11 En bedre uføreordning

11.1 Innledning og sammendrag

I mandatet er utvalget bedt om å «gjennomgå og vurdere tildelingsreglene for uføre­pensjon». Med begrepet tildelingsregler forstår utvalget vilkårene som skal være opp­­­fylt for at en person skal kunne få en uføreytelse, samt saks­behandlings- og inn­vilgelsesrutiner.

Innføringen av en fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden kan medføre at det vil være personer som både har rett til alderspensjon og til uføreytelse. Med dagens regelverk vil det være økonomisk fordelaktig å motta en uføre­ytelse framfor å velge alderspensjon. Det har blitt pekt på at dette vil kunne føre til et betydelig press på uføre­­ordningen. Dersom en ønsker å opprettholde muligheten for at aldersgruppen over 62 år skal kunne motta en uføreytelse, er det viktig at tildelingsreglene fanger opp personer som ikke har valg­muligheter med hensyn til om de skal fortsette i arbeid eller ikke.

For de fleste er uføreordningen endestasjonen på en relativt lang prosess, der det går flere år fra ordinært arbeid er avsluttet til søknad om uføreytelse innvilges. I løpet av denne prosessen har de fleste som regel vært sykmeldt, gjennomgått medisinsk behandling og deltatt på ulike tiltak for å bedre arbeidsevnen. Erfaring viser at jo lenger tid denne prosessen tar, desto mindre er sannsynligheten for å komme tilbake til arbeid. Til en viss grad kan dette forklares med seleksjon; de friskeste og mest motiverte kommer tilbake i arbeid først. Imidlertid kan lengre stønadsperioder i seg selv gi redusert arbeidsevne, blant annet gjennom redusert mestring og motivasjon og tap av kompetanse.

Innsatsen overfor personer som står i fare for å falle utenfor arbeidslivet, eller som allerede er utenfor, bør derfor settes inn så tidlig som mulig. For å begrense tilgangen til uføre­ordningen, og redusere behovet for en varig ytelse, må den enkelte få en god opp­følging fra arbeidsgiver, lege og arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette betyr ikke at det er uten betydning hvordan uføre­ordningen er utformet. Hvor «attraktivt» det å motta en uføreytelse er for den enkelte, kan ha betydning for hva som skjer tidlig i prosessen.

Å identifisere personer som ikke kommer inn i arbeidslivet eller som ikke kan fort­sette i arbeids­livet på grunn av helse­messige problemer, kan være en krevende oppgave. I en del tilfeller kan det være tvil om kriteriene for innvilgelse av uføreytelse er oppfylt, og det vil være nød­­vendig å bruke skjønn. En god uføre­ordning for­utsetter høy kvalitet på den forut­gående prosessen og høy kvalitet på det skjønnet som må gjøres ved vurdering av om inn­gangs­vilkårene er oppfylt eller ikke. Jo dårligere denne prosessen og jo mindre «treffsikker» ordningen er, desto vanske­lig­ere vil det være å ha et tilfredsstillende økonomisk nivå på uføre­ytelsene.

Ut fra dette mener utvalget at det er nødvendig med en relativt bred tilnærming når til­delingsreglene skal vurderes. Utviklingen med en stadig økende andel uføre, spesielt i de yngste aldersgruppene, tilsier også en bred gjennomgang av de utford­ringene vi står overfor. I dette kapitlet blir derfor forhold som har betydning for hele «prosessen fra arbeid til uføreytelse» gjennomgått, herunder organi­sering og ansvars­fordeling innenfor arbeids- og velferdsområdet, virkemidler/tiltak og inn­gang­s­­­­vilkår (det medisinske vilkåret og attføringsvilkåret). Siden dette er et om­fattende og komplekst område, blir omtalen nødvendigvis på et relativt overordnet nivå. Utgangspunktet for vurderingene er viktige hensyn en god uføreordning ideelt sett bør tilfredsstille.

Det pågår nå flere reformprosesser som kan få betydning for uføre­ordningen, blant annet etableringen av den nye arbeids- og velferds­forvaltningen og inn­føringen av en ny tidsbegrenset inntekts­sikringsordning i folke­trygden. Flere forhold knyttet til disse endringene er ikke endelig avklart, blant annet utformingen av den nye inntekts­sikrings­ordningen, og samtidig er det stor usikker­­het om effektene av de ulike endringene. Likevel er det liten tvil om at den omleggingen som endringene representerer vil få betydning for utviklingen innenfor de helse­relaterte ytelsene i årene som kommer. Utvalget har tro på at det arbeidet som er startet på området kan være viktig for å inkludere flere i arbeids­livet og begrense antall personer med uføre­ytelse. For å lykkes er det imidler­tid avgjørende at de ulike aktørene ivaretar det ansvaret de har på området.

I dag er det et medisinsk inngangsvilkår til uføreytelsene. Vilkåret innebærer at en skal ha helse­problemer for å få en uføreytelse, og at helseproblemene skal være hoved­­årsaken til den reduserte arbeidsevnen. Sykdomsbegrepet er imidlertid ikke entydig og klart definert, og over tid har stadig flere lidelser blitt akseptert som grunn­lag for inn­vilgelse av uføreytelse. En økende andel av de nye stønads­mottakerne har helse­­plager som ikke kan påvises ved objektive funn, og ofte gjør legen en skjønns­messig vurdering basert på den enkeltes beskrivelse av egne helse­problemer. Det er gjort flere forsøk på å stramme inn i de medisinske vilkårene for å få uføre­ytelser, men effekten i form av lavere tilgang til uføre­ordningen har vært kortvarig.

Sykdom kan være et problematisk tildelingskriterium, og det er tidligere foreslått å fjerne det medisinske inngangsvilkåret. Utvalget ser flere fordeler med å flytte oppmerksom­heten fra begrensninger på grunn av sykdom til de mulig­hetene som finnes til tross for syk­dommen. Spesielt er dette viktig tidlig i sykdoms­forløpet, blant annet ved ut­prøving av arbeids­evne. Utvalget mener likevel at det foreløpig er riktig å beholde det medisinske inngangs­vilkåret for å få en uføre­ytelse.

Mange forhold påvirker en persons mulighet til å delta i arbeids­livet. Sykdom er alene utilstrekkelig som grunnlag for å vurdere arbeids­messige konse­kvenser. Å opp­fylle det medisinske vilkåret bør derfor være en nød­vendig, men ikke en til­strekkelig betingelse for å få uføreytelse. Vurder­ingen av om vilkårene for uføreytelse er oppfylt eller ikke må baseres på en grundig vurdering av søkers arbeids- og inn­tekts­evne. Arbeidsevne­vurdering er en metode for syste­matisk å analysere en persons mulig­heter og begrensninger på arbeids­markedet. Utvalget mener arbeids­evne­vurdering er et hensikts­messig verktøy for Arbeids- og velferdsetaten i arbeidet med å identifisere relevante tiltak for å hjelpe personer med langvarige problemer på arbeidsmarkedet tilbake til arbeid. For­valt­ningen må videre­utvikle de metoder og verktøy som allerede finnes, og etablere kompetanse for å bruke disse på en tilfreds­stillende måte. Dette er også avgjørende for å kunne vurdere om arbeids- og inntekts­evnen er nedsatt i et slikt omfang at det kvalifiserer til en uføre­ytelse.

Det er viktig at aktørene i de ulike fasene av prosessen fra arbeid til uføre­ytelse har klart definerte roller og et klart avgrenset ansvar. Fastlegenes hovedoppgaver skal være å stille diagnoser, behandle pasientene og gjøre enkle funksjonsvurderinger tidlig i sykepengeforløpet. Hovedansvaret for den systematiske arbeidsevne­vurderingen må ligge i Arbeids- og velferdsetaten, som også skal behandle og avgjøre søknader om uføreytelse. I praksis vil etaten trolig benytte ulike typer «under­leverandører» i dette arbeidet, men det må ikke være tvil om at det er etaten som har ansvaret for vurder­ingene og for å gjøre vedtak på grunnlag av dem.

Attføringsvilkåret er i dag et sentralt inngangsvilkår. Attføring skal være forsøkt før det kan innvilges uføreytelse, med mindre det er åpenbart at dette ikke er hensikts­­messig. Kravet er blitt skjerpet de senere årene, og flere får avslag på søknad om uføreytelse fordi yrkesrettet attføring ikke er forsøkt i tilstrekkelig grad. Det er viktig at yrkesrettede tiltak og arbeidsutprøving iverk­settes så tidlig som mulig i stønads­forløpet når dette er hensiktsmessig. Endringer i regelverket for syke­penger og forslaget om en ny tidsbegrenset inntekts­sikring, samt organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen, støtter opp om dette. Lønns­tilskudd kan være et egnet virke­middel ved utprøving av arbeids­evne. I saker hvor det er hensikts­messig, bør lønns­til­skudd – både tidsbegrensede og tidsubestemte – for­søkes før det er aktuelt å vurdere søknad om uføreytelse. For å sikre en reell ut­prøving av arbeidsevnen, bør minste­krav til dokumentasjon av inn­hold og omfang av attførings­tiltak, arbeids­trening etc. og til dokumentasjon av arbeids- og velferdsforvaltningens faglige innsats, presiseres nærmere i lov eller for­skrift. Både arbeids­givere og den enkelte må ta et større ansvar for at til­rettelegging og utprøving av arbeidsevne skjer på en tilfredsstillende måte.

Det er i dag et vilkår for å få uføreytelse at arbeidsevnen/inntektsevnen er nedsatt med minst halv­parten. En generell reduksjon i kravet til omfanget av arbeids­ufør­heten vil kunne bidra til å legge til rette for at flere utnytter arbeids­evnen fullt ut. Med en kompensasjonsgrad i uføreordningen på 66 prosent (jf. forslag i kapittel 12Modell for uføreytelse ), vil den enkelte som har en uføregrad på minst 50 prosent måtte bære 1/3 av inntektstapet selv. I samsvar med dette mener utvalgets flertall at det bør vurderes om den nedre grensen for å komme inn i uføreordningen skal være på 1/3 (33,3 prosent).

Utvalget er bedt om å vurdere om alle som får innvilget en uføreytelse etter en tid bør få en ny vurdering av arbeidsevnen. Selv om det er krav til varig nedsatt arbeids­evne for å kunne motta en uføreytelse, vil den enkeltes situasjon kunne endre seg over tid, og etter utvalgets vurdering er det åpen­bart at noen av uføre­sakene bør revurderes. I forbindelse med vedtaket om uføreytelse bør Arbeids- og velferds­etaten ta stilling til om det er hensiktsmessig med en revurdering av saken etter en tid. Det bør framgå av vedtaket at en slik vurdering er foretatt, og det bør gis en begrunnelse for vedtaket uavhengig av om det legges opp til revurdering eller ikke. Hvem og/eller hvor mange som i praksis bør vurderes på nytt, må avgjøres ut fra en vurdering av hva som er hensiktsmessig bruk av ressurser. Etter utvalgets vurdering bør hoved­innsatsen settes inn før en uføreytelse er en aktuell problemstilling, mens sannsynlig­heten for tilbakegang til arbeid er størst. Utvalget mener dermed at en obligatorisk revur­dering ikke er hensiktsmessig.

Omfanget av revurdering avhenger også av ut­formingen av den nye tidsbegrensede inn­tekts­sikringen. Dersom det settes en relativt stram tidsramme for hvor lenge en skal kunne motta den nye inntektssikringen, kan det bety et økt press på uføre­ordningen. Utvalget forutsetter at en i den tidsbegrensede ordningen bruker tilstrek­kelig tid til å avklare om den enkeltes arbeids- og inntekts­­evne er varig ned­satt eller ikke. Utvalget vil derfor anbefale at den nye tidsbegrensede ordningen åpner for at personer kan motta denne stønaden i en periode inntil fram­tidig arbeids­evne er avklart, også i en periode etter at hensikts­­messig behandling og arbeidsrettede tiltak er avsluttet. I tilfeller der det er usikkerhet knyttet til framtidig arbeidsevne, bør uføreytelse kunne innvilges dersom inngangs­vilkårene for øvrig er oppfylt. Hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak må være vurdert og prøvd ut. I disse tilfellene bør det legges inn i vedtaket at ytelsen skal revurderes etter en periode.

Det vil alltid være en del som gjerne ønsker seg inn i eller tilbake til arbeidslivet. Det er viktig at disse får nødvendig informasjon om hvilke ord­ninger og tiltak som finnes og en god opp­følging, og at det er økonomisk lønn­somt for den enkelte å øke arbeids­innsatsen.

11.2 Utfordringen og hovedtrekk ved løsningene

11.2.1 Utfordringen

Stadig flere personer i yrkesaktiv alder står helt eller delvis utenfor arbeids­livet. Mange av disse har ytelser fra folketrygden som den viktigste inntektskilden. I de siste årene har mer enn 600 000 personer i gjennomsnitt hvert år mottatt dagpenger ved arbeids­ledighet eller helse­relaterte ytelser fra folketrygden. Dette antallet er på nivå med antall alders­pensjonister.

Mottakere av uføreytelser utgjør den klart største gruppen i yrkesaktiv alder som er helt eller delvis uten arbeid. Ved utgangen av 2006 mottok 328 000 personer uføre­pensjon eller tidsbegrenset uførestønad. Dette er mer enn dobbelt så mange som i 1980. Veksten i uføreandelen har vært spesielt sterk i de yngste alders­gruppene. I dag mottar 11 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år en uføreytelse. Om lag halvparten av de som går over på alders­pensjon ved fylte 67 år kommer fra uføre­ordningene.

Velferdsordningene skal sikre personer som har problemer på arbeids­markedet en rimelig inntekt. Å være stønadsmottaker over lang tid er imidlertid ingen optimal løsning, verken for den enkelte eller for samfunnet. Den såkalte arbeidslinja har der­for blitt en viktig del av velferdspolitikken; det offentlige tjenestetilbudet og velferds­­ordningene skal innrettes med sikte på at flere i utkanten av arbeids­markedet skal kunne komme i arbeid. Arbeidslinja bygger på at det er en fordel, også for den enkelte, at flest mulig kan forsørge seg selv gjennom arbeid.

Det er en ingen enkel oppgave å sikre arbeid til personer som er utenfor eller i ut­kanten av arbeidsmarkedet. Dette har ofte sammenheng med at det er store varia­sjoner i årsakene til problemene og store variasjoner i behovene for oppfølging. I mange tilfeller kan det også være vanskelig å identifisere hvilke behov den enkelte har, noe som vanskeliggjør oppfølgingsarbeidet ytterligere.

Det finnes ingen enkle og gode løsninger på den utfordringen som veksten i antall personer utenfor eller i utkanten av arbeids­markedet representerer. Erfaringene fra Norge og andre land viser tvert imot at oppgaven er krevende. Enkelte land har for­søkt å møte utfordringen gjennom å redusere ytelsesnivået i velferdsordningene og stramme inn inngangs­vilkårene. En slik politikk kan skape fattig­domsproblemer. Utgangspunktet for Norge bør være at personer som trenger hjelp til å komme i arbeid skal få et best mulig tjeneste­tilbud, sam­tidig som personer som ikke har mulighet til å arbeide skal sikres en rimelig inntekt gjen­nom de ulike inntekts­sikrings­ordningene.

