8 Erfaringer fra andre land

8.1 Innledning og oppsummering

I dette kapitlet omtales uføreordningen i åtte europeiske land; alle de nordiske landene, samt Nederland, Storbritannia, Frankrike og Tyskland. Dette er land som i løpet av de siste 10-15 årene har gjennomført vesentlige reformer i både trygde- og alderspensjonssystemet.

Innledningsvis beskrives utviklingen på arbeidsmarkedet i de utvalgte landene, med vekt på situasjonen for eldre arbeidstakere og mulige veier fra arbeid til alderspensjon. Beskrivelsen viser at det er store forskjeller i yrkesdeltakingen mellom landene, både for kvinner og menn, og i ulike aldersgrupper. Store forskjeller mellom trygde- og pensjonssystemene gjør at den typiske veien fra arbeid til alderspensjon også varierer.

Videre beskrives uføreordningene i disse la­ndene, som bakgrunn for vurderingen av hvordan den norske uføreordningen bør utformes. Det går fram at det er betydelige variasjoner mellom uføreordningene. Landomtalene i dette kapitlet er basert på en mer detaljert beskrivelse av uføreordningene i de utvalgte landene, som finnes i vedlegg 1. I vedlegget er det i tillegg en beskrivelse av alderspensjonssystemet i de utvalgte landene, samt en oversikt over omfang og ytelsesnivå i tjenestepensjonsordningene i de respektive landene.

Kapitlet inneholder også en oppsummering av vurderinger og anbefalinger som organisasjonen OECD har gitt om den norske uføreordningen. Det redegjøres for OECDs reviderte sysselsettingsstrategi. Et sentralt punkt i revisjonen er at utstøting fra arbeidsmarkedet, spesielt av eldre arbeidstakere, har fått økt oppmerksomhet. OECD har de senere årene gjennomgått uførepolitikken i de fleste medlemslandene, og organisasjonens politikkanbefalinger på bakgrunn av denne gjennomgangen presenteres i en rapport som ble publisert i 2003. I rapporten vektlegges sterkt aktivisering og gjensidige forpliktelser mellom stønadsmottaker og dem som administrerer stønadsordningene. Høsten 2006 kom det en rapport som blant annet vurderer situasjonen i Norge nærmere. Konklusjonene og anbefalinger om aktuelle politikktiltak som spesifikt gjelder Norge, oppsummeres avslutningsvis i kapitlet.

8.2 Statistisk sammenlikning av noen land

Økt uførepensjonering er ikke et særnorsk problem, vi finner den samme tendensen i mange industriland. Uførepensjonering er en del av et større problemkompleks: Den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen er i de fleste land så lav at det, i kombinasjon med aldring av befolkningen, har skapt bekymring for bærekraften i finansie­ringen av velferdsordningene. Vi skal i dette avsnittet presentere noen hovedtall som belyser eldre arbeidstakeres utgang fra arbeidsmarkedet i utvalgte OECD-land. Sentrale spørsmål er hvilke forskjeller det er i yrkesdeltakingen blant eldre arbeidstakere og hvilke veier det er i ulike land fra sysselsetting til alderspensjonering.

Internasjonale sammenlikninger av yrkesdeltaking og bruken av ulike velferdsordninger er vanskelige. For det første er det store forskjeller mellom kvinners yrkesdeltaking i ulike land. Kvinners yrkesdeltaking har også endret seg – til dels betydelig – over tid. Disse endringene overskygger ofte andre endringstendenser, og gjør det nødvendig å skille mellom utviklingen og situasjonen for kvinner og for menn. For det andre varierer den allmenne pensjonsalderen mellom landene, og det samme gjør utbredelsen av ulike tidligpensjonsordninger. Det er viktig å kjenne til disse forskjellene og i mange tilfeller er det viktig å skille mellom ulike aldersgrupper ved internasjonale sammenlikninger. For det tredje varierer utformingen av velferdsordningene mellom landene. Det begrenser den informasjonen en kan få ved å sammenlikne enkeltordninger som ytelse ved arbeidsledighet og uførepensjon. Problemene forsterkes ved at definisjonene også varierer mellom land. For eksempel er skillet mellom sykepenger, uførepensjon og andre helserelaterte ytelser forskjellig i ulike land.

Figur 8.1 viser den formelle pensjonsalderen (stolper) og den faktiske pensjoneringsalderen (prikker) for menn og for kvinner i utvalgte land. Den formelle pensjonsalderen er den alderen en tidligst kan få full alderspensjon uten tidligere tilknytning til arbeidsmarkedet, mens den faktiske pensjoneringsalderen er beregnet med utgangspunkt i pensjoneringsmønsteret for personer over 39 år i perioden 1999–2004. Landene i figuren er rangert etter faktisk pensjoneringsalder.

Figur 8.1 viser at det, med noen unntak, er relativt små variasjoner i formell pensjonsalder. Den formelle pensjonsalderen ligger mellom 60 og 67 år, og i de fleste landene er pensjonsalderen 65 år. Pensjonsalderen er lik for kvinner og menn i alle landene unntatt i Storbritannia, hvor pensjonsalderen er 65 år for menn og 60 år for kvinner. 1 Island og Norge har høyest formell pensjonsalder, 67 år, mens den er lavest i Frankrike med 60 år.

Det går videre fram av figuren at det er betydelige forskjeller i faktisk pensjoneringsalder mellom landene, og i de fleste landene ligger faktisk pensjoneringsalder til dels betydelig under formell pensjonsalder. Storbritannia skiller seg ut ved at faktisk pensjoneringssalder er høyere enn formell pensjonsalder for kvinner. Island har høy faktisk pensjoneringsalder både for kvinner og menn. Av de nordiske landene ligger faktisk pensjoneringsalder relativt lavt i Finland, mens Norge ligger nær gjennomsnittet både for menn og kvinner.

Kilde: OECD (2005a): Ageing and employment policies. Figur 1.7

Figur 8.2 viser yrkesdeltakingen for personer i alderen 50–64 år i utvalgte OECD-land. Tallene for yrkesdeltaking angir den andelen av befolkningen i aldersgruppen 50–64 år som er yrkesaktive, altså enten sysselsatt eller arbeidssøkende. Yrkesdeltakingen blant eldre arbeidstakere er relativt høy i Norge, og i 2004 var det bare Sverige og Island som hadde høyere yrkesdeltaking. Den nederste delen av figuren viser imidlertid at de fleste landene i figuren har hatt en gunstigere utvikling i yrkesdeltakingen blant eldre arbeidstakere de siste 10 årene enn Norge.

Kilde: OECD (2005a): Ageing and employment policies. Figur 1.4.

I de fleste land er det stor forskjell på yrkesdeltakingen for menn og kvinner. Dette illustreres i figur 8.3, som viser de samme størrelsene som figur 8.2, men fordelt på kjønn. Den øverste delen av figur 8.3 viser at yrkesdeltakingen blant menn i alderen 50–64 år har blitt redusert siden 1970 i alle landene, men også at den i flere land har økt noe de siste 10 årene. Norge har relativt høy yrkesdeltaking blant menn, og den har endret seg relativt lite både siden 1970 og i løpet av de siste 10 årene.

Yrkesdeltakingen blant kvinner i alderen 50–64 år varierer betydelig mer mellom landene enn yrkesdeltakingen blant menn. Den nederste delen av figur 8.3 viser at yrkesdeltakingen blant eldre kvinner har økt relativt mye i de fleste landene i figuren, både siden 1970 og i løpet av de siste 10 årene. Norge har høy yrkesdeltaking for kvinner, men økningen har ikke vært spesielt stor de siste 10 årene, og når vi sammenlikner med 1970, er det mange land som har hatt sterkere vekst i yrkesdeltakingen blant kvinner over 50 år.

Kilde: OECD (2005a): Ageing and employment policies. Figur 1.5.

Det er, som figur 8.1 viste, store forskjeller mellom landene i tidspunktet for uttreden av arbeidsstyrken. Disse forskjellene belyses nærmere av figur 8.4, som viser yrkesdeltaking og sysselsettingsrater for menn og kvinner fordelt på tre aldersgrupper. Landene er sortert etter yrkesdeltakingen i alderen 60–64 år.

Det øverste panelet til venstre i figur 8.4 viser at det er relativt små forskjeller i yrkesdeltakingen mellom landene blant menn i alderen 50–54 år. Alle landene i figuren har relativt høy yrkesdeltaking for menn i denne aldersgruppa. I Island, Tyskland og Frankrike er yrkesdeltakingen over 90 prosent, men figuren viser samtidig at sysselsettingsraten i Tyskland er relativt lav, bare 81 prosent. Relativt mange er altså arbeidsledige.

Det midterste panelet til venstre i figur 8.4 viser at det er større forskjeller for menn i alderen 55–59 år. I mange land har yrkesdeltakingen i denne gruppen falt til mellom 70 og 80 prosent. Sysselsettingen i aldersgruppen er lavest i Frankrike med 63 prosent, og høyest i Island med om lag 90 prosent. Danmark skiller seg ut som det eneste landet der yrkesdeltakingen for menn i alderen 55–59 år er høyere enn for menn i alderen 50–54 år, men i Island og Sverige er nedgangen i yrkesdeltakingen relativt moderat, under fem prosentpoeng.

Kilde: OECD (2006): Labour Force Statistics.

Det nederste panelet til venstre i figur 8.4 viser yrkesdeltakingen for menn i alderen 60–64 år. Spredningen mellom landene er betydelig, fra Island der hele 86 prosent av mennene er i arbeidsstyrken, til Frankrike der yrkesdeltakingen er under 20 prosent. I de fleste landene er arbeids­ledigheten lav for menn som har passert 60 år. Figuren viser at yrkesdeltakingen for menn er relativt høy i Norge i alle de tre aldersgruppene.

Den høyre delen av figur 8.4 viser tilsvarende tall for kvinner. Det øverste panelet viser at det for kvinner i alderen 50–54 år, i motsetning til for menn, er store forskjeller mellom landene. De nordiske landene, sammen med Tyskland, ligger på topp med en yrkesdeltaking på over 80 prosent, mens yrkesdeltakingen er lavest i Nederland med 67 prosent. Dette er for øvrig lik OECD-gjennomsnittet. Norge har lavest sysselsetting av de nordiske landene for kvinner i alderen 50–54 år.

Det midterste panelet til høyre i figur 8.4 viser at yrkesdeltakingen for kvinner i alderen 55–59 år er under 50 prosent i Nederland. Sammenliknet med aldersgruppen 50–54 år, er reduksjonen i yrkesdeltakingen særlig sterk i Tyskland, med en reduksjon på over 30 prosentpoeng. Island, Sverige og Danmark har den laveste nedgangen i yrkesdeltakingen. I Norge er nedgangen 10 prosentpoeng, dobbelt så sterk som i Sverige og Danmark. Sysselsettingen i denne aldersgruppen er rundt 50 prosent i land som Nederland, Tyskland og Frankrike, og hele 84 prosent i Island.

Yrkesdeltakingen for kvinner aldersgruppen 60–64 år er i alle landene relativt mye lavere enn yrkesdeltakingen for kvinner i alderen 55–59 år. Det nederste panelet til høyre i figur 8.4 viser at yrkesdeltakingen er 30 prosent eller lavere i 2/3 av landene, og i Frankrike, Tyskland og Nederland er bare 16–17 prosent av kvinner i denne aldersgruppen i arbeidsstyrken. Island skiller seg ut med en yrkesdeltaking på nær 70 prosent, mens Sverige ligger 11 prosentpoeng lavere. Også Norge kommer relativt godt ut, mens yrkesdeltakingen i Danmark og Finland er betydelig lavere enn for aldersgruppen 55–59 år.

Hva skjer med eldre arbeidstakere som slutter å arbeide? Dette illustreres av figur 8.5, som viser hvordan personer i alderen 50–64 år som ikke arbeider, men som arbeidet ett år tidligere, fordeler seg på ulike «statuser». Panelet til venstre viser situasjonen for menn, mens panelet til høyre viser tilsvarende tall for kvinner. Figurene viser andelene som henholdsvis blir arbeidsledige (sorte søyler), pensjonert (oransje søyler), syk eller ufør (hvite søyler) og annet (blå søyler). Landene er sortert etter hvor stor andel av mennene som først blir arbeidsledige.

Panelet til venstre i figur 8.5 viser at en svært stor andel av mennene blir arbeidsledige. I de fleste landene blir over 30 prosent av de mennene som slutter å arbeide arbeidsledige. Det er generelt mer vanlig å bli arbeidsledig blant menn enn blant kvinner i alle land unntatt Danmark og Frankrike. Norge ligger relativt langt til høyre i figuren, men det er likevel hele 25 prosent av mennene og i underkant av 20 prosent av kvinnene som først blir arbeidsledige.

