem år vil gi en kompensasjonsgrad på 60,75 prosent, altså en økning på 6,75 prosent­poeng (1,35 * 5), eller 12,5 prosent. Opptjenings­effekten bidrar altså til at pensjons­nivået blir 12,5 prosent høyere. I tillegg kommer virkningen av regulering og delingstall. Tabell 10.1 viste at pensjonerings­alder­effekten bidrar til at pensjonen blir 28 prosent høyere ved å utsette pensjone­ringen fra 62 til 67 år. Legges opp­tjen­ings­effekten til, vil forskjellen i pensjonsnivå på pensjoneringstidspunktet bli 44 prosent, og legges også virk­ningen av reguleringen til, blir forskjellen om lag 50 prosent. Den økonomiske gevinsten ved utsatt pensjonering fra 62 til 67 år er altså betydelig.

Forskjellen mellom pensjoneringsaldereffekten og opptjeningseffekten er illustrert i figur 10.7. Linjene i figuren viser kompensasjons­graden etter skatt for personer som pensjonerer seg ved 62 og 67 år, målt ved kompen­sasjonsgraden ved fylte 67 år. To av linjene starter først når inntekten kommer over et visst nivå. Årsaken til dette er at det i figuren er lagt inn et krav om at opptjeningen av pensjonsrettigheter på pensjo­ner­­ings­tids­punktet må være så høy at alders­pensjonen fra 67 år minst blir like høy som minste­pensjonen (uavkortet garanti­pensjon), jf. omtale i St.meld. nr. 5 (2006–2007) punkt 7.6.2. Den øverste linja i figur 10.7 viser kompen­sasjons­graden for personer som pensjo­nerer seg ved fylte 67 år etter 45 år i arbeidslivet, mens den nest øverste linja viser kompensasjonsgraden for pensjonering ved 62 år, også med 45 års opptjening. Forskjellen mellom de to linjene illustrerer dermed den isolerte virk­ningen av delingstallet og ­reglene om regulering av pensjonen. Den nederste linja i figuren viser kompensasjonsgraden for en person som går av ved fylte 62 år med 40 års opptjening. Forskjellen mellom de to nederste linjene er dermed fem års opp­tjening ved 62 år, og den illustrerer dermed opp­tjen­ings­effekten. Den nederste linja viser også den alders­pensjonen en person som ville ha fått 45 års opp­tjening ved fylte 67 år (den øverste linja) får ved å pensjonere seg fem år tid­ligere. Det går fram at avstanden mellom de to øverste linjene er klart større enn mellom de to nederste. Flere opp­tjen­ings­år betyr altså klart mindre for størrelsen på den årlige pensjonen ved utsatt pensjonering enn delingstall og regulering.

For en person med en inntekt som yrkesaktiv på 370 000 kroner i 40 år som pensjonerer seg ved 62 år (den nederste linja i figur 10.7), er kompensasjonsgraden etter skatt ved 67 år 52,8 prosent, mens kompensasjonsgraden hadde blitt 69,8 prosent dersom ved­kommende hadde fortsatt å arbeide fem år til, og pensjonert seg ved fylte 67 år (den øverste linja i figuren). På pensjoneringstidspunktet er brutto pen­sjon 31 prosent lavere ved pensjonering ved 62 år enn ved pensjonering ved 67 år.

Vi skal se nærmere på utviklingen i brutto alderspensjon ved å fortsette å arbeide etter fylte 62 år. Gevinsten av dette målt ved økningen i alderspensjonen vil være større desto høyere opptjeningen ved 62 år er. Vi tar utgangspunkt i en person som ved fylte 62 år har 40 år med lik inntekt. Dersom inntekten er under den øvre grensen for opptjening på 7 G, men over grensen for avkorting mot garantipensjon (om lag 4,15 G), vil kompensasjonsgraden før skatt være 54,0 prosent (1,35 * 40) etter 40 år dersom pensjonen tas ut ved fylte 67 år. Dersom pensjonen tas ut ved fylte 62 år blir kompensasjonsgraden før skatt 41,9 prosent dersom vi benytter delingstallet for 62-åringer i 2010. Tabell 10.2 viser hvordan alderspensjonen for en person med 350 000 kroner i inntekt som yrkesaktiv avhenger av uttakstidspunktet. Den tredje kolonnen viser at den årlige alderspensjonen øker med 10 800 kroner ved å utsette pensjoner­ingen fra 62 til 63 år, og gevinsten øker til 16 000 kroner dersom pensjoneringen utsettes fra 66 til 67 år. Den fjerde kolonnen viser at den samlede gevinsten ved å utsette pensjoneringen fra 62 til 67 år er hele 66 100 kroner. Virkningen av at alders­pensjonen reguleres mindre enn opptjente pensjons­rettigheter kommer i tillegg. Forskjellene i alderspensjon ved fylte 67 år er derfor større enn det tabellen viser.

10.3.3 Levealdersjustering av pensjonene

Levealdersjustering innebærer at pensjonsnivåene skal justeres dersom forventet levealder øker. Prinsippet om levealdersjustering ble vedtatt av Stortinget i mai 2005, og Regjeringen foreslår i St.meld. nr. 5 (2006–2007) at leve­alders­justeringen skal innføres fra 2010 med virkning for nye alderspensjonister. Hvordan leve­alders­justeringen konkret skal utformes vil bli avklart i det videre arbeidet med pensjons­reformen. I hvilken grad leve­aldersjusteringen vil påvirke pensjonsnivåene vil avhenge av hvordan forventet levealder faktisk utvikler seg fram­over. Uføre­pensjons­utvalget har benyttet de tallene for levealdersjustering som er presentert i St.meld. nr. 5 (2006–2007), og som tar utgangspunkt i middel­alterna­tivet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframs­kriving fra 2005.

Siden delings­tallet skal gjenspeile forventet tid som alderspensjonist, vil endringer i for­ventet levealder innebære at delingstallet endres over tid. Figur 10.8 viser delings­tallene for ulike alderstrinn ved tre ulike tidspunkter, 2010, 2020 og 2050. Tallene er normert til 1,0 for 67-åringer i 2010. I 2050 er delingstallet 1,0 ved knapt 71 år. Tallene kan tolkes slik at delingstallet er det tallet de opparbeidede pensjons­rettighetene skal deles på for å beregne den årlige pensjonen. For eksempel: Dersom opptjente rettigheter tilsvarer 60 prosent av lønn som yrkesaktiv når delingstallet er 1,0, gjelder dette ved uttak av pensjon når delingstallet er 1,0 (67 år i 2010). Hvis pensjons­rettighetene tas ut i en alder der delingstallet er 1,2, vil den årlige pensjonen tilsvare 50 prosent (= 60 /1,2) av lønnen som yrkesaktiv.