11.2.2 Helhet og samspill

Det er i hoved­sak er «to veier» som kan føre til et behov for varig inntektssikring. I dag har en stor andel av mottakerne av uføreytelser en lang yrkes­karriere bak seg, og flertallet av disse har i en periode mottatt sykepenger, rehabiliterings­­penger og/eller attførings­penger. Samtidig er det en gruppe som aldri får muligheter til å prøve seg i arbeid eller aldri får fotfeste i arbeidslivet. Særlig blant yngre kan det være mange som er svært motiverte for arbeid, men som har funksjons­begrensninger som krever sær­skilt tilrettelegging av arbeids­plassen/-­opp­gavene og/eller oppfølging. Denne gruppen representerer en spesiell utfordring i arbeidet med å skape et inkluderende arbeidsliv.

Jo lengre en person er ute av arbeidslivet, desto mindre er sannsynligheten for å komme tilbake i arbeid. Den enkeltes behov må avklares så tidlig som mulig, og tjenestetilbudet må i størst mulig grad utformes i samarbeid med den enkelte og ivareta individuelle hensyn. Behovsavklaring og oppfølgingstiltak må ta utgangspunkt i funksjonsvurderinger og arbeidsevnevurderinger. Hensiktsmessige tiltak, herunder behandling og attføring, må iverksettes så tidlig som mulig. En god innsats i tidlige faser vil gi færre søknader om uføre­ytelser fra personer med en viss arbeids­evne. En del av disse bør kunne være aktuelle for tilrettelagt arbeid innenfor det ordinære arbeidsmarkedet.

Personer som har et arbeids­forhold har et godt utgangspunkt for å kunne sikres arbeid i framtida. I de senere årene har arbeids­giver og arbeidstaker fått et tydelig ansvar for forebygging av sykefravær, oppfølging og tilrettelegging. For at denne innsatsen skal gi resultater, er det viktig at både arbeidsgiver og arbeidstaker er godt kjent med sine plikter og rettig­heter på området. Samtidig er det avgjørende at øvrige aktører, her­under leger, helse­vesenet og Arbeids- og velferds­etaten, støtter godt opp om det arbeidet som gjøres på arbeids­plassen gjennom informasjon, veil­edning og et godt tiltaksapparat. Tiltak og virkemidler må vurderes i hele syke­fraværs­forløpet. Arbeids- og velferds­etaten har hoved­ansvaret for at sykmeldte uten arbeids­giver og arbeidsledige sikres en god opp­følging.

Mange aktører har innvirkning på prosessen som fører fram til en uføre­ytelse. Det gjør det krevende å få til en helhetlig og målrettet prosess, der hensiktsmessige virke­midler og tiltak vurderes løpende. Arbeids- og velferdsetaten må ha et over­ordnet ansvar for at aktørene i de ulike fasene kjenner sitt ansvar og sine plikter, og for å legge til rette for gode prosesser. I avsnitt 11.3 vurderes nærmere noen aktuelle endringer som kan ha betydning for antallet nye mottakere av uføreytelser.

11.2.3 Krav til en god uføreordning

Uføreordningen skal sikre at personer som ikke kan forsørge seg gjennom arbeid har en rimelig inntekt. Regelverket består dels av inngangsvilkår som bestemmer hvem som har rett til uføreytelsen, og dels av regler for beregning av uføre­ytelsen.

Inngangsvilkårene må utformes slik at en treffer målgruppen for uføreordningen. Ideelt sett bør vilkårene utformes slik at det er lett å avgjøre hvem som har rett til en uføreytelse og hvem som ikke har. Å ivareta begge disse hensynene samtidig er av flere årsaker ikke enkelt. Dette, og enkelte mulige endringer i dagens inngangs­vilkår, diskuteres nærmere i avsnittene 11.4–11.6.

Det er verken ønskelig eller mulig å ha en uføreordning med inngangsvilkår som ikke tillater skjønnsvurderinger. Mange uføresaker er komplekse og sammensatte. En ordning uten muligheter for bruk av skjønn ville trolig innebære at mange som burde ha en uføreytelse, ikke fikk det og at mange som ikke burde ha en uføre­ytelse, likevel fikk det. Begge disse utfallene ville undergrave ordningens legitimitet og oppslutning i befolkningen.

Gitt at uføreordningen må åpne for et betydelig rom for skjønn, er det viktig at dette skjønnet utøves på en betrygg­ende måte for å sikre likebehandling og av hensyn til rettssikkerheten. Dette krever at de involverte partene har et klart definert ansvar, at prosessene er godt strukturerte og at det foreligger verktøy og arbeidsbeskrivelser som gjør at aktørene er i stand til løse arbeidsoppgavene sine på en betryggende og god måte. Dette diskuteres nærmere i avsnittene 11.4–11.5.

Beregningsreglene for uføreytelsene avgjør hvor sjenerøs ordningen er. Hensynet til inntektssikring – at uføreordningen skal sikre inntekten til personer som ikke har arbeidsinntekt – tilsier at uføreordningen bør være relativt sjenerøs. Nivået må imid­ler­tid begrenses ut fra at det skal lønne seg for den enkelte å arbeide og ut fra rime­lig­hets­betraktninger om forholdet mellom inntekten til personer som arbeider og personer som mottar en uføreytelse. Inn­gangs­vilkårene påvirker også hvordan bereg­nings­reglene for uføreytelsen kan være. Jo større rom for skjønn inngangs­vilkårene gir og jo mindre tillit det er til det skjønnet som utøves, desto vanskeligere er det å ha en sjenerøs uføreordning. I kapittel 12 redegjøres det for utvalgets forslag til bereg­nings­regler for uføreytelsen.

Videre er det nødvendig å se både inngangsvilkårene og beregningsreglene for uføre­ytelsen i sammenheng med regelverket for andre ord­ninger. Blant annet må forholdet mellom inngangs­vilkårene for uføreytelsen og inngangsvilkårene for den nye tids­begrensede inntekts­sikrings­ordningen i folketrygden være logisk. Nivået på uføreytelsen må sikre et rimelig inntektsnivå for personer som skal leve av ytelsen over lengre perioder, men kan samtidig ikke være så høyt at ytelsen fremstår som betydelig mer attraktiv enn for eksempel korttidsytelsene.

11.3 Vedtatte endringer

11.3.1 Innledning

Det er igangsatt flere store endringsprosesser innenfor arbeids- og velferdsområdet som kan få betydning for til­strømmingen til uføreordningen i årene som kommer. Aktuelle endringer som antas å få betydning er blant annet endringer i folketrygd­loven og i arbeids­miljøloven som følge av den nye IA-avtalen og Syke­fraværs­utvalgets rapport, etableringen av den nye arbeids- og velferds­forvaltningen og for­slaget om en ny tidsbegrenset inntektssikrings­ordning i folke­trygden.

I det følgende omtales disse endringene nærmere. Deretter vurderes hvilken betyd­ning disse kan få for arbeidet med å inkludere flest mulig i arbeids­livet. NAV-reformen, de nye til­takene og den nye inntekts­sikringsordningen som er foreslått av Regjeringen i St.meld. nr. 9 (2006­­­–2007) Arbeid, vel­ferd og inkludering , kan bidra til at tjeneste­tilbudet og virkemidlene innen­for arbeids- og velferds­­­området i større grad tilpasses den enkelte brukers behov. Det må for­ventes at både arbeids­givere og arbeids­takere, samt sentrale aktører som Arbeids- og velferdsetaten og helsevesenet, ivare­tar det ansvaret de faktisk har på området. Dette er helt avgjørende både for at flest mulig inkluderes i arbeids­livet og for å begrense antall personer med uføreytelser.

11.3.2 Fornyet avtale om et inkluderende arbeidsliv

Høsten 2001 inngikk partene i arbeidslivet og offentlige myndigheter Intensjons­avtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Avtalen ble fornyet høsten 2005, og det er inngått en ny avtale for perioden 2006–2009. IA-avtalen skal blant annet bidra til et mer inkluderende arbeidsliv til beste for den enkelte arbeidstaker, arbeidsplass og samfunn, og bidra til reduksjon i syke­fraværet og antall personer på uføreytelser. Målsettingen er å fore­bygge sykefravær, øke fokuset på jobbnærværet og hindre utstøting fra arbeids­livet, samt å øke rekrutteringen til arbeidslivet av personer som ikke har et arbeidsforhold.

Ansvaret for sykefraværsarbeidet er delt mellom arbeidsgivere, arbeidstakere, leger/behandlere og myndighetene. Gjennom den nye IA-avtalen har arbeidsgiver og arbeids­taker fått et større ansvar. Etablering av en god dialog på arbeidsplassen står sentralt i denne sammenheng. Arbeidsgiver har ansvaret for å tilrettelegge for at personer med helse­problemer skal kunne fortsette i arbeid, og har etter arbeidsmiljø­loven plikt til å utarbeide en oppfølgingsplan i samarbeid med arbeidstakeren. Arbeids­takeren skal på sin side bidra ved utprøving av funksjonsevnen og til å finne løs­ninger på arbeids­­plassen. Arbeids- og velferdsetaten har en rolle både som kompetansemiljø med tjenes­tetilbud til virksomheter og syk­meldte, og som forvalter av de helse­relaterte ordningene. Etaten skal støtte opp under den innsatsen som skjer på arbeids­plassen.

I 2004 ble det innført et aktivitetskrav for å få rett til sykepenger. Kravet innebærer at den sykmeldte må være i arbeidsrelatert aktivitet innen åtte uker, med mindre medisinske grunner er til hinder for dette eller det er dokumentert at aktivitet ikke kan gjennomføres på den sykmeldtes arbeidsplass. Legen skal i sin vurdering ha fokus på mulighetene for arbeid og aktivitet.

Høsten 2006 presenterte Syke­fraværs­­­utvalget, et partssammensatt utvalg ledet av stats­ministeren, en «modell for endret sykmeldings­­praksis». Modellen bygger på og forsterker eksisterende regelverk og praksis på området, og stiller klare forventninger til de ulike aktørene i sykefraværsarbeidet, herunder arbeidsgivere, arbeidstakere, helse­­vesenet og Arbeids- og velferdsetaten. Den nye modellen inne­­­­­­­bærer tettere opp­følging og krav til aktive tiltak tidligere i syk­meldings­­perioden. Arbeids­givers ansvar for dette tydeliggjøres, samtidig som også arbeidstakers ansvar vekt­legges i større grad. En individuell oppfølgings­plan skal utarbeides i felleskap av arbeids­giver og arbeidstaker senest etter seks ukers sykmelding, og denne skal følges opp med et dialog­møte med arbeidstaker og arbeidsgiver senest når sykefraværet har vart i tolv uker. Lege/behandler skal delta i dette dialog­­møtet dersom arbeidstaker/arbeids­giver ønsker det, og videre bidra til å avklare og motivere for aktive tiltak der dette er medisinsk til­rådelig. Gjennom modellen presiseres også Arbeids- og velferdsetatens opp­gaver knyttet til opp­følgingen av syk­meldte. I tillegg til at etaten skal ta initiativ til et nytt dialogmøte med arbeidstaker og arbeids­giver senest etter seks måneders syk­melding, blir informasjon og veiledning til virksom­hetene viktig i arbeidet for å mot­virke utstøting, forhindre langtidsfravær og bidra til tilbake­føring til arbeidslivet. Videre forventes det at etaten forsterker sin kontroll av leger, arbeidsgiver og den syk­meldte, og om nødvendig tar i bruk sanksjoner. Ut­valgets rapport Til­tak for å redusere syke­fraværet er fulgt opp med lovendringer og budsjett­vedtak, jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007) Tillegg nr. 4 og Ot.prp. nr. 6 (2006–2007). Regelverksendringene ble iverksatt fra 1. mars 2007.

11.3.3 Etablering av en ny arbeids- og ­velferdsforvaltning

Etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen startet 1. juli 2006, og omtales som den største forvaltningsreformen i nyere norsk historie. Den nye statlige Arbeids- og velferdsetaten (NAV), med ansvar og oppgaver som tidligere ble ivare­tatt av Aetat og trygdeetat, skal i samarbeid med landets kommuner etablere lokale arbeids- og velferdskontor – såkalte NAV-kontor – over hele landet innen 2010. Arbeids- og velferdsforvalt­ningen omfatter alle de oppgavene som tidligere ble ivaretatt av Aetat og trygdeetaten og minimum den økonomiske sosialhjelpen, som er kommunenes ansvar etter sosial­tjeneste­loven. Der kommunen etter avtale med Arbeids- og velferdsetaten har lagt andre oppgaver til kontoret, er også disse en del av arbeids- og velferdsforvaltningen lokalt. Ved inngangen til 2007 var det etablert 20 pilotkontorer og inngått samarbeidsavtaler i 26 kommuner. Det er planlagt etablering av 110 NAV-kontor i løpet av 2007.

Etableringen av den nye Arbeids- og velferdsetaten og et felles førstelinjekontor inne­­­bærer en organisatorisk samling av alle statlige og kommunale virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne. Organiseringen skal legge til rette for et helhetlig og samordnet tjeneste­tilbud, der arbeidsrettede tiltak, tjenester og relaterte ytelser til den enkelte skal kunne vurderes samlet. Videre skal aktive arbeidsrettede tiltak kunne igang­­settes raskere da en vil slippe å bruke tid og ressurser på å over­sende saker mellom ulike etater.

I dag er ansvaret for oppfølging og iverksetting av tiltak etter utløpet av syke­penge­perioden dels lagt til NAV trygd, dels til NAV arbeid. 1 NAV trygd har ansvaret for å følge opp personer som mottar rehabiliteringspenger, mens NAV arbeid har ansvaret for iverk­setting av yrkesrettet attføring og for oppfølging av stønads­mottakeren i denne fasen. Etatene har tidligere brukt mye tid på forvaltnings­oppgaver, blant annet på å avklare om inngangsvilkårene er opp­fylt og på utmåling av ytelsene, og relativt sett mindre tid på opp­følging av den enkelte stønads­mottaker. Samtidig har den administrative ansvars­delingen ofte medført relativt lange venteperioder før tiltak blir satt i verk. Den nye organiser­ingen skal bidra til at ressurser flyttes fra forvaltnings­oppgaver til individuell opp­følging.

Arbeids- og velferdsetatens overordnede mål er å bidra til å skape et inkluderende arbeids­liv og et vel­fungerende arbeidsmarked, gjennom å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Etaten har blant annet startet et arbeid for å etablere en mer ensartet metodikk for behovs­avklaring, kartlegging og arbeids­­evne­vurdering. Dette skal gi grunnlag for en felles forståelse av brukers behov og ressurser, og for individuelle planer som skal bidra til at tjenestemottaker får et hel­hetlig, koordinert og individuelt til­passet tilbud. Arbeidet skal støttes opp av nye administrative rutiner og kompe­tanse­­opplæring i etaten.

