13 Alderspensjon til uføre

13.1 Innledning og utvalgets forslag

Utvalget er i punkt 5 i mandatet bedt om å vurdere og foreslå hvordan alders­pensjonen skal beregnes for personer som har mottatt uførepensjon, herunder behand­lingen av delingstallet. Vurderingen skal bygge på forslaget til opptjenings­modell for alderspensjon som er presentert i St.meld. nr. 5 (2006–2007). I dette kapitlet presenteres utvalgets vurderinger og forslag til modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden for personer som har mottatt uførestønad.

Utvalget har lagt til grunn at personer som mottar uførestønad skal tjene opp rett til alders­pensjon på grunnlag av 1,35 prosent av pensjonsgivende inntekt, på samme måte som yrkesaktive. Utvalget mener tidligere inntekt, altså det inn­tekts­grunnlaget som ligger til grunn for utmålingen av uførestønaden, bør være pensjonsgivende inntekt for personer som mottar uførestønad. Utvalget har vurdert om utbetalt uføre­stønad bør være pensjonsgivende, slik det er foreslått for den nye tids­begrensede inntektssikringen, men fraråder dette, fordi alders­pensjonen til mange uføre da kan bli svært lav.

Den modellen som er vedtatt for fleksibel alderspensjon i folketrygden innebærer at personer som blir uføre kan få høyere ytelser enn personer som tar ut frivillig alderspensjon fra 62 år, dersom nivået på alderspensjonen til uføre er som ved en videreføring av dagens folketrygd. Utvalget har drøftet dette «pensjonsgapet» i kapittel 10, og der foreslått ulike tiltak som kan begrense de mulige problemene som et pensjonsgap kan skape. Utvalget mener likevel at det er grunn til å redusere det gjennom­snittlige nivået på alderspensjonen til uføre noe, sammenliknet med hva det ville blitt ved en videreføring av dagens system. Uføre bør, på samme måte som yrkes­aktive, kunne akseptere en viss nedgang i inntekten ved overgang til alders­pensjon.

Utvalget er delt i synet på hvilken modell som bør velges for overgang til alders­pensjon for personer som har mottatt uførestønad. Flertallet forslår at personer som mottar uførestønad skal gå over på alderspensjon når de fyller 62 år, mens mindre­tallet foreslår at overgangen skal skje ved fylte 67 år. Et samlet utvalg mener begge modeller bør kunne nyttes som modell for alderspensjon til uføre, men utvalget har delt seg i synet på hvilke egenskaper ved de to modellene som bør tillegges størst vekt. Uenigheten gjelder ikke det gjennom­snittlige nivået på alderspensjonen til uføre.

Med de ordinære reglene for bereg­ning av alderspensjon, vil over­gang til alders­pensjon ved 62 år gi mange en lav pensjon. For å kom­pensere for dette, foreslår fler­tallet at personer som har mottatt uførestønad skal få et livsvarig uføre­tillegg til alders­pensjonen. Uføretillegget skal kompensere, både for manglende opptjening av rettigheter til alderspensjon etter fylte 62 år, og for at alderspensjonen tas ut fra fylte 62 år. Uføretillegget ut­formes slik at den enkelte får en samlet alders­pensjon fra 62 år som om han eller hun hadde fått medregnet opptjening til, og gått over på alders­pensjon ved, vel 66 år. Flertallet legger vekt på at denne modellen er godt tilpasset logikken i det nye alders­pensjons­systemet, og mener grensen på 62 år blir den sentrale aldersgrensen i det nye systemet. Uføre­tillegget gir et tydelig signal om at det er «normalt» å arbeide også etter fylte 62 år, og at de som er forhindret fra å arbeide av helsemessige årsaker skal kompenseres for dette.

Mindretallet i utvalget mener at personer som har mottatt uførestønad bør gå over på alderspensjon når de fyller 67 år. Opptjeningen av pensjonsrettigheter bør imidlertid stoppe ved fylte 62 år. Mindretallet mener dette vil gi et vesentlig enklere system, blant annet fordi alle etter overgang til alderspensjon står overfor det samme alders­pensjons­regel­verket. Dersom uføre stopper opptjeningen av pensjonsrettigheter ved 62 år, vil det stimulere til arbeid etter 62 år, fordi en vil få økt pensjonsopptjening dersom en arbeider. Mindre­tallet kan ikke se at en overgang til alders­pensjon ved 62 år kombinert med et uføre­tillegg vil redusere utfordringene knyttet til pensjons­gapet i vesentlig grad.

Levealdersjustering er et sentralt element i pensjonsreformen. Levealdersjustering inne­bærer at en økning i forventet levealder blant pensjonistene skal føre til en til­svar­ende ned­gang i de årlige pensjonsytelsene. Yrkesaktive skal kunne motvirke denne effekten ved å arbeide lenger, men dette har uføre ikke mulighet til. Det kan der­for reises spørsmål om ikke uføre helt eller delvis bør skjermes for virkningene av leve­aldersjusteringen. Siden nær halvparten av nye alderspensjonister har mot­tatt uføre­ytelse, er det ikke rimelig at personer som har vært uføre ubetinget skal skjer­mes for virkningen av levealdersjustering. Utvalget mener imidlertid at dersom yrkes­aktive i praksis velger å kompensere for levealdersjusteringen gjennom å arbeide lenger, så bør det vurderes å gi uføre hel eller delvis kompensasjon for dette. En bør avvente utviklingen noen år etter 2010 før det spesifiseres en konkret meka­nisme for hvordan denne kompensasjonen skal være. Utvalget foreslår derfor at per­soner som har mottatt uførestønad, de første årene etter 2010, omfattes av levealdersjusteringen på samme måte som yrkesaktive, men at det etter en tid, i lys av utvik­lingen i yrkesaktiviteten til ikke-uføre, vurderes tilpasninger som gir uføre helt eller delvis en betinget skjerming fra virk­ningene av levealdersjusteringen.