Delingstallene i figur 10.8 innebærer at det relative pensjonsnivået ved 67 år vil redu­seres med gjennomsnittlig 0,5 prosent årlig fra 2010 til 2050, dersom leve­alderen øker i takt med befolkningsframskrivingen. Den enkelte kan kompensere for dette ved å arbeide lenger. Fordi pensjonsopptjeningen øker ved å arbeide lenger er det ikke nødvendig å arbeide like mye lenger som økningen i forventet levealder for å opprett­holde det relative pensjonsnivået ved 67 år sammenliknet med tidligere kohorter. Det er anslått at en må arbeide om lag åtte måneder ekstra for hvert år forventet levealder øker. Fra 2010 til 2050 innebærer det 2 ½ til 3 år mer.

10.3.4 Regulering av pensjonene

I dagens system reguleres både pensjonsopptjening og alderspensjon og uførepensjon under utbetaling med den samme faktoren – folketrygdens grunn­beløp (G). I Stor­tingets pensjonsforlik våren 2005 heter det at opptjente pensjonsrettigheter skal reguleres med lønnsveksten, mens inntektspensjon under utbetaling skal reguleres med en kombinasjon av pris- og lønnsvekst. Garantipensjonen skal reguleres med lønns­veksten justert for endringer i levealderen, mens uførepensjon skal lønns­indekseres. Det innebærer at det blir ulik regulering av alderspensjon og uføre­pensjon, og minstesik­ringen for uførepensjonister vil reguleres sterkere enn minste­sikringen for alderspensjonister.

10.4 Dagens uføreordning med ny modell for alderspensjon

Uførepensjonen blir i dag beregnet etter en pensjonsmodell der ytelsen er avledet av en beregnet alderspensjon. Ny modell for alderspensjon får derfor direkte konse­kvenser for uførepensjonen. Dette avsnittet viser konsekvensene av en relativt mekanisk tilpasning av dagens uføreordning til den nye modellen for alderspensjon i folke­trygden.

10.4.1 Dagens uføreordning

Det er i dagens system en tett kobling mellom utmålingen av (varig) uførepensjon og utmål­ingen av alderspensjon. Hel uførepensjon skal i prinsippet svare til den alders­pensjonen en person ville ha fått ved fylte 67 år. Uføre­pensjonen beregnes derfor som den alderspensjonen vedkommende ville fått dersom personen hadde fortsatt i arbeid til og med det året vedkommende fyller 66 år. For de «tapte arbeids­årene» en er uføre­pensjonist kan en få beregnet framtidig trygdetid og framtidige pensjons­poeng. Framtidig trygdetid er perioden fra en blir ufør til og med det året en fyller 66 år. For hvert år i den framtidige trygdetida beregnes det framtidige pensjons­poeng med utgangspunkt i allerede opptjente pensjonspoeng. De framtidige pensjons­poengene beregnes som det høyeste av:

• gjennomsnittet av pensjonspoengene de tre siste årene før uførheten eller

• gjennomsnittet av halvparten av de beste pensjonspoengårene i alle år fra og med det året personen fylte 17 år.

Dette innebærer at en tjener opp rett til alders­pensjon fra folke­trygden i perioden som uføre­pensjonist på grunnlag av en «fiktiv inntekt», som fast­settes med utgangs­punkt i inntekten før uføretidspunktet.

10.4.2 Tilpasning av uføreordningen til ny modell for alderspensjon

Det er teknisk sett mulig å tilpasse dagens uføreordning til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. En mekanisk implementering av Regjer­ingens forslag til ny folketrygd i dagens uføreordning kan innebære:

• Uførepensjonistene går over på alderspensjon ved fylte 67 år, som i dag.

• Uførepensjonister får beregnet alderspensjonen med utgangspunkt i summen av faktisk opptjening i perioden før de ble uføre og en fiktiv opptjening i perioden som uførepensjonister.

• Grunnlaget for den fiktive opptjeningen av alderspensjon er den pensjons­givende inntekten som personen hadde før uførheten oppsto. Det legges i beregningen under til grunn at en får opptjening i alle år fram til fylte 67 år.

• Uførepensjonen settes lik den alderspensjonen vedkommende ville fått ved 67 år, men uten eventuell korreksjon for levealdersjustering.

• Uførepensjonen reguleres årlig i takt med lønnsveksten.

• Alderspensjonen til personer som har vært uførepensjonister omfattes av levealdersjustering og reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet konsekvensene av å innføre ny opp­tjen­ings­modell slik det er beskrevet over. Resultatene er sammenliknet med en situasjon der dagens uføreordning videreføres. For å rendyrke konsekvensene av den nye opp­tjenings­modellen, er det forutsatt at antall uføre­pensjonister ikke endres som følge av ny opptjeningsmodell. I beregningene med ny opptjeningsmodell er det lagt til grunn følgende over­gangs­regler:

• Personer som går av med uførepensjon før 2010, får uførepensjonen beregnet etter reglene i dagens folketrygd og beholder denne helt til de går over til alders­pensjon.

• Personer som blir uføre fra 2010 får uføreytelsen beregnet etter ny opptjenings­modell.

• For alderspensjon benyttes de overgangreglene som ble foreslått av Pensjons­kommisjonen. Disse innebærer at alle som er født til og med 1950 får utmålt alders­pensjonen etter dagens opptjenings­modell, mens alle født i 1965 eller senere får beregnet alderspensjonen etter den nye opptjenings­modellen. Personer født mellom 1950 og 1965 får pensjonen utmålt med en kombinasjon av dagens og ny opptjenings­modell, med vekter som avhenger av fødselsåret.

Overgangsreglene innebærer at effekten av den nye opptjeningsmodellen på gjennom­snittlige pensjoner vil bli grad­vis større over tid, etter hvert som en stadig større andel av uførepensjonistene får utmålt uførepensjonen med ny opptjenings­modell og etter hvert som stadig flere får utmålt alderspensjonen etter ny modell. De valgte reglene for uførepensjon gjør at over­gangsperioden blir svært lang, siden en 18-åring kan få uførepensjon etter gamle regler i 2009, og beholde denne til over­gangen til alderspensjon i 2058. Bereg­ningene er derfor gjennomført fram til 2060.