St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering er en oppfølging av den nye organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. I forslaget fra Regjeringen vekt­­legges blant annet en videre­utvikling og fornying av arbeidsrettede tiltak og tjenester, og en mer fleksibel og individuelt tilpasset bruk av tiltak og tjenester. Blant annet skal Arbeids- og velferdsetaten i større grad få mulighet til å anskaffe ulike avklarings- og oppfølgings­tjenester ut fra individuelle behov. I meldingen pekes det videre på at det eksisterende virkemiddelapparatet mangler ­tilbud til personer med kroniske plager eller varige helseproblemer, samtidig som det signaliseres at det vil legges opp til en bedre koordinering og oppfølging av tilbudet om arbeidsrettet og helsemessig rehabilitering. Etter Sykefraværsutvalgets rapport er det innført et eget til­skudd for kjøp av helse- og rehabiliteringstjenester for å få personer som mottar syke­penger raskere tilbake til arbeidslivet og dermed redusere syke­fraværet. Det er i denne sammenheng startet et arbeid der både helseregionene og Arbeids- og velferds­etaten vurderer ulike tiltak og tjenester.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006–2007) er det nå satt i gang et forsøk med tidsubestemt lønns­tilskudd . Formålet med dette lønnstilskuddet er å fore­­bygge lange, passive stønads­­karrierer og sikre tilknytningen til arbeidslivet på ordinære lønns- og arbeids­vilkår. Lønnstilskuddet skal kunne gis til arbeids­givere som beholder eller ansetter personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne og personer som er i ferd med å falle ut av arbeids­livet. Personer som er innvilget gradert eller full uføre­ytelse kan også om­fattes av forsøket. Som hovedregel skal arbeidstaker ansettes fast, men dersom det er behov for utprøving av arbeidsevne, kan ansettelsen gjøres midler­tidig i inntil ett år. Lønnstilskuddet skal redusere usikker­heten og øke trygg­heten for både arbeidstaker og arbeidsgiver, og legge til rette for at personer som i dag kvali­fiserer for (varig) uføre­pensjon skal kunne delta i arbeids­markedet ut fra de for­ut­setningene de har. I meldingen sies det at arbeids­evnen skal være grundig av­klart før en person tas inn på tiltaket. Det skal dokumenteres at andre virke­midler ikke fører frem, og tidsubestemt lønns­tilskudd skal være vurdert før inn­vilgelse av uføreytelse. Forsøket er foreløpig begrenset til fem fylker. I høringsbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om forskriften til forsøket, sies det at det på bakgrunn av erfaringene som trekkes i 2007 vil vurderes om ordningen skal gjøres permanent allerede fra 2008.

11.3.4 Ny stønadsordning i folketrygden

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering foreslår Regjeringen at det skal innføres en ny tidsbegrenset inntektssikring i folke­trygden. Den nye ordningen vil erstatte dagens ordninger for rehabiliteringspenger, attføringspenger og tids­begrenset uføre­stønad. Ordningen vil etter planen innføres fra 1. januar 2009.

Arbeids- og velferdsforvaltningen har i dag en rekke virkemidler, både av kortvarig og mer langvarig karakter, som har som mål å bidra til at personer blir værende i eller kommer tilbake til arbeidslivet. I den nye ordningen skal etatens tiltak og tjenester til­passes den enkeltes behov, situasjon og ressurser, uavhengig av behovet for inntekts­sikring. Det betyr at fokus skal flyttes fra hvilken inntektssikring den enkelte har rett på, til hvilke tiltak og tjenester han/hun har behov for. Dette skal øke fleksibiliteten i forvaltningen og gi større mulighet for å møte den enkelte med de tiltakene som er mest effektive.

Med dagens regelverk må personer som over tid har nedsatt arbeidsevne på grunn av helseproblemer gjennom flere ulike stønadsregimer. Dette kan gi ventesituasjoner og passivitet i påvente av ny søknadsbehandling, og ventetid ved iverksetting av hensiktsmessige tiltak. Forløpet og bistanden som gis fram­står ofte som sekvensiell og oppstykket. Med forslaget til Regjeringen legges det opp til at medisinsk behandling, arbeids­rettet rehabilitering og ulike attføringstiltak skal kunne skje parallelt, noe som skal gi færre og kortere peri­oder med passivitet.

Ifølge meldingen skal den nye ordningen basere seg på gjensidige for­pliktelser mellom forvaltning og bruker. Rettighetene skal på den ene siden gi stønadsmottaker økonomisk sikker­het, opp­følging og individuelt til­passede tiltak, mens pliktene på sin side skal bety at stønadsmottakeren deltar i tiltak, behandlings- og kvalifiserings­opplegg for å fremme overgangen til arbeid/aktivitet og tar større ansvar for egen livs­situasjon. Denne balanser­ingen av rettigheter og plikter skal også bidra til å gi den enkelte økt verdig­het og selv­respekt. Manglende overholdelse av aktivitetskrav skal fortsatt kunne få konse­kvenser, mens brukeren skal ha klage­rett hvis ikke hjelpe­apparatet oppfyller sine forpliktelser og vedtak. Rettig­hetene og pliktene, herunder aktivitetskravet, skal ta utgangspunkt i den enkeltes konkrete situasjon og ressurser, slik at de støtter opp under en best mulig arbeid­s­rettet prosess.

Regjeringen forventer at den nye ordningen skal bidra til mer effektive stønads­forløp og redusere omfanget av forvaltningsoppgaver gjennom en enklere stønads­behandling. Frigjorte ressurser skal brukes til individuell oppfølging og til utvikling av nødvendig kontakt med arbeidslivet. Dette skal bidra til å nå målet om å inkludere flere i arbeidslivet.

I meldingen legges det opp til at inngangvilkårene for den nye tidsbegrensede inntekts­sikringsordningen fortsatt skal være vesentlig nedsatt inntektsevne på grunn av helse­problemer. Eventuelle begrens­ninger i varigheten er ikke eksplisitt angitt, men det sies at utmåling og varighet skal støtte opp om målet om arbeid etter en fastsatt om­stil­lings­­periode. Målsettingen er at samlet tid på den nye stønads­ordningen gjennom­­gående skal bli kortere enn ved de tre nåværende ordningene (rehabil­iterings­penger, attførings­penger og tidsbegrenset utførestønad), og at en større andel av de som har avgang fra ordningen skal komme tilbake til arbeid enn hva som er tilfellet i dag.

11.3.5 Utvalgets vurderinger

Det viktigste arbeidet for å redusere tilgangen til uføre­ordningen skjer lenge før søknad om uføre­ytelse er en aktuell problemstilling. IA-arbeidet bygger på prin­sippet om at arbeidsplassen er hovedarena for forebygging av syke­fravær. Gjennom lov­endringer etter den nye IA-avtalen og rapporten fra Syke­fravær­sutvalget, for­sterkes arbeids­givers og arbeidstakers ansvar for tidlig opp­følging og tilrettelegging ytter­ligere. Utvalget for­utsetter at partene ivaretar dette ansvaret, og vil samtidig peke på at det er viktig at arbeidsgiver og arbeids­taker også tar et større ansvar ved utprøving av arbeidsevnen enn hva som er praksis i dag – et ansvar som er nedfelt i både arbeids­miljø­loven og folketrygdloven. I en del tilfeller iverksettes ikke attførings­tiltak i dag før det fore­ligger søknad om uføreytelse, noe som svært ofte er alt for sent.

Utvalget vil sam­tidig understreke at arbeids- og velferdsforvaltningen har et særskilt ansvar for at grupper som står utenfor arbeidsmarkedet, herunder arbeidsledige og sosialhjelps­mottakere, får et godt tilbud. Det er blant annet mange unge i disse gruppene som kan være motiverte for arbeid, men som i dag synes å mangle til­rette­lagte tilbud for å få innpass i arbeids­livet og for å kunne bli værende i et arbeids­forhold over tid.

NAV-reformen og den nye tidsbegrensede inntekts­sikrings­ordningen i folketrygden innebærer en videreutvikling av de virke­midlene som tidligere Aetat og trygde­etat disponerte med sikte på å inkludere flere i arbeidslivet. Etter utvalgets mening er ikke dagens opp­følging av og tiltak for stønads­mottakere til­freds­stillende, og det er av­gjørende at denne siden av forvaltningen styrkes. Det er i denne sammen­heng positivt at Regjeringen ønsker å legge til rette for at samarbeidet mellom helse­vesenet og arbeids- og velferds­forvaltningen blir bedre, og videre at virkemiddel­apparatet utvides til å omfatte mer egnede tiltak for bedring, ut­prøving og avklaring av arbeidsevne.

Det er viktig at det er god kunnskap om effekter av ulike tilbud og tiltak i forhold til målet om arbeid. Det bør der­for vurderes å legge til rette for flere forsøk og forskning på området, slik at tilgjengelige ressurser brukes på best mulig måte.

Flere forhold knyttet til de aktuelle endringene er ikke avklart, blant annet ut­formingen av den nye stønadsordningen i folketrygden, samtidig som det er stor usikkerhet om effektene. Endringene som er igangsatt innebærer omfattende omstil­linger og betydelige organisatoriske utfordringer, herunder nye roller og samarbeidsmønstre, sam­tidig som de stiller store krav til videreutvikling av arbeids­metoder og kompe­tanse, og det vil nød­vendig­vis ta tid før resultatene synlig­gjøres. Likevel er det liten tvil om at den omleggingen som endringene representerer vil få betydning for utviklingen innenfor de helse­relaterte ytelsene i årene som kommer, forutsatt at de ulike aktørene ivaretar det ansvaret de har på området.

Vil­kår og varig­het for den nye stønadsord­ningen vil være av­gjørende for hvem som vil ha avgang fra ordningen og følgelig hvem som vil kunne være aktuelle for uføre­ordningen. Effektive stønadsløp tilsier på den ene siden relativt korte stønads­perioder, mens behovet for endelig avklaring i vanskelige saker på den andre siden tilsier lengre stønads­perioder. Dersom de ytre rammene for stønads­ordningen blir relativt stramme ut fra ønsket om effektive stønadsløp, kan det bety at personer med uklar inntektsevne og/eller betydelig usikker fremtidig inntektsevne har avgang fra ordningen – uten å ha et arbeids­tilbud. Dette vil i neste omgang kunne bety et økt press på uføreordningen og øke behovet for å revurdere uføre­saker etter en tid.

Erfaring viser at det kan være vanskelig å bistå personer tilbake til arbeid når de først har kommet over på varige ordninger. Det forventes at det i den tidsbegrensede ordningen brukes tilstrekkelig tid til at det kan avklares om den enkeltes arbeids- og inntekts­­evne er varig ned­satt eller ikke. Utvalget vil derfor anbefale at den nye tidsbegrensede ordningen åpner for at personer kan motta stønad i en periode inntil fram­tidig arbeids­evne er avklart, også i en periode etter at hensikts­­messig behandling og arbeidsrettede tiltak er avsluttet. I tilfeller der det er usikkerhet knyttet til framtidig arbeidsevne, bør uføreytelse kunne innvilges dersom inngangs­vilkårene for øvrig er oppfylt. I slike tilfeller bør det fattes vedtak om en revurdering etter en tid. Forhold knyttet til den nye ytelsen og spørs­målet om revurdering diskuteres nærmere i avsnitt 11.8.

11.4 Det medisinske inngangsvilkåret

11.4.1 Innledning

Ifølge regelverket skal uføreytelsene sikre inntekt til personer som har fått arbeids­evnen eller inntektsevnen varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Den medisinske lidelsen må ha medført en varig funksjons­nedsettelse av en slik art og grad at den utgjør hoved­årsaken til nedsettelsen av inntektsevnen/arbeidsevnen. Når det skal avgjøres om det foreligger sykdom, skal det legges til grunn et sykdoms­begrep som er vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis. Det er presisert i loven at sosiale og økonomiske problemer ikke gir rett til uføre­ytelser.

Arbeidsuførheten skal dokumenteres gjennom erklæring fra lege, og det skal doku­menteres at funksjonsevnen har vært vurdert av lege eller annet fag­personell. Ved fastsetting av uføregraden skal det tas hensyn til personens reelle inntekts­muligheter etter at uførheten inntrådte sammen­liknet med vedkommendes inntekts­muligheter før uførheten oppsto. Det stilles videre krav til at søkeren skal ha gjen­nom­­gått hensikts­messig behandling og om at yrkesrettet attføring skal være for­søkt. Kapittel 5Folke­trygdens uføreytelser og avsnitt 5.3 gir en mer omfattende beskrivelse av dagens inngangs­vilkår til uføre­ytelsene.

Den norske uføreordningen legger altså avgjørende vekt på medisinske forhold ved at det er et absolutt krav om at arbeidsevnen skal være nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Redusert arbeidsevne av andre årsaker gir ikke rett til uføreytelser. Den medisinske inngangsporten skal sikre en objektiv avgrensning av rettig­hets­gruppen, og gi en viss trygg­het for rett­ssikkerhet og likebehandling.

Folketrygdloven har alltid hatt sykdom som et av vilkårene for å få uførepensjon. Hvilken betydning sykdomsvilkåret har hatt, har imidlertid variert noe. På 1970- tallet ble det foreslått å fjerne det medisinske inngangsvilkåret, blant annet fordi det i praksis ble tillagt liten vekt, se NOU 1977: 14 Folketrygdens uføre­begrep . Forslaget ble imidler­tid ikke fulgt opp. I stedet ble sykdomsvilkåret i større grad vektlagt gjennom inn­stramminger i regel­verket tidlig på 1990-tallet. Lov­endringene innebar at kravet om en årsakssammen­heng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt arbeids-/inn­tekts­evne ble skjerpet. Innstrammingene ble imidler­tid møtt med kritikk, og etter ny lovendring i 1995 ble det ikke skilt mellom objektive og subjektive funn i like stor grad. Se avsnitt 5.6 og 5.7 for hovedtrekk ved den historiske utviklingen på området.

I flere sammenhenger er det pekt på at sykdom er et problematisk tildelings­kriterium. I NOU 1977: 14 foreslo utvalget at kravet om at det skal foreligge sykdom, skade eller lyte skulle sløyfes, alternativt at alvorlige sosiale problemer skulle aksepteres som uføreårsak. I NOU 2000: 27 Sykefravær og uføre­­­pensjonering ble spørsmålet om å begrense til­gangen til uføre­pensjons­ordningen gjen­nom innstramminger i de medi­sinske vil­kårene drøftet. Utvalget fore­slo ingen endringer, men stilte derimot spørs­måls­­tegn ved sykdoms­begrepet som en egnet administrativ kategori i denne sammen­hengen. Utvalget viste blant annet til NOU 1993: 13 Kvinners helse i Norge , hvor funksjonsvurderinger pekes på som et alternativ. Her ble det frem­holdt at en vurdering av funksjonsevne gir et bedre grunn­lag for tildeling av trygde­ytelser enn kravet til sykdom og diagnose. I NOU 2000: 27 konkluderte utvalget med at en ved vurdering og tildeling av uførepensjon i større grad skulle benytte seg av funksjons­vurderinger for å få et bedre bilde av konse­kvensene av helseproblemene for arbeids­evnen.

11.4.2 Nærmere om det medisinske inngangsvilkåret

Det er nedsatt arbeids-/inntektsevne og ikke sykdommen i seg selv som gir rett til ytelse, men sykdomskravet skiller de som har rett til ytelse fra de som ikke har det. Sykdomsbegrepet brukes altså som en administrativ kategori for å skille mellom de som har krav på en ytelse og de som ikke har det. Den medisinske vitenskapen skal borge for en større grad av objektivitet enn skjønns­messige vurderinger av inntekts­evne som ikke er medisinsk fundert. Verken folketrygden eller den medisinske viten­skapen har imidlertid noen eksakt definisjon av sykdom. Det betyr at skjønn blir viktig i vurderingen av hvorvidt en person skal innvilges en uføreytelse eller ikke. I dag har flertallet av nye mottakere av uføreytelser­ lidelser med relativt sterke subjektive inn­slag. I slike tilfeller vil legens vurderinger i stor grad basere seg på pasientens egen rapportering om helse.