13.2 Nærmere om problemstillingen

Regjeringens forslag til ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folke­trygden er presentert og drøftet i kapittel 10. Det går der fram at den nye modellen reiser flere spørsmål knyttet til ordningen med alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad. To viktige punkter er:

• Dagens folketrygd har en grense på 67 år for uttak av alderspensjon. Det er sam­tidig også aldersgrensen for opptjening av rett til alderspensjon for uføre­pen­sjo­nister, og alderen der uførepensjonister går over på alderspensjon. Inn­føring av fleksibel alderspensjon fra 62 år i folketrygden innebærer at det ikke lenger finnes noen fast pensjonsalder i folketrygden. Det skaper behov for å vurdere reglene både for hvordan og hvor lenge uførepensjonister skal tjene opp rett til alderspensjon og reglene for når uførepensjonister skal gå over på alderspensjon.

• Stortingets beslutning om å innføre levealdersjustering av alderspensjonene inne­­bærer at den enkelte må arbeide noe lenger for å opprettholde det relative nivået på alderspensjonen, dersom levealderen øker. Innføring av levealders­justering må ses i sammenheng med den fleksible alderspensjonen, som gir yrkesaktive en mulighet til å kompensere for virk­ningene av levealdersjustering gjennom å arbeide lenger. Denne muligheten har ikke uføre, og det er derfor et spørsmål i hvilken grad personer som har mottatt uførestønad bør skjermes fra virkningene av levealdersjuster­ingen.

Utvalget har valgt å behandle spørsmålet om levealdersjustering som en separat problemstilling. Videre i dette kapitlet behandles først spørsmålet om hvordan systemet for alderspensjon til uføre bør utformes før det tas hensyn til levealdersjustering. Deretter, i avsnitt 13.7, vurderes spørsmålet om hvordan leve­alders­justeringen bør håndteres.

Systemet for alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad skal sikre uføre en rimelig inntekt i alderdommen. Pensjonsnivået må være rimelig, både i forhold til den inntekten uførepensjonistene tidligere har hatt og i forhold til alders­pensjonen til yrkesaktive. Utvalget har, som en beregningsteknisk forutsetning, tatt utgangspunkt i at den gjennom­snittlige alderspensjonen til personer som har mottatt uførestønad skal være om lag som ved en videreføring av dagens modell for alderspensjon til uføre, før det tas hensyn til virkningen av levealdersjustering og nye regler for regulering av alderspensjonen.

Et gitt nivå på alderspensjonen kan teknisk sett oppnås på ulike måter. Utvalget har vurdert tre ulike modeller, som presenteres og vurderes i avsnitt 13.4. Modellene har det til felles at de bygger videre på Stortingets vedtak 23. april 2007 om ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Det innebærer at uføre kan bygge opp rettigheter til alders­pensjon dels som yrkesaktive og dels som mottakere av uførestønad. Utvalget har lagt til grunn at oppbyggingen av rettig­heter til alders­pensjon i perioden som mottakere av uførestønad skal følge den samme logikken som i perioden som yrkesaktiv. Det må da fastsettes regler for hvor stor den årlige opp­tjeningen av rettigheter til alderspensjon skal være. Videre må det admini­stra­tivt fast­settes en alder for når personer som mottar uførestønad skal gå over på alders­pensjon, og regler for hvordan de opparbeidede rettighetene til alders­pensjon skal «oversettes» til et årlig nivå på alderspensjonen.

I utvalgets mandat heter det i punkt 1 at «Utvalget skal vurdere hvordan alternative allmenne tidligpensjonsordninger, herunder en tilnærmet aktuariell tidlig­pensjons­ordning som foreslått i Pensjonsmeldingen, vil påvirke tilgangen til uførepensjon». Utvalget har drøftet dette spørsmålet i kapittel 10. Det går der fram at utvalget mener det er mulig å ha et visst «pensjonsgap», i betydningen at personer som har mottatt uførestønad kan få en høyere alderspensjon enn personer med om lag samme tidligere inntektshistorie, men som tar ut frivillig alderspensjon i folketrygden fra 62 år, uten at det vil føre til sterk vekst i tilstrømmingen til uføreordningen. Utvalget legger til grunn at personer som mot­tar uførestønad ikke fritt skal kunne kombinere arbeid og utbetaling fra folketrygden, og også at personer som mottar uføre­stønad ved over­gangen til alderspensjon ikke samtidig skal kunne motta en tilpasset AFP-ytelse.

Ifølge St.meld. nr. 5 (2006–2007) skal minste­ytelsen i alderspensjonssystemet – uavkortet garantipensjon – først utbetales fra fylte 67 år. Utvalget legger til grunn at personer som blir uføre før fylte 67 år, skal sikres en minsteytelse fram til 67 år, uansett valg av modell for alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad.

13.3 Opptjening av alderspensjon i ­perioden på uførestønad

Problemstilling

Yrkesaktive skal, ifølge St.meld. nr. 5 (2006–2007), årlig tjene opp rett til alders­pensjon tilsvarende 1,35 prosent av pensjonsgivende inntekt. I dette avsnittet disku­teres hvilke regler som bør gjelde for opptjening av rett til alderspensjon for personer som mottar uførestønad. Det omfatter dels spørsmålet om hvilket årlig inntekts­grunn­lag som skal legges til grunn for opptjeningen, og dels spørsmålet om hvilken prosentsats for opptjening som skal benyttes på dette inntektsgrunnlaget. Spørsmålet om hvor lenge mottakere av uførestønad skal tjene opp rett til alders­pensjon disku­teres i avsnitt 13.4.

Den årlige opptjeningen av rett til alderspensjon er produktet av opptjenings­prosenten og inntektsgrunnlaget. For å unngå at det innføres en ny parameter i alders­pensjonssystemet, har utvalget lagt til grunn at personer som mottar uføre­stønad skal ha den samme opptjenings­prosenten som yrkesaktive, altså 1,35 prosent.

Utvalget har vurdert to hovedmodeller for fastsetting av inntektsgrunnlaget for opp­tjening av rett til alderspensjon. Den ene modellen er etter mønster av dagens uførepensjonsordning, der det er inntekten før uførhet som legges til grunn for opp­tjeningen i den perioden en mottar uførestønad. Den andre modellen er etter mønster av kort­tids­ytelsene i folketrygden, der det er ytelsen som er pensjonsgivende og dermed grunn­laget for opp­tjening av rettig­heter til alderspensjon, og ikke den inntekten som ligger til grunn for beregning av ytelsen.