Kilde: OECD (2005a): Ageing and employment policies. Figur 1.15.

De oransje søylene i figur 8.5 viser hvor stor andel av eldre arbeidstakere som slutter å arbeide og går over på alderspensjon. Mulighetene til dette varierer betydelig mellom landene, noe figuren også illustrerer. I Frankrike og Nederland er andelen for menn over 50 prosent, mens andelen er under 10 prosent i Island. I Frankrike er tilsvarende andel for kvinner 47 prosent, mens den er under 3 prosent i Island. Også i Norge er andelen som går over på alderspensjon relativt lav.

De hvite søylene i figuren viser hvor stor andel som går over på en helserelatert stønadsordning, primært sykepenger eller uførepensjon. Det går fram at Norge og Island, som har høyest formell pensjonsalder med 67 år, ligger på topp med vel 30 prosent for menn og vel 40 prosent for kvinner, men også i de andre nordiske landene er det relativt mange som går over på sykepenger eller uføreytelse.

De blå kolonnene i figur 8.5 viser hvor stor andel som verken blir arbeidsledige, alderspensjonerte eller går over på en helserelatert stønadsordning. Dette er personer som går ut av arbeidsmarkedet og blir forsørget av ektefelle eller lever på oppsparte midler. Det er derfor ikke overraskende at tallene for kvinner er høyere enn for menn; til dels betydelig høyere. I Island og Nederland er det mer enn 40 prosent av de kvinnene som slutter å arbeide som ikke går til noen «ordning».

Figur 8.6 viser andeler av befolkningen som ikke arbeider på grunn av sykdom eller uførhet, fordelt etter kjønn og alder. Det går fram at Norge ligger nest høyest eller høyest i alle undergruppene, både for kvinner og menn. Andre land med generelt høye andeler er Finland og Sverige, mens Tyskland og Frankrike ligger under gjennomsnittet for OECD-landene. Island ligger relativt lavt for menn, mens en relativt stor andel islandske kvinner over 60 år ikke arbeider på grunn av sykdom eller uførhet.

Kilde: OECD (2005b): Norway. OECD Economic Surveys. August 2005. Figur 3.5.

8.3 Uføreordningen i åtte europeiske land

8.3.1 Innledning

Utvalget har studert utføreordningen i åtte europeiske land, blant annet alle de nordiske landene. Formålet har vært å kartlegge viktige egenskaper ved ordningene, som bakgrunn for utvalgets vurdering av hvordan den norske uføreordningen bør utformes. Utvalget har forsøkt å belyse ikke bare den offentlige uføreordningen i hvert land, men også betydningen av uføreytelser fra supplerende ordninger.

Nedenfor oppsummeres først kort uføreord­ningen i hvert av de åtte landene, og deretter vurderes det hva Norge kan lære av disse landene. En mer detaljert beskrivelse av enkeltlandene finnes i vedlegg 1, som også inneholder en kort beskrivelse av systemene for alderspensjon i de åtte landene.

Kartleggingen av enkeltlandene har tatt sikte på å belyse ulike sider av pensjons- og trygdesystemene i de åtte landene. På bakgrunn av utvalgets mandat er framstillingen konsentrert om noen sentrale spørsmål:

• Hva er kriteriene for å få uførepensjon, og hva er legens rolle i prosessen?

• Hvordan graderes uførepensjonen?

• Hvordan er reglene for friinntekt/revurdering og skattlegging av uføreytelser?

• Hvordan er forholdet mellom den offentlige uføreordningen og supplerende ordninger?

• Hvordan utmåles uførepensjonen, hva er graden av standardsikring og hvordan er kob­lingen til systemet for alderspensjon?

• Hvordan er opptjeningen av rettigheter til alderspensjon i perioden som uførepensjonist?

• Når må uførepensjonister gå over på alderspensjon, og er det viktige terskeleffekter i systemet ved at det er mer lønnsomt å motta uføreytelser enn å gå over på alderspensjon?

En samlet beskrivelse og vurdering av hvordan landene har løst disse spørsmålene er gitt i punkt 8.3.10.

8.3.2 Uføreordningen i Sverige

Systemet for alderspensjon i Sverige ble reformert i 1999. Det nye systemet, som gir både grunnsikring og standardsikring, har flere egenskaper til felles med forslaget til nytt system for alderspensjon i Norge, jf. St.meld. nr. 5 (2006-2007): Livsløpsbasert opptjening av pensjonsrettigheter, fleksibel pensjonsalder og levealdersjustering.

I etterkant av alderspensjonsreformen ble den offentlige uførepensjonsordningen lagt om fra 2004. Et sentralt element i omleggingen er at uføreytelsen ble frikoblet fra pensjonssystemet og ytelsen utmåles nå som en prosentandel (64 prosent) av tidligere inntekt. Tidligere inntekt, «antagandeinkomsten», er definert som gjennomsnittet av de tre beste inntektsårene innenfor en forutgående tidsperiode som varierer fra fem til åtte år fra søknadstidspunktet. Lengden på tidsperioden avhenger av alder; personer som er 53 år og eldre har en periode på fem år mens personer 46 og år yngre har en periode på åtte år. Det er et tak på den årlige inntektsavhengige uføreytelsen på vel 190 000 SEK.

For personer med lav eller ingen tidligere inntekt er det en garantistønad («minstepensjon») som varierer med alder; jo lavere alder desto lavere garantistønad. Garantistønaden varierer i 2006 fra 83 370 SEK for personer i alderen 19–20 år til 95 280 SEK for personer fra 30 år og oppover. Minsteytelsen avkortes proporsjonalt hvis summen av faktisk og framtidig forsikringstid (tilsvarer trygdetid i Norge) i alderen 16–64 år er mindre enn 40 år.

Det er en forutsetning for innvilgelse av uføreytelse at arbeidsevnen er nedsatt med minst 25 prosent. Ytelsen graderes i fire trinn, fra 25 til 100 prosent uførhet. Personer som har fylt 30 år kan få såkalt «sjukersättning», som gis varig eller midlertidig, mens personer under 30 år alltid får en tidsbegrenset ytelse, kalt «aktivitetsersättning», for inntil tre år av gangen. Ordningen har et medisinsk inngangsvilkår, og den medisinske vurderingen foretas primært av den enkeltes egen lege. Försäkringskassan, som fatter vedtak om uføreytelse, kan imidlertid kreve supplerende medisinske undersøkelser og vurderinger.

Det finnes ulike supplerende uføreytelser, men de viktigste er ytelsene fra tjenestepensjonsord­ningene. Om lag 90 prosent av arbeidstakerne har en tjenestepensjonsordning som gir stønad ved uførhet. Arbeidstakerne er delt inn i fire store avtaleområder som har ulike ytelsesnivåer. Ytelsene er høyest for statsansatte, som er sikret en samlet kompensasjon fra det offentlige systemet og tjenestepensjonsordningen på over 80 prosent før skatt, selv på relativt høye inntekter. Lavest ytelser har arbeidere i privat sektor, som har en samlet kompensasjon på midlere inntekter på 60–70 prosent før skatt. Ved lønnsoppgjøret våren 2007 ble det avtalt at arbeidere i privat sektor skal ha samme pensjonsvilkår som funksjonærer. Det er anslått at knapt halvparten av uførepensjonistene har ytelser fra tjenestepensjonsordninger i tillegg til den offentlige ytelsen. Årsaken til at andelen er så lav, er at mange har hatt svak tilknytning til arbeids­livet.

Uføre kan ha en inntekt i tillegg til uføreytelsen som tilsvarer 1/8 av tidligere inntekt uten at uføreytelsen reduseres. Uføreytelsen skattlegges som lønnsinntekt, men det beregnes ikke «allmän pensionsavgift», som var på sju prosent i 2006.

Personer som blir uføre fortsetter å tjene opp rettigheter til offentlig alderspensjon dersom de har rett til inntektsavhengig stønad, mens (hel eller delvis) garantistønad ikke gir rett til alderspensjon. Grunnlaget for opptjeningen av rettigheter var i 2006 den tidligere inntekten (antagandeinkomsten) med fratrekk for «allmän pensionsavgift». Fra 2007 er opptjeningen begrenset til 80 prosent av tidligere inntekt. Det varierer i hvilken grad tjenestepensjonsordningene sikrer opptjening av rett til alderspensjon til personer som blir uføre.

Overgang fra uføre- til alderspensjon skjer ved fylte 65 år, normalt også ved samme alder i tjenestepensjonsordningene. Generelt er det adgang til fleksibel alderspensjonering fra fylte 61 år med streng (aktuariell) avkorting av pensjonen, men den offentlig minstepensjonen (garantipensjonen) betales først ut fra fylte 65 år. Sverige har dermed et system med et såkalt pensjonsgap. Dette utdypes i punkt 8.3.11, etter gjennomgangen av systemet for uføreytelser i de øvrige landene.

8.3.3 Uføreordningen i Danmark

Det danske sosialforsikringssystemet består av obligatoriske offentlige ytelser og supplerende tjenestepensjonsordninger. De offentlige ytelsene er uavhengige av tidligere inntekt, og tjenestepensjonsordningene, som nærmere 90 prosent av lønnsmottakerne er medlem av, er derfor viktige for standardsikringen.

Danmark innførte et nytt system for offentlig uførepensjon fra 2003. Et hovedelement i reformen er at det ikke lenger er et medisinsk inngangvilkår for å få uførepensjon. Uføreordningen, kalt «førtidspensjon», er nå et generelt system for inntektssikring for personer som ikke er i stand til å forsørge seg selv. Hovedvilkåret for å få førtidspensjon er at arbeidsevnen skal være varig nedsatt i et slikt omfang at personen ikke kan antas å være i stand til å forsørge seg selv ved inntektsgivende arbeid. Arbeidsevne er et sentralt begrep. Med arbeidsevne menes de mulighetene en person har til å kunne utføre konkrete arbeidsoppgaver med sikte på hel eller delvis selvforsørgelse. Hvis arbeidsevnen kan forbedres gjennom attføring (revalidering) eller på andre måter, kan ikke førtidspensjon innvilges.

Før førtidspensjon kan innvilges, skal også en såkalt «fleksjob» vurderes for personer som ikke får arbeid på normale vilkår i arbeidsmarkedet. Fleksjob er ordinære jobber på ordinære vilkår i private eller offentlige virksomheter, der arbeidsgiver får et lønnstilskudd på fra 1/2 til 2/3 av lønnen, avhengig av vedkommendes arbeidsevne. Fleksjob ble innført i 1998, og ved utgangen av tredje kvartal 2006 hadde 43 000 personer en fleksjob.

Et viktig trekk ved det danske sosialforsikringssystemet er at kommunene disponerer de fleste virkemidlene. Det er kommunale saksbehandlere som vurderer hvilke virkemidler som skal nyttes i hvert enkelt tilfelle. Førtidspensjon er i utgangspunktet ikke noe den enkelte søker om, men ett av de virkemidlene som saksbehandleren kan ta i bruk, dersom ytterligere aktiviserings- og rehabiliteringsforsøk ikke vurderes å kunne bedre arbeidsevnen. Når det gjelder finansiering, er hovedprinsippet at stat og kommune deler kostnadene. Hvor mye refusjon kommunene mottar varierer imidlertid mellom ordningene. For fleksjob gis det 65 prosent refusjon og for førtidspensjon 35 prosent.

Den offentlige førtidspensjonen er uavhengig av inntekten som yrkesaktiv og avkortes dersom husholdningens inntekt, inklusive kapitalinntekt er for høy. I 2006 var satsen for førtidspensjon på 173 472 DKK for enslige og 85 prosent av dette for ektefeller og samboere. Nivået for enslige er som dagpengene ved arbeidsledighet og tilsvarer om lag 184 000 norske kroner. Det er langt høyere enn minstepensjonen i Norge, selv når vi tar hensyn til at danske førtidspensjonister betaler skatt på linje med yrkesaktive, med unntak for en pensjonsavgift på åtte prosent. En enslig førtidspensjonist kan i 2006 ha en inntekt på 59 000 DKK uten at pensjonen avkortes. Dersom inntekten er høyere, avkortes førtidspensjonen med 30 prosent av det overskytende beløpet.

Siden det ikke er noe medisinsk inngangvilkår, er det heller ikke noe minstekrav til grad av uførhet for å få førtidspensjon. Reglene for avkorting av førtidspensjonen mot løpende inntekt fungerer indirekte som en gradering av pensjonen i forhold til inntektsevnen.