Figur 10.9 viser utviklingen i gjennomsnittlig uførepensjon målt i grunnbeløp (G) med gammel og ny opptjeningsmodell, men med dagens regelverk for opptjening og uttak av alderspensjon. Figuren illustrerer virkningen av en gradvis innfasing av den nye modellen for opptjening av alderspensjon i folke­trygden. Forskjellen mellom linjene øker over tid fordi en stadig større andel av uførepensjonistene får beregnet uførepensjonen med ny opptjeningsmodell. Det går fram at den gjennomsnittlige uføre­pensjonen stiger med både ny og gammel modell, men klart mest med den nye modellen. Etter 2040 ligger den gjennomsnittlige uførepensjonen 8–9 prosent høyere med den nye opptjenings­modellen.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Uførepensjonistene vil altså i gjennom­snitt komme relativt bedre ut med den nye opp­tjen­ingsmodellen enn med en videreføring av dagens modell. Hovedårsaken til dette er at uførepensjonistene i gjennomsnitt får relativt mange opptjeningsår med ny modell dersom de får medregnet opptjening til de fyller 67 år. Punkt 10.3.1 viste at den nye opptjeningsmodellen er særlig gunstig dersom en har mange opptjeningsår. Figur 10.10 viser den prosentvise endringen i alderspensjonen ved å gå over fra dagens opptjeningsmodell til Regjeringens forslag til ny opptjenings­modell. Det går fram at med 43 opptjeningsår så øker alderspensjonen for alle inntekts­nivåer som yrkes­aktiv, og veksten er over 10 prosent for inntekter under vel 205 000 kroner og for inntekter mellom 335 000 og 635 000 kroner.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet hvor mange opptjeningsår framtidige uføre­pensjonister vil få dersom de får medregnet opptjening til og med det året de fyller 66 år. Det viser seg at nye uførepensjonister i 2010 i gjennomsnitt har 41,9 år med inntekt over 1 G, mens nye uførepensjonister i 2050 har 44,3 år, jf. figur 10.11. Menn har 3,4 flere opptjenings­år enn kvinner i 2010, mens forskjellen mellom kjønnene er liten i 2050. Bereg­ning­ene viser at mer enn 90 prosent av uføre­pensjo­nistene i 2050 har mer enn 40 opptjeningsår.

Figur 10.12 viser utviklingen i gjennomsnittlig alderspensjon målt i G til personer som har mottatt uførepensjon. Den midterste linja viser utviklingen i gjennomsnittlig alders­pensjon ved en videreføring av dagens opptjeningsmodell, mens den øverste linja viser gjennomsnittlig alderspensjon med ny opptjeningsmodell, men før det er tatt hensyn til levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjonen. Forskjellen mellom de to linjene viser den isolerte effekten av den nye opptjenings­modellen, som fører til at gjennom­snittlig alderspensjon i 2050 blir seks prosent høyere enn ved en videreføring av dagens opptjeningsmodell. Gjennomsnittlig alders­­pensjon vokser dermed noe mindre enn gjennomsnittlig uførepensjon ved over­gang til ny opptjenings­modell. Det skyldes særlig at innfasingen av alderspensjonen går langsommere enn innfasingen av uførepensjonen, gitt Pensjonskommisjonens forslag til overgangsregler: Først i 2018 vil de første som delvis får beregnet alderspensjonen etter ny modell (1951-årgangen) fylle 67 år, mens de siste som delvis får beregnet alderspensjonen etter gammel modell (1964-årgangen) først vil fylle 67 år i 2031. I beregningen får om lag 16 prosent av de alders­pensjonistene som har vært uføre alderspensjonen delvis beregnet etter dagens opptjeningsmodell i 2050.

Den nederste linja i figur 10.12 viser gjennomsnittlig alderspensjon til personer som har vært uførepensjonister når det også tas hensyn til leve­alders­justeringen og til nye regler for regulering av alderspensjonen. Det går fram at dette fører til at gjennom­snittlig alderspensjon etter hvert blir vesentlig lavere enn ved en videre­føring av dagens modell for alderspensjon. I 2050 er den gjennomsnittlige alders­pensjonen 15 prosent lavere enn det som følger av en videreføring av dagens modell.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Av beskrivelsen over går det fram at uføreordningen rent teknisk kan tilpasses den nye modellen for opptjening og uttak alderspensjon i folke­trygden. Den løsningen som beskrives gir etter hvert en relativt sterk økning i nivået på gjennomsnittlig uføre­pensjon, mens særlig levealdersjusteringen innebærer at gjennom­snittlig alders­pensjon til personer som har mottatt uførepensjon etter hvert blir klart lavere enn dersom dagens folketrygd videreføres.

Nivåene på uførepensjonen og på alderspensjonen til personer som har vært uføre kan relativt enkelt justeres ved å endre parametrene i uføreordningen. Den nye modellen for uttak av alderspensjon i folketrygden har imidlertid noen karaktertrekk som skaper noen systemmessige utfordringer for uføreordningen. Utfordringene er særlig knyttet til inn­føringen av fleksibel pensjonsalder i folketrygden.

10.5 Utfordringer for uføreordningen som følge av ny modell for alderspensjon i folketrygden

Fleksibel pensjonsalder innebærer at den enkelte får mulighet til å velge pensjo­ner­ings­tidspunkt. En kan gå av tidlig med den alderspensjonen en da har opparbeidet seg rett til, eller en kan utsette pensjoneringen og få høyere alderspensjon. Tabell 10.2 viste at økningen i alderspensjon kan være betydelig. Videre kan yrkesaktive velge helt eller delvis å kompensere for virkningene av levealders­justeringen gjennom å arbeide lenger. Denne valgfriheten har ikke uførepensjonister, siden sviktende helse er en forutsetning for å få uførepensjon. Når det ikke lenger er noen veldefinert pensjons­alder i folketrygden, vil det heller ikke være noe opplagt utgangs­punkt for å fastsette en alder for når uførepensjonister skal gå over på alderspensjon. Denne alderen må, på linje med de øvrige parametrene i systemet, fast­settes administrativt. Det må videre tas stilling til om alderen for overgang til alders­pensjon skal endres over tid, altså i hvilken grad alderspensjonen til personer som har mottatt uføre­pensjon skal omfattes av levealdersjustering.