I dagens folketrygd utmåles alderspensjonen (og uførepensjonen) til personer som har vært uføre etter en pensjonsmodell. For perioden fram til pensjonsalderen tjenes det opp rettigheter til uføre- og alderspensjon basert på en fiktiv inntekt, som fast­settes på grunnlag av inntekten før uføretidspunktet. Den fiktive inntekten beregnes som enten

• gjennomsnittet av inntekten de tre siste årene før uføretidspunktet, eller

• gjennomsnittet av den beste halvparten av alle inntektsårene etter fylte 17 år.

En opparbeider rettigheter til alders- og uførepensjon som om en hadde hatt den fiktive inntekten i alle årene som uførepensjonist, dvs. fram til fylte 67 år.

For personer som mottar sykepenger, attføringspenger, rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uførestønad, er det i dag den utbetalte ytelsen som er grunnlaget for opptjening av rett til alderspensjon. Med unntak av sykepenger, der kompensasjonen er 100 prosent opp til taket på 6 G (377 400 kroner fra 1. mai 2006), betyr det at grunnlaget for opptjening av rettigheter til alderspensjon er lavere enn den inntekten som ligger til grunn for utmålingen av ytelsen. Regjeringen foreslår i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering at tilsvarende regler skal gjelde for den nye tidsbegrensede inntekts­sikrings­ordningen i folketrygden, altså at det er ytelsen som skal være grunnlaget for pensjonsopptjeningen.

Jo lavere den årlige opptjeningen av pensjonsrettigheter er, desto lavere blir den årlige alderspensjonen. Lav årlig opptjening vil redusere alderspensjonen mest for personer som mottar uførestønaden lenge. Forskjellene kan illustreres ved et eksem­pel. En person med 43 års opptjening og en inntekt på 6 G (377 400 kroner), vil i det nye systemet få en årlig alderspensjon som tilsvarer 58,1 prosent av inntekten før skatt dersom pensjonen tas ut fra 67 år i 2010. Dersom personen i fem av de 43 årene tjener opp alderspensjon tilsvarende 66 prosent av inntekten vil den årlige alders­pensjonen reduseres med 4,0 prosent, og kompensasjonsgraden før skatt blir 55,8 prosent, regnet med utgangspunkt i inntekten som yrkesaktiv. Dersom personen tjener opp alderspensjon tilsvarende 66 prosent av inntekten i 40 av de 43 årene, vil alders­pensjonen fra 67 år reduseres med hele 31,6 prosent sammenliknet med om personen hadde arbeidet i 43 år, og kompensasjonsgraden før skatt reduseres til under 40 prosent, regnet som andel av inntekten som yrkesaktiv. Disse tallene viser at alderspensjonen kan blir svært lav dersom uføre skal tjene opp rett til alders­pensjon på grunnlag av uførestønaden.

Utvalgets vurdering

Alderspensjonssystemet i folketrygden er utformet slik at det gir yrkes­aktive en alders­pensjon som er lavere enn den inntekten de hadde som yrkesaktive, men som samtidig skal stå i et rimelig forhold til tidligere inntekt. Tilsvarende skal systemet for beregning av uførestønad gi mottakerne en uføreytelse som står i et rimelig forhold til tid­ligere inntekt. Dersom utbetalt uførestønad legges til grunn for opp­tjeningen av rettig­hetene til alderspensjon i perioden som mottaker av uførestønad, vil mange uføre få en svært lav alders­pensjon. Ordningen vil ramme hardest personer som mottar uførestønad lenge. Utvalget mener dette ikke er rimelig, og at inntekts­grunnlaget for opp­tjening av rett til alders­pensjon bør være inntekten før uførhet og ikke uførestønaden.

Utvalget har vurdert om inntekts­grunnlaget for opptjening av rett til alderspensjon bør fastsettes på en annen måte enn ved fastsetting av uførestønaden, men kan ikke se at det er gode grunner til dette. Inntektsgrunnlaget for beregning av uføre­stønaden er fastsatt med utgangspunkt i at det skal være et anslag på tapt inntekt på grunn av uførhet, og dette bør også være et naturlig utgangspunkt for opptjeningen av rettig­heter til alderspensjon. Utvalget foreslår derfor at inntektsgrunnlaget for opptjening av pensjonsrettigheter i perioden som mottaker av uførestønad settes til gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de fem siste inntektsårene før uføretidspunktet. I avsnitt 13.4 disku­teres det om det bør være spesielle regler for opptjeningen etter en viss alder.

Ved utmålingen av den nye, tidsbegrensede inntekts­sikringen er det foreslått en øvre grense for den inntekten som legges til grunn ved utmålingen på 6 G (377 400 kroner), og utvalget foreslår i kapittel 12 at den samme grensen skal legges til grunn ved beregning av den nye uføre­stønaden. Utvalget mener likevel at den øvre grensen for opptjening av rett til alders­pensjon for mottakere av uførestønad bør settes til 7,1 G (446 500 kroner), slik at grensen blir den samme som for yrkesaktive.