For mer enn 95 prosent av nye mottakere av førtidspensjon har helsemessige forhold vært særlig viktig for beslutningen om å innvilge førtidspensjon. Det betyr at legene fortsatt spiller en viktig rolle i førtidspensjonssaker. Primærlegenes oppgaver er imidlertid strengt avgrenset, og legene skal ikke uttale seg om pasientens eventuelle rett til sosiale ytelser.

De fleste tjenestepensjonsordningene betaler også ytelser ved uførhet. Dette er dels engangsutbetalinger når uførheten oppstår (såkalt uførekapital), og dels løpende utbetalinger fram til alderspensjon (såkalt uførerente). Generelt synes utbetalingene fra tjenestepensjonsordningene ved uførhet å være relativt små. For eksempel utbetaler en av de største aktørene, PensionDanmark I/S, i 2006 maksimalt 54 000 DKK årlig til førtidspensjonister. Både i staten og i kommunene finnes det egne «svaklighetspensjoner» for personer som må slutte i jobben før fylte 60 år av helsemessige årsaker.

Den offentlige alderspensjonen er, som førtidspensjonen, uavhengig av inntekten som yrkesaktiv. Det er bare botiden som avgjør retten til offentlig alderspensjon. Nivået på den offentlige alderspensjonen er en god del lavere enn førtidspensjonen. Uførepensjonister opparbeider imidlertid rett til ATP, et obligatorisk tillegg til alderspensjonen. ATP er en innskuddsbasert pensjonsordning der den enkelte førtidspensjonist betaler inn 1/3 av premien på knapt 3000 DKK årlig, mens kommunen betaler resten. Det er i tillegg innført en frivillig tilleggspensjonsordning for førtidspensjonister, SAP. Den frivillige ordningen er også innskuddsbasert og har samme fordeling av premien mellom den enkelte og kommunen som ATP, men det samlede årlige innskuddet til SAP er knapt 4800 DKK, altså høyere enn det obligatoriske innskuddet til ATP. Overgangen til offentlig alderspensjon skjer ved fylte 65 år.

De fleste tjenestepensjonsordningene har premiefritak ved uførhet, som innebærer at den enkelte fortsetter å opparbeide rett til alderspensjon i perioden som førtidspensjonist. Alderspensjonen fra supplerende ordninger kan normalt tas ut fra fylte 60 år, med aktuariell fastsetting av ytelsene. Førtidspensjonen i de private tjenestepensjonsordningene utbetales inntil fylte 62 år, og førtidspensjonisten kan da velge å ta ut alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Offentlig alderspensjon utbetales, som nevnt, ikke før fra fylte 65 år.

8.3.4 Uføreordningen i Finland

Det finske pensjonssystemet har to hovedelementer: En offentlig folkepensjon som gir en relativt lav minstesikring og obligatoriske tjenestepensjonsordninger som gir ytelser som er avhengige av inntekten som yrkesaktiv. Begge elementene omfatter alders- og uførepensjon. Tjenestepensjonene regnes oftest som en del av det offentlige pensjonssystemet, siden ytelsene er obligatoriske og lovfestede. Også i Finland er det gjort endringer i uføreordningen de siste årene, blant annet som følge av tilpasning til alderspensjonsreformen.

Uførepensjon, kalt invalidepensjon, kan vurderes ett år etter at en person har blitt sykmeldt. Uførepensjon kan gis til personer som på grunn av sykdom, handikap eller skade ikke kan forventes å forsørge seg selv. For å få full uførepensjon kreves det at arbeidsevnen er nedsatt med minst 60 prosent, og nedsettelsen må forventes å vare i minst ett år. Delvis uførepensjon kan gis dersom arbeidsevnen er redusert med fra 40 til 60 prosent. Delvis uførepensjon utgjør halvparten av full uførepensjon.

Primærlegene har en sentral rolle i uførepensjonssaker. Den enkelte søker om full uførepensjon på grunnlag av en legeerklæring som fastslår at arbeidsevnen er nedsatt med minst 60 prosent. Søknaden vurderes av en saksbehandler i samarbeid med en sakkyndig lege. Ved vurderingen skal det tas hensyn til alder, yrke, utdanning, bosted og mulighetene til å få et arbeid. I tvilstilfeller kan det kreves at søkeren vurderes av en annen lege.

Uføreytelsen fra folkepensjonen er uavhengig av tidligere inntekt. Maksimal folkepensjon tilsvarer knapt 50 000 norske kroner, men en kan få tilleggsytelser, som skattefritt barnetillegg og bostøtte. For finske statsborgere kreves det tre års botid i Finland etter fylte 16 år for å få uførepensjon, mens det kreves fem års botid for andre statsborgere. Det er imidlertid krav om 40 års botid, faktisk og medregnet, for å få full ytelse. Uføreytelsen (folkepensjonen) avkortes mot annen pensjonsinntekt, og faller bort når andre pensjonsinntekter overstiger om lag 100 000 norske kroner. Tidligere yrkesaktive med gjennomsnittlige inntekter vil derfor normalt ikke motta denne uføreytelsen.

Uføreytelsen fra tjenestepensjonsordningene utmåles etter en pensjonsmodell. Beløpet fastsettes ved å beregne hvilken alderspensjon vedkommende ville ha fått dersom personen hadde stått i arbeid til fylte 63 år. Ved denne beregningen legges den faktiske opptjeningen som yrkesaktiv til grunn, og i tillegg en anslått opptjening for årene fra uføretidspunktet fram til fylte 63 år. Den anslåtte opptjeningen tar utgangspunkt i en årlig inntekt som er lik gjennomsnittet av den faktiske inntekten de siste fem årene før uføretidspunktet. Den beregnede pensjonsgivende inntekten gir imidlertid en årlig opptjening som er lavere enn opptjening på bakgrunn av faktiske lønnsinntekter. Mens lønnstakere har en stigende opptjeningsprosent med alder, er opptjeningsprosenten for pensjonsinntekter fallende med alder: Fra fylte 50 år reduseres opptjeningen fra 1,5 til 1,3 prosent årlig. Opptjeningen stopper ved fylte 63 år, som er første mulige tidspunkt for alderspensjonering.

Pensjoner under utbetaling reguleres med en indeks der prisveksten teller 80 prosent og lønnsveksten 20 prosent. Det betyr at personer som blir uførepensjonert i ung alder vil få svakere inntektsvekst enn lønnstakere i mange år. For delvis å kompensere for dette, skal det fra 2010 gis et tillegg til uførepensjonen til personer som blir uførepensjonert før fylte 50 år.

Pensjonsinntekter beskattes noe lempeligere enn lønnsinntekter. Blant annet er det et særskilt inntektsfradrag i beskatningen av lave pensjonsinntekter, og pensjonistene betaler ikke premie til supplerende pensjonsordninger.

Uførepensjonister går over fra uføre- til alderspensjon ved fylte 63 år. Nivået på alderspensjonen og uførepensjonen er likt.

Personer som har full uførepensjon kan ha arbeidsinntekter på inntil 40 prosent av den inntekten som lå til grunn for utmåling av pensjonen, og en person med delvis uførepensjon kan tjene inntil 60 prosent. Dersom en person med full uførepensjon får en arbeidsinntekt som er høyere enn 40 prosent av tidligere inntekt, omgjøres pensjonen til en delvis uførepensjon, og dersom inntekten overstiger 60 prosent, faller uførepensjonen helt bort.

8.3.5 Uføreordningen i Island

Det islandske pensjonssystemet har tre bærebjelker: En offentlig minstesikring, obligatoriske, inntektsavhengige tjenestepensjonsordninger og frivillig, individuell pensjonsparing. Siden tjenestepensjonene er lovfestede og obligatoriske, regnes de normalt som en del av det offentlige pensjonssystemet. Pensjonssystemet i Island er i en reformfase. Ordninger som stimulerer individuell pensjonssparing er relativt nylig innført og har derfor foreløpig liten betydning for nye pensjonister.

Det er et krav om minst 75 prosent uførhet for å kvalifisere for den offentlige minstesikringen. Det kreves også minst tre års botid i Island etter fylte 16 år, og en uavkortet ytelse krever minst 40 års faktisk og framtidig botid før fylte 67 år.

Tidligere ble uføregraden fastsatt med ut­gangspunkt i både medisinske, sosiale og økonomiske kriterier, men det er nå utelukkende medisinske vilkår som legges til grunn. Pasientene skal undersøkes av leger ansatt i den statlige etaten Riksforsikringen, som administrerer uføreord­ningen. Legene har tatt i bruk et system for «personlig kapasitetsvurdering» i arbeidet med å beskrive og vurdere pasientenes fysiske og/eller mentale problemer.

Personer som er fra 50 til 75 prosent uføre kan få en uføregodtgjørelse som tilsvarer om lag 20 000 NOK årlig, men det er svært få som har denne ytelsen.

Den offentlige minstesikringen ved uførhet er uavhengig av inntekten som yrkesaktiv. Den består av ulike komponenter som på forskjellige måter avkortes mot annen inntekt. Summen av grunnelementene grunnpensjon, pensjonstillegg og ekstra pensjonstillegg tilsvarte vel 100 000 NOK i 2006. Spesielt for det islandske systemet er et aldersavhengig uføretillegg som maksimalt tilsvarer om lag 25 000 NOK. Alderstillegget gis uavkortet til personer i alderen 18–19 år, og trappes gradvis ned til to prosent av maksimalbeløpet for personer som har fylt 60 år. Uførepensjonister får også et barnetillegg tilsvarende knapt 20 000 NOK årlig for hvert barn under 18 år som forsørges. Systemet har også flere andre, behovsprøvde ytelser Viktigst av disse er et husholdningstillegg tilsvarende vel 20 000 NOK. Maksimal uførepensjon fra den offentlige ordningen, før barnetillegg, men inklusive husholdningstillegg, tilsvarte i 2006 om lag 155 000 NOK. Av dette utgjorde alderstillegget, som få mottar uavkortet, om lag 26 000 NOK.

Den offentlige alderspensjonen er uavhengig av inntekten som yrkesaktiv, og påvirkes derfor ikke av eventuell uførepensjonering. Uførepensjonister går over på alderspensjon ved fylte 67 år, som er den alminnelige pensjonsalderen.

Både alders- og uførepensjon reguleres i takt med lønnsutviklingen, men ikke mindre enn prisveksten. Pensjonene skattlegges som lønnsinntekt.

Loven slår fast at de obligatoriske tjenestepensjonsordningene i privat sektor også skal omfatte uførepensjon. Ytelsen skal utmåles etter en pensjonsmodell, og det skal framskrives en inntekt fram til pensjonsalderen for ordningen, som normalt er 67 år. Grunnlaget for framskrevet inntekt skal være inntekten siste tre år. Loven krever at ordningen skal gi en kompensasjon på minst 56 prosent av inntekten som yrkesaktiv etter 40 års opptjening. I privat sektor er det krav om 50 prosent uføregrad for å få uførepensjon.

Ifølge lov om offentlige pensjoner kan en i offentlig sektor få supplerende uførepensjon ved en uføregrad på 40 prosent. Uføregraden skal fastsettes av sjefslegen hos Riksforsikringen. Det medregnes framtidig inntekt fram til fylte 65 år, som er pensjonsalderen for offentlig ansatte.

8.3.6 Uføreordningen i Nederland

Sosialforsikringssystemet i Nederland er kjennetegnet ved at mye ansvar er lagt på arbeidsgiverne, som har et utstrakt finansieringsansvar for mange ordninger. De offentlige, skattefinansierte ordningene gir generelt relativt lave minsteytelser. Til gjengjeld er de arbeidsmarkedsbaserte ordningene dels obligatoriske (arbeidsledighet, sykdom) og dels allmenngjorte (tjenestepensjon). Uføreordningene gir relativt god kompensasjon til personer som er kortvarig ute av arbeid, men svært lav ytelse til personer med svak eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet.

Uføreordningen er radikalt forandret siden 1993. Ved utløpet av sykepengeperioden deles nye uføre inn i to kategorier: helt og varig uføre og delvis og/eller midlertidig uføre. Både varigheten og omfanget av uførheten har altså betydning for klassifiseringen. For å bli helt og varig ufør kreves det en uføregrad på minst 80 prosent, mens de som har en uføregrad fra 35 til 80 prosent blir erklært delvis uføre. Personer som er mindre enn 20 prosent uføre får ikke uføreytelse, men de kan, på samme måte som personer uten tidligere arbeidstilknytning, få en (svært lav) minsteytelse.