«Pensjonsgap»

I et system der alderspensjonen til uførepensjonister beregnes etter de samme hoved­prin­sippene som gjelder for yrkesaktive, vil alderspensjon bli høyere desto senere over­gangen til alderspensjon skjer. Det kan synes urimelig at overgangen skal skje allerede ved første mulig uttakstidspunkt for yrkesaktive, siden uføre­pensjonistene ikke har den samme muligheten som yrkesaktive til å øke alders­pensjonen ved å velge å arbeide lenger. Pensjonskommisjonen mente det var rimelig at automatisk overgang og omregning fra uføre­pensjon til alders­pensjon skjer fra et senere tids­punkt enn tidligste mulige uttak av alders­pensjon, jf. kapittel 3. Kommisjonen la til grunn at overgang og omregning fra uførepensjon til alders­pensjon bør skje ved fylte 67 år, slik som i dag, men mente samtidig at spørs­målet burde vurderes nærmere.

Dersom alderen for når uførepensjonistene skal gå over på alderspensjon settes høyere enn 62 år, betyr det at uførepensjonistene vil få høyere alderspensjon enn yrkesaktive med tilsvarende inntektshistorie som tar ut alderspensjonen fra 62 år. Hvor stor forskjellen blir, avhenger særlig av aldersgrensen for overgang fra uføre- til alders­pensjon og reglene for opptjening etter 62 år. Punkt 10.3.2 viste at gevinsten i form av høyere alderspensjon ved å fortsette å arbeide etter 62 år kan være betydelig. Figur 10.13 illustrerer hvor mye pensjonen vil øke sammenliknet med nivået ved 62 år for personer som har hatt jevn inntekt på fra 250 000 til 400 000 kroner i 40 år ved fylte 62 år. For eksempel øker den årlige pensjonen med 25 700 kroner dersom en person med 250 000 kroner i inntekt som yrkesaktiv utsetter pensjoneringen fra 62 til 65 år, mens det tilsvarende tallet for en person med 400 000 kroner i tidligere inntekt er på 40 400. Prosentvis er veksten i pensjonen 24 prosent for begge.

Jo høyere alderen for overgang til alderspensjon settes, desto større blir forskjellen på alderspensjonen til en uførepensjonist og en person med identisk inntektshistorie som velger å pensjonere seg ved fylte 62 år. Denne forskjellen – eller «pensjonsgapet» – kan gjøre det økonomisk attraktivt å bli uførepensjonert når en nærmer seg 62 år. Gjennom­gangen i kapittel 3 viste at både i Pensjons­kommisjonens innstilling, i St.meld. nr. 12 (2004–2005) og i stortings­vedtaket av 26. mai 2005 var det bekym­ring for om uføreordningen kunne tåle et slikt pensjonsgap. Det er et sentralt ut­gangs­punkt for at Uføre­pensjonsutvalget er satt ned, at det skal vurdere om reglene for opptjening og uttak av alderspensjon for personer som har vært uførepensjonister bør utformes slik at pensjonsgapet reduseres. Senere i dette kapitlet vurderes det i hvilken grad en tilpasset AFP-ordning kan bidra til å delvis lukke pensjonsgapet.

Levealdersjustering

Også håndteringen av levealdersjusteringen innebærer en systemmessig utfordring for uføre­ordningen. Personer som av helsemessige årsaker ikke kan arbeide, kan heller ikke velge å arbeide lenger for å kompensere for levealdersjusteringen av pensjonene slik yrkesaktive kan. Med en fast aldersgrense for overgang fra uføre- til alders­pensjon vil alderspensjonen til personer som har mottatt uførepensjon gradvis reduseres sammenliknet med inntektsutviklingen for yrkesaktive, dersom leve­alderen øker. Det er derfor et nærliggende spørs­mål om ikke uføre­pensjonister bør skjermes fra levealdersjusteringen, slik at det relative nivået på alderspensjonen kan opprett­holdes. Pensjonskommisjonen vurderte dette, men konkluderte med at uføre­pensjonistene burde omfattes av levealdersjustering på samme måte som yrkesaktive. Leve­aldersjusteringen er det viktigste enkelttiltaket for å redusere folketrygdens utgifter på lang sikt, og når mellom 40 og 50 prosent av alders­pensjonistene tidligere har mottatt uførepensjon, så vil det innebære en vesentlig utgiftsøkning dersom uføre­pensjonistene skal skjermes for leve­alders­justeringen. Pensjonskommisjonen mente imidlertid at omregningstidspunktet for overgang fra uførepensjon til alders­pensjon burde revurderes dersom befolknings­utviklingen medførte at det oppsto uheldige skjevheter.

Beregningene i punkt 10.4.2 viste at uførepensjonistene etter hvert vil kunne få et betydelig fall i inntekten ved overgang til alderspensjon, dersom tidligere uføre­pensjonister fullt ut skal omfattes av levealdersjusteringen. Det kan synes lite sann­synlig at et slikt system vil bli opprettholdt over tid. På den andre siden: Dersom uføre­pensjonistene ikke skal omfattes av levealdersjustering, vil utgiftene til alderspensjon øke betydelig, og den økonomiske gevinsten ved å bli uførepensjonert – pensjonsgapet – vil øke over tid, noe som kan øke presset på uføreordningen. Utvalgets vurderinger av dette dilemmaet og forslag til løsning følger i kapittel 13.

10.6 Virkninger av en tilpasset AFP

10.6.1 Dagens AFP-ordninger

Dagens AFP-ordninger er rene tidligpensjonsordninger som kan utbetale pensjon i perioden 62–66 år. AFP-pensjonen beregnes som hovedregel på samme måte som uføre­pensjon, dvs. den er lik en beregnet alderspensjon ved 67 år og ved denne beregningen får en medregnet opptjening for årene fram til fylte 67 år. I tillegg gis det et AFP-tillegg. Systemet innebærer at for personer med gjennomsnittlig lønns­utvik­ling fra fylte 62 år, er alders­pensjonen fra 67 år uavhengig av når en pensjonerer seg i perioden 62–67 år. Også størrelsen på AFP-pensjonen er uavheng­ig av når en tar ut AFP.