Regjeringen har, som nevnt, i stortingsmeld­ingen Arbeid, velferd og inkludering foreslått at personer som mottar den nye, tidsbegrensede inntekts­sikringen i folke­trygden, skal opparbeide rett til alderspensjon på grunnlag av utbetalt ytelse og ikke på grunnlag av tidligere inntekt. Den nye ytelsen skal også gis til personer som i dag mottar tidsbegrenset uførestønad, og som har tilsvarende regler for opparbeiding av rett til alderspensjon. I dag er det imidlertid slik at dersom en person som mottar tids­begrenset uførestønad går over på (varig) uførepensjon, er det tidligere inntekt som legges til grunn for opptjen­ingen, også for perioden som mottaker av tids­begrenset uførestønad. Dette kan gi urimelige resultater: Av to personer med identisk inntekts­historie som begge har mottatt tids­begrenset uførestønad, men der den ene går tilbake til arbeid, mens den andre går over på uføre­stønad, så vil den som går over på uføre­stønad få rett til høyere alderspensjon enn den som går tilbake i arbeid. Forskjellene begrenses i dag av besteårsregelen, men vil slå fullt ut i det nye pensjons­systemet. Utvalget mener opptjeningen av pensjonsrettigheter i perioden på den nye tids­begren­sede inntektssikringen bør være lik for alle. Dagens system bør derfor legges om, slik at det er ytelsen som legges til grunn for pensjons­opptjeningen i den perio­den personen mottar den tidsbegrensede inntektssikringen, selv om personen senere går over på uføre­stønad. Regneeksemplet over viser at den kvan­titative betydningen av dette er begrenset, så lenge perioden på ny tidsbegrenset inntektssikring er relativt kort.

13.4 Tre alternative modeller for ­alderspensjon

13.4.1 Innledning

Dagens uføreordning innebærer at uførepensjonister opparbeider rett til alders­pensjon fram til fylte 67 år og også går over på alderspensjon ved denne alderen. Bereg­ningene i avsnitt 10.4 viste at opp­tjening til og overgang til alderspensjon ved 67 år, med den nye opptjeningsmodellen vil gi en vekst i den gjennomsnittlige alders­pensjonen til personer som har mottatt uførestønad, sammen­liknet med en videreføring av dagens folketrygd. For å begrense pensjonsgapet mener utvalget at den gjen­nom­snitt­lige alders­pensjonen til uføre bør reduseres noe, sammenliknet med en videre­føring av dagens folke­trygd, før det tas hensyn til virk­ningene av nye regler for regulering av alderspensjonen og leve­alders­justering. Beregningene i avsnitt 10.4 viser at det kreves en justering av dagens regler for å oppnå dette.

Regelverket kan tilpasses på ulike måter for å oppnå et bestemt nivå på gjennom­snitt­lig alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad. Utvalget har vurdert tre ulike modeller for alderspensjon. Modellene har ulik alder for når mottakere av uførestønad går over på alders­pensjon, men kan tilpasses slik at de gir den samme gjen­nom­snittlige alders­pensjonen. I alle modellene legges det til grunn at det er tidlig­ere inntekt som yrkesaktiv som er grunnlaget for opptjening av rett til alders­pensjon i perioden på uførestønad.

I Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon i folketrygden er det to sentrale aldersgrenser, 62 år og 67 år. 62 år er første mulige alder for uttak av alders­pensjon, mens uavkortet garantipensjon først betales ut fra fylte 67 år. Det er derfor naturlig å vurdere om mottakere av uføre­stønad bør gå over på alderspensjon ved en av disse alders­grensene.

Dersom uføre skal gå over på alderspensjonen ved fylte 67 år, kan det ønskede nivået på alderspensjonen oppnås ved å redusere opptjeningen av pensjonsrettigheter før 67 år. Beregninger Arbeids- og velferdsdirektoratet har gjennomført viser at dersom opptjeningen stanser ved vel 63 år, så vil den gjennomsnittlige alders­pensjonen til personer som har mottatt uførestønad bli som ved en videreføring av dagens folke­trygd. I den videre framstillingen kalles modellen der uføre går over på alderspensjon ved fylte 67 år modell 67 . Beskrivelsen av modell 67 videre i avsnitt 13.4 bygger på at opp­tjen­ing­en stopper ved fylte 62 år.

Dersom uføre skal gå over på alderspensjon ved fylte 62 år og alderspensjonen skal beregnes etter de ordinære reglene, vil gjennomsnittlig alderspensjon bli klart lavere enn ved en videreføring av dagens regler. For å kompensere for dette kan det gis et uføretillegg i alderspensjonen som tilpasses slik at gjennomsnittlig alderspensjon blir på det ønskede nivået. I dette kapitlet kalles denne løsningen modell 62 . Beskrivelsen av modell 62 videre i avsnitt 13.4 bygger på at uføretillegget tilpasses slik at alderspensjonen blir som om uføre hadde tjent opp pensjonsrettigheter til fylte 66 år, og også gått over på alderspensjon ved fylte 66 år.

I dagens folketrygd er det samme aldersgrense for stopp i opptjeningen av pensjons­rettigheter og for overgang til alderspensjon. Utvalget har derfor også vurdert et tredje alternativ, der dagens aldersgrense for opptjening og overgang til alders­pensjon reduseres fra 67 år. Beregninger i Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at alders­grensen må settes til vel 66 år for at den gjennomsnittlige alderspensjonen skal bli som ved en videreføring av dagens folketrygd. Modellen om­tales videre i avsnitt 13.4 som om overgangen skjer nøyaktig ved fylte 66 år, og modellen kalles derfor modell 66 .

Figur 13.1 er en prinsippskisse av de tre alternative modellene for beregning av alderspensjonen til personer som blir uføre før de fyller 62 år:

• Modell 67: Overgang til alderspensjon ved 67 år, men opptjeningen av pen­sjons­­rettigheter stopper tidligere, i figuren ved fylte 62 år.

• Modell 66: Opptjening av rett til, og overgang til alderspensjon ved 66 år. Del­ings­tallet for 66-åringer i 2010 benyttes for å beregne den årlige alders­pensjonen.

• Modell 62: Opptjening av rett til, og overgang til alderspensjon ved 62 år, men uførepensjonister får et uføretillegg i alderspensjonen som utmåles slik at samlet alders­pensjon blir som med modell 66.

13.4.2 Hovedelementene i de tre modellene

Modell 67: Overgang til alderspensjon ved 67 år

Uførepensjonister går i dag over på alderspensjon ved 67 år. Dette er også det tids­punktet der minsteytelsen betales ut i forslaget til ny alderspensjon i folke­trygden. Det er derfor naturlig å vurdere om ikke 67 år også bør være alderen for overgang til alders­pensjon for dem som mottar uførestønad. Det vil fjerne behovet for egne garanti­ordninger for personer som blir uføre før 67 år, men som ikke har opp­arbeidet seg tilstrekkelig høye rettigheter til alderspensjon til at de kan gå av med alders­pensjon.