Vurderingen av uføregrad skjer i «trygdeetaten» av en lege og en attføringsekspert. Først vurderer legen om den individuelle handlingsplanen, som skal være utarbeidet i løpet av sykepengeperioden, gir grunnlag for å konkludere hvorfor tilbakevending til arbeid ikke har lykkes. Hvis dette er oppfylt, kan saken behandles som uføresak, og handlingsplanen blir utgangspunktet for en første vurdering av søkerens medisinske og yrkesmessige problemer. Legen benytter informasjonen til å gi en systematisk beskrivelse av søkerens funksjonsbegrensninger. Deretter analyserer attføringseksperten hvilke inntektsmuligheter vedkommende har – gitt funksjonsbegrensningene – og fastsetter uføregraden med utgangspunkt i dette og opplysningene om tidligere inntekt. Det er mulig å bli erklært helt og varig ufør på rent medisinsk grunnlag, men det er svært strenge vilkår for dette.

Personer som blir erklært helt og varig uføre får hel uføreytelse (IVA), som i 2006 tilsvarte 70 prosent av tidligere bruttoinntekt. Det er samme kompensasjonsgrad som i sykelønnsordningen. Fordi antall nye mottakere av hel uføreytelse har falt betydelig, skal trolig kompensasjonsgraden nå økes til 75 prosent. Personer som blir erklært delvis og/eller midlertidig uføre, får delvis uføreytelse. Disse får først en tidsbegrenset ytelse (WGA) som avhenger av tidligere inntekt. Ytelsen utmåles som 70 prosent av differansen mellom tidligere og nåværende bruttoinntekt. Det betyr at samlet inntekt – og kompensasjonsgraden – blir høyere desto høyere arbeidsinntekten er. Laveste kompensasjonsgrad før skatt blir 70 prosent. Det får personer uten arbeidsinntekt, mens personer som har en inntekt tilsvarende halvparten av tidligere arbeidsinntekt, får en kompensasjonsgrad på 85 prosent.

Den inntektsavhengige ytelsen til delvis uføre gis for en tidsbegrenset periode. Lengden på tidsperioden avhenger av hvor lenge personen har vært i arbeid, og varierer fra seks måneder for personer som har arbeidet mindre enn fem år, til fem år for personer som har arbeidet i minst 40 år. Etter utløpet av perioden med inntektsavhengig ytelse, gis det en «oppfølgingsytelse». Denne er tredelt: Personer som utnytter minst 100 prosent av sin fastsatte inntektskapasitet beholder den samme ytelsen som tidligere. Personer som utnytter fra 50 til 100 prosent av sin inntektskapasitet, får en ytelse som tilsvarer 70 prosent av forskjellen mellom tidligere lønn og fastsatt inntektskapasitet, mens personer som har en inntekt som er lavere enn 50 prosent av sin fastsatte inntektskapasitet, får en ytelse som tilsvarer 70 prosent av minstelønnen multiplisert med den fastsatte uføregraden. For en person med 50 prosent uføregrad tilsvarte dette om lag 4000 NOK i måneden i 2006.

Uføreytelsene (IVA og WGA) finansieres løpende ved en avgift som arbeidsgiverne betaler. Fra 1. januar 2007 ble deler av premien til uføreforsikringen differensiert, med utgangspunkt i andelen uføre i den enkelte virksomhet. Fra 1. januar 2008 har arbeidsgiver mulighet til å melde seg ut av den kollektive finansieringsordningen. 2

Over 90 prosent av arbeidstakerne i Nederland har en tjenestepensjonsordning. Disse gir normalt også ytelser ved uførhet, som sikrer en samlet kompensasjonsgrad på 70 prosent.

Pensjonsalderen i Nederland er 65 år, både i den offentlige ordningen og i tjenestepensjonsordningene, og overgangen til alderspensjon skjer ved fylte 65 år. Den offentlige alderspensjonen er en minstesikringsordning som er uavhengig av tidligere inntekt, og størrelsen på pensjonen påvirkes dermed ikke av om en person blir ufør eller ikke. I tjenestepensjonsordningene fortsetter en å opparbeide rett til alderspensjon dersom en blir ufør, men rettighetene øker mindre enn om en hadde fortsatt i arbeid. Mange har imidlertid hatt, og benyttet seg av, avtalefestede tidligpensjonsord­ninger. I disse ordningene opparbeides det ikke rett til alderspensjon. Det er derfor et visst pensjonsgap i den nederlandske uføreordningen.

Den offentlige alders- og uførepensjonen reguleres i takt med lønnsutviklingen, mens ytelsene fra tjenestepensjonsordningene normalt reguleres svakere enn dette. Pensjonene skattlegges på samme måte som lønnsinntekt.

8.3.7 Uføreordningen i Storbritannia

Sosialforsikringssystemet i Storbritannia skiller seg relativt mye fra systemene i de nordiske landene. De offentlige ordningene har tradisjonelt gitt inntektsuavhengige, lave ytelser, og fungert som et sikkerhetsnett mot fattigdom. Individuelle og arbeidsmarkedsbaserte supplerende ordninger er relativt utbredt, og myndighetene satser på å øke både utbredelsen av og dekningen fra slike ord­ninger.

Offentlig uførepensjon består av ulike elementer. Den viktigste ytelsen er «stønad ved arbeids­udyktighet» (incapacity benefit). Den er relativt lav og gis med samme beløp til alle som tidligere har hatt inntekt over et visst (moderat) nivå. Det gis et alderstillegg som er høyere desto tidligere en person blir erklært ufør, og det gis også ulike behovsprøvde tillegg som skal dekke utgifter, blant annet til transport og pleie. De offentlige ytelsene til uføre synes å være svært lave sammenliknet med ytelsene i sammenliknbare land.

Incapacity benefit er en kombinert syke- og uføreytelse, og etter 28 ukers sykdom skal pasientens egen lege utarbeide en legeerklæring. Deretter vil personen i de fleste tilfeller undersøkes av en godkjent lege, som har fått spesiell opplæring og trening i å foreta medisinske vurderinger ved uførhet. Det er utviklet et eget system – personlig kapasitetsvurdering (Personal Capability Assessment (PCA)) – til hjelp for den godkjente legen ved vurderingen av graden av arbeidsudyktighet. PCA innebærer en standardisert beskrivelse av personens fysiske og psykiske helsetilstand. Personer med svært alvorlige lidelser trenger ikke gjennomgå en slik vurdering.

Beslutningen om en person kvalifiserer til stønad ved arbeidsudyktighet tas etter en helhetsvurdering av en statlig saksbehandler på grunnlag av en egenerklæring, erklæringer fra pasientens lege samt resultatet av den personlige kapasitetsvurderingen. Minstekravet til grad av uførhet er 100 prosent og det eksisterer således ingen gradert uføreytelse. Det er imidlertid en øvre grense for hvor mye en kan tjene når en mottar incapacity benefit før ytelsen avkortes.

Rundt 40 prosent av de yrkesaktive har en tjenestepensjonsordning, og de fleste av disse har ytelser ved uførhet. Det er imidlertid stor variasjon, både i utforming og i ytelsesnivå. Blant ytelsesordningene er det mest vanlige at uføreytelsen utmåles etter en variant av en pensjonsmodell, mens det mest vanlige blant innskuddsordninger er at ytelsen utmåles på grunnlag av akkumulert kapital, eventuelt med et påslag. Mange av dem som mottar uføreytelser fra tjenestepensjonsordninger har trolig relativt lav inntekt som uføre, sammenliknet med det de hadde som yrkesaktive.

En del har også helseforsikringer (Permanent health insurance), som typisk gir maksimumsytelser tilsvarende 50–60 prosent av brutto inntekt som yrkesaktiv.

Overgang til statlig alderspensjon skjer ved fylte 65 år for menn og 60 år for kvinner (skal økes til 65 år innen 2020). Den lave offentlige alderspensjonen er uavhengig av tidligere inntekt, og påvirkes dermed ikke av om personen har mottatt uføreytelser. Det opparbeides imidlertid rett til en statlig tilleggspensjon (S2P) i den perioden en mottar incapacity benefit.

I enkelte tjenestepensjonsordninger er det mulig å ta ut tidligpensjon. Alderspensjonen blir da avkortet, typisk med 4–6 prosent for hvert år pensjonen tas ut før ordinær pensjonsalder. I noen pensjonsordninger fortsetter personer som blir uføre å opparbeide rett til alderspensjon, og de får dermed en høyere alderspensjon enn personer som tar ut frivillig tidligpensjon. Det er imidlertid bare et mindretall av arbeidstakerne som har en slik ordning.

Den offentlige alders- og uførepensjonen reguleres i takt med lønnsutviklingen, mens ytelsene fra tjenestepensjonsordningene normalt reguleres svakere enn dette. Uførepensjonister har visse skattefordeler sammenliknet med yrkesaktive.

8.3.8 Uføreordningen i Frankrike

Sosialforsikringssystemet i Frankrike består av offentlige ordninger kombinert med obligatoriske, supplerende pensjonsordninger. Sosialforsikringssystemet er administrert av et nettverk av lokale, regionale og nasjonale institusjoner. Disse institusjonene styres av representanter fra partene i arbeidslivet.

Uførepensjon innvilges dersom arbeidsevnen er nedsatt med 2/3 eller mer. Ordningen skiller mellom helt og delvis uføre. Uføregraden fastsettes ikke utelukkende ut fra arbeidsevne, men også med utgangspunkt i den enkeltes situasjon/tilstand, som alder, fysiske og mentale evner, utdanning og yrkesbakgrunn. Dersom en grunnet sykdom ikke kan – under noen omstendighet i noe yrke – tjene mer enn 1/3 av det personer med samme utdannelse i samme region kan, regnes en som ufør. Egne trygdeleger foretar den medisinske vurderingen, mens en nemnd/kommisjon i sykeforsikringsfondene behandler og avgjør krav om uføreytelser.

Ved beregningen av ytelsen legges gjennomsnittsinntekten av de ti beste årene til grunn. 3 Personer som er delvis uføre, og dermed kan arbeide litt, gis 30 prosent kompensasjon av gjennomsnittsinntekten de siste ti årene. Minsteytelsen er på vel 24 000 NOK. Maksimal utbetaling pr. år til delvis uføre er lik 30 prosent av taket i sosialforsikringssystemet, tilsvarende om lag 74 600 NOK. Personer som ikke kan arbeide gis 50 prosent kompensasjon, og maksimal utbetaling pr. år er lik 50 prosent av taket i sosialforsikringssystemet, tilsvarende vel 124 000 NOK.

Dersom pensjonen er under et gitt nivå (tilsvarende minstepensjonen), kan det gis en tilleggs­ytelse. Tilleggsytelsen gis til personer som er 60 år eller eldre.

I Frankrike dekkes uføreforsikringen i arbeidslivet av de generelle sykeforsikringsordningene som alle arbeidsgivere må ha for sine ansatte. Arbeidslivsavtalene/tariffavtalene i hver sektor definerer hvilken minstestandard ordningene må ha. Forskjellige sektorer kan følgelig ha ulike minstestandarder, da dette er resultatet av forhand­linger mellom partene i hver sektor.

Uføreytelsen faller bort dersom pensjonen og inntekten er høyere enn inntekten før uførheten inntraff. Uføreytelsen skattlegges som lønnsinntekt.

Personer som blir uføre fortsetter å tjene opp rettigheter til alderspensjon. Uføre gis opptjening som om de fortsatt stod i arbeid, og det er følgelig tidligere inntekt som ligger til grunn for opptjening av pensjonsrettigheter ved uførhet.

Overgang fra uføre- til alderspensjon skjer ved fylte 60 år, og uten avkorting for manglende opptjeningstid. Yrkesaktive må ha minst 40 års opptjening for å kunne ta ut alderspensjon uten avkorting. De som ikke er i stand til å arbeide etter fylte 60 år kan få innvilget helserelatert tidligpensjon. Det stilles krav om at arbeidsevnen skal være redusert med minst 50 prosent og at fortsatt arbeid vil være en fare for vedkommendes helse.

8.3.9 Uføreordningen i Tyskland

Sosialforsikringssystemet i Tyskland har tradisjonelt vært nært knyttet til deltakelse i arbeidsmarkedet. Systemet har gitt relativt høye ytelser i forhold til tidligere inntekt for dem som hatt arbeid, mens det ikke har vært noen minsteytelser.