Sykdom er et relativt begrep i den forstand at en medisinsk diagnose ofte sier lite om en persons faktiske funksjonsevne. Det er heller ingen entydig sammenheng mellom nedsatt funksjonsevne og redusert arbeidsevne. Det finnes flere eksempler på at personer med store helseproblemer kan fungere utmerket i arbeid. Det er mange for­hold som påvirker en persons mulighet til å delta i arbeidslivet, og en medisinsk diagnose blir derfor utilstrekkelig som grunnlag for å vurdere arbeidsmessige konse­kvenser for den enkelte. Videre kan det ofte ikke utelukkes at det kan skje endringer i om­givelsene som gjør at arbeidsevnen øker eller at barrierene i arbeidslivet reduseres. Å ha varig syk­dom, skade eller lyte, kan med andre ord i seg selv ikke være til­strek­kelig for å få en uføreytelse.

Da den enkeltes situasjon, muligheter og omgivelser vil være for­skjellige, kan det med andre ord reises tvil i hvilken grad medisinske diagnoser alene sikrer objektivitet og likebehandling. Det er mange som ut fra medisinske vurderinger har en omfattende og alvorlig sykdom, men som likevel vil og kan delta i yrkeslivet. Legen har ofte begrensede kunnskaper om arbeidsmarkedet og de mulighetene som finnes, og sammen­hengen mellom den medisinske lidelsen og den faktiske arbeids­evnen kan være vanskelig å vurdere. Hvorvidt legens vurdering er basert på objektive eller subjektive vurderinger er i seg selv ikke et problem, men det er den vekten legens vurderinger tillegges av pasienten selv, Arbeids- og velferdsetaten og andre aktører som er problematisk. Det er pekt på at en vellykket tilbakeføring til arbeids­livet i stor grad avhenger av den enkeltes motivasjon og mestringsevne, herunder vurdering av egen situasjon. Den medisinske diagnosen har i dag en sentral rolle i for­ståelsen av problem­ene pasienten sliter med. Diagnosen retter oppmerksomheten mot det å bli frisk og kurativ behandling, og ikke mot mestring og hva personen faktisk kan gjøre. For ensidig vekt på sykdom og helsesvikt kan dermed føre til at diagnosen blir det eneste eller viktigste grunnlaget for innvilgelse av ytelser og eventuelle tiltak. Dette kan medføre at målet om arbeid erstattes av et mål om å dokumentere sykdom ut fra behovet for økonomisk trygghet, der en uføreytelse fram­står som den eneste mulige løsningen. Dette vanskeliggjør arbeids­rettede prosesser hvor attførings­tiltak og utprøving av arbeidsevne er av­gjørende for muligheten til å komme tilbake i arbeid.

For å sikre en god saksbehandling og likebehandling, er det viktig at det nødvendige skjønnet utøves på en betryggende måte. Et viktig spørsmål i denne sammenhengen blir derfor hvilke typer og grader av skjønn som bør inngå i vurderingen av om inngangs­vil­kårene er oppfylt eller ikke.

Det er Arbeids- og velferdsetaten som, etter en samlet vurdering, avgjør uføre­saker. Så lenge det er vilkår at hovedårsaken til nedsatt arbeidsevne skal være sykdom, vil imidlertid lege­opplysningene i praksis ofte være det viktigste vurder­ings­­grunnlaget. I de fleste tilfellene spiller skjønn en viktig rolle i legens vurdering av hvordan et sykdoms­forløp vil utvikle seg og av hvilke konsekvenser sykdommen har for pasientens arbeidsmuligheter.

Denne gjennomgangen viser at det er flere utfordringer knyttet til legens og saks­behandlers vurderinger i uføre­saker. Legens noe problematiske rolle og ansvars­for­holdet mellom lege og Arbeids- og velferdsetaten diskuteres nærmere i avsnitt 11.5.

11.4.3 Funksjonsvurderinger og arbeidsevnevurderinger

I likhet med utviklingen i andre land, har funksjonsvurderinger og arbeidsevne­vurderinger fått en stadig større betydning innenfor de norske velferdsordningene. Begrepene benyttes imidlertid i ulike sammenhenger og med ulike faglige utgangs­punkt. Det foreligger derfor en rekke definisjoner av begrepene. Samtidig eksisterer det en rekke verktøy og metoder for vurdering av funksjon og arbeids­evne, med til dels svært ulikt innhold og omfang.

Det kan være hensiktsmessig å skille mellom vurderinger som skal benyttes som dokumentasjon for å avgjøre om vilkårene for en ytelse er oppfylt på den ene siden, og vurderinger som skal bidra til å avklare behov for oppfølging og tiltak med sikte på at personer skal komme tilbake i arbeid på den andre siden. Vurderingene kan ut fra dette sies å ha henholdsvis et for­valtningsformål/vedtaks­­formål og et veilednings­formål . Videre kan det også være hensikts­messig å skille mellom midler­tidige ytelser, der målet er tilbakeføring til arbeid (sykepenger og den nye tids­begrensede inntektssikringen, som vil erstatte dagens ord­ninger med rehabiliterings­penger, att­føring­s­­­­penger og tids­begrenset uføre­stønad), og uføre­pensjon.

I de senere årene er det tatt inn bestemmelser i regelverket for alle de helserelaterte ytelsene i folketrygden om at funksjonsvurderinger skal inngå som en del av doku­menta­sjonen av nedsatt arbeidsevne. Videre har det vært en utvikling i retning av at disse vurderingene skal gjennomføres tidligere og hyppigere. I regelverket er det imidlertid ikke presisert nærmere av hvem eller hvordan slike funksjons­vurderinger skal fore­tas. Samtidig er det innført et aktivitetskrav og krav om vurdering av behov for attføring både i sykepenge- og rehabiliteringsperioden.

Funksjonsvurderinger benyttes særlig om legenes uttalelser i forbindelse med vurdering av inngangsvilkår til folketrygdens ytelser. Legens funksjons­vurdering er ikke en fullstendig arbeidsevnevurdering, men en kartlegging av helse­situasjonen til pasienten og av konsekvensene av helsesituasjonen for funksjonsevnen. I IA-avtalen står også funksjonsbegrepet sentralt. Ved sykmelding skal legen foreta en forenklet funksjonsvurdering, og arbeidstaker og arbeidsgiver har ansvar for å foreta en videre avklaring av funksjonsevnen og arbeids­muligheter, og i samarbeid utarbeide en opp­følgingsplan. Det er utarbeidet et samtale­verktøy ( IA-funksjons­­­vurderinger) som kan benyttes i denne sammenheng.

Arbeidsevnevurderinger benyttes på sin side ofte som en beskrivelse av systematiske og mer hel­hetlige vurderinger av personens ressurser og begrensninger på den ene siden og hvilke krav og forventninger arbeidslivet stiller på den andre siden. Blant annet belyses forhold som den enkeltes kompetanse, helse og arbeidskapasitet i lys av de kravene som stilles i arbeidslivet, samtidig som mulige tilpasninger og virke­midler som kan bidra til å endre kravene i arbeidsmarkedet vurderes.

For personer med sammensatte problemer vil det være behov for en bredere arbeids­evne­vurdering som i størst mulig grad baseres på tverrfaglig sam­arbeid med andre aktører, blant annet innenfor helsevesenet og sosial­tjenesten. Denne type vurderinger kan også bidra til en klarlegging av medisinske behov og tilrette­legging av behandlings­­­­forløp for den enkelte.

Arbeids- og velferdsetaten legger i dag arbeidsevnevurderinger til grunn blant annet ved vurdering av behovet for yrkesrettet attføring. Metoden benyttes i dag bare i noen typer saker og på ulike måter, jf. ECON (2007). I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering pekes det på arbeidsevne­vurderinger som et viktig verk­tøy for etaten for å nå målet om inkludering. Samtidig legges det opp til at det skal stilles mer uttalte krav til stønads­mottakeren, blant annet krav til aktivitet dersom det ikke er medisinske hinder for dette. Arbeids- og velferdsetaten arbeider nå med å etablere et felles rammeverk på om­rådet, hvor metoder, verktøy og saks­behandler­­støtte for bruk av arbeidsevne­vurderinger i både veilednings- og for­valt­nings­­sammen­henger skal videreutvikles.

Det er et vanlig synspunkt at inngang til velferdsordninger som i større grad vekt­legger arbeidsevne og i mindre grad vektlegger medisinsk diagnose, legger til rette for at oppmerksomheten rettes mot muligheter og hva den enkelte kan utføre av arbeid til tross for helseplager, i stedet for mot årsaker og begrensninger. Dersom legens rolle begrenses til en vurdering av hvilke aktiviteter som ikke er medisinsk til­rådelig, vil det ut fra dette synet være lettere å stille krav og tydeliggjøre den enkeltes ansvar for egne prosesser i forhold til arbeid og aktivitet.

Gjennom sin vektlegging av medisinske forhold skiller den norske ordningen seg fra tilsvarende ordninger i enkelte andre land, hvor kompensasjon for manglende inntekt også kan gis uten at det er helsemessige årsaker til dette. Videre synes behandlende lege gjennomgående å ha en mer sentral rolle ved innvilgelse av uføreytelser enn hva som er tilfellet i de fleste andre land.

I den danske førtidspensjonsordningen fra 2003 er det ikke krav om at arbeids­ufør­heten skal skyldes medisinske forhold. Ordningen er et generelt system for inntektssikring for personer som ikke er i stand til å for­sørge seg selv. Hovedvilkåret for å få førtidspensjon er at arbeidsevnen skal være varig nedsatt i et slikt omfang at personen ikke antas å være i stand til å forsørge seg selv ved inntektsgivende arbeid. For å avgjøre hvorvidt dette er tilfellet, gjennomføres det en arbeidsevne­vurdering der den enkeltes ressurser, utviklings­muligheter og barrierer blir kartlagt. Ut fra dette utarbeides det en samlet ressurs­profil der helse er ett av flere forhold. Når alle tiltak er utprøvd og det konkluderes med at vedkommende ikke kan forsørge seg selv gjen­nom inntekts­givende arbeid, kan kommunen innvilge førtidspensjon. Det skal foreligge en grundig dokumentasjon av at aktivisering, behandling og rehabilitering er forsøkt. Personen skal heller ikke kunne fungere i en såkalt fleks­jobb, det vil si subsidierte jobb­alternativer for personer med varig nedsatt arbeids­evne. Selv om det legges vekt på andre forhold som årsak til nedsatt arbeidsevne, er i praksis helse­problemer fortsatt den viktigste årsaken til at det blir innvilget førtidspensjon i Danmark. Før­tids­­pensjonen er i utgangspunktet ikke noe den enkelte søker om, men et av de virke­midlene som saksbehandleren kan ta i bruk dersom ytterligere aktivi­serings- og rehabiliterings­­forsøk ikke vurderes å kunne bedre arbeidsevnen. Et sær­trekk ved det danske systemet er at det er kommunene som disponerer de fleste virkemidlene, og staten refunderer en andel av utgiftene som varierer mellom de ulike virkemidlene. Dette skaper et noe annet sett av økonomiske insen­tiver for sosial­forsikrings­systemet enn i Norge.

11.4.4 Inngangsvilkårene for eldre

Ved innføring av fleksibel pensjonsalder kan det bli mer økonomisk fordelaktig å motta en uføreytelse framfor å velge alderspensjon, der pensjonsnivået vil bli aktuarielt avkortet, jf. diskusjonen i kapittel 10Ny modell for alderspensjon i folketrygden – utfordringer for uføre­ordningen . Dette kan bidra til at omfanget av de som vurderer uføreytelse som et alternativ øker i aldersgrupper som nærmer seg slutten av sitt yrkes­aktive liv, selv om arbeidsevnen til disse ikke nødvendigvis er redusert i betydelig grad. Kombinert med at helsen gjennomgående svekkes med alderen og at mange eldre har små eller store helseproblemer, kan problemer knyttet til informasjon og feil­vurderinger øke. Dette kan gi økt press på uføre­ordningen og øke risikoen for at personer som ikke tilfredsstiller inngangs­vilkårene likevel innvilges en uføreytelse.

For å møte denne situasjonen kan ulike tiltak vurderes:

• det kan vurderes om personer som blir uføre etter en nærmere angitt alder skal få lavere uføreytelse;

• det kan vurderes å gi personer som blir uføre etter en nær­mere angitt alder lavere opptjening av rettig­heter til alderspensjon, enn personer som blir uføre på et tidligere tids­punkt. Denne løsningen diskuteres nærmere i kapittel 13Alders­pensjon til uføre;

• og det kan vurderes å ha strengere inngangsvilkår for eldre uføresøkere.

Et mulig utgangspunkt for en ordning med streng­ere inngangsvilkår for eldre arbeids­­­takere kan være dagens garantiordning for unge uføre. Denne ordningen gir unge uføre en høyere ytelse dersom de tilfreds­stiller strengere medisinske krav enn det som ellers stilles, jf. kapittel 5. En mulig tillemping av dette kan være at det etter en viss alder bare er mulig å få uføreytelse dersom årsaken til den reduserte inntekts­­evnen er en godkjent sykdom/lidelse, der bare diagnoser som kan stilles med utgangs­punkt i tilnærmet objektivt registrerbare funn god­kjennes. Dette ville ute­lukke mange som i dag får innvilget uføreytelse, blant annet innenfor diagnose­gruppene muskel-/skjelett­­lidelser og lettere psykiske lidelser. Ved en slik løsning kunne en sette den øvre aldersgrensen for å få uføreytelse til for eksempel 62 år, men til­late en uføreytelse fram til en høyere alder for personer med nærmere spesi­fiserte lidelser.

Det er flere problemer knyttet til å ha et streng­ere medisinsk inngangsvilkår for eldre arbeidstakere. For det første viser erfaringene med et strengere vilkår for unge uføre og forsøkene på innstramming på 1990-tallet, at det oppfattes som vanskelig å praktisere, også av Arbeids- og velferdsetaten. For det andre kan et strengere medisinsk vilkår forsterke oppmerksomheten om sykdom, og deri­gjennom redusere muligheten for at personen kommer tilbake i arbeid. Hvis en avskjærer muligheten for å få en uføreytelse etter for eksempel 62 år, som altså til­svarer den nedre aldersgrensen for å gå av med egenvalgt alders­pensjon, eller innfører strengere medisinske vilkår for eldre uføre­søkere, kan dette dessuten skape sterke insentiver i retning av å komme inn i ordningen på et tidligere tidspunkt for å bli vurdert etter mindre strenge regler. Dette vil medføre uheldige terskel­effekter i ordningen og problemer med avgrensning. Streng­ere medisinske vilkår for eldre vil dessuten kunne skape problemer for de som ikke tilfredsstiller de strengere kriteriene og som på grunn av manglende opptjening av pensjons­rettigheter, ikke har anledning til å gå av med alderspensjon ved fylte 62 år.

11.4.5 Inngangsvilkårene til garantiord­ningen for unge uføre

Personer som er født uføre eller er blitt uføre før fylte 26 år er i dag sikret en tilleggs­pensjon som beregnes på grunnlag av årlige pensjonspoeng på 3,3, mens unge uføre som mottar rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uføre­stønad får en minsteytelse på 2,4 G. Begge ord­ningene sikrer en ytelse på om lag 150 000 kroner pr. år før skatt. 2 Målet med ordningen er å unngå at personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder, og ikke har hatt mulighet til å opptjene pensjonspoeng, skal bli minstepensjonister.