Forslaget til ny modell for opptjening av rett til alderspensjon i folketrygden vil gi mange høyere alderspensjon enn ved en videreføring av dagens system, der­som alders­pensjonen tas ut ved fylte 67 år og en også tjener opp rett til alderspensjon like lenge. For å oppnå det ønskede gjennom­snitt­lige nivået på alderspensjonen til per­soner som har mottatt uførestønad, må opptjeningen reduseres i en periode før 67 år. Redu­sert opptjening kan gjennomføres på ulike måter. Én mulighet er at opp­tjeningen av rett til alderspensjon fortsetter etter vanlige regler inntil den alderen der alderspensjonen fra 67 år er på det ønskede nivået. Dersom gjennomsnittlig alders­pensjon til uføre skal bli som ved en videreføring av dagens folketrygd, må opp­tjen­ingen stoppe noe etter fylte 63 år. Nivået på alderspensjonen fra fylte 67 år kan fleksi­belt justeres ved å endre aldersgrensen der opptjeningen av pensjonsrettigheter stopper.

En alternativ løsning i modell 67 er at det innføres et knekkpunkt i opptjeningen, slik at opp­tjen­ingen etter knekkpunktet er lavere enn 1,35 prosent av tidligere inntekt. Dersom det skal gis opptjening fram til fylte 67 år kan det for eksempel gjøres ved at det bare gis opptjening med 1,35 prosent av halvparten av inntektsgrunnlaget i perioden fra fylte 57 år. For personer som blir uføre før fylte 57 år, vil det ha samme virkning på alderspensjonen som en løsning der opptjeningen stopper helt ved fylte 62 år.

Et spørsmål, både i knekkpunktmodellen og i modellen der opptjeningen stopper helt ved en høyere alder, er hva som skal gjøres med personer som blir uføre etter knekk­punktet eller den alderen der opptjeningen stoppes. Disse kan alle­rede ha fått god­skrevet opptjening som yrkesaktive. For disse vil redusert/ingen opptjening gjelde fra tidspunktet for overgang til uførestønad. Dette betyr at alders­pen­sjonen øker ved å fortsette i arbeid etter aldersgrensen for redusert/ingen opptjening, og det vil dermed gi en økonomisk stimulans til å fortsette i arbeid.

Jo tidligere knekkpunktet for opptjening settes, desto flere vil det være som blir uføre etter knekkpunktet og som får høyere opptjening enn personer som blir uføre før knekk­punktet. Dette er isolert sett en fordel, ved at flere vil omfattes av de økono­miske stimulansene til å fortsette i arbeid. I 2006 hadde 16 prosent (3100 personer) av de nye uføre­pensjonistene fylt 63 år, mens hele 59 prosent (11 100 personer) hadde fylt 57 år. En modell med knekkpunkt ved 57 år ville dermed innebære at flertallet av de nye mottakerne av uførestønad ville fått høyere alders­pensjon dersom de hadde fortsatt i arbeid.

Utvalget har likevel kommet til at dersom uføre skal gå over på alderspensjon ved fylte 67 år, så er en løsning uten knekkpunkt å foretrekke, altså en modell der opp­tjen­ingen stopper helt ved en bestemt alder. Utvalget har i denne vurderingen lagt vekt på at denne løsningen trolig er enklere administrativt og lettere å forstå for mot­takerne av uføre­stønad, enn en modell med knekkpunkt i opptjeningen.

Modell 66: Overgang til alderspensjon ved 66 år

Denne modellen tar utgangspunkt i at det skal være samme aldersgrense for opp­tjen­ing av rettigheter til alderspensjon som for overgang til alderspensjon. Beregninger Arbeids- og velferdsdirektoratet har foretatt viser at dersom gjennom­snittlig alders­pensjon til personer som har mottatt uføre­stønad skal bli om lag som ved en videre­føring av dagens folketrygd, så må aldersgrensen for opptjening og uttak av alders­pensjon senkes, fra 67 år i dag til vel 66 år med den nye opptjeningsmodellen i folke­trygden. Av praktiske årsaker er de beregningene utvalget har foretatt gjennomført som om overgangen skjer ved fylte 66 år. Det forutsettes i modell 66 at alders­pensjonen til uføre skal omfattes av delingstallet som gjelder for 66-åringer i 2010.

Modellen innebærer at hovedtrekkene i dagens modell for alders­pensjon til uføre­pensjonister videreføres, men aldersgrensen for opptjening og for overgang til alders­pensjon senkes fra 67 til 66 år. Løsningen innebærer at det kreves få spesialregler i forhold til den generelle modellen for opptjening og uttak av alderspensjon i folke­trygden, ut over at aldersgrensen for opp­tjening og uttak av alderspensjon fastsettes administra­tivt til 66 år for personer som har mottatt uførestønad. Aldersgrensen for opp­tjening og uttak kan fleksibelt tilpasses for å oppnå et ønsket nivå på alders­pensjonen. Modellen krever at det etableres en garantiordning som sikrer personer som blir uføre og har lav eller ingen opp­tjening av rettigheter til alderspensjon, en minsteytelse fra 66 til 67 år, altså til en kan få minsteytelsen i alders­pensjons­systemet.

Modell 62: Overgang til alderspensjon ved 62 år

Første mulige tidspunkt for uttak av alderspensjon er 62 år i den nye modellen for uttak av alderspensjon i folketrygden. Siden dette er en viktig aldersgrense i det nye systemet, er det naturlig å vurdere om dette også bør velges som aldersgrense for opptjening og uttak av alderspensjon for personer som har mottatt uførestønad.

Dersom en legger de generelle reglene for beregning av alderspensjon til grunn, vil det å ta ut alderspensjon ved 62 år føre til at den gjennomsnittlige alders­pensjonen til personer som har mottatt uførestønad blir vesentlig lavere enn det som følger av en videreføring av dagens system. For å kompensere for dette kan det gis et uføretillegg til alderspensjonen. Uføretillegget skal dels kompensere for at personer som har mottatt uførestønad ikke tjener opp rett til alderspensjon lenger enn til fylte 62 år, og dels kompensere for at alderspensjonen må tas ut fra fylte 62 år. Uføre­tillegget utbetales som et livsvarig tillegg til den ordinære alders­pensjonen fra folke­trygden.