Det obligatoriske, offentlige pensjonssystemet er det klart viktigste. Dette er løpende finansiert av staten, arbeidsgivere og arbeidstakere i fellesskap. Staten betaler vel 1/3 av utgiftene, mens resten deles likt mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Statens andel skal reduseres. Systemet er ikke obligatorisk for personer som tjener under 400 EUR pr. måned eller har kortvarige arbeidsforhold, og omfatter om lag 85 prosent av arbeidstakerne. Enkelte grupper arbeidstakere har egne ordninger.

For å få uførepensjon må en 1) ha helt eller delvis redusert inntektsevne på grunn av sykdom, 2) ha vært forsikret i den obligatoriske pensjonsordningen i minst fem år, og 3) ha betalt premie i tre av de siste fem årene.

Før uførepensjon kan innvilges, skal det vurderes om inntektsevnen kan bedres ved medisinsk eller yrkesrettet rehabilitering. Vurderingen foretas av medisinsk personale som er ansatt i sosialforsikringssystemet. Dersom den medisinske vurderingen viser at vedkommende kan fortsette i arbeid, trenger tilpasning i arbeidet, nytt arbeid eller rehabilitering, overføres vedkommende til sosialforsikringssystemet, som er ansvarlig for å iverksette tiltak.

Dersom den medisinske vurderingen viser at rehabilitering ikke er hensiktsmessig overføres vedkommende til uførepensjonsordningen. En saksbehandler vurderer om den foreliggende informasjonen er tilstrekkelig til å treffe vedtak. Dersom dokumentasjonen ikke er tilstrekkelig, kan en kreve supplerende informasjon/dokumentasjon fra søkerens primærlege. Dersom en fortsatt ikke har tilstrekkelig grunnlag kan medisinsk personale ansatt i pensjonssystemet gjøre en vurdering av søkerens helsetilstand.

Det avgjørende kriteriet for innvilgelse av uførepensjon er hvor mange timer en kan arbeide pr. dag gjennom en fem dagers arbeidsuke, i ethvert arbeid. For å få hel uførepensjon kreves det at vedkommende ikke kan arbeide minst tre timer pr. dag. Dersom vedkommende kan arbeide fra tre til seks timer pr. dag, gis det delvis uførepensjon. For den siste gruppen tas det imidlertid hensyn til den konkrete situasjonen på arbeidsmarkedet, og om vedkommende faktisk får jobb. Dersom vedkommende ikke får jobb, aksepteres det at sykdommen får større konsekvenser i praksis på grunn av forhold i arbeidsmarkedet. Vedkommende får derfor hel uførepensjon.

Uførepensjonen utmåles etter en pensjonsmodell, der uføreytelsen beregnes som et anslag på den framtidige alderspensjonen. Pensjonsrettighetene opptjenes gjennom hele livet i et poengsystem, som sikrer om lag 70 prosent kompensasjonsgrad ved den ordinære pensjonsalderen på 65 år. Uførepensjonister får imidlertid bare medregnet opptjening fram til fylte 60 år. Dette innebærer en reduksjon i både uføre- og alderspensjonen på om lag 10 prosent, sammenliknet med om vedkommende hadde fortsatt opptjeningen til fylte 65 år. Overgang til offentlig alderspensjon skjer ved fylte 65 år. Pensjonen avkortes gradvis dersom inntekten fra arbeid kommer over en grense.

Supplerende pensjonsordninger spiller relativt liten rolle i Tyskland, men det er et mål å gradvis styrke både tjenestepensjon og individuell pensjonssparing for å avlaste det offentlige pensjonssystemet.

De offentlige pensjonene reguleres i takt med lønnsveksten, men med en tidsforsinkelse. Reguleringen er også knyttet til forholdet mellom antall sysselsatte og antall pensjonister, slik at svak sysselsettingsutvikling skal medføre lavere vekst i pensjonene. Pensjonsinntekt skattlegges lempe­ligere enn tilsvarende lønnsinntekt, men skatte­fordelene skal gradvis reduseres.

8.3.10 Forskjeller og likheter mellom de åtte landene

De fleste europeiske landene har foretatt til dels vesentlige omlegginger av uføreordningene sine i løpet av de siste 15 årene. Det er likevel fortsatt store forskjeller mellom ordningene i de ulike landene, og det er ingen enkeltmodell som peker seg ut som «en ny europeisk modell for uførepensjon». Dette skyldes blant annet at sosialforsikringssystemene har svært ulik oppbygging og logikk. For eksempel har flere land systemer der den offentlige uføreordningen bare gir en minstesikring, mens standardsikringen er overlatt til arbeidsmarkedsbaserte ordninger, delvis obligatoriske.

Alle landene utvalget har studert, unntatt Danmark, har et medisinsk inngangsvilkår til uføreordningen. Detaljene i ordningene varierer imidlertid betydelig, blant annet mulighetene for gradert ytelse og hva som er grunnlaget for graderingen. Selv om de fleste har et medisinsk inngangsvilkår, synes det å være en tendens til at evnen til å skaffe inntekt har fått større betydning ved vurdering og gradering av uføreytelsen på bekostning av rent medisinske vurderinger av funksjonsevne. Det synes også å være en tendens til at mobilitetskravene har økt: En skal være villig til å ta ethvert arbeid, og situasjonen på arbeidsmarkedet skal ikke tillegges vekt ved vurderingen av om en person skal få en uføreytelse. I mange land er trolig kravene til eldre og marginaliserte arbeidstakere i praksis svakere enn regelverket isolert sett tilsier.

Mer vekt på inntektsevne, kombinert med økt andel krav om uføreytelse på grunnlag av såkalt «diffuse lidelser», har gjort at mange land har gjennomført reformer for å tydeliggjøre ulike roller. Flere har innført et klarere skille mellom den medisinske vurderingen og vurderingen av inntektsevne, og gitt en tydeligere beskrivelse av, og regler for, både leger og saksbehandlere i «trygdeetaten». Danmark har utviklet en arbeidsevnemetode til bruk for saksbehandlerne, mens en i Storbritannia og Island har tatt i bruk en metode kalt personlig kapasitetsvurdering – til hjelp for legen ved vurderingen av graden av arbeidsførhet. Primærlegene har en viktig rolle i alle landene, men i noen land utføres den medisinske vurderingen ved søknader om uføreytelse av egne spesialister på slike undersøkelser. Leger ansatt i «trygdeetaten» synes primært å ha en kontrollfunksjon; det er ikke regelen at slike leger er de som normalt gjennomfører de medisinske undersøkelsene, selv om også dette forekommer.

Det er store forskjeller på minstekravet til uførhet for å få en uføreytelse. I Sverige er minstekravet 25 prosent uførhet, mens det i Storbritannia er 100 prosent. De fleste landene synes å ha færre mulige graderinger enn Norge; flere land har bare en todeling i hel og delvis uføreytelse. Forskjellen kan imidlertid være mindre enn den ser ut til, fordi reglene for avkorting av uføreytelsen mot arbeidsinntekt i praksis kan fungere på samme måte som en finere gradering av uføreytelsen.

I de fleste landene er nivået på uføreytelsen avhengig av inntekten som yrkesaktiv. Graden av standardsikring varierer betydelig, men samlet kompensasjon rundt 70 prosent synes ikke å være uvanlig. I noen land der arbeidsmarkedsbaserte ordninger er viktige, er det imidlertid bare enkelte som har så høy kompensasjon. Danmark skiller seg ut med en relativt høy, inntektsuavhengig offentlig uføreytelse og moderate ytelser fra supplerende ordninger. Storbritannia skiller seg også ut, med lave offentlige ytelser kombinert med at supplerende ordninger er lite utbredte.

Det eksisterer ulike modeller for utmåling av uføreytelser. En del land har, som Norge, et system der uføreytelsen er knyttet til den alderspensjonen den enkelte er anslått å få dersom vedkommende hadde fortsatt i arbeid. Dette gjelder Island, Finland og Tyskland. I Sverige, Danmark, Nederland og Frankrike er uføreytelsen knyttet til inntekten de siste årene som yrkesaktiv. Lengden på perioden inntektsgrunnlaget fastsettes ut fra varierer også til dels betydelig mellom landene.

Det synes å ha vært en tendens til forenkling av stønadsstrukturen, ved at omfanget av behovsprøvde tillegg har blitt redusert. Alle de omtalte landene har regler for avkorting av uføreytelsen mot arbeidsinntekt, og noen land har også regler om avkorting mot annen type inntekt. I de fleste landene skattlegges pensjon som lønnsinntekt, men det er vanlig at pensjonister ikke betaler trygdeavgifter. Tyskland har, på samme måte som Norge, omfattende skattefordeler for pensjonister, men disse skal gradvis fases ut.

Overgangen fra uføreytelse til alderspensjon synes generelt å skje ved tidligst mulige alder for uttak av alderspensjon i det obligatoriske pensjonssystemet. For de landene som har en pensjonsmodell for beregning av uføreytelsen, tjenes det generelt opp mindre rettigheter til alderspensjon enn det vedkommende ville ha gjort ved å fortsette i arbeid. Sverige er et unntak fra dette, ved at en først går over på alderspensjon fra fylte 65 år, selv om det er fleksibel pensjonsalder fra fylte 61 år. Denne problemstillingen belyses nærmere i neste avsnitt.

En del land har hatt avtalefestede tidligpensjonsordninger. Disse har dels vært løpende finansiert, og en har kunnet ta ut tidligpensjon med liten eller ingen avkorting av pensjonen. Slike ordninger strammes nå inn, blant annet ved at pensjonen blir lavere desto tidligere den tas ut. Andre land har hatt fonderte tidligpensjonsordninger som har gitt aktuarielt avkortet pensjon ved tidlig pensjonering. For en del personer som har hatt slike ord­ninger, har det vært gunstigere å få en uføreytelse framfor å ta ut tidligpensjon.

Få av de omtalte landene har innført automatisk justering av pensjonen dersom levealderen øker, såkalt levealdersjustering. I land som Finland og Sverige er det innført levealdersjustering og uførepensjonister omfattes fullt ut av levealdersjusteringen.

8.3.11 Nærmere om tilpasning av uføre­ordningen til alderspensjonssystemet i Sverige

Overgangen fra uføreytelse til alderspensjon synes generelt å skje ved tidligst mulige alder for uttak av alderspensjon i det obligatoriske pensjonssystemet. Sverige er et unntak fra dette, ved at en først går over på alderspensjon fra fylte 65 år, selv om det er fleksibel pensjonsalder fra fylte 61 år.

Personer som mottar sjuk- eller aktivitetsersättning (uføreytelse) opparbeider rett til offentlig alderspensjon. Sjuk- og aktivitetsersättning kan betales ut dels i form av inntektsrelatert ersättning, dels i form av garantiersättning (minsteytelse). Sistnevnte gir ingen rettigheter til alderspensjon. Mottakere av inntektsrelatert ersättning tjener fra 2007 opp rettigheter til alderspensjon på grunnlag av 80 prosent av den såkalte antagendeinkomsten, som også er grunnlaget for utmålingen av uføreytelsen. Det gis opptjening av alderspensjonsrettigheter fram til retten til sjukersättning opphører – senest ved 65 år. Garantiersättningen er ikke pensjonsgivende inntekt og gir følgelig ikke rett til alderspensjon.

Overgang fra uføre- til alderspensjon skjer ved fylte 65 år i den offentlige ordningen, og normalt ved samme alder også i tjenestepensjonsord­ningene. Siden inntektspensjonen kan tas ut fra 61 år, betyr det at er økonomisk fordelaktig å gå over på sjukersättning framfor å velge alderspensjon fra 61 år. Det er imidlertid to forhold som reduserer dette såkalte «pensjonsgapet».

Det første er knyttet til antagendeinkomsten, som beregnes som et gjennomsnitt av de tre årene med høyest bruttoinntekt innenfor en rammetid, der lengden på rammetiden avhenger av alder. Rammetiden er kortere for eldre arbeidstakere enn for yngre arbeidstakere. Dersom en person har vært mottaker av sykepenger i en tidsperiode på mer enn to år forut for uførheten, vil syke­pengene inngå i beregningen av antagendeinkomsten. Dette vil gi et lavere inntektsgrunnlag enn om vedkommende hadde hatt arbeidsinntekt. I tillegg gir bare 80 prosent av antagendeinkomsten pensjonsopptjening.

Det andre forholdet er knyttet til indekseringen av ytelsene. Antagandeinkomsten, og dermed også uføreytelsen, reguleres i takt med prisveksten. Det betyr at personer på uføreytelse gradvis får redusert opptjeningen av rett til alderspensjon, sammenliknet med yrkesaktive med gjennomsnittlig lønnsutvikling.