Med virkning fra 1. januar 1998 ble det foretatt en presisering av de medisinske vilkårene for å få garantert tilleggspensjon. Etter dette er det et vilkår for å komme inn under ordningen for unge uføre at arbeidsuførheten skyldes en varig og alvorlig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert. Bakgrunnen for inn­skjerpingen var at yngre personer med diffuse og sammen­satte problemer også i praksis var blitt omfattet av ord­ningen, særlig i forbindelse med rehabilitering og attføring, og at en mente at dette ikke var i samsvar med den opprinnelige intensjonen med ordningen.

Tidligere fikk alle som ble innvilget uførepensjon før en viss alder (i dag 26 år) beregnet tilleggspensjonen etter reglene for ung ufør. Det gjaldt også for unge med attføringspenger. Etter innstrammingen i 1998 er det ikke lenger en slik automatikk. Innstrammingen innebærer at det stilles strengere krav for å omfattes av garanti­ordningen enn for å få innvilget tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon. Det foreligger ingen definisjon av begrepet alvorlig i forarbeidene (Ot.prp. nr. 8 (1996–1997)). I rundskriv til folketrygdloven er det presisert at det må foretas en konkret vurder­ing i det enkelte tilfellet. Ved somatisk sykdom legger Arbeids- og velferds­etaten til grunn at tilstanden som hoved­regel skal være klart objektivt dokumentert og ha ført til et betydelig funksjonstap som for­klarer varig reduksjon av arbeids-/inntektsevnen, mens det ved psykisk syk­dom skal være en alvorlig lidelse som er diagnostisert av spesialist i psykiatri, psykolog­spesialist eller unntaksvis av barne­lege. I etatens retningslinjer gis det kun en positiv avgrensning av lidelser som vanligvis kommer inn under ordningen.

Innstrammingen har ført til at mange får avslag på krav om å få beregnet til­leggs­pensjonen etter reglene for unge uføre. Trygderetten har omgjort flere av av­slagene, og flere avslag har vært til behandling ved domsstolene. I praksis kan det være vanskelig å avgjøre når de særskilte vilkårene er oppfylt. Det gjelder både alvorlig­hets­kravet og dokumentasjonskravet. Det vil kunne forekomme tilfeller der søkeren har betydelig funksjonsnedsettelse uten at lidelsen har klart definerte medisinske årsaker, eller det kan være tvil om tilstanden vil være varig. I en konkret sak ut­taler Trygde­retten at forarbeidene ikke gir grunnlag for å kreve objektive funn ved sykdommen eller uten videre ekskludere spesielle diagnoser, dersom lidelsen først har gitt grunnlag for tilståelse av uføreytelse.

Det er vanskelig å definere begrepene alvorlig og objektiv, og i praksis er det derfor vanskelig å vurdere om vilkåret for å få garanti­pensjonen som ung ufør er oppfylt. En løsning kan være å fjerne det særskilte medisinske inngangsvilkåret, slik at det medisinske vilkåret for unge uføre blir det samme som for uføre­ordningen generelt. I så fall vil kravet om et uføretids­punkt før fylte 26 år være det særskilte inngangs­vilkåret til garantiord­ningen.

Som nevnt kan også personer som mottar rehabiliteringspenger, attføringspenger og tids­begrenset uføre­stønad innvilges garantert minsteytelse for unge uføre. Dette er begrunnet med at funksjons­hemmede og andre unge som har visse valg­muligheter, skal kunne få tilbud om tiltak/tilrettelegging og ikke trenger å velge en uføre­pensjon av økonomiske grunner. I St.meld. nr. 9 (2006–2007) legges det opp til at personer som er på den nye inn­tekts­­sikrings­­ordningen også skal kunne omfattes av en til­svarende garanti­ordning. Da de yngste aldersgruppene innenfor ordningene med rehabiliter­ingspenger og attførings­penger i mindre grad er preget av alvorlig sykdom, vil en fjerning av det særskilte medisinske vilkåret for ordningen for unge uføre kunne innebære at en ny, relativ stor gruppe får forhøyet ytelse.

Det har vært reist spørsmål om nivået på uføreytelsen i større grad bør være livsløpsbasert. I Sverige er uføreordningen differensiert etter alder, ved at det er en egen ordning for personer under 30 år («aktivitets­ersättning»). Denne stønaden gis bare tidsbegrenset. Stønadsnivået er lavest for de yngste alders­gruppene og øker med alderen, men nivået i ordningen er generelt lavere enn nivået for personer over 30 år. Tanken er at de yngste, som normalt i stor grad ville ha vært i en utdannings­situa­sjon, trenger mindre penger enn de som er i etableringsfasen.

11.4.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det fortsatt bør være et medisinsk inngangsvilkår til uføreordningen. Det er imidlertid mange for­hold som påvirker en persons mulighet til å delta i arbeidslivet, og sykdom alene er derfor utilstrekkelig som grunnlag for å vurdere arbeids­messige konse­kvenser for den enkelte. Å oppfylle det medisinske vil­kåret bør som i dag derfor være en nød­vendig, men ikke en tilstrekkelig betingelse for å få en uføreytelse.

Arbeids- og velferdsetaten må gjøre en selvstendig vurdering av søkerens helse­problemer og konsekvensene av helseproblemene for arbeidsevnen/inntekts­evnen. Behandlende leges rolle i forbindelse med søknad om uføreytelse bør begrenses til å gi en beskrivelse av pasientens sykdom og medisinske forhold, samt å vurdere om det er medisinske grunner som hindrer søkeren i å være i arbeid eller på yrkes­rettede tiltak (jf. dagens praksis i forbindelse med syk­meldinger). Det betyr at legen ikke skal gjøre vurderinger av i hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt. Disse for­holdene diskuteres nærmere i avsnitt 11.5.

Utvalget vil på den andre siden ikke foreslå innstramminger i de medisinske vil­kårene. Historien viser at innstramminger kan være vanskelig å praktisere og ikke nødvendigvis ivaretar kravene til objektivitet, likebehandling og rettssikkerhet. I tråd med dette er utvalget av den oppfatning at det heller ikke bør etableres sær­skilte medisinske inngangsvilkår for eldre uføre­søkere . Det er vanskelig å praktisere, og derfor ikke ønskelig å ha, et system der det etter en viss alder bare er mulig å få uføreytelse dersom en oppfyller strengere medisinske vilkår enn det som kreves for yngre grupper.

Utvalget legger til grunn at garanti­ordningen for unge uføre skal videreføres. Utvalget mener imidlertid at en bør se nærmere på inngangsvilkårene til ordningen for unge uføre. Blant annet kan det vurderes om bestemmelsen om strengere medisinske vilkår bør utgå, slik at de medisinske vilkårene for denne ordningen blir de samme som for uføre­ordningen generelt. Grensen mellom alvor­lige og mindre alvorlige lidelser kan være uklar, og dagens regelverk har vist seg å være vanskelig å praktisere. Målet med garanti­ordningen for unge uføre er å gi personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder en ytelse som er høyere enn minste­ytelsen. Den økonomiske situasjonen til personer som blir uføre i ung alder, avheng­er ikke av den medisinske årsaken til uførheten.

Utvalgetsmindretall, medlemmene Berg og Magnussen mener at det vil gi feil signaler i dagens situasjon å senke vesentlighetskravet for å komme inn under garantiordningen for unge uføre. Dette er et spesielt problematisk forslag på bakgrunn av at uføreveksten er sterkest i de lavere aldersgruppene. Årsakene til denne uheldige utviklingen er sammensatte, men en generell liberalisering av adgangen til en varig høyere ytelse for unge uføre vil ikke være et bidrag til å forebygge den økte tilgangen i yngre aldersgrupper. Selv om det er vanskelige avgrensings­spørsmål knyttet til dagens regler med strengere medisinske krav for å få tilleggs­ytelsen for unge uføre, vil en ensidig oppheving av dette kravet bli oppfattet som en liberalisering av inngangs­vilkårene og dermed øke presset på uføreordningen ytterligere. Dette mindretallet mener også at det kan være grunn til å foreta en generell gjennomgang av ordningen med garantitillegg for unge uføre, herunder inngangsvilkårene, men mener at en slik gjennomgang bør ha som siktemål å fremme forslag til tiltak som kan begrense tilstrømmingen til uføreordningen fra yngre aldersgrupper.

Et samlet utvalg peker på at det i St.meld. nr. 9 (2006–2007) legges det opp til at personer som er på den nye inn­tekts­­sikrings­­ordningen også skal kunne omfattes av en garanti­ordning. Dersom det særskilte medisinske inngangvilkåret for ordningen for unge uføre fjernes, må det samtidig vurderes om en skal opprettholde tilsvarende ordning for mottakere av den nye tidsbegrensede inntektssikringen, noe som ville innebære at en ny, relativt stor gruppe får forhøyet ytelse.

Arbeids- og velferdsetaten må styrke innsatsen overfor unge som står i fare for å bli uføre, både unge funksjonshemmede som i dag ikke får innpass i arbeidslivet og unge som har problemer med å få fotfeste i arbeidslivet. Det bør være gode mulig­heter for at yngre personer med alvorlige syk­dommer/skader gjennom god til­rette­legging og oppfølging, kan øke arbeids­evnen på sikt. For en del unge som ikke kan fungere i ordinært arbeid, kan tidsubestemt lønnstilskudd være et alternativ til uføreytelse. En varig ytelse bør bare kunne tilstås når alle andre hensiktsmessige til­tak er forsøkt.

Før en uføreytelse innvilges skal alle muligheter være prøvd ut. Dette krever en god prosess i forkant med individuell oppfølging, hensiktsmessige tiltak og reell ut­prøving av arbeidsevne. Dagens helserelaterte ytelser har relativt strenge og absolutte medisinske inngangsvilkår. Det er i flere sammenhenger pekt på at dette medfører at stønadsmottakere som er på og/eller beveger seg mellom de ulike ytelsene gjentatte ganger må dokumentere sine helseproblemer, og begrunne at det er disse som er år­saken til den reduserte arbeids-/inntektsevnen. Det er videre pekt på at dette gjør at oppmerksomheten rettes mot begrensninger og det som ikke fungerer, og følgelig bort fra målet om arbeid og aktivitet.

I forslaget fra Regjeringen om en ny tidsbegrenset inntektssikringsordning sies det at det medisinske inngangsvilkåret skal opprettholdes, jf. St.meld. nr. 9 (2006–2007). Samtidig legges det opp til at vurdering og avklaring av hvilke tiltak som bør settes inn og hvordan den enkelte skal følges opp, i større grad skal bygge på en syste­matisk vurdering av den enkeltes aktuelle og potensielle arbeidsevne. For å sikre den enkelte et best mulig tilbud i perioden med tidsbegrenset inntektssikring, mener utvalget at det bør vurderes å nedtone det medisinske vil­kåret. Dette innebærer å redusere oppmerk­somheten om det som ikke fungerer og heller fokusere på hva den enkelte kan mestre, eventuelt med tilrettelegging. En slik tilnærming vil i større grad legge til rette for at personer kan motta ytelsen inntil alle muligheter for medisinsk behandling og/eller arbeidsrettet aktivitet er utprøvd. Dette vil legge til rette for at mulig arbeidsevne vil kunne utnyttes i størst mulig grad.

Utvalget mener at det også kan være hensiktsmessig å nedtone det medisinske inn­gangs­­vilkåret i uføre­­saker, i betydningen å legge til rette for prosesser som i større grad retter opp­merk­somheten mot de mulig­hetene som finnes i arbeidslivet. Uføreordningen skal sikre inntekt for personer som ikke kan forsørge seg selv gjennom inntektsgivende arbeid. For mange i denne gruppen vil arbeid ikke lenger være en målsetting. Det kan imidlertid ikke utelukkes at opp­merk­som­­heten om det medisinske vilkåret i uføresaker påvirker tidligere prosesser gjennom at arbeids­rettede tiltak vanskelig­gjøres.

Arbeidsevnevurderinger må være det sentrale verktøyet for å avklare den enkeltes arbeids- og inntektsevne, og dermed også avklare behovet for inntektssikring. Godt dokumenterte kartlegginger og arbeidsevnevurderinger tidligere i stønadsfor­løpet vil også være en viktig del av grunnlaget for vedtak i uføresaker. Bedre arbeidsevne­vurderinger er derfor viktig, uavhengig av om det er et medisinsk inn­gangs­vilkår knyttet til uføreordningen eller ikke. Utvalget har vurdert om arbeids­evnevurderinger alene bør være til­strekke­lig for å avgjøre om en person bør ha rett til varig inntektssikring i form av en uføreytelse. For at dette skal være aktuelt, må imidlertid kvaliteten på arbeids­evne­vurderingene tilfredsstille visse minstekrav, blant annet av hensyn til rettssikke­rheten. Utvalget mener at arbeids­evne­vurderinger fore­løpig ikke er tilstrek­kelig etablert som verktøy i Arbeids- og velferds­­­etaten til at det er aktuelt å sløyfe det medisinske inngangsvilkåret.

Arbeidsevnevurderinger vil få en sentral rolle i Arbeids- og velferdsetatens bistand til den enkelte, både i forvaltningssammenheng (når vedtak skal fattes) og veilednings­sammenheng. Arbeids­evne­vurderinger må nødvendigvis til en viss grad baseres på skjønn. Det er viktig at grunnlaget for denne skjønnsutøvelsen er best mulig. Det er derfor nødvendig at det utvikles og etableres et felles metodisk rammeverk og godt kunnskapsgrunnlag som sikrer god kvalitet på skjønnsutøvelsen og som ivaretar hensynet til med­virkning, rett­ssikker­het og like­behandling. Arbeids- og velferds­etaten har startet dette arbeidet, og det er naturlig at etaten får hoved­ansvaret for denne utviklingen. Dette diskuteres nærmere i neste avsnitt.

Utvalget har også vurdert om det kan være hensiktsmessig å innrette uføre­ordningen slik at den enkelte normalt ikke bør kunne søke om uføre­ytelse, men at ordningen i stedet skal være et tiltak som saks­behandleren i Arbeids- og velferds­etaten kan benytte når alle muligheter for å øke arbeids­evnen og tilrette­legging er forsøkt. Dette kan synes som en logisk konsekvens i et system der arbeids­evne­vurderinger er det sentrale verktøyet. I den danske førtidspensjons­ordningen (uføreordningen) er dette hovedregelen. Formålet med en slik endring vil blant annet være å for­hindre at potensielle søkere bruker ressurser på å dokumentere sykdom og på å klage/anke ved avslag mv.; forhold som kan virke forstyrrende på prosessen som har arbeid som mål. Også en slik omlegging krever at kvaliteten på arbeids­evne­vurderingene tilfreds­stiller visse minstekrav som neppe er oppfylt i dag. En slik ordning vil dessuten innebære en endring av den prinsipielle tenk­ningen som ligger til grunn for folke­trygd­loven, og bryte med dagens rettighetskrav. På den annen side vil brukers rettigheter til til­passede tiltak og tilrettelegging kunne styrkes gjennom denne type endring. Utvalget vil likevel ikke anbefale en så radikal endring uten en grundig utredning.

11.5 Roller og ansvarsfordeling

11.5.1 Innledning

Mange aktører har potensielt stor innflytelse på prosessen som kan lede fram til et ved­tak om uføreytelse. En del av disse aktørene, blant annet arbeidsgiver, behand­lende lege og Arbeids- og velferdsetaten, har formelt ansvar for ulike opp­gaver. I situa­sjoner der skjønn spiller en betydelig rolle, er det viktig at både det formelle ansvaret er klart presisert og kjent, og at de enkelte aktørene har gode retningslinjer og verk­tøy for å løse oppgavene de er tildelt. Det er videre viktig at ansvar og oppgaver følges av kompetanse og ressurser.