Uføretillegget innebærer at det innføres et nytt element i alderspensjonssystemet, og det kreves regler for hvordan uføretillegget skal beregnes. Mest nærliggende er at uføre­tillegget fastsettes slik at alderpensjonen fra 62 år blir det den ville ha blitt ved 66 år, dersom vedkommende hadde fortsatt å arbeide fram til 66 år og da gått over på alders­pensjon. Den beregningstekniske aldersgrensen på 66 år kan fleksibelt justeres for å oppnå et ønsket nivå på alderspensjonen til uføre.

Konkret kan en fastsette størrelsen på uføretillegget ved å gjøre to pensjons­bereg­ninger: Først beregnes «vanlig alderspensjon» fra 62 år på grunnlag av opp­tjente rettig­heter ved 62 år og med det delingstallet som gjelder ved 62 år for kohorten. Dette blir «alderspensjon» i figur 13.1. Deretter beregnes hva alders­pensjonen ville blitt ved 66 år, dersom en legger til grunn en fiktiv opptjening i perioden fra fylte 62 til fylte 66 år, og benytter delingstallet ved 66 år for denne kohorten. Uføre­tillegget er forskjellen mel­lom de to bereg­ningene. Hver enkelt vil få et individuelt fastsatt uføre­tillegg på bakgrunn av opptjeningen av rettigheter til alderspensjon. Det må etableres klare regler for hvordan uføretillegget skal fastsettes.

Overgang til alderspensjon ved 62 år krever at det etableres en ordning som sikrer personer som blir uføre og som har liten eller ingen opptjening av alderspensjons­rettig­heter, en minsteytelse fram til garantipensjonen utbetales ved fylte 67 år.

13.4.3 Uførhet etter fylte 62 år

I alle modellene må det lages regler for hvordan personer som blir uføre etter fylte 62 år skal behandles. I det nye alderspensjonssystemet legges det til opp til at arbeid og pensjon fritt skal kunne kombineres etter fylte 62 år. Det innebærer at det vil kunne finnes mange ulike kombinasjoner av heltids- eller deltidsarbeid med uttak av hel eller delvis pensjon. Systemet for alderspensjon til uføre må kunne håndtere de ulike kombina­sjonene på en god måte.

Heltidsarbeid etter fylte 62 år

Figur 13.2 er en prinsippskisse av situasjonen for personer som blir uføre i alderen 62–66 år og som er i full jobb på uføretidspunktet. I modell 67 kan personer som blir uføre i alderen 62–66 år få en uførestønad tilsvarende 66 pro­sent av inntekts­grunn­laget fram til fylte 67 år, og da gå over på alders­pensjon.

I modell 66 vil personer som blir uføre i alderen 62–66 år få uførestønaden beregnet etter ordinære regler, som 66 prosent av tidligere inntekt. De beholder uførestønaden fram til fylte 66 år, da de går over på alders­pensjon. Det vil kreves regler som sikrer at personer som blir uføre mellom 66 og 67 år får en minsteytelse fram til fylte 67 år, dersom de opparbeidede rettighetene til alders­pensjon gir lavere alderspensjon enn minsteytelsen ved fylte 66 år.

I modell 62 går mottakere av uførestønad over på alderspensjon ved fylte 62 år. Det er derfor en mulighet å kreve at personer som blir uføre etter dette, og som har opp­arbeidet seg rett til så høy alderpensjon at de kan ta ut ordinær alders­pensjon, skal gjøre dette. Dette ville imidlertid skape en terskeleffekt ved 62 år, ved at personer som ble uføre rett før fylte 62 år ville få et uføretillegg, mens personer som ble uføre rett etter 62 år ikke ville få det. For å unngå dette, må også personer som blir uføre mellom 62 og 66 år få et livsvarig uføretillegg. Uføretillegget blir mindre desto høyere alderen er, og etter 66 år blir uføretillegget null.

Kombinasjon av arbeid og pensjon etter fylte 62 år

Forslaget til ny modell for uttak av alderspensjon i folketrygden åpner for kombi­na­sjon av arbeid og pensjon. En del personer vil dermed kunne ha tatt ut hel eller delvis alders­pensjon og fortsatt å jobbe, helt eller delvis. Det synes naturlig at personer som kan dokumentere at de fortsatt arbeider noe, skal kunne få kompensasjon for dette inn­tekts­bortfallet dersom de blir uføre, selv om de – helt eller delvis – har tatt ut alders­pensjon. Det er ikke avklart hvordan kravet til å kunne ta ut alderspensjon fra folketrygden vil bli, men dersom vi legger til grunn at det bare skal være mulig å ta ut alderspensjon dersom allerede opparbeidede pensjonsrettigheter sikrer garanti­pensjonen fra 67 år, synes løsningene som er vist i figur 13.3 naturlige. Figuren viser en situasjon der personene går over til deltidsarbeid ved fylte 62 år og delvis kompenserer den inntektsnedgangen dette gir ved å ta ut delvis alderspensjon fra folke­trygden. Beregningen av uførestønaden/uføretillegget er imidlertid uavhengig av hvor mye alderspensjon en har tatt ut, den avhenger bare av arbeidsinntekten før uføretidspunktet og tidligere opptjening av alderspensjon.

I modell 67 vil en kunne motta uførestønad fram til fylte 67 år. I figuren er det forutsatt at personer som blir uføre fortsetter å ta ut alderspensjon med samme prosent som før ufør­heten oppsto fram til fylte 67 år, men det trenger ikke være noe krav om dette; en får uførestønad fram til 67 år for det dokumenterte inntekts­bortfallet uavhengig av hvordan en velger å ta ut den opptjente alderspensjonen, så lenge en tilfredsstiller kravene fra 67 år. Ved fast­setting av inntektsgrunnlaget må en ta hensyn til at det vil kunne ha skjedd endringer i stillingsbrøken i den perioden inntektsgrunnlaget beregnes med utgangs­punkt i.