En videreføring av AFP som et system der pensjonsnivået ikke påvirkes av pensjoner­ings­alderen vil fjerne de økonomiske insentivene til å fortsette å arbeide etter 62 år som ligger i Regjeringens forslag til modell for fleksibel pensjonering. Siden vel ¾ av arbeidstakerne i den aktuelle aldersgruppen har rett til AFP, vil det i så fall bety at flertallet av arbeidstakerne ikke vil omfattes av denne delen av pensjons­reformen. Pensjonskommisjonen la derfor til grunn at AFP skulle fjernes.

Regjeringen har nå foreslått at AFP skal videreføres, men i en form som er tilpasset den nye modellen for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. I utvalgets mandat heter det at «utvalget skal vurdere hvordan alternative allmenne tidlig­pensjons­ordninger kan påvirke tilgangen til uførepensjon». Det er derfor et sentralt spørsmål hvordan den framtidige AFP-ordningen vil se ut. Videre i dette kapitlet presenteres opplegget for arbeidet med AFP og utvalgets vurderinger av hvilken betydning dette kan ha for størrelsen på pensjonsgapet og mulige konse­kvenser av dette for tilgangen til uførepensjon.

10.6.2 Omtalen av AFP i St.meld. nr. 5 (2006–2007)

I tråd med pensjonsforliket i Stortinget av 26. mai 2005 legger Regjeringen i pensjonsmeldingen høsten 2006 opp til en videreføring av AFP-ordningen. Regjer­ingen viser imidlertid til at det nåværende regelverket for AFP er tilpasset dagens alderspensjon i folketrygden, der grensen for å ta ut pensjon er 67 år. Når det innføres en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden med mulighet for uttak fra 62 år, må derfor AFP tilpasses dette. Regjeringen legger vekt på at denne tilpasningen må skje i samarbeid med partene i arbeidslivet og vil derfor invitere partene i arbeidslivet til en bred prosess om utformingen av en tilpasset AFP-ordning. Av meldingen går det fram at Regjeringen legger vekt på at et forslag til ny AFP skal foreligge i god tid før hovedoppgjøret i 2008.

Regjeringen mener en videreføring av dagens AFP-ordning ville bety at forslaget til nytt pensjonssystem i folketrygden får begrenset betydning for valg av pensjo­ner­ings­tidspunkt for de fleste arbeidstakerne. Regjeringen viser til at ett alternativ for å unngå dette ville være å begrense til­gangen til AFP-ordningen, men at erfaringen tilsier at det ville være vanskelig å få til dette. Regjeringen går derfor inn for at AFP videre­føres i form av et årlig påslag til alderspensjonen i folketrygden.

Av meldingen går det videre fram at Regje­ringen er innstilt på å videreføre sitt samlede økonomiske bidrag til AFP-ordningen, i tråd med pensjonsforliket i Stor­tinget. Dette omfatter også verdien av skattefordeler og poengopptjening i folke­trygden. Det samlede økonomiske bidraget skal beregnes ut fra dagens uttaks­rate, men justeres for det antallet som omfattes av ordningen.

Av pensjonsmeldingen går det altså fram at Regjeringen går inn for at AFP-ordningen legges om slik at AFP-ytelsen kommer som et tillegg til den nye fleksible alders­pensjonen i folketrygden. Den nærmere utformingen av et slikt tillegg, og den fram­tidige organiseringen og finansieringen av AFP-ordningen, vil først bli avklart gjen­nom den varslede prosessen med partene i arbeidslivet. Ut fra omtalen i meldingen synes det imidlertid rimelig å legge til grunn at den nye AFP-ytelsen skal utbetales som en livsvarig – eller i alle fall langvarig – ytelse også etter 67 år.

I meldingen vises det videre til at en i dagens AFP-ordning må trekke seg helt eller delvis ut av arbeidslivet for å dra fordel av ordningen, og at noe over halvparten av de som er berettiget til AFP, benytter ordningen. Det heter videre at: «Med AFP utformet som et påslag, vil alle berettigede få den samme samlede utbetalingen fra ordningen uavhengig av uttakstidspunkt. Dette vil sammen med ny alderspensjon i folke­trygden motivere til arbeid.» I det tilleggsmandatet utvalget har fått, heter det at: «Utvalget bes legge til grunn at en tilpasset AFP dermed vil innebære at pensjons­systemet samlet vil være tilnærmet nøytralt.»

10.6.3 Forholdet mellom AFP og uføre­pensjonen

Regjeringen har i St.meld. nr. 5 (2006–2007) beskrevet et utgangspunkt for det videre arbeidet med AFP, men detaljene i ordningen skal avklares i samarbeid med partene i arbeidslivet. Hva som bli resultatet av denne prosessen er foreløpig åpent.

Utvalget er, i tilleggsmandatet, bedt om å legge til grunn at det samlede pensjons­systemet vil være «tilnærmet nøytralt». Det kan oppnås dersom AFP gjøres om til et (lang)varig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden. I så fall vil den enkelte få økt samlet pensjon jo senere pensjonen tas ut, også inklusive AFP, og de økonomiske insentivene til å utsette pensjoneringen i den fleksible ordningen i folke­trygden vil beholdes.

Det er et viktig spørsmål hvem som skal dra nytte av en tilpasset AFP-ordning. I dag er AFP et gode som bare de som tar ut AFP får direkte økonomisk del i, og jo tidligere en tar ut AFP, desto større er den økonomiske fordelen av ordningen. Dette er ikke forenlig med et «tilnærmet nøytralt» pensjonssystem, og Regjeringen har derfor lagt til grunn at alle som vil være berettiget til AFP også bør dra nytte av den. Dette må bety at alle «medlemmene» av AFP-ordningen skal få AFP. Dette åpner for ulike scenarier for den framtidige utviklingen i AFP-ordningen, både for opp­byggingen av rettigheter til AFP og for hvilke krav som skal stilles for å kunne ta ut disse rettighetene.

Utvalget legger til grunn at det på kort sikt vil være et krav for å kunne ta ut AFP at en er i arbeid ved fylte 62 år og tilfredsstiller visse minstekrav til tidligere yrkes­deltaking. AFP vil dermed være en ordning som forbeholdes de som ikke har gått ut av arbeidstyrken før fylte 62 år. Det innebærer blant annet at de som blir uføre­pensjonerte før fylte 62 år ikke vil få tilgang til AFP. AFP vil dermed kunne redusere betydningen av pensjonsgapet i folketrygden, og dermed gjøre det enklere å ha et pensjons­gap i folketrygden.