Forarbeidene til uførereformen viser at det har vært svært lite debatt om pensjonsgap i Sverige. Debatten var først og fremst knyttet til valg av modell, lengden på rammetiden og indeksering. I SOU 1997:166 ble det foreslått at antagendeinkomsten skulle beregnes som et gjennomsnitt av de fire årene med høyest bruttoinntekt innenfor en rammetid på seks år. I tillegg ble det foreslått at ytelsene skulle reguleres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten.

De momentene som er nevnt over innebærer at en person som mottar en uføreytelse tjener opp mindre pensjonsrettigheter enn en person med tilsvarende inntekt som fortsetter i arbeide. Det første året er forskjellen 20 prosent, men forskjellen øker over tid, fordi antagandeinkomsten bare reguleres i takt med prisveksten. For personer rundt 60 år betyr det likevel mer at alderspensjonsrettighetene ikke må tas ut før ved fylte 65 år dersom en blir ufør. Det foreløpig fastsatte delingstallet for 1946-kohorten innebærer at delingstallet ved 61 år er 15 prosent høyere enn delingstallet ved 65 år. I tillegg opparbeider uføre ytterligere pensjonsrettigheter fram til fylte 65 år. På tross av dette pensjonsgapet, har ikke andelen uføre i de eldste aldersgruppene økt de siste årene.

8.4 Erfaringer og anbefalinger fra OECD

8.4.1 Innledning

Utvalget er i punkt 9 i mandatet bedt om å gjennomgå og presentere utredningsarbeid og tilråd­inger i regi av OECD og eventuelt andre internasjonale organisasjoner. Det har løpet av de siste 15 årene skjedd en endring i OECDs anbefalinger. Dette gjenspeiles blant annet i den reviderte sysselsettingsstrategien, som ble presentert i 2006 og som beskrives nærmere i punkt 8.4.2. Et sentralt punkt i revisjonen er at utstøting fra arbeidsmarkedet, spesielt av eldre arbeidstakere, har fått økt oppmerksomhet.

OECD publiserte i 2003 rapporten From disability to ability . Der gjennomgikk organisasjonen uførepolitikken i de fleste medlemslandene. I punkt 8.4.3 presenteres de sentrale politikkanbefaling­ene i denne rapporten.

OECD følger nå opp 2003-rapporten med landstudier, der enkeltlandene blir nærmere analysert. Høsten 2006 kom det en rapport som blant annet vurderer situasjonen i Norge nærmere. I punkt 8.4.4 oppsummeres konklusjonene som gjelder Norge i denne rapporten.

8.4.2 Revidert sysselsettingsstrategi

I 1994 la OECD fram rapporten The OECD Jobs Study . Hovedutfordringen den gangen var, ifølge OECD, den høye og vedvarende arbeidsledigheten. En viktig anbefaling i den sysselsettingsstrategien som ble presentert, var at mange land i Europa hadde for omfattende reguleringer av arbeidsmarkedene, og at reguleringene måtte fjernes dersom sysselsettingen skulle øke og arbeidsledigheten reduseres.

I 2006-utgaven av OECD Employment Outlook oppsummeres utviklingen siden midten av 1990-tallet. OECD mener at situasjonen er bedre på flere områder. Arbeidsledigheten har falt og sysselsettingen økt, yrkesdeltakingen blant kvinner har fortsatt å øke, og tendensen til lavere yrkesdeltaking blant eldre er delvis snudd. Samtidig mener OECD at det fortsatt er problemer som gjenstår. Mange land har for høy ledighet blant ungdom, situasjonen har ikke bedret seg for personer med lav utdanning, innvandrere sliter i arbeidsmarkedet og i noen land har inntektsforskjellene økt. For å møte disse utfordringene, har OECD revidert sysselsettingsstrategien.

OECD har tradisjonelt anbefalt medlemslandene å føre en markedsorientert politikk. Organisasjonen peker imidlertid på at det er ulike typer land som har lykkes relativt godt i sysselsettingspolitikken. Den ene gruppen som har lykkes er land som USA, Storbritannia, Japan, Australia og New Zealand. Disse har ført en markedsorientert politikk, i tråd med anbefalingene fra OECD, med lave skatter og stønader, relativt svake arbeidstakerrettigheter og en passiv arbeidsmarkedspolitikk. Landene har oppnådd gjennomgående god vekst, både i produksjon og sysselsetting, og relativt lav arbeidsledighet.

Det finnes imidlertid også en annen gruppe land som har lykkes relativt godt. Den består av de skandinaviske landene, samt Irland, Nederland og Østerrike. Disse landene skiller seg fra de markedsorienterte landene ved at de har ført en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, de har sterke arbeidstakerrettigheter, relativt høye kompensasjonsgrader i stønadsordningene og relativt høye skatter. Andre kjennetegn ved disse landene er, ifølge OECD, at det legges stor vekt på kollektive forhandlinger og sosial dialog. Landene har valgt dyrere løsninger enn de markedsorienterte landene, og nøkkelen til at de kan leve med mer sjenerøse ordninger, mener OECD ligger i den aktive arbeidsmarkedspolitikken, som motvirker disinsentivene i de sjenerøse ordningene og øker muligheten for at flere kommer i arbeid.

Felles for de landene som har lykkes er, ifølge OECD, at de har ført en politikk som har gitt en stabil makroøkonomisk utvikling. Landene har dessuten fremmet effektivitet og konkurranse i produktmarkedene. De fleste landene har også prioritert hjelp til aktive arbeidssøkere.

Sommeren 2006 la OECD fram en revidert sysselsettingsstrategi. I rapporten Boosting Jobs and Incomes – Policy Lessons from Reassessing the OECD Jobs Strategy beskrives den nye strategien. Mens organisasjonen tidligere nokså entydig anbefalte å kutte i stønadsnivåene for å bedre insentivene til å arbeide, erkjennes det nå at en slik politikk kan skape fattigdomsproblemer, og dermed komme i strid med sosiale mål. Organisasjonen mener at det er mulig å ha relativt sjenerøse ordninger, men at dette må følges opp med en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som gir hjelp til, og følger opp, arbeidssøkere. En vellykket aktiviseringsstrategi må bygge på:

• En strategi med «gjensidige forpliktelser» der arbeidssøkeren får tilpassede tjenester og relativt høye ytelser i bytte mot forpliktelser til aktivt å søke arbeid.

• En effektiv arbeidsformidling som følger opp arbeidssøkerne tett. Da kan arbeidsformid­lingen yte tilpassede tjenester og kontrollere at den enkelte faktisk søker arbeid.

• Skatte- og stønadssystemet må ikke skape stønadsfeller, der enkelte kan tape økonomisk på å gå over i jobb. For å øke lønnsomheten av arbeid for personer med lav inntekt anbefales økt bruk av såkalte «in-work benefits», altså økonomiske fordeler som utløses dersom en stønadsmottaker kommer i arbeid.

OECD peker også på nødvendigheten av å gjøre noe med det store – og i noen land voksende – antallet som er utenfor arbeidsstyrken og på ulike stønadsordninger. I enkelte land synes veksten i antall personer på slike ordninger å ha kommet parallelt med nedgangen i antall arbeidsledige. Organisasjonen mener det er dokumentert at mange som i dag går på ulike stønadsordninger både ønsker og kan arbeide, dersom forholdene legges til rette for det. Det konstateres at flere land beveger seg i retning av en «sysselsettingsorientert sosialpolitikk», der personer som kan arbeide blir behandlet som arbeidssøkere, og der strategien med gjensidige forpliktelser tas i bruk også overfor denne gruppen. Dette mener OECD er en interessant utvikling, men det er samtidig for tidlig å trekke konklusjoner om hvilke kombinasjoner av stønader og tiltak som virker best for ulike grupper.

I innledningen til den nye sysselsettingsstrategien understrekes det at det ikke finnes én mulig politikk som kan gi et vellykket resultat. Det som er viktig, er at politikken er konsistent. Strategien oppsummeres i 20 politikkanbefalinger som presenteres under fire overskrifter:

1. Den makroøkonomiske politikken bør sikte mot lav inflasjon og bærekraftige offentlige finanser, slik at rentene kan holdes lave. Dette vil stimulere den økonomiske veksten og dermed øke etterspørselen etter arbeidskraft.

2. Fjerne hindringer for arbeidssøking og deltakelse i arbeidsmarkedet .

3. Bedre funksjonsmåten til arbeids - og produktmarkedene . Lønn og lønnskostnader må reagere på endringer i arbeidsmarkedet. Det er videre viktig å sørge for god konkurranse i produktmarkedene. OECD mener det er viktig å legge til rette for fleksible arbeidstidsordninger, slik at det blir lettere å kombinere arbeid og familie og bedre muligheter til en gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Lov- og avtaleverk for å beskytte arbeidstakerne må utformes slik at de ikke unødvendig hemmer fleksibiliteten i arbeidsmarkedet.

4. Bedre arbeidsstyrkens utdanningsnivå og kompetanse . Myndighetene bør sikre at grunnutdanningen har høy kvalitet. Sammen med partene i arbeidslivet bør de legge forholdene til rette for å øke arbeidsstyrkens kompetanse, også for de med svakest kvalifikasjoner.

Punkt B utdypes i sju anbefalinger:

Et godt dagpengesystem og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk:

• B1 Stønadsnivå og -varighet må ikke gi disinsentiver til arbeid. Jo høyere ytelser, desto større behov for å stille krav – som må følges opp.

• B2 Arbeidsformidlingen må være effektiv og ha nok ressurser, slik at den kan gjøre en grundig analyse og skreddersy bruken av virkemidler. Det bør være obligatorisk å delta i tilpassede tiltak etter en viss tid.

• B3 Arbeidsformidlingen må evalueres ut fra de langsiktige virkningene den har. Tiltakene må løpende evalueres både ut fra om de møter arbeidsmarkedets krav og den enkeltes behov.

Andre stønadsordninger må arbeidsorienteres:

• B4 Portvaktrollen må styrkes for å sikre at de som kan jobbe ikke forlater arbeidsstyrken. Arbeidsevnen til de som faller ut må regelmessig prøves. Personer med arbeidsevne må tilbys tilpasset attføring. Virkemidlene må kontinuerlig utvikles.

• B5 Offentlige tidligpensjonsordninger må gradvis fases ut, og insentiver til tidligavgang i pensjonsordninger og stønadsordninger må fjernes.

En mer familievennlig politikk:

• B6 Det er blant annet behov for bedre ordninger for barnetilsyn og mer fleksible arbeidstidsordninger slik at det blir lettere å kombinere familie og arbeid. Dette vil redusere barrierene for deltakelse i arbeidslivet for personer med familieforpliktelser.

Skattesystemet og overføringsordningene må sikre at det lønner seg å jobbe:

• Skattesystem og stønadsordninger må utformes slik at en tjener på å jobbe. Bruk av målrettede «in-work benefits» bør vurderes.

8.4.3 Retningslinjer for politikken overfor uføre

OECD la i 2003 fram rapporten Transforming Disability into Ability – Policies to promote work and income security for disabled people. Rapporten inneholder en gjennomgang av uførepolitikken i de fleste medlemslandene. I det følgende presenteres de sentrale politikkanbefalingene i denne rapporten.

8.4.3.1 Prinsipper for uførepolitikken

Det er, ifølge OECD, behov for en holdningsendring. For å øke integrasjonen av uføre, må samfunnet endre oppfatningen av både uførhet og av dem som rammes av uførhet. Den største utfordringen er å fjerne likhetstegnet mellom det å være ufør og det å være ute av stand til å arbeide. Dette krever et skift fra en passiv tilnærming, hvor den som betegnes som ufør automatisk får inntektssikring, til en aktiv tilnærming, med krav om aktivitet. Revurdering framholdes som et annet viktig virkemiddel for å øke integrasjonen av uføre. Helsetilstanden til uføre skal revurderes i intervaller, uavhengig av om, eller i hvilken grad, stønadsmottakeren er i arbeid.

OECD mener politikken må baseres på prinsipper om gjensidige forpliktelser og individuell tilpasning av tiltakene. Samarbeid er en viktig faktor. Det må kreves at stønadsmottakeren samarbeider, og da spesielt mottakere av graderte ytelser. Stønadsmottakere som ikke samarbeider må kunne straffes med sanksjoner. Dette betyr imidlertid ikke at enhver ufør, spesielt personer med alvorlig uførhet, skal tvinges til å arbeide. Den enkelte skal ha rett til individuelt tilpasset bistand hvor målet er tilbakeføring til arbeid. I de fleste tilfeller vil bistanden bestå av en kombinasjon av aktiviseringstiltak og inntektssikring.