I modell 66 må personer som blir uføre mellom 62 og 66 år kunne få en delvis uføre­stønad i denne perioden. Det må være en minstegaranti for denne perioden. Uføre­stønaden faller bort ved fylte 66 år, og det kan da oppstå behov for en ny garanti­ytelse fram til fylte 67 år. Personer som blir uføre etter 66 år, går direkte over på alders­pensjon som beskrevet over, og de får ikke uførestønad.

I modell 62 går mottakere av uførestønad over på alderspensjon ved 62 år. Personer som blir uføre etter dette, blir overført til alderspensjonssystemet, men får et tillegg i alders­pensjonen som kompenserer for bortfalt (mulighet til) arbeidsinntekt. Uføre­tillegget kan i dette tilfellet beregnes ved først å beregne hva alderspensjonen ville blitt ved 66 år dersom vedkommende hadde fortsatt å arbeide fram til fylte 66 år, og hatt den samme inntekten i denne perioden som før uførheten oppsto. Deretter beregnes hva alderspensjonen blir dersom den tas ut på uføretidspunktet, med de rettig­hetene som til da er opptjent. Uføretillegget blir forskjellen på de to størrel­sene.

Alle modellene kan altså tilpasses situasjoner der personer kombinerer arbeid og alderspensjon fra folketrygden etter fylte 62 år. Hovedprinsippet er at modellene skal kompensere for et antatt inntektsbortfall, og det kan i alle modellene kreves spesielle regler for hvordan inntektsgrunnlaget skal fastsettes etter fylte 62 år. Den samme problem­stillingen oppstår for korttidsytelsene i folketrygden, sykepenger og den nye, midler­tidige inntektssikringen.

Det synes ikke å være vesentlige forskjeller i kompleksitet mellom modellene i tilfeller der personer blir uføre etter fylte 62 år og kombinerer arbeid og pensjon. Modell 66 er muligens noe mer komplisert, fordi enkelte kan bli underlagt tre ulike regimer etter uføretidspunktet: fra uføretidspunktet til 66 år, fra 66 til 67 år og fra 67 år. Modell 62 er kanskje noe enklere enn de to andre modellene på dette punktet, siden det bare blir ett «regime» etter uføretidspunktet.

13.4.4 Muligheten til å kombinere arbeid og pensjon

Forslaget til modell for fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden innebærer at en fritt skal kunne kombinere arbeid og pensjon. Mottakere av uførestønad kan ikke arbeide fritt uten avkorting av ytelsen, men det må vurderes om de tre modellene for alderspensjon til uføre i ulik grad legger til rette for å kunne begrense muligheten til å ha arbeidsinntekt etter 62 år. Slike begrensninger vil gjøre det vesentlig mindre attraktivt å bli ufør for personer med arbeidsevne og ønsker om å kunne arbeide noe etter fylte 62 år. Det vil dermed også kunne gjøre det lettere å ha et system der per­soner som blir uføre får høyere ytelse fra folketrygden etter fylte 62 år enn per­son­er som velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden.

Så lenge en mottar uførestønad vil det være begrensninger på muligheten til å arbeide uten at uførestønaden blir avkortet. Det betyr at i modell 66 vil det være begrensninger fram til fylte 66 år, i modell 62 fram til fylte 62 år og i modell 67 fram til fylte 67 år. Det må vurderes om det er behov for særskilte regler i modell 66 og modell 67 for avkorting av uførestønad mot arbeidsinntekt etter fylte 62 år.

I modell 62 går en over på alderspensjon ved fylte 62 år. Det gis imidlertid et livsvarig uføretillegg til alderspensjonen som en kan avkorte mot arbeids­inntekt så lenge det er ønskelig. Det må fastsettes egne regler for hvordan avkortingen av uføre­tillegget mot arbeidsinntekt skal være.

Også i modell 66 og modell 67 vil det formelt kunne innføres begrensninger på mulig­heten til å jobbe etter overgangen til alderspensjon. Det kan imidlertid virke litt system­fremmed, når alderspensjonister generelt skal kunne kombinere arbeid og pensjon. Det kan derfor muligens være vanskeligere å få aksept for begrensninger på denne muligheten for personer som tidligere har mottatt uførestønad.

Et annet spørsmål er hvor lenge det er ønskelig å ha begrensninger på muligheten til å kombinere arbeid og pensjon. Kanskje bør det settes en grense på for eksempel 67 år, slik at alle kan jobbe så mye de vil etter denne grensen, uansett om de har mottatt uførestønad eller ikke. I så fall vil det ikke være særlig forskjell mellom modellene på dette punktet.

13.4.5 Avkorting mot AFP

Det er ønskelig at forskjellen i alderspensjon mellom personer som har mottatt uføre­stønad og personer som tar ut alderspensjon fra 62 år ikke er for stor. Å begrense muligheten til samtidig å kunne motta AFP og uførestønad vil bidra til dette. Gir modellene ulike muligheter til å ha begrensninger på denne kombinasjonen?

Utvalget legger til grunn at bare personer som står i arbeid til de fyller 62 år skal ha rett til AFP, jf. diskusjonen i kapittel 10. Personer som blir uføre før fylte 62 år vil da ikke ha rett til AFP, og disse vil dermed uansett ikke kunne kombinere AFP og uførestønad.

Personer som fortsatt er i arbeid etter 62 år, vil kunne ha rett til både uførestønad og til AFP. Dersom en ikke kan motta AFP og uførestønad samtidig, vil den enkelte måtte velge hva som er best for seg, ut fra hva som gir høyest ytelse. Dette vil særlig avhenge av størrelsen på AFP-tillegget og hvor lenge etter 62 år en blir ufør, fordi størrelsen på AFP-tillegget ventelig vil bli høyere desto lenger en venter etter 62 år med å ta ut AFP. I omtalen under legges det til grunn at AFP tas ut som et livsvarig tillegg til alderspensjonen, og at det blir høyere desto senere det tas ut.