Situasjonen er mer komplisert for personer som har fylt 62 år. I denne gruppen kan det være personer som får helseproblemer og som både kan ha rett til uførepensjon og til AFP. Dersom en etter fylte 62 år kan få både AFP og uførepensjon uavkortet, vil AFP-ordningen ikke bidra til å redusere den økonomiske gevinsten av å bli uføre­pensjonert etter 62 år: Den økonomiske logikken i folketrygden blir som beskrevet tidligere i dette kapitlet, og på toppen av dette kommer et AFP-påslag. Nivået på de samlede ytelsene øker, men forskjellen i ytelse på å bli uførepensjonert etter 62 år og å ta ut alderspensjon blir ikke nødvendigvis påvirket av AFP-påslaget.

Dersom det ikke skjer noen samordning mellom uføreytelsen og AFP-påslaget kan det bli en betydelig terskeleffekt ved 62 år, siden en person som blir uførepensjonist som 61-åring ikke får noe AFP-påslag, mens en person som blir uførepensjonist som 62-åring får AFP-påslaget. For å redusere eller fjerne denne terskeleffekten må det skje en samordning av AFP-påslaget og uførepensjonen, dersom det legges til grunn at AFP skal forbeholdes personer som er i arbeid ved fylte 62 år.

Dersom AFP-påslaget blir en rettighet en får tilgang til ved fylte 62 år, og som kan «disponeres fritt» fra dette tidspunktet, kan det hevdes at det er lite rimelig at AFP skal kunne avkortes mot andre ytelser. På den andre siden vil det å ikke avkorte AFP mot folketrygdytelser bety at flere får tilgang til rammen for AFP-ordningen, og AFP-påslaget til den enkelte blir mindre. Den videre prosessen vil avgjøre hva partene blir enige om på dette punktet.

Dersom AFP ikke skal avkortes mot uføreytelsen blir spørsmålet om det er rimelig, og naturlig, at uføre­ytelsen avkortes mot AFP. Svaret kan avhenge både av hvilken status AFP får og av hvordan uføreordningen utformes. Generelt er det lang tradisjon, både i Norge og andre land, for at offentlige ytelser kan avkortes mot annen inntekt. For eksempel er det strenge regler for avkorting mot egen og ekte­felles inntekt av den supplerende stønaden til personer med kort botid i Norge, som ble innført i 2006. Stønaden avkortes også mot pensjon fra norske og uten­landske, offentlige og private tjeneste­pensjonsordninger, og dersom formuen er for høy. Men den supplerende stønaden har karakter av å være sosialhjelp, og i Norge finnes det ikke eksempler på at inntekts­avhengige trygde­ytelser avkortes mot ytelser fra tjeneste­pensjons­ordninger. Dersom AFP får karakter av tjeneste­pensjon, ved at retten til AFP-påslaget gradvis bygges opp gjennom den yrkesaktive perioden, kan det derfor synes fremmed at folketrygdytelser avkortes mot AFP-ytelsen. Men siden utvalget legger til grunn av retten til AFP bare skal tilfalle de som står i arbeid ved fylte 62 år, synes det mindre relevant å hevde at AFP har karakter av en tjeneste­pensjonsordning. Utvalget legger derfor til grunn av det ikke vil være formelle hindringer i veien for at uføreytelsen kan avkortes mot et AFP-påslag.

Om det vil være naturlig å avkorte uføreytelsen mot AFP, kan også avhenge av utformingen av uføreordningen. Dersom uføreytelsen utmåles etter en pensjons­modell, vil ytelsen knyttes tett opp mot alderspensjonssystemet. Ved å gjøre alders­pensjonen avhengig av inntekten gjennom hele den yrkesaktive perioden har spare­logikken i systemet blitt styrket; retten til alderspensjon bygges gradvis opp propor­sjonalt med livsinntekten. Dersom uføreytelsen knyttes til alderspensjonen kan også uføreytelsen få karakter av noe en gradvis opparbeider seg rett til, og det kan hevdes at det er unaturlig at denne rettigheten skal avkortes mot annen inntekt, for eksempel mot et AFP-påslag.

Dersom uføreytelsen utmåles som en prosentandel av tidligere inntekt, etter modell av korttidsytelsene, vil den ha mindre karakter av å være en pensjonsytelse. Det kan da synes mer logisk at denne også skal kunne avkortes mot annen inntekt, herunder et AFP-påslag.

I lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon heter det at AFP ikke kan utbetales dersom en mottar en uføreytelse. Utvalget mener det er viktig at det fortsatt blir en avkorting, enten ved at uføre­ytelsen avkortes mot AFP, eller omvendt. Hvis ikke kan det oppstå urimelige terskeleffekter rundt 62 år. Implikasjonene av dette for utfor­mingen av uføreordningen vurderes nærmere i kapittel 13 om alders­pensjon til personer som har vært uføre.

10.6.4 Pensjonsgapet og størrelsen på AFP

Utvalget legger til grunn at AFP skal forbeholdes de som står i arbeid til fylte 62 år, og at uføreytelsen skal avkortes mot AFP-påslaget, eller omvendt. I så fall vil AFP-påslaget gjøre det mindre økonomisk attraktivt å bli uførepensjonist, og dermed lette det presset på uføreordningen som Pensjonskommisjonen og andre har fryktet ville komme når det innføres fleksibel pensjonering i folketrygden. Betydningen av AFP-påslaget vil avhenge av hvor stort påslaget blir.

Den framtidige, tilpassende AFP-ordningen skal, som nevnt, avklares i samarbeid med partene i arbeidslivet. Det er derfor betydelig usikkerhet om en rekke sentrale spørsmål som vil ha betydning for hvor stort AFP-påslag den enkelte vil få. Viktige forhold som må avklares er blant annet:

• Hvordan den økonomiske rammen for ord­ningen skal presiseres.

• I hvilken grad AFP-påslaget skal avhenge av tidligere arbeidsinntekt og antall opptjeningsår.

• Om AFP-påslaget skal være livsvarig eller kunne betales ut over en begrenset tidsperiode.

• Hvilke inngangs­kriterier som skal gjelde.