For å lykkes med (re)integrering av uføre er det avgjørende å involvere arbeidsgiver. Det er imidlertid mindre enighet om hvordan arbeidsgiver best kan involveres. Det eksisterer flere tilnærminger, fra overtalelse og anti-diskrimineringslovgivning til kvotebestemmelser. OECD mener det er en stor politisk utfordring å finne den riktige balansen mellom å fremme sysselsetting og ikke å pålegge arbeidsgiverne for mye ansvar, spesielt fordi vernebestemmelser kan føre til ytterligere diskriminering av uføre i ansettelsesprosesser. Større grad av involvering fra fagforeninger og brukerorganisasjoner som representerer de uføres interesser, kan også være nyttige bidrag til en god aktiviseringspolitikk.

Uføreordningen kan ikke forventes å løse arbeidsmarkedsproblemer, som høy arbeidsledighet og at det generelt er lav yrkesdeltaking i eldre aldersgrupper. OECD mener at det, innenfor et gitt budsjett, kan være mest effektivt å konsentrere innsatsen om reintegrering av dem som i utgangspunktet har størst sjanse til å lykkes. Dette rettferdiggjør likevel ikke diskriminering mot eldre personer og andre grupper. Utvelgelsen bør skje på bakgrunn av vurderinger av kapasiteten til den enkelte og av sjansen for at tiltak bidrar til at vedkommende kommer tilbake i arbeid. En slik prioritering vil kreve vesentlige endringer i dagens uføreordninger, som delvis har fungert som (alternative) tidligpensjonsordninger. Ved å fremme aktivisering og introdusere ideen om gjensidige forpliktelser både for samfunnet og den uføre, vil uførepolitikken nærme seg politikken overfor arbeidsledige, som også krever økt bidrag og innsats fra stønadsmottakerne. Uføreordningen skal, ifølge OECD, utformes for å hindre ekskludering fra arbeidsmarkedet og forhindre sosial isolasjon, ved å motivere til arbeid og andre former for deltakelse i samfunnet.

8.4.3.2 Sentrale problemstillinger ved utformingen av uføreordninger

OECD peker på flere sentrale problemstillinger ved utformingen av uføreordningene:

Det er vanskelig å vurdere graden av uførhet. En økende andel som mottar uføreytelser grunnet muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser øker vanskelighetene. Problemet kan til en viss grad reduseres ved utstrakt bruk av medisinske spesialister og fagekspertise.

OECD mener ordningene må målrettes. Problemene med å vurdere helsetilstanden og arbeidskapasiteten skaper mulighet for både inklusjons- og eksklusjonsfeil. En uføreordning med strenge inngangskriterier og begrenset kompensasjon vil gi lave tilgangsrater. I en slik ordning er det liten fare for at personer som ikke burde ha ytelsen får den (inklusjonsfeil), men det er samtidig høy sannsynlighet for at en del mennesker som burde ha ytelsen ikke får den (eksklusjonsfeil). Dette problemet kan begrenses, men ikke elimineres, med fleksibel kombinering av ytelser og bistand, sammen med hyppig revurdering.

Integrering i arbeidsmarkedet kan være vanskelig og tilnærmet umulig for enkelte grupper. Målgruppen for uføreordningene er ekstremt heterogen. Ordninger som behandler alle stønadsmottakerne likt, vil ikke lykkes. Individuelt tilpassede løsninger er mer effektive, men også krevende med hensyn til tid, innsats og kostnader.

8.4.3.3 Endring av kurs i uførepolitikken – gjensidige forpliktelser

Å skape en kultur med gjensidige forpliktelser

Å skape en kultur med gjensidige forpliktelser i uførepolitikken betyr at samfunnet må gjøre en større innsats enn bare å betale ytelser for å gi uføre inntektssikring. Uføre må også få nødvendig bistand til å kunne delta i arbeidslivet. I tilfeller hvor dette ikke er mulig, må stønadsmottakeren få tilbud om andre former for sosial aktivitet for å forhindre isolasjon fra samfunnet.

Samtidig mener OECD at stønadsmottak skal være betinget av vilje til deltakelse i rehabiliterings- og sysselsettingstiltak. Stønadsmottakere som ikke samarbeider om behandling og deltar på tiltak, må kunne utsettes for sanksjoner i form av reduserte ytelser. Sanksjoner kan ikke rettferdiggjøres dersom stønadsmottakeren ikke har fått tilstrekkelig bistand, eller i tilfeller der det på grunn av stønadsmottakerens helsetilstand er umulig for vedkommende å være under behandling eller i aktivitet. Dersom uføreordningen bidrar til permanent tilbaketrekning fra arbeidslivet, er det spesielt viktig å ha oppmerksomheten på gjensidige forpliktelser mellom stønadsmottaker og dem som administrerer ordningene.

Uførheten må ses uavhengig av jobb og inntektssituasjon

Funksjonsbegrensninger skal, ifølge OECD, begrunnes medisinsk, og medisinske spesialister med kunnskap om «nye» og mer kompliserte diagnoser bør i større utstrekning foreta disse vurderingene. Vurderingen av hvilken arbeidsevne en gitt helsetilstand innebærer, bør gjøres av egne fageksperter. Om en person kvalifiserer for en uføreytelse, bør ikke avhenge av vedkommendes situasjon på arbeidsmarkedet.

Uførevurderingen skal gjentas med regelmessige intervaller for å kartlegge om stønadsmottakerens arbeidsevne er endret. Revurdering skal ikke foretas i tilfeller der stønadsmottakerens tilstand er varig. Målet med revurderingen er ikke først og fremst å trekke tilbake ytelser, men å identifisere de personene som skal tilbys arbeidsrettede tiltak, rehabilitering og sysselsettingstiltak.

OECD mener at et sentralt tiltak i denne sammenheng er innføringen av hvilende pensjonsrett, der en har rett til å komme tilbake på stønad dersom en prøver seg i arbeid, men mislykkes.

Hyppigere revurdering er innført i flere land, uten at avgangsratene ser ut til å ha økt nevneverdig. Dette skyldes trolig i stor grad at lovend­ringene ikke er fulgt opp med tilstrekkelige ressurser til revurdering.

Utforme individuelle aktivitets- og stønadspakker

Hver stønadsmottaker bør ha rett til en såkalt «deltakelsespakke» som er tilpasset individuelle behov og den enkeltes funksjonsevne. Pakken bør inneholde arbeidsrettet og medisinsk rehabilitering, elementer fra ulike former for sysselsetting (ordinært, deltids-, subsidiert og skjermet arbeid) og ytelser. Pakken kan også inneholde tiltak som strengt tatt ikke betegnes som arbeid, men som bidrar til sosial inkludering.

Den økonomiske ytelsen bør avhenge av vedkommendes arbeidsevne, men også av vedkommendes muligheter til å få arbeid. De fleste land vil også ønske å ta hensyn til tidligere inntekt. Ytelsene bør også utformes på en slik måte at en ikke straffes for å arbeide. Det innebærer at inntekten etter skatt, inkludert alle ytelser, ikke må være lavere enn stønaden dersom en arbeider.

Fremme tidlig intervenering

OECD mener uføreordningen i mange land har fungert som en vei ut av arbeidsmarkedet. Mange land har også krevende prosedyrer i forkant av innvilgelse av uføreytelser. Dersom disse prosedyrene gjøres enda strengere, vil det bli desto vanskeligere å øke avgangen fra uføreordningene.

Samtidig er det viktig når tiltakene settes inn: Jo lenger en ufør person er ute av arbeid, desto mindre er sjansene for en vellykket tilbakegang til arbeid. Det mest effektive tiltaket for å forhindre varig stønadsmottak er et sterkt fokus på tidlig inngripen. Dersom tiltak settes inn umiddelbart, når sykdom eller kroniske helseproblemer oppstår, øker sjansene for reintegrering betraktelig. Ansvaret for å sette inn tiltak kan ligge enten hos arbeidsgiver eller i sosialforsikringssystemet.

Involvere arbeidsgivere i prosessen

Eksisterende arbeidsgiver-arbeidstaker-relasjoner må nyttiggjøres så godt som mulig, både gjennom positive insentiver og gjennom pålagte forpliktelser. Arbeidsgiver kan for eksempel pålegges å gi en ufør arbeidstaker andre arbeidsoppgaver, å legge til rette for at uføre kan fortsette i arbeid og å beholde uføre arbeidstakere. Slike pålegg kan imidlertid være vanskelige å håndheve, til tross for sanksjonsmuligheter overfor arbeidsgivere som ikke følger opp. Det er ofte betydelig rom for skjønn. Tilsvarende begrensninger gjelder for antidiskrimineringslovgivning. Til og med i de landene som har pålagte kvoter for ansettelse av uføre, er bøtene ofte så lave at arbeidsgiverne heller betaler enn å yte en innsats.

En annen problemstilling er at arbeidsgiverne trenger bistand og hjelp for å lykkes med omfattende tilrettelegging. OECD mener at arbeidsgivere som sysselsetter uføre arbeidstakere ikke må straffes økonomisk. I enkelte tilfeller kan økonomisk kompensasjon til arbeidsgivere som sysselsetter uføre være et aktuelt virkemiddel.

Å ha et særskilt sysselsettingsvern for uføre arbeidstakere vil, ifølge OECD, kun hjelpe personer til å stå i arbeid eller komme tilbake til arbeidsplassen dersom det kombineres med individuell bistand.

Arbeidsgivernes innsats for å forebygge og holde på arbeidstakere som er på vei ut kan også påvirkes av økonomiske insentiver. Å forplikte arbeidsgiverne til å fortsette å betale lønn den første tiden av sykepengeperioden er et sterkt insentiv. På denne måten blir arbeidsgiver direkte konfrontert med kostnadene ved sykefravær. Å fastsette den optimale lengden på den perioden arbeidsgiver skal betale lønn til arbeidstaker er imidlertid vanskelig.

Å overføre kostnader ved sykefravær til arbeidsgiver kan føre til diskriminering av de mest sykdomsutsatte gruppene ved ansettelser. Det finnes forskjellige muligheter for å begrense slik diskriminering. Ett alternativ er at såkalte risikogrupper skjermes, ved at arbeidsgiver slipper å betale lønn ved sykdom.

Endre stønadssystemene for å fjerne disinsentiver til arbeid

OECD mener det må innføres sanksjoner for å tvinge stønadsmottakerne til å samarbeide. I dag er det få land som iverksetter sanksjoner dersom stønadsmottaker ikke samarbeider. En bedre tilnærming er å motivere den enkelte til å forsøke seg i arbeid mot å tilby en gjenytelse.

Enkelte permanente tilleggsytelser er ment å kompensere for lavere lønn som følge av dårligere betalt arbeid eller redusert arbeidstid. Tidspunktet for når en slik ytelse bør falle bort avhenger av strukturen i sosialforsikringssystemet, hvor mye ressurser som er til rådighet og preferanser.

Med en tilnærming der stønadsmottakerne mottar direkte ytelser for å være i arbeid og der arbeidsgiverne blir kompensert for kostnadene ved tilrettelegging, vil lønnstilskudd til arbeidsgivere spille en mindre viktig rolle.

Administrasjon av ordningene

En individuell tilnærming setter store krav til portvaktene i ordningen. En bør skille klarere mellom de ulike portvaktrollene i systemet; den medisinske portvaktrollen og sosialforsikringssystemets portvaktrolle.

Saksbehandlerne i sosialforsikringssystemet må ha god kjennskap til tilgjengelige ytelser, tilbud, tiltak og ordninger. Det vil bli mer tidkrevende når den enkelte saksbehandler skal bistå og følge opp hvert enkelt tilfelle. Det vil være behov for flere og bedre kvalifiserte saksbehandlere.

Legene må settes i stand til å fylle rollen som medisinsk portvakt, spesielt ved psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser, som er vanskeligere å vurdere enn andre lidelser som kan konstateres ved objektive funn.

Bedret koordinering mellom de ulike ordningene

Uklare grenser mellom ulike ordninger fører til lav sysselsetting blant uføre og høy grad av stønadsavhengighet. Ofte skjuler det seg stønadsmottakere i uføreordningene som i realiteten har problemer knyttet til strukturell eller syklisk arbeidsledighet. Som en konsekvens av dette, blir spesielt eldre arbeidstakere med moderate helseproblemer og en betydelig arbeidsevne ekskludert fra deltakelse i aktive sysselsettingsprogrammer.

På grunn av asymmetrien mellom uførhet og arbeidsledighet er det, ifølge OECD, et viktig poeng hvorvidt en person mottar arbeidsledighets- eller uføreytelse. Arbeidstakere som kommer inn under uføreordningen i nedgangstider returnerer ikke til arbeid når arbeidsmarkedet bedres. En midlertidig økning i antall personer som mottar arbeidsledighetstrygd er mye mindre dramatisk på lang sikt enn en tilsvarende økning i tilgangen til uføreytelser.