Aktørene har ulike roller og ulikt ansvar i de ulike fasene. IA-avtalen legger sterke føringer på rolle- og ansvarsfordelingen til de ulike aktørene i det tidlige løpet, herunder arbeidsgiver, arbeidstaker, helsevesenet, Arbeids- og velferdsetaten og Arbeids­tilsynet. Arbeids- og velferdsetaten har samtidig et særskilt ansvar for at syk­meldte uten arbeidsgiver og personer som står utenfor arbeidslivet får et godt tilbud. Rolle- og ansvars­fordelingen knyttet til vurderinger og vedtak om uføreytelse fram­står som noe uklar. Spesielt gjelder dette oppgave­fordelingen mellom behandlende lege og Arbeids- og velferdsetaten. Dette for­holdet belyses nærmere i dette avsnittet. Innlednings­vis gis en relativt kort gjennom­gang av roller og ansvars­fordelingen i tidlige faser – før en uføre­ytelse er aktuelt.

11.5.2 Roller og ansvarsfordeling mellom aktørene i tidlige faser

Det er et mål at tiltak for å forebygge og begrense utstøting og ekskludering fra arbeidslivet i størst mulig grad skal skje på og i tilknytning til arbeidsplassen. Virksomhetenes og arbeids­givers ansvar går fram av arbeidsmiljøloven og folke­trygd­­loven. Arbeids­giver har et særskilt ansvar for å fore­bygge sykefravær og å følge opp sykmeldte. Fraværs­arbeidet skal skje i dialog med arbeids­taker, som plikter å bidra til å avklare mulig­heter for tilrettelegging og arbeids­relatert aktivitet ved syk­dom. Arbeidsgiver og arbeidstaker skal i samarbeid utarbeide en individuell opp­følgings­plan senest etter seks ukers sykmelding, og denne skal følges opp med et dialogmøte senest når sykefraværet har vart i tolv uker. Behandlende lege og Arbeids- og velferds­etaten skal støtte opp om innsatsen på arbeidsplassen. I til­legg til arbeidet knyttet til sykefravær, som også inne­bærer et ansvar for til­rette­legging av bedrifts­interne attføringsforsøk, har virksomheter i IA-sammen­heng fått et ut­videt ansvar for utprøving av arbeids­evne, attføringsforsøk mv. for personer som står utenfor arbeids­livet. Dette skal bidra til økt sysselsetting blant personer med ned­satt arbeidsevne og personer som befinner seg i utkanten av arbeidslivet, for eksempel enkelte innvandrer­­grupper. Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har en viktig rolle for å bidra til at arbeidsgivere og arbeidstakere ivaretar sitt ansvar på området.

Arbeidstakers/stønadsmottakers rettigheter og plikter i perioden med syk­melding, rehabilitering og attføring går fram av folke­trygd­loven. I tillegg til at arbeidstaker skal samarbeide med arbeidsgiver om tilrettelegging på arbeidsplassen, er det nå et krav om aktivitet innenfor alle de midlertidige helserelaterte ytelsene så fremt medisinske forhold ikke er til hinder for dette. 3 Bak­grunnen for å stille aktivitetskrav i stønadsperioder er blant annet å øke stønadsmottakerens kvalifika­sjoner og motiva­sjon, samt å øke ordningenes legitimitet. Dette er i tråd med ut­viklingen i andre land, hvor det i de senere årene er lagt større vekt på stønads­mottakernes egen innsats for å komme i arbeid og på hvordan krav til aktivitet og del­takelse kan påvirke denne innsatsen. For at denne strategien skal gi resultater i form av at flere kommer tilbake i arbeid, må stønadsmottakerne være godt informert om hvilke krav de stilles overfor og om hvilke konsekvenser eventuelle brudd kan få. I til­legg til god kommunikasjon mellom forvaltningen og stønads­mottaker, forutsetter dette at regelverket er forut­sig­bart og praktiseres konsekvent.

Skjønn spiller en viktig rolle i legens/behandlers vurdering av hvordan et sykdoms­forløp kan utvikle seg, og av hvilke konsekvenser sykdommen har for pasientens arbeids­mulig­heter. Denne delen av legens vurdering har særlig vært i fokus i forbindelse med IA-avtalen, hvor oppmerksomheten rettes mot hva den enkelte kan gjøre til tross for medisinske plager. Ofte vil behandlende lege kunne ha en av­gjørende betydning for dialogen på arbeids­plassen og for hvilken tilrettelegging som lar seg gjennomføre. En viktig forutsetning for å lykkes i IA-arbeidet er derfor at legen støtter opp om arbeidet for å legge for­holdene til rette for fortsatt arbeids­aktivitet ved sykdom eller skade. Etter de nye reglene i folketrygd­loven og arbeids­miljøloven for­pliktes legen til å delta i dialogmøtet etter tolv uker dersom arbeids­­taker/­arbeidsgiver ønsker det, og til å bidra til å avklare og motivere for aktivisering der dette er medisinsk tilrådelig.

Gjennom folketrygdloven har Arbeids- og velferdsetaten plikt til å følge opp den syk­­meldte og rett til å kreve oppfølgingsplaner fra arbeidsgiver/arbeidstaker. Etter lov­endringene fra 1. mars 2007 vil Arbeids- og velferdsetatens innsats på individnivå først og fremst settes inn ved dialogmøtet som skal avholdes senest etter seks måneders sykmelding. I tillegg blir informasjon og veiledning til virksomhetene, blant annet gjennom arbeids­livssentrene, viktig for å motvirke utstøting, for­hindre lang­tids­fravær og bidra til til­bake­føring til arbeids­livet. Arbeids- og velferdsetaten har videre en rekke økonom­iske virkemidler i form av tjenester, tiltak og stønader som skal støtte opp om dette. Etter lov­endringene for­ventes det at etaten forsterker sin kontroll og eventuelle sanksjoner overfor lege, arbeidsgiver og den sykmeldte. Arbeids- og velferdsetaten har videre hoved­ansvaret i perioder med rehabiliterings­penger, attføringspenger og tids­begrenset uføre­­stønad, og et særskilt ansvar for oppfølging av sykmeldte uten arbeidsgiver og arbeidsledige.

Arbeidstilsynet har også en viktig rolle i oppfølgingen av arbeidsgivers arbeid med sykefravær og utstøting. I tillegg til tilsyn og veiledning for å bidra til at virksom­hetene har gode systemer og rutiner som ivaretar alle typer arbeidsmiljø­forhold, blant annet psykososiale/organi­sator­­iske, fysiske og sikkerhets­messige, skal tilsynet påse at virksomhetene, som ledd i dette, også har innarbeidet rutiner og aktiviteter for syste­matisk sykefraværs­oppfølging og opp­følgings­planer for arbeids­takere med redusert arbeids­evne. Over­for virksomheter som ikke viser vilje eller evne til å følge opp dette ansvaret, skal tilsynet iverksette reaksjoner gjennom pålegg eller mulkt.

11.5.3 Roller og ansvarsfordeling mellom leger og Arbeids- og velferds­etaten i uføresaker

Det er i ulike sammenhenger reist spørsmål om behandlende leges omfattende opp­gaver og ulike roller innenfor de norske velferdsordningene, se for eksempel OECD (2003b). Det er spesielt legens rolle i uføre­saker som framstår som uklar. Det er i dag i liten grad presisert hvordan legen skal løse oppgavene sine ut over det som går fram av lege­erklæringen som skal fylles ut ved søknad om uføreytelse.

Det er Arbeids- og velferdsetaten som har ansvaret for å fatte vedtak i uføresaker. Det er også Arbeids- og velferdsetaten som skal avgjøre om de medisinske inngangs­vilkårene er oppfylt eller ikke. I praksis har imidlertid behandlende lege stor inn­flytelse på utfallet av en uføre­søknad. Som diskutert i avsnitt 11.4 er det medisinske sykdoms­begrepet ikke klart og entydig avgrenset, og legens vurderinger vil i stor grad være skjønns­messige. De fleste som søker om uføreytelse har lidelser med subjektive innslag, og årsaks­sammen­hengen mellom medisinsk lidelse og arbeids­evne kan være vanskelig å vurdere. Legen vil ofte ikke ha tilstrekkelig kompe­tanse og kunnskap til å vurdere hvilke muligheter som finnes i arbeidslivet, blant annet gjennom tilrettelegging og tiltak.

Det er videre reist spørsmål om behandlende lege står for nær pasienten til å kunne foreta en nøytral vurdering av om arbeidsevnen/­inntekts­evnen er varig nedsatt på grunn av helse­problemer. Legenes profesjons­normer tilsier i stor grad lojalitet til pasienten. Sam­tidig er legen en viktig premiss­leverandør i forvalt­ningen. I uføre­­­saker arbeider legen på oppdrag fra Arbeids- og velferdsetaten, og for­ventes å gi en nøytral vurdering av pasientens/søkers situasjon.

Arbeids- og velferdsetaten skal gjøre en selvstendig vurdering av søkerens helse­problemer og av hvilke konsekvenser disse har for arbeidsevnen/inntekts­evnen. I avsnitt 11.4 presiseres det at for å legge til rette for at dette skjer i praksis, bør legens oppgaver i uføresaker avgrenses i forhold til dagens ansvarsområde. I likhet med dagens praksis i forbindelse med sykmeldinger, bør legens oppgave i uføre­saker begrenses til å vurdere og beskrive medisinske forhold og å vurdere om det er medi­sinske grunner til hinder for pasienten/søkeren kan være i arbeid eller på yrkes­rettede tiltak.

Uavhengig av hvilken rolle pasientens egen lege skal ha i uføresaker, er det behov for å klargjøre legens rolle. Selv om legen skal begrense sin vurdering til medisinske forhold, er ikke dette til hinder for at legene kan komme til å opptre som «advokat» og/eller bruke diagnoser eller vektlegge for­hold som vil styrke pasientens muligheter til å få inn­vilget en uføreytelse. Ofte er legen den som først møter pasienten, og vil derfor være sentral gjennom de for­ventningene som eventuelt skapes hos pasienten/­søkeren og gjennom de premissene som legges for den videre saks­behandlingen.

Der er gjennomført få undersøkelser som belyser behandlende legers, spesialisters og andre aktuelle aktørers betydning i uføresaker i Norge. Det er også få undersøkelser som gir holde­punkter for å si noe om kvaliteten på legeattester/-erklær­inger som inngår som beslutnings­grunnlag i uføresaker. I 2005 ble det gjennomført et avgrenset fors­øk der uavhengige leger vurderte uføresøknader, 4 og disse er evaluert av SINTEF Helse (2006). Formålet med forsøket var «å prøve ut ulike modeller som kan sikre en mer uavhengig medisinsk vurdering enn det som kan gis av personens egen behandlende lege (fastlegen)».

Arbeids- og velferdsetaten må ha kompetanse og ressurser til å gjøre kvalitativt gode vurderinger i uføresaker. Gode vurderinger sikres blant annet gjennom gode lege­attester/-erklæringer, som gir et godt utgangspunkt for arbeidsevnevurder­ingene som etaten skal gjennomføre. Evalueringen til SINTEF Helse viser at legeattester/er­klæringer og spesialist­utredninger i sakene som ble undersøkt hadde variabel kvalitet, og at en del ikke holdt mål. I evalueringen pekes det på at søknadsskjemaet for uføreytelser – «Lege­erklæring ved arbeidsuførhet» – ikke er et godt utgangs­punkt for å skrive en god legeerklæring. Videre pekes det på utilfredsstillende retnings­linjer og ulik forståelse av hva som er god medisinsk dokumentasjon i uføresaker. I rapporten sies det blant annet at dersom trygdeetaten ønsker å tydeliggjøre sine kriterier og sin praksis, bør kunnskapssynet og sykdomsforståelsen uttrykkes ekspli­sitt.

For å øke kvaliteten på de medisinske vurder­ingene, kan en løsning være å engasjere «uav­hengige» leger for å undersøke pasienten og/eller vurdere søknaden. I flere OECD-land vurderes søknader om uføreytelser av leger som ikke kjenner søkeren. Disse er enten ansatt i forvaltningen/av myndighetene eller utfører denne type opp­drag ved siden av annen praksis («insurance doctors»). Fordelene med slike ordninger er dels å unngå at pasientens egen lege skal opp­leve konflikter mellom oppgavene som pasientens lege og som premissleverandør for forvaltningen, og dels å unngå at pasientens lege gjør vurderinger av i hvilken grad gitte helse­problemer gir generelle problemer i arbeidslivet. Et argument mot denne type ord­ninger har vært at det er behandlende lege som kjenner pasienten best, og som følgelig vet hvilke problemer han/hun har som følge av sine helseproblemer.

SINTEF Helses evaluering viste at det i 64 prosent av sakene forelå en spesialist­erklæring, og at trygde­kontoret hadde tatt initiativ til innhenting av spesialist­erklæring i 39 prosent av sakene. Videre hadde 77 prosent av sakene vært forelagt rådgivende lege som ledd i den ordinære behandlingen.

Selv om legene som deltok i forsøket var «uavhengige», kom det fram betydelige forskjeller i vurderingene mellom legene. I de fleste sakene syntes saksbehandlerne ved trygdekontoret at det verken var blitt lettere eller vanskeligere å fatte en beslutning. I evalueringen pekes det på at en mer uav­hengig vurdering ikke nødvendigvis gir et bedre beslutningsgrunnlag og en mer rettferdig beslutning enn om fastlegens vurdering legges til grunn.

Som en del av evalueringen, ble legene som deltok i forsøkene intervjuet. I tillegg gjennomgikk leger ansatt ved SINTEF et utvalg saker. Resultatene viser at de uavhengige legene sjeldnere syntes at saken var godt nok utredet enn SINTEFs leger og de rådgivende legene. Blant de uav­hengige spesialistene var det stor grad av enig­het mellom legegrupper med samme eller liknende spesialitet. Det var bred enighet blant alle legegruppene, inkludert SINTEFs egne leger, om at det burde ha vært gjort et bedre arbeid med å avklare medisinske forhold tidligere i stønadsløpet. Det var videre enighet om at mange av sakene hadde vært altfor lenge under utredning, og at sjansene for å få søkerne tilbake i arbeid derfor ofte var minimale. Selv om det fantes relativt mye opplysninger i en del av sakene, hadde ikke trygdeetaten trukket konklu­sjoner i saken. I rapporten sies det at spesialistvurderinger ikke hører hjemme i slutt­fasen av en medisinsk utredning.

Et annet alternativ kan være å ha egne leger i Arbeids- og velferdsetaten som bidrar i arbeids­evne­vurderingene, det vil si som bidrar i vurder­ingene av søkerens helseproblemer/medisinske forhold og av hvilke konsekvenser disse har for arbeids-/inntekts­evnen. Dette vil være en utvidelse av dagens ordning med rådgivende leger. En styrket trygdemedisinsk rådgivningstjeneste vurderes i evalueringen til SINTEF å kunne bidra til at trygden kan tydeliggjøre sine kriterier og sin praksis: «Dette betinger at det utvikles en felles kunnskapsbase og en felles forståelse av rådgivende legers mandat og oppgaver. Slik kan man sikre at sakene vurderes i et trygde­medisinsk perspektiv og sikre en likeartet vurdering og ens praksis. Tettere samar­beid med fastlegene ville trolig også være hensiktsmessig».