De uavklarte punktene tilsier at det bare er mulig å gi svært grove indikasjoner på hvor høyt et framtidig AFP-påslag kan bli. For å få den gjennom­snittlige AFP-pensjonen på 181 000 kroner i 2006, måtte en ha en bruttoinntekt som yrkesaktiv på knapt 350 000 kroner. Med forslaget til modell for ny folketrygd, vil en arbeidsinntekt på dette nivået i 40 år, gi en alderspensjon ved 62 år på om lag 146 000 kroner. AFP-påslaget vil avhenge av flere faktorer som ennå ikke er avklart. Det synes imidlertid klart at påslaget vil innebære en vesentlig økning i den årlige pensjonen.

Figur 10.13 viste hvor mye den årlige alderspensjonen fra folketrygden vil øke sammen­liknet med pensjonsnivået ved uttak fra 62 år, dersom en fortsetter å arbeide og tar ut alderspensjonen senere. Den illustrerer dermed hvor stort «pensjonsgapet» vil bli under ulike forutsetninger om hvor lenge uførepensjonister skal tjene opp rett til alderspensjon og ved hvilken alder de skal gå over fra uføreytelse til alders­pensjon. For en person med 350 000 kroner i inntekt som yrkesaktiv som blir uføre­pensjonert ved fylte 62 år, vil den årlige gevinsten bli vel 35 000 kroner dersom han får medregnet opptjening til, og går over på alderspensjon ved, 65 år, sammen­liknet med om han i stedet måtte ta ut alderspensjon ved 62 år. Dersom alders­grensene settes til 67 år, blir den årlige gevinsten vel 65 000 kroner. AFP-påslaget kan potensielt redusere pensjonsgapet vesentlig, dersom det ikke kommer i tillegg til uføreytelsen.

Hvordan den tilpassede AFP-ordningen vil se ut, og dermed hvor stort AFP-påslag den enkelte vil kunne få, avhenger av utfallet av den brede prosessen som skal gjennomføres. Utvalget mener beregninger viser at AFP har potensial til å redusere de potensielle problemene som pensjons­gapet i folketrygden kan skape for uføre­ordningen.

10.7 Endringer i tjenestepensjons­ordningene

Hovedtrekkene ved dagens tjenestepensjonsordninger er presentert i kapittel 5. Fra 2006 er det innført obligatorisk tjenestepensjon. Ordningen sikrer de aller fleste lønnstakere et tillegg til alderspensjonen fra folketrygden. Det ble samtidig obliga­torisk med såkalt premiefritak ved uførhet, som innebærer at personer med tjeneste­pensjon som blir uførepensjonerte fortsetter å opparbeide rett til alders­pensjon.

Det er ikke noe krav om at tjenestepensjonsordningene skal gi utbetalinger ved uførhet. Flertallet av lønnstakerne har likevel uførepensjon som en del av tjeneste­pensjons­ordningene sine. De fleste av disse har ordninger som gir en løpende utbetaling (uførerente) som et tillegg til uførepensjonen fra folketrygden, og som skal sikre at samlet uførepensjon står i et visst forhold til – for eksempel utgjør 66 prosent av – inntekten som yrkesaktiv.

Både i de offentlige tjenestepensjonsord­ningene og i de skattefavoriserte tjeneste­pensjons­ordningene i privat sektor er hovedregelen at ordningene utbetaler uføre­ytelse fram til fylte 67 år, og deretter alderspensjon. Enkelte arbeidstakere, særlig i offentlig sektor, har lavere aldersgrense – såkalte særaldersgrenser – for overgang til alderspensjon. Offentlig ansatte kan dessuten velge å få AFP-pensjonen beregnet etter reglene for tjenestepensjon fra fylte 65 år, dersom det er mest fordelaktig.

Dagens regelverk for tjenestepensjon innebærer at det er faste aldersgrenser for når alderspensjonen kan tas ut, og på grunn av premiefritaket ved uførhet er nivået på alderspensjonen fra tjeneste­pensjonsordningen i hovedsak uavhengig av om en blir uføre­pensjonert.

Flere forhold tilsier at reglene for uførepensjon som del av tjeneste­pensjons­ordningene vil bli endret. For det første er dagens regelverk for tjenestepensjon tilpasset dagens folketrygd. Særlig innføringen av fleksibel pensjonsalder i folketrygden skaper behov for å vurdere endringer i regelverket for tjenestepensjon. I St.meld. nr. 5 (2006–2007) heter det:

«I henhold til Stortingets vedtak av 26. mai 2005 skal lovverket for de private tjeneste­pensjons­ordningene tilpasses ny folketrygd etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon. I tilknytning til ny modell for alders­pensjon i folketrygden reiser det seg spørsmål om i hvilken grad dette bør få enkelte konsekvensendringer for lov om foretaks­pensjon og lov om innskudds­pensjon. Konsekvensene av livsløpsbasert opptjening, levealders­justering og nye regler for regulering av utbetalte pensjoner i folketrygden er av de forhold som da vil bli gått gjennom.

Det tas sikte på å gjennomføre en samlet vurdering av behovet for endringer i lovene for tjeneste­pensjon i privat sektor, herunder nærmere spørsmål om hvordan en eventuell fleksibel pensjonsalder i disse ordningene skal utformes, etter at de nye lovbestemmelsene for folketrygden er vedtatt.»

For det andre kan forslagene fra Uførepensjonsutvalget skape behov for justeringer av reglene som gjelder uførepensjonister i tjenestepensjonsordningene både i privat og offentlig sektor. Utvalget legger til grunn at disse endringene vil skje som en del av Regjeringens videre arbeid med regelverket for tjenestepensjon, og der intensjonen vil være at tjenestepensjonsordningene fortsatt skal kunne gi en uføre­ytelse i tillegg til uføreytelsen fra folketrygden.

Utvalget legger videre til grunn at reglene for fleksibelt uttak av alderspensjonen fra offentlige tjenestepensjonsordninger og fra de tjeneste­pensjons­ordningene i privat sektor som omfattes av pensjonslovene vil bli utformet slik at de ikke motvirker insentivene i folketrygden. Samlet alderspensjon fra folketrygden og fra tjeneste­pensjons­ordningen vil dermed øke desto senere alderspensjonen tas ut. Det må også for tjeneste­pensjonsordningene fastsettes regler for hvor lenge uførepensjonister skal fortsette å opparbeide rett til alderspensjon (premiefritak) og for når uføre­pensjonister skal gå over på alderspensjon. Det er her naturlig å bygge på de reglene som fastlegges for folketrygden, slik at systemet samlet virker godt og der en både tar hensyn til at den enkelte skal sikres en akseptabel økonomi i alderdommen og til de kostnadene som ordningen gir virksomhetene.