Situasjonen vil bli litt forskjellig i de ulike modellene, jf. figur 13.2. I modell 67 vil det å velge uførestønad innebære at en får 66 prosent kompensasjon fram til fylte 67 år, samt gevinsten ved å ikke ta ut alderspensjon før fra 67 år. Jo nærmere 67 år en blir ufør, desto mindre er gevinsten ved å slippe å ta ut alderspensjon før ved fylte 67 år, fordi delingstallet synker med økende alder. Dersom en i stedet velger AFP, kan en samtidig ta ut alderspensjon fra samme tidspunkt. Å ta ut ordinær alderspensjon før 67 år innebærer at den blir lavere, og effekten er sterkere desto tidligere alderspensjonen tas ut. Om summen av alderspensjon og AFP-tillegg blir like høyt ved fylte 67 år som alderspensjonen blir når den tas ut ved fylte 67 år, avhenger av størrelsen på og utformingen av AFP-tillegget. Siden både alderspensjonen og AFP-tillegget blir høyere desto nærmere en er 67 år, finnes det åpenbart en alder der AFP-alternativet gir samme alderspensjon fra 67 år som der­som en velger uførestønad. Før denne alderen vil det å velge uførestønad gi høyest alderspensjon, mens etter denne alderen vil det å velge AFP gi høyest alderspensjon.

Modell 66 vil ha mange av de samme egen­skapene som modell 67. Det å velge uføre­stønad innebærer at en får 66 prosent av tidligere inntekt fram til 66 år, men en får i tillegg fort­satt opptjening av rett til alderspensjon i perioden fram til 66 år. En slipper dessuten å ta ut alderspensjonen før ved 66 år. Verdien av dette faller raskt når en nærmer seg 66 år, mens alderspensjonen ved å velge AFP stiger med alder.

Modell 62 vil også ha den samme økonomiske logikken. I dette tilfellet vil den enkelte måtte avveie størrelsen på uføretillegget, som vil bli mindre jo eldre en er, mot størrelsen på AFP-tillegget, som vil bli større jo eldre en er.

Det er ikke klart hvordan reglene for AFP skal være i situasjoner der en kombinerer alderspensjon fra folketrygden og fortsatt arbeid. Dersom AFP skal kunne tas ut uavhengig av utbetalingen av alderspensjon fra folketrygden og uavhengig av om en fortsatt arbeider, kan det oppstå ulike situasjoner for personer som blir uføre etter 62 år: I prinsippet kan en tenke seg alle mulige kombinasjoner av alderspensjon fra folketrygden, AFP og arbeid. Det enkleste for uføreordningen er trolig å utvide det regimet som er beskrevet over for personer som kombinerer arbeid og pensjon og blir uføre etter 62 år. For personer som ikke har tatt ut noe AFP blir situasjonen temmelig lik den som er beskrevet over: Ved å velge uførestønad eller alderspensjon med uføre­tillegg må de si fra seg retten til AFP. For de som allerede har tatt ut (del)AFP er det ulike muligheter. De kan enten få beholde den AFP-andelen de allerede har tatt ut som en livsvarig ytelse, mens uførestønaden/uføretillegget avkortes mot denne, eller de kan måtte si fra seg AFP-ytelsen mot å få full uførestønad/uføretillegg.

Regelverket vil måtte kunne håndtere ulike kombinasjoner av arbeid, AFP og alders­pensjon fra folketrygden etter fylte 62 år, og det synes ikke å være forskjeller mellom de ulike modellenes evne til å håndtere dette.

13.4.6 Hensynet til enkelhet

Enkelhet er et viktig hensyn. Systemet for alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad må være forståelig for den enkelte og være administrativt enkelt å hånd­tere for arbeids- og velferdsetaten.

Modell 66 krever lite tilpasning i forhold til det generelle systemet for alders­pensjon. Det eneste som kreves er at alderen for overgang til alderspensjon fastsettes til 66 år. Fram til dette tidspunktet benyttes de generelle reglene for pensjons­opp­tjening. Modellen innebærer at det innføres en tredje aldersgrense i alders­pensjons­systemet, i tillegg til grensen for første mulige uttak av alderspensjon fra folke­trygden (62 år) og grensen der minsteytelsen til personer uten opptjening av pensjons­rettig­heter kan få en minsteytelse (67 år). Modellen innebærer også at personer som blir uføre etter 62 år og kombinerer arbeid og pensjon kan bli underlagt tre ulike alders­pensjons­regimer; fram til fylte 66 år, fra 66 til 67 år og etter 67 år.

Dersom modell 67 utformes slik at opptjen­ingen stopper ved fylte 62 år, vil den bli tilnærmet like enkel. I tillegg til at alderen for overgang til alders­pensjon fastsettes administrativt til 67 år, fastsettes aldersgrensen for stopp i opptjeningen av rettigheter til alderspensjon til 62 år. Dersom modellen skal gi den samme gjennomsnittlige alderspensjonen til uføre som det en videreføring av dagens system gir, vil imidlertid aldersgrensen for stopp i opptjeningen av pensjonsrettigheter måtte settes til vel 63 år. I så fall vil det også i denne modellen bli en ny teknisk aldersgrense i alders­pensjons­systemet.

Modell 62 innebærer at det innføres et uføretillegg, som blir et nytt element i alders­pensjons­systemet. Det må lages regler for utmålingen av dette uføre­tillegget. Uføretillegget vil øke kompleksiteten i alderspensjonssystemet. Men uføretillegget er godt tilpasset den grunn­leggende logikken i det nye pensjons­systemet; ved over­gangen til alders­pensjon får den uføre en «uførekapital», som skal kompensere i alderdommen for at en har blitt ufør, og som er grunnlaget for utbetalingen av et livsvarig uføre­tillegg til alderspensjonen. Uføretillegget har mange fellestrekk med AFP-tillegget, slik det er beskrevet i St.meld. nr. 5 (2006–2007). Også i modell 62 vil det implisitt bli innført en tredje teknisk aldersgrense i alderspensjonssystemet ved at det må fastsettes en alder som benyttes når en beregner uføretillegget.

Valg av modell for alderspensjon til