Et tredje alternativ kan være å engasjere spesialiserte uføre­leger som har særskilt kompetanse på å vurdere arbeidsevne i uføresaker. Disse kan både stå for den medisinske undersøkelsen av søkerne og for vurderingen av hvilke begrens­ninger den medisinske lidelsen gir i arbeidslivet. Fordelen med denne løsningen er at disse to oppgavene gjøres av den samme personen. En ulempe er at ansvaret for vurder­ingen av hvilke begrensninger som den medisinske lidelse gir i arbeidslivet ikke blir en integrert del av arbeidsevnevurderingen i Arbeids- og velferdsetaten.

11.5.4 Verktøy og retningslinjer i uføresaker

Uføreordningen skal sikre inntekt til personer som ikke kan arbeide av helsemessige årsaker. Det er Arbeids- og velferdsetaten som fastsetter uføregraden, som er et uttrykk for hvilken evne den enkelte har til å skaffe seg inntekt. Vurderinger av i hvor stor grad arbeids­evnen/­inntekts­evnen er nedsatt forutsetter kunnskap utover medisinsk kompe­tanse. Fastsetting av uføregrad – i betydningen grad av evne til å opprett­holde tidligere inntekt ved eget arbeid eller skaffe seg inntektsgivende arbeid etter at hensiktsmessig behandling og/eller attføring er gjennomført – er vanskelig og må nødvendigvis til en viss grad baseres på skjønn. For å sikre at alle muligheter for arbeid og aktivitet prøves ut og at grunnlaget for vurderingene blir best mulig, er det viktig at dette skjer på en systematisk måte og med utgangspunkt i et tilfredsstillende kunnskapsgrunnlag på området.

Det må være klare kriterier for de vurderinger som skal foretas. Skjønnsutøvelse og arbeidsmetodikk må være profesjonelt forsvarlig og ivareta hensynet til rettssikkerhet og likebehandling. Det må stilles strenge krav til dokumentasjon, slik at sakene er etter­prøvbare. Arbeids- og velferdsetaten mangler i dag formaliserte verktøy i dette arbeidet. Etaten har imidlertid startet et arbeid for å etablere en mer ensartet metodikk for kartlegging og arbeids­evne­vurderinger. Dette arbeidet skal støttes opp av nye administrative rutiner og kompe­tanse­­opplæring i etaten.

11.5.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at roller og ansvarsfordeling i uføresaker må være klarere enn hva som er tilfellet i dag. Det er spesielt forholdet mellom behandlende lege og Arbeids- og velferdsetaten som er uklart, og dette øker faren for ansvars­pulverisering. Hoved­utfordringen synes å være å få et klarere skille mellom medisinske vurderinger, funksjons­­evne­vurderinger og arbeids­evne­vurderinger. Som presisert i avsnitt 11.4 mener utvalget at det er Arbeids- og velferdsetaten som skal ha ansvaret for å gjøre arbeids­evne­vurderingen ved søknad om uføreytelse. I tillegg til egnede verktøy og klare retnings­linjer, må etaten ha tilfreds­stillende kompetanse og ressurser til å gjøre kvalitativt gode vurderinger i uføresaker.

NAV-reformen og oppfølgingen av denne gjennom St.meld. nr. 9 (2006–2007) gir klare føringer i denne retningen. Arbeidet som er startet i Arbeids- og velferdsetaten for å etablere ensartet metodikk på området er viktig. Det bør utvikles bedre verktøy for arbeidsevnevurdering til bruk på NAV-kontorene, som ikke bare kan nyttes i kontorenes arbeid med å bringe personer tilbake i arbeid, men også kan nyttes ved fast­setting av uføregraden. I uføresaker må det stilles strenge krav til dokumentasjon av hva som har skjedd tidlig i prosessen, blant annet hvilken oppfølging som er gitt og hvilke tiltak som er iverksatt, samt til dokumentasjon av begrunnelser og angivelse av de forhold som er vektlagt i vurderingene.

I lys av dagens arbeidsmarked, og til det beste for den enkelte, er det sentralt at arbeidsevnen utnyttes i størst mulig grad. Etter utvalgets vurdering vil bedre arbeids­evnevurderinger gi grunnlag for at graderte ytelser brukes i større utstrekning enn hva som er tilfellet i dag. For at arbeids­krafts­ressursene skal utnyttes i størst mulig grad, er det imidlertid avgjørende at arbeidslivet vil og kan ta i bruk de ressursene disse gruppene faktisk representerer. Virksomheter og arbeidsgivere har et særskilt ansvar i denne sammenheng, blant annet for tilrettelegging og å vise fleksi­bilitet.

Utvalget har vurdert om det er nødvendig å styrke vurderingene i uføresaker ytter­ligere, for eksempel gjennom å engasjere «uavhengige» leger til å undersøke søkeren og/eller vurdere søknaden. Utvalget mener av flere grunner at dette ikke er hensikts­messig. Blant annet vil obligatoriske vurderinger av denne typen være ressurs­krevende og bidra til å øke fokuset på medisinske forhold. Generelt synes omfanget av de medisinske undersøkelsene i uføresaker å være tilstrekkelig. Inntrykket er at pasienten svært ofte har vært vurdert av spesialister og andre behandlere i tillegg til fastlegen ved søknadstidspunktet, og at rådgivende lege ofte har vurdert saken. Det synes likevel å være behov for tiltak som bedrer kvaliteten på denne delen av beslutnings­­grunnlaget til Arbeids- og velferds­etaten.

Utvalget mener at oppgaven til pasientens lege primært skal være å vurdere og beskrive de medisinske forholdene og å vurdere om det er medisinske grunner som hindrer søkeren å være i arbeid eller på yrkesrettede tiltak. I tråd med dette bør det gjøres endringer i dagens lege­erklæring ved søknad om uførhet. I dette arbeidet bør en ta utgangspunkt i dagens attest som brukes ved sykmelding («Medisinsk vurdering av arbeidsmulighet ved sykdom»).

Utvalget vil understreke at legen og helsevesenet har en viktig rolle i arbeidet med å inkludere flest mulig i arbeidslivet. Det er videre sentralt at tiltak, innsats og vurderinger som gjøres dokumenteres godt, slik at sakene er etterprøvbare. Legens vurderinger av hvordan et sykdomsforløp kan utvikle seg og hvilke konsekvenser det har for pasientens arbeidsmuligheter til­legges stor vekt av pasienten og de øvrige aktørene. Legen har en sentral rolle knyttet til å motivere pasienten til å være i aktivitet. Gjennom IA-arbeidet har det vært et økende fokus på legens rolle ved syk­meldinger, hvor oppmerksomheten i større grad rettes på hva den sykmeldte kan gjøre til tross for sykdom og skade. Dette inne­bærer en utvidet legerolle, der legen skal støtte opp om innsatsen til partene i arbeids­livet.

11.6 Attføringskravet

11.6.1 Utviklingen i attføringskravet

Det er i dag et vilkår for å få en uføreytelse at søkeren har gjennom­ført hensikts­messig behandling og et individuelt og hensiktsmessig attføringsopplegg for å bedre arbeids­evnen. Ved vurderingen av om vilkåret er oppfylt skal det blant annet legges vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn og arbeidsmuligheter. Det skal også legges vekt på om vedkommende kan få arbeid dersom han/hun pendler eller flytter.

I 2004 ble det tatt inn bestem­melser i folketrygd­loven om at yrkesrettet attføring skal vurderes senest ved utløpet av sykepenge­perioden, og at det skal foretas ny vurdering etter seks måneder med rehabiliterings­penger. Gjennom endringer i regelverket i folke­trygdloven og arbeidsmiljøloven fra 1. mars 2007, har arbeidsgiver og arbeids­taker fått et større ansvar for at det legges til rette for utprøving av arbeids­evne og for at behovet for bedriftsintern attføring og yrkesrettet attføring vurderes så tidlig som mulig.

Siden slutten av 1980-tallet er det gjennom­ført flere tiltak for å øke antallet som for­søker attføring i forkant av en søknad om uføreytelse. I 2000 ble attføringskravet skjerpet for store grupper gjennom administrative tiltak; alle søkere under 35 år og alle søkere under 45 år med muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser skulle prøves på attføringstiltak, samtidig som aldersgruppen under 60 år skulle til­bys attførings­bistand i de fleste tilfellene. Denne skjerpingen medførte en betydelig økning i andelen som fikk avslag på søknad om uførepensjon. Samtidig økte om­gjørings­prosenten i Trygde­retten, og en del saker gikk videre til Lagmanns­retten, og ble om­gjort der. Blant annet på grunn av ulike tolkninger av lov og forskrift på området, ble attførings­kravet i uføreordningene skjerpet ytterligere i 2005. Det ble lovfestet at yrkesrettet attføring alltid skal forsøkes med mindre åpenbare grunner til­sier at attføring ikke er hensiktsmessig. Samtidig ble det presisert at det ved behandling av krav om uføreytelse skal foreligge dokumentasjon som viser at funksjons­evnen har vært vurdert av lege eller annet fagpersonell. Skjerpingen av attføringsvilkåret var generell, dvs. at den omfattet alle alders- og diagnosegrupper. Kapittel 5 gir en mer detaljert redegjørelse for endringene i regelverket på området.

Selv om det fortsatt er mange som får avslag på søknad om uføreytelse fordi yrkes­rettet attføring ikke er forsøkt i til­strekkelig grad, har i dag en større andel av de som får innvilget uføreytelser forsøkt attføring enn tidligere. Fram til 2005 var det en sterk økning i antall mottakere av attførings­penger. I tillegg til skjerpingen av att­førings­kravet, kan denne ut­viklingen til dels tilskrives utviklingen og regel­verks­­endringer på tilstøtende stønadsområder, blant annet inn­stram­mingen i mulig­heten til å motta rehabili­teringspenger etter unntaks­bestem­melser i 2004. Blant nye uføre­mottakere i 2005 var andelen som hadde mottatt attførings­penger høyest blant personer under 50 år. Se kapittel 6Utviklingen på uføre­området for en over­sikt over andelen som har mottatt attførings­penger i ulike alders­grupper i perioden før over­gang til uføreytelser. Det er imidlertid flere som for­søker seg i attførings­tiltak, men som blir syk­meldt etter kort tid og derfor ikke gjennomfører til­taket. Dette kan skyldes at tiltaket ikke er tilstrekkelig tilpasset den enkelte eller at tiltaket igang­settes for sent, men det kan også skyldes sviktende motivasjon hos den enkelte.

11.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil understreke at først når alle muligheter for arbeid og aktivitet er utprøvd gjennom tiltak og tilrettelegging, skal det kunne innvilges en uføreytelse. Dette er en for­utsetning for at den enkeltes behov og rettig­heter i forhold til god oppfølging fra arbeids­­giver, helsevesen og Arbeids- og velferdsetaten ivaretas. Samtidig er dette vilkåret nød­vendig for å begrense tilgangen til uføreord­ningen.

Utvalget forventer at etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen og forslaget om en ny tidsbegrenset inntekts­sikring vil bidra til å bedre tilbudet til personer som har behov for bistand, og hjelpe dem til å bli værende eller komme inn i arbeidslivet.

Arbeidsgiver, arbeidstaker og behandlende lege har alle et særskilt ansvar for at behovet for tilrettelegging og attføring avklares tidlig, og det er positivt at dette ansvaret er tydelig­gjort gjennom lovendringer. Utvalget for­ut­setter at tettere opp­følging fra arbeidsgivers side og økt medvirkning fra arbeids­taker, vil bidra til en tidligere avklaring av denne type behov. Utvalget forutsetter også at arbeidsledige og andre som ikke har en arbeidsgiver får en god opp­følging og et godt attføringstilbud. Det er Arbeids- og velferdsetaten som har ansvar for at personer i disse gruppene blir fanget opp så tidlig som mulig. I hvilken grad de ulike partene i praksis ivaretar sine for­pliktelser på området, bør følges opp.

Etter utvalgets vurdering er det avgjørende at det finnes et relativt bredt spekter av tilbud/tiltak for attføring og utprøving av arbeidsevne. Tiltakene må være tilpasset den enkeltes situasjon og til­knytning til arbeids­livet. Det synes å være behov for mer kunnskap og mer systematiserte erfar­inger om hvilke tiltak som kan hjelpe ulike grupper til å få og bli værende i arbeid. Det bør derfor legges til rette for dette gjennom flere forsøk og mer forskning på området.

Utvalget mener lønnstilskudd kan være et egnet virkemiddel for utprøving av arbeidsevne. Utvalget vurderer fleksjob-ordningen i Danmark som interessant, og i lys av dette er det positivt at det nå iverk­settes et forsøk med tids­ubestemte lønns­tilskudd. Det vil være spesielle grup­per som har behov for bistand og tilrettelegging i arbeids­livet etter at attføringen er avsluttet, og det er viktig at det finnes egnede arbeids­tilbud for disse. Lønns­tilskudd – både tidsbegrensede og tids­ubestemte – bør kunne vurderes i slike til­feller.

Utvalget mener at det ikke er behov for å skjerpe dagens attførings­vilkår. Det ligger allerede i regelverket at alle muligheter for arbeid og aktivitet skal være utprøvd før en uføreytelse skal kunne innvilges. Det er snarere en fare for at dagens regelverk fører til at det gjennomføres for mange tiltak som ikke er tilpasset den enkeltes behov, og dermed ikke er hensikts­messige, for å tilfredsstille attførings­kravet.

Personer som er aktuelle for uføreordningen må gjennom­føre et hensikts­messig attførings­opplegg. Den enkeltes rett til attføring må sikres. For å kunne vurdere om hensiktsmessige tiltak er forsøkt, må det dokumenteres hvilke tiltak som er iverksatt for å øke arbeidsevnen og hvilke vurderinger som er gjort.

11.7 Krav til omfang av nedsatt ­inntektsevne (uføregrad)

11.7.1 Situasjonen i dag

Det er i dag et vilkår for å få uføreytelse at arbeidsevnen/inntektsevnen er nedsatt med minst halv­parten. Ytelsene graderes i intervaller på fem prosent. Ved vesentlig endring som har betydning for arbeidsevnen/inntektsevnen skal uføreytelsen (uføre­graden) revurderes. Inntekt inntil ett grunnbeløp (friinntekt) regnes i dag ikke som vesentlig endring. Mottakere av tids­begrenset uførestønad og uførepensjonister med hvilende pensjonsrett som trapper opp arbeids­innsatsen, kan beholde ytelsen med en uføregrad ned til 20 prosent. Hvilende pensjonsrett innebærer en rett til å få uføre­ytelsen tilbake dersom en ikke klarer å fortsette i arbeid.

En generell reduksjon i kravet til omfanget av arbeidsuførheten for å komme inn i uføreord­ningen kan bidra til å legge til rette for at flere utnytter arbeids­­evnen fullt ut. Det er grunn til å tro at en del av de som i dag får innvilget en uføreytelse på 50 prosent ville ha kunnet arbeide noe mer. På den andre siden er det en fare for at en ved å lempe på inngangskravet vil kunne få økt til­strømming til uføre­ordningen, særlig blant eldre. Begrunnelsen for å ha et relativt høyt minstekrav til uføregrad har vært frykt for økt tilgang og økte utgifter (se for eksempel Ot.prp. nr. 8 (1996–97)).