10.8 Hvor problematisk er pensjons­gapet?

Flere, blant andre Pensjonskommisjonen, har uttrykt bekymring for konsekvensene dersom uføreordningen i folketrygden utformes slik at det blir et stort pensjonsgap, ved at personer som får uførepensjon får en vesentlig høyere alderspensjon enn personer med den samme inntektshistorien som frivillig tar ut alderspensjon ved 62 år. Bekymringen er at dette vil føre til økt tilgang til uførepensjonsordningen.

Figur 10.13 viste at størrelsen på pensjonsgapet avhenger av ved hvilken alder uføre­pensjonister skal gå over på alderspensjon. Dersom denne aldersgrensen settes til 67 år og uførepensjonistene også tjener opp rett til alderspensjon til fylte 67 år, så vil pensjonsgapet i folketrygden bli betydelig. Videre viste figur 10.9 og figur 10.12 at, med forslaget til ny opptjeningsmodell, så vil både ­gjennomsnittlig uførepensjon og gjennomsnittlig alderspensjon til personer som har vært uføre gå relativt mye opp sammen­liknet med en videreføring av dagens ordning, dersom alders­grensen settes til 67 år. Ett mulig tiltak for å redusere denne forskjellen er å senke alderen for opp­tjening av rett til, og overgang til, alderspensjon. Det vil samtidig bidra til å redusere pensjons­gapet i folketrygden.

En tilpasset AFP-ordning kan bidra til å redusere de potensielle problemene med å ha et pensjonsgap i folketrygden. Utvalget mener en bør ta sikte på å utforme AFP og uføre­ordningen slik at AFP ikke kommer i tillegg til uføreytelsen etter 62 år, men slik at en av dem avkortes mot den andre. Dette kan bidra til å fylle en stor del av pensjons­gapet, og dermed gjøre det mer attraktivt å fortsette i arbeid. Det vil imid­lertid ikke redusere problemene for de som ikke har AFP.

For personer med alvorlige helseproblemer har størrelsen på pensjonsgapet liten eller ingen betydning for om de blir uføre­pensjonert eller ikke; helseproblemene gir dem ikke mulighet til å velge å arbeide. I prinsippet skal alle som får uførepensjon være i denne situasjonen, siden det er et krav for å motta uførepensjon at arbeidsevnen er varig nedsatt med minst halvparten på grunn av sykdom, skade eller lyte. Som diskutert i kapittel 7, er det imidlertid i praksis vanskelig å vurdere om dette kravet er oppfylt, blant annet fordi skillet mellom syk og frisk er mindre klart enn tidligere og fordi syk­doms­begrepet er utvidet. Fra et ideal om at sykdom er noe en lege kan konstatere gjennom målinger som kan etterprøves av andre, har utvik­lingen gått i retning av at også subjektiv opplevelse av sykdom som ikke kan konstateres ved objektive funn godtas som grunnlag for uføre­pensjonering. Den subjektive opp­levelsen av sykdom kan, bevisst eller ubevisst, være påvirket av «uten­for­liggende forhold», som familiesituasjon og venners og medias meninger og råd. Det betyr at portvaktene stilles overfor vanskelige skjønnsvurderinger.

Det synes godt dokumentert empirisk, jf. kapittel 7, at økonomi har betydning for tilstrømmingen til ordninger der helseproblemer i prinsippet skulle være et absolutt kvalifiseringskrav. Årsaken kan være at det er vanskelig å sjekke i praksis om kravene er oppfylt. Dersom ordningene ikke skal ekskludere for mange som bør ha tilgang, må de utformes slik at noen får tilgang som ikke skulle hatt det. Det må derfor vurderes nøye hvor stort pensjonsgap uføreordningen tåler. Dersom det kan etableres et system der det skjer en avkorting av uføreytelsen mot AFP, vil det kunne lette de potensielle problemene med å ha et pensjonsgap i folke­trygden, og redusere behovet for reduksjon i nivået på alderspensjonen til personer som har vært uføre – som er en alternativ måte å redusere pensjonsgapet på.

Forslaget til modell for fleksibel alderspensjon i folketrygden innebærer at det skal bli mulig å kombinere arbeid og alderspensjon fra 62 år, uten at pensjonen avkortes. Dette er en mulighet som personer som mottar uførepensjon ikke vil ha; for uføre­pensjonister vil ytelsen bli avkortet dersom arbeidsinntekten blir for høy. Dette gjør det mindre attraktivt for personer som har en viss arbeidsevne å gå over på uføre­ytelse, og tilsier at det er mulig å ha et visst pensjonsgap uten at presset på uføre­ordningen øker vesentlig. Også erfaringene fra Sverige, som innførte en ny uføre­ordning med et visst pensjonsgap i 2003, tyder på dette. Sverige har fleksibel pensjons­­alder fra 61 år, men uførepensjonister (personer som mottar såkalt sjuk­ersättning) går først over på alderspensjon når de fyller 65 år. Siden 2003 har andelen 62–64-åringer som mottar sjuk­ersättning gått ned, jf. omtalen i kapittel 8.

Utvalgets forslag til modell for alderspensjon til personer som har mottatt uføre­pensjon, som presenteres i kapittel 13, innebærer at alderspensjonen til tidligere uføre­pensjonister blir noe lavere enn om de hadde tjent opp rett til, og gått over på alders­pensjon ved 67 år. Det bidrar til å redusere pensjonsgapet i forhold til den løsningen som er beskrevet i 10.4.2. Et system der AFP og uførepensjon ikke kan mottas samtidig vil redusere pensjonsgapet ytterligere. At uførepensjonister ikke vil ha de samme mulighetene til å kombinere arbeid og pensjon fra 62 år som andre, gjør det mindre attraktivt å være uførepensjonist. Sammen med erfaringene fra Sverige, som tyder på at det er mulig å leve med et visst pensjonsgap, mener utvalget at dette samlet tilsier at faren for at tilstrøm­mingen til uføreordningen skal øke vesentlig er begrenset.