Uføreytelser bør gjøres mer fleksible ved å skille uføreordningen fra systemet for alderspensjon.

I mange land har en akseptert høyere arbeidsledighet blant eldre arbeidstakere. Dette innebærer at eldre arbeidstakere får enklere tilgang både til uføreordningen og til tidligpensjon. OECD betegner dette som aldersdiskriminering og hevder at resultatet er at eldre arbeidstakere presses ut av arbeidsmarkedet. Med tanke på at befolk­ningen eldres må denne politikken revurderes og endres, og en har i flere land startet utfasingen av tidligpensjonsordninger. Dette vil være av stor betydning for utformingen av uføreordningene, fordi eldre arbeidstakere vil forsøke å gå ut av arbeidsmarkedet gjennom uføreordningene, spe­sielt dersom stønadsnivået er høyere enn en aktuariell justert alderspensjon.

8.4.4 OECDs anbefalinger til Norge

8.4.4.1 Innledning

I forlengelsen av rapporten som ble lagt fram i 2003 har OECD nå gjennomført en analyse av politikken som gjelder sykefravær, rehabilitering, attføring og uførhet i Norge, Polen og Sveits, jf. OECD (2006c). 4 Rapporten er dels en beskrivelse av utviklingen i de tre landene og gir dels anbefalinger om aktuelle politikktiltak. Under oppsummeres de delene av rapporten som omhandler Norge.

OECD påpeker at hovedproblemet er det samme i Norge som i de fleste land; høyt sykefravær, lav yrkesdeltakelse blant uføre og en aldrende befolkning som legger press på og truer bærekraften i trygdeordningene. Arbeidsledigheten er redusert i mange OECD-land, men dette har likevel ikke ført til at flere uføre har kommet i arbeid. Med stadig sterkere aktivitetskrav i sosialforsikringsordningene og utfasing av tidligpensjonsordninger, øker presset på eksisterende sykepenge- og uføreordninger. Dette betegnes av OECD som en medikalisering av problemer i arbeidsmarkedet. Politikken endres i samme retning i et forsøk på å få bukt med disse problemene, men ingen OECD-land har så langt funnet «løs­ningen».

8.4.4.2 Dagens situasjon i Norge

Tross en god økonomisk situasjon og et godt arbeidsmarked er det lav yrkesdeltaking blant funksjonshemmede: Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) er sysselsettingen blant funksjonshemmede knappe 45 prosent, sammenliknet med 83 prosent i befolkningen for øvrig. Tatt i betraktning de store ressursene som benyttes til rehabilitering og attføring er sysselsettingen av uføre svært lav.

Offentlige utgifter til ytelser ved sykefravær og uførhet er rundt fire prosent av BNP i Norge. Dette er mer enn to ganger gjennomsnittet for OECD-landene. Andelen sysselsatte som går over på sykepenger og uføreytelser er blant de høyeste i OECD. Helseproblemer er den viktigste årsaken til at personer faller ut av arbeidsstyrken. Økt sysselsetting og økt deltakelse i arbeidsmarkedet er nødvendig for å motvirke effektene av en aldrende befolkning og for å opprettholde den økonomiske veksten. En forutsetning for å nå dette målet er, ifølge OECD, at sykdom ikke er hovedårsaken til at personer går ut av arbeidslivet.

Til tross for mange gode reformer og tiltak mener OECD at resultatene av den norske politikken er bemerkelsesverdig svake. Selv om den enkelte har mulighet til gradvis å øke arbeidsinnsatsen etter sykefravær og myndighetene har mulighet til å fingradere uføreytelsene, mottar likevel de fleste 100 prosent ytelse. Introduksjonen av hvilende pensjonsrett, har ikke ført til økt avgang fra uføreytelsene. Ikke noe OECD-land bruker like mye penger som Norge på rehabilitering og attføring for å redusere tilgangen til uføreytelsene. Likevel er andelen som kommer tilbake i arbeid ekstremt lav.

Hovedutfordringen for Norge er, ifølge OECD, å forstå hvorfor eksisterende virkemidler – som i utgangspunktet framstår som gode – ikke gir de ønskede resultatene. Er det mangel på tvang og sanksjoner og gjennomføring? I så tilfelle: Hvordan håndtere dette? Og dersom virkemidlene gir gale insentiver, hvordan endre disse? Det synes å være generell tilbakeholdenhet med å iverksette sanksjoner dersom regler, virkemidler og tiltak ikke blir fulgt eller fulgt opp lokalt, selv om sanksjonsmulighetene finnes.

8.4.4.3 Reformer

Tidsbegrenset uførestønad ble innført fra 1. januar 2004 i et forsøk på å begrense tilgangen til varig uførepensjon. 40 prosent av de nye mottakerne av uføreytelser innvilges tidsbegrenset uførestønad. Dette er en stor endring, men andelen som mottar en tidsbegrenset ytelse er fortsatt lav sammenliknet med andre OECD-land. Reformen kan likevel bli en suksess, dersom en betydelig andel av de som får en tidsbegrenset ytelse ikke senere går over på den varige ytelsen. Foreløpig ser det ut til at reformen har senket terskelen for å komme inn i uføreordningen, ifølge OECD.

Sammenslåingen av Aetat, trygdeetaten og den kommunale sosialtjenesten og etableringen av lokale arbeids- og velferdskontorer har potensial til å øke effektiviteten og styrke arbeidslinja. Viktige forutsetninger er at en greier å etablere en effektiv forvaltning, innføre og forankre en arbeidsorientert tilnærming i de lokale kontorene.

8.4.4.4 OECDs tilrådinger

Sykefraværet i Norge må falle mye raskere, både for å nå målet i IA-avtalen om 20 prosent reduksjon i sykefraværet og for å komme ned på et nivå tilsvarende gjennomsnittet i OECD-landene. Den høye andelen langtidssykmeldte, og følgelig høye til­gangen til uføreytelsene, er et problem som, ifølge OECD, krever sterke virkemidler. Samtidig er andelen uføre som er i arbeid svært lav. Dette er områder som må prioriteres ved fremtidig politikkutforming.

Framtidige reformer bør særlig konsentreres om tre hovedproblemer:

• Terskler for tilståelse av uføreytelser, og allmennlegens rolle i denne prosessen.

• Mangelen på resultater i det omfattende og kostbare attførings- og rehabiliteringssystemet.

• Muligheter til å komme tilbake i arbeid for mottakere av uføreytelser.

Problemstillingene innebærer at tiltak og reformer må inkludere strengere forpliktelser for de ulike aktørene og sanksjonsmuligheter mot de som ikke følger opp forpliktelsene sine. Disse behovene må balansere forholdet til bedrede insentiver til arbeid og strengere inngangskriterier. For å oppnå dette og for å styrke og supplere pågående og planlagte reformer, gir OECD Norge følgende politikkanbefalinger:

Legens rolle

Allmennlegens forpliktelser må styrkes, og kontrollen av allmennlegene må bli bedre. Mens tidligere reformer har styrket allmennlegenes forpliktelser er det så å si ingen kontroll av allmennlegenes vurderinger av funksjonsevne og av hvorvidt en pasient kan ha gradert eller aktiv sykmelding. Tilståelse av uføreytelser, og spesielt varig uførepensjon, avhenger i for stor grad av allmennlegens vurdering. OECD anbefaler følgende tiltak:

• Trygdeleger som foretar hyppige kontroller av allmennlegenes vurderinger.

• Bruk av sanksjoner – som å frata leger retten til å skrive ut sykmelding/legeerklæring ved uførhet i en periode.

• Legenes rolle som portvakt bør tones ned, mens legenes rådgivings- og bistandsrolle bør styrkes. Portvaktrollen bør i større grad overføres til Arbeids- og velferdsetaten og etatens spesialiserte trygdeleger, med økt bruk av fagekspertise i tildelingsprosessen.

• En bør legge større vekt på å utnytte den faktiske arbeidsevnen og øke andelen som mottar graderte ytelser. At andelen som mottar graderte ytelser er lav indikerer at den medisinske vurderingen er for lemfeldig.

Reformere attførings- og rehabiliteringssystemet

Attførings- og rehabiliteringssystemet skal utformes slik at det identifiserer og iverksetter de tiltakene som gir resultater, korrigerer for de store svakhetene i systemet og sikrer bedre målretting av rehabiliteringstilbudet.

• Tiltakene må tilpasses den enkeltes behov, og brukes mer selektivt. Dette innebærer å finne ut hvilke tiltak som gir resultater, og luke ut de tiltakene som ikke fungerer – eller som fungerer som en utsettelse av søknad om uføreytelse. OECD påpeker at mange programmer fortsatt har lang varighet, til tross for nylige endringer.

• Medisinsk og arbeidsrettet rehabilitering bør organiseres sammen. Tiltak og tjenester må gå mer hånd i hånd.

• Kravet til yrkesmessig og geografisk mobilitet er for svakt og bør harmoniseres med systemet ved arbeidsledighet.

Øke andelen funksjonshemmede og uføre i arbeid

I dag er mulighetene for å kombinere 100 prosent ytelse og arbeid og for å øke arbeidsinnsatsen for mottakere av graderte ytelser, begrenset.

• Norge bør iverksette tiltak for å redusere andelen som mottar varig uførepensjon og gjøre det lettere å revurdere tilståtte ytelser. Mottakere av tidsbegrensede ytelser må følges opp og bli tilbudt den støtten de trenger for å komme tilbake i arbeid.

• Bedre oppfølging av personer som får avslag på søknad om uføreytelser. Disse personene får ofte ikke tilstrekkelig hjelp til å forbli i, eller gå tilbake til, arbeid. Viktigheten av dette vises ved at personer som får avslag på søknad om uføreytelser ofte ender opp med uføreytelser etter en tid.

• Styrke insentivene til arbeid for mottakere av tidsbegrensede ytelser. Stønadsnivået for mottakere av tidsbegrensede ytelser bør reduseres slik at det tilsvarer stønadsnivået for mottakere av varige ytelser. Skattefordelene for mottakere av varig uførepensjon bør fjernes.

Arbeids- og velferdsetaten

En bør iversette tiltak for å sikre en vellykket og reell sammensmelting av trygdeetaten, Aetat og den kommunale sosialtjenesten i den nye Arbeids- og velferdsetaten.

• Det må være klare retningslinjer for hvordan en skal etablere en reell felles førstelinje i de lokale NAV-kontorene og for hvordan samarbeidet mellom etater og forvaltningsnivåer lokalt skal organiseres.

• Det må sikres tilstrekkelige ressurser til kompetansebygging og -utvikling. Dette er en forutsetning for å levere gode og samordnede ytelser, men det er også viktig med tanke på resultatoppfølging – for å identifisere problemer og rette opp svakheter og feil.

Reformer i uføreordningen

OECD mener det er risiko for at pensjonsreformen legger press på uføreordningen. Dette gjør det nødvendig med reformer i uføreordningen i etterkant av endringene i alderspensjonssystemet. God koordinering av alderspensjon og uføreytelser må baseres på to prinsipper:

• Mottakere av uføreytelser bør betale full premie/avgift til alderspensjonssystemet, for å s­ikre tilfredsstillende opptjening av rettigheter til alderspensjon.

• Nivået på uførepensjonen bør tilpasses, for å s­ikre at den ikke overstiger reformert alderspensjon ved fleksibelt uttak på samme alderstrinn.

Opprettholde og forsterke fokus på arbeidsgiver og arbeidsplass

Det sterke fokuset på arbeidsgiver og arbeidsplass må opprettholdes. Dette er, ifølge OECD, nødvendig for å styrke håndteringen av sykdom og sykefravær på arbeidsplassen og for å forhindre at det skjer en automatisk overføring etter langtids sykefravær til uføreordningen.

• Bedre informasjon og veiledning til arbeidsgiverne gjennom de lokale arbeidslivssentrene, herunder råd om tilrettelegging på arbeidsplassen og muligheter til rehabilitering.

• Arbeidsgivere som ikke følger opp forpliktelsene sine bør straffes – enten ved forlengelse av arbeidsgiverperioden eller ved at de må betale høyere, resultatbaserte arbeidsgiveravgifter. På tilsvarende måte kan arbeidsgivere med gode resultater premieres gjennom lavere premier.

• Dersom sykefraværet ikke faller til et akseptabelt nivå, er det uunngåelig med en reduksjon i stønadsnivået.