Innenfor ordningen med tidsbegrenset uføre­stønad eksisterer det en forsøksordning i seks fylker der Arbeids- og velferdsetaten kan innvilge ytelser med en lavere uføre­grad enn 50 prosent. I tre av fylkene er det krav om minst 40 prosent arbeids­uførhet, mens det i de øvrige tre fylkene er et minstekrav på 30 prosent. Målet med forsøket har vært å legge til rette for at den enkelte skal kunne utnytte arbeids­evnen fullt ut og å hindre at det skjer en tilpasning, der personer som egentlig er i stand til å arbeide noe mer, reduserer arbeidsinnsatsen for å fylle vilkårene for stønad. Mål­gruppen for forsøket er personer under 55 år med en klar medisinsk diagnose. Forsøket startet opp i 2004, og er nå forlenget ut 2008 (det vil si fram til den nye tids­begrensede inntekts­sikrings­ordningen trer i kraft). Forsøket skal evalueres i løpet av 2007.

Hittil er det relativt få som er innvilget tidsbegrenset uførestønad via forsøks­ordningen med lavere uføre­grad; ved utgangen av 2006 gjaldt dette i underkant av 300 personer. Blant de nye mottakerne av tidsbegrenset uførestønad i 2006 var det 0,8 prosent som fikk uføregraden fastsatt lavere enn 50 prosent.

Selv om antall personer som har en uføregrad lavere enn 50 prosent har økt de siste årene, gjaldt dette likevel til sammen bare 1451 personer ved utgangen av 2006. Gruppen utgjorde 0,4 prosent av alle mottakere av uføreytelser, hvor andelen blant mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon var henholdsvis 1,7 prosent og 0,3 prosent. Andelen med lavere uføregrad enn 50 prosent var litt høyere blant kvinner enn blant menn.

Regelverket for private tjenestepensjonsordninger åpner for at uføreytelser kan inn­vilges ved en uføregrad på 20 prosent. I de offentlige tjenestepensjonsordningene er den ingen minstekrav til uføregrad, og i praksis innvilges en uføreytelse ned til en uføregrad på 5 prosent. Andelen som mottar uføreytelser fra Statens Pensjons­kasse med lav uføregrad er relativt lav. KLP har om lag 48 600 uførepensjonister, og av disse har 3400, dvs. sju prosent, såkalt «usamordnet ytelse». Gjennomgangen i kapittel 8 Erfaringer fra andre land viste at flere land tillater en lavere uføregrad enn 50 prosent. For eksempel graderes den svenske ytelsen i inter­valler på 25 prosent, der minstekravet i «sjuk­ersättningen» er 25 prosent uførhet. Vel seks prosent av stønads­mottakerne i Sverige har en uføregrad mellom 25 og 50 prosent.

Gjennom folketrygden gis det i dag full kompensa­sjon for inntekter inntil 6 G ned til 20 prosent sykmelding. I perioden med rehabiliterings- eller attførings­penger er kompensa­sjons­­graden lavere og inngangs­vilkårene strengere.

11.7.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering bør det legges til rette for at flest mulig skal kunne utnytte arbeidsevnen sin fullt ut. Dette er blant annet begrunnelsen for at det i dag er mulig å beholde uføreytelsen med en uføregrad ned til 20 prosent ved opptrapping av arbeids­­innsatsen.

Hittil er det relativt få som er kommet inn på tidsbegrenset uførestønad med en uføregrad som er mindre enn 50 prosent gjennom forsøksord­ningen. Det pågående forsøket har imidlertid flere begrensninger. Dersom alderskravet fjernes og det åpnes opp for at alle diagnoser omfattes, herunder slitasje­lidelser mv., samtidig som også inngangs­vilkåret reduseres for mottakere av (varig) uførepensjon, må en sannsynlig­vis forvente en økning i uføretil­gangen. Hvor stor denne øk­ningen vil bli, og i hvilken grad økningen vil oppveies av at en del av de som ellers ville ha fått uføre­­­ytelse med en uføregrad på 50 prosent vil kunne jobbe mer, er usikkert. Andelen med lavere uføregrad i offentlige tjenestepensjoner og i Sverige, kan kanskje tyde på at en ikke vil få en sterk økning i tilstrømmingen til ordningen dersom minstekravet til uføregrad reduseres.

Det kan imidlertid være vanskeligere å avgjøre hvem som kvalifiserer til stønad når uføregraden er lav, og i slike tilfeller kan det være større problemer med å sikre likebehandling. Hen­synet til å yte kompensa­sjon for lave uføregrader bør veies opp mot hensynet til at regelverket skal kunne praktiseres på en god og legitim måte.

Utvalgets flertall, medlemmeneArntsen, Bjørgen, Fosse, Holte, Holgersen, Reegård, Røed og Storødegård, mener at det bør vurderes å senke kravet til omfang av nedsatt inntektsevne (uføregraden) for å få uføreytelse. Det kan diskuteres hvor stort inntektsbortfall det er rimelig å kreve at den enkelte dekker selv. Inngangsvilkåret i uføre­ordningen bør blant annet ses i sammenheng med utformingen av den nye tidsbegrensede inntekts­sikringen. Målet med denne ordningen vil være å sikre inntekt i en overgangs­periode og legge til rette for en maksimal ut­nytting av arbeids­evnen gjennom fleksibel bruk av tiltak. For personer som trapper opp arbeids­innsatsen, men ikke klarer å komme tilbake i arbeid på full tid, vil et krav om minst 50 prosent nedsatt arbeidsevne for å komme inn i uføre­ordningen kunne oppleves som urimelig. Det kan også synes ulogisk å gi personer som er 100 prosent uføre en kompensasjon på 66 prosent, mens personer som er 40 prosent uføre, og dermed må klare seg på 60 prosent av tidligere inntekt, ikke får noen kompensasjon for inntektsbortfallet. Alternativet for denne gruppen vil være at de må bære inntekts­tapet selv. Dagens regelverk kan på denne måten bidra til å forsterke sykdoms­fokuset, slik at personer som ellers kunne ha jobbet mer, inn­vilges en ytelse med 50 prosent uføregrad.

Med en kompensasjonsgrad i uføreordningen på 66 prosent vil den enkelte som har en uføre­grad på minst 50 prosent måtte bære 1/3 av inntektstapet selv. Ut fra dette kan det vurderes om det bør være en nedre grense i uføreordningen på 1/3, det vil si en uføregrad på 33,3 prosent. Utvalgets flertall mener at dette vil kunne bidra til at flere utnytter arbeidsevnen i inntekts­givende arbeid. Det må være en forutsetning at hensikts­messig behandling og att­føring er forsøkt. I første omgang kan det eventuelt vurderes å utforme dette som en forsøks­ordning i et utvalg fylker. Det legges til grunn at anbefalingen om å senke inngangskravet i uføre­ordningen ses i sammen­heng med utformingen av vil­kårene i den nye tidsbegrensede inntekts­sikrings­ordningen.

Utvalgets mindretall , medlemmeneBerg, Magnussen, Overaae, Risa og Viljugrein, mener at inngangsvilkåret ikke bør senkes. Når uføregraden er på 50 prosent er det sannsynlig at arbeids­­­evnen er betydelig svekket, og at det derfor opp­fattes som riktig og legitimt at det offentlige bidrar til å kompensere for det inntekts­tap dette medfører. Senkes uføre­graden vil svekkelsen av arbeidsevnen være mindre alvorlig og behovet for offentlig assistanse vanskeligere å begrunne. En mer fin­masket ordning vil bli nødvendig for å unngå en utglidning. Fastsettelse av uføregrad er ofte beheftet med stor usikkerhet, og denne usikkerheten vil øke jo lavere uføre­graden settes. Det er ikke usannsynlig at relativt ubetydelige problemer kan lede til en uføregrad på 33 prosent, mens dette i mindre grad vil gjelde med en uføregrad på 50 prosent.

Mindretallet forventer at flere vil få en uføreytelse ved en uføregrad på 33 prosent og at andelen med relativt beskjedne problemer vil øke. Legitimiteten til uføre­ordningen kan derfor svekkes. Selv om flere vil få brukt sin arbeidsevne dersom inngangs­vilkåret reduseres, er det altså to forhold som trekker i hver sin retning, og netto­effekten må forventes å bli lav selv med en positiv virkning på arbeidstilbudet. Det er tvert imot en viss sannsynlighet for at til­taket øker antallet uføre i betydelig grad. All erfaring tyder på at en slik endring ikke kan reverseres. Flertallets argument om at praksis fra andre land ikke tilsier økning, er problematisk så lenge en ikke har god oversikt over hele uføremodellen og dens virkninger i de land det gjelder.

En senking av uføregraden kan forsterke inn­trykket om at velferds­ordningene først og fremst er opptatt av inntektssikring og at arbeidslinjen i realiteten gis lav prioritet. Dette er kanskje den mest problematiske virkningen av tiltaket.

Etter mindretallets oppfatning foreligger det ingen presserende grunner til at dette forslaget fremmes.

11.8 Obligatorisk revurdering av ­uføreytelser

11.8.1 Situasjonen i dag

I tilleggsmandatet er utvalget bedt om å vurdere om alle som får innvilget uførepensjon etter en tid bør få revurdert ytelsen, det vil si få vurdert arbeidsevnen på nytt.

Av folketrygdloven går det fram at uføregraden skal revurderes når det skjer vesent­lige endringer i for­hold som har betydning for arbeidsevnen/inntektsevnen. Stønads­mottaker plikter å under­rette Arbeids- og velferdsetaten om endringer som kan være av­gjørende for om vedkommende fortsatt har rett til ytelsen eller for ytelsens størrelse. Etaten har også hjemmel for selv å ta initiativ til å kontrollere om vilkårene fort­satt er oppfylt.

I de senere årene har det vært satset på å bistå uføre­pensjonister som ønsker seg tilbake til arbeid. Erfaringer fra prosjektet «tilbake til arbeid» (reaktiviser­ing av uføre­pensjonister) og foreløpige erfaringer med forsøk med lønns­tilskudd til uføre­pensjonister og ordningen med tidsbegrenset uføre­stønad, viser imidlertid at det er vanskelig å oppnå gode resultater på dette området. Erfar­ingene viser at for å lykkes i dette arbeidet, er en i tillegg til den enkeltes motivasjon, avhengig av arbeids­givere som ønsker å ta imot denne arbeidskraften. I lys av dagens stramme arbeids­marked skulle mulig­hetene for dette være bedre enn på lenge.

De beskjedne resultatene kan ha sammenheng med at uførepensjonister er redde for å miste den tryggheten som ytelsen representerer. I dag har uførepensjonister en hvilende pensjonsrett i fem år i forbindelse med arbeidsforsøk. Denne pensjons­retten innebærer at dersom arbeids­forsøket ikke lykkes, er det mulig å få tilbake uføre­pensjonen uten ny søknad.

11.8.2 Utvalgets vurderinger

Selv om det er krav til varig nedsatt arbeidsevne for å kunne motta en uføreytelse, vil den enkeltes situasjon kunne endre seg over tid. Helsetilstanden vil kunne bli bedre, og behandlingstilbudet vil kunne bli bedre og forholdene på arbeids­markedet vil kunne endre seg. Etter utvalgets vurdering er det derfor åpen­bart at noen av uføre­sakene bør revurderes etter en tid.

Når det fattes vedtak om uføreytelse, bør Arbeids- og velferds­etaten ta stilling til om det er hensiktsmessig med en revurdering av saken etter en tid. Det bør framgå av vedtaket at en slik vurdering er foretatt, og det bør gis en begrunnelse for vedtaket uavhengig om det legges opp til revurdering eller ikke. Hvem og/eller hvor mange som i praksis bør vurderes på nytt, må avgjøres ut fra en vurdering av hva som er hensiktsmessig bruk av ressurser. Det er naturlig at vurderingen av hvorvidt en sak skal revurderes, tar utgangspunkt i alder, diagnose og antatt sann­synlighet for at personen vil kunne komme tilbake til arbeid.

Å revurdere arbeidsevnen til alle som har fått uføre­ytelse, vil imidlertid være en lite hensikts­messig bruk av ressursene. Utvalget mener at det vil være bedre å rette hoved­tyngden av innsatsen inn mot personer som står i fare for å falle ut av arbeids­livet, det vil si før uføreytelse er aktuelt. Dagens ordning med adgang til revurdering dersom det skjer vesentlige endringer i forhold som har betydning for inntekts­evnen/­arbeidsevnen, må likevel beholdes. Dette innebærer at det vil være mulig å foreta revurdering på grunnlag av vesentlige endringer, uavhengig av om det er fastsatt i det opprinnelige vedtaket at revurdering skal foretas etter en viss tid eller ikke.

Omfanget av antall revurderingssaker vil i stor grad avhenge av hvordan den nye tidsbegrensede inntektssikringsordningen utformes. I St.meld. nr. 9 (2006–2007) er det ikke eksplisitt tatt stilling til inngangsvilkårene for den nye tidsbegrensede inntekts­sikringen eller til varigheten av stønadsperioden. Spørsmål knyttet til vil­kår og varighet for den nye ordningen vil være avgjørende for hvem som vil ha avgang fra ordningen og hvem som følgelig vil være aktuelle for uføre­ordningen. Effektive stønadsløp tilsier på den ene siden relativt korte stønads­perioder, mens behovet for endelig avklaring i vanskelige saker på den andre siden tilsier lengre stønadsperioder.

Utvalget forventer at den tidsbegrensede ordningen ikke innrettes slik at det blir et økt press på uføreordningen. Det forutsettes at bedre prosesser i de tidligere fasene reduserer antallet som er aktuelle for en varig ytelse. Det forutsettes videre at en i den tidsbegrensede ordningen bruker tilstrekkelig tid til å avklare om den enkeltes arbeids- og inntekts­­evne er varig ned­satt eller ikke. Utvalget vil derfor anbefale at den nye ordningen åpner for at personer kan motta stønad i en periode inntil fram­tidig arbeids­evne er avklart, også i en periode etter at hensikts­­messig behandling og arbeids­rettede tiltak er avsluttet. I tilfeller der det er usikkerhet knyttet til framtidig arbeidsevne, bør uføreytelse kunne innvilges dersom inngangs­vilkårene for øvrig er oppfylt. Hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak må være vurdert og prøvd ut. I disse tilfellene bør det legges inn i vedtaket at ytelsen skal revurderes etter en periode.

Samtidig er det viktig at det legges til rette for at personer som ønsker seg tilbake i arbeid, får informasjon om hvilke muligheter som finnes og nødvendig støtte, og ikke minst at ordningen er utformet slik at det er økonomisk lønnsomt å øke arbeids­innsatsen. Dette diskuteres nærmere i kapittel 12. Det er behov for mer kunnskap om hva som er avgjørende faktorer for å lykkes i arbeidet med å bistå uføre tilbake i arbeid.

For den enkelte kan vissheten om at han/hun kan få ytelsen tilbake, dersom vedkommende ikke lenger klarer å være i arbeid, være en viktig motivasjonsfaktor. Personer som skal få revurdert uføreytelsen etter en viss tid, bør kunne ha en hvilende pensjonsrett i perioden fram til revurdering skal foretas, på samme måte som det i dagens ordning med tidsbegrenset uførestønad er en hvilende stønadsrett i perioden ytelsen er innvilget for. Det bør samtidig vurderes om dagens rett til hvilende uførepensjon i fem år for personer som innvilges (varig) uføreytelse uten vedtak om revurdering, bør kunne forlenges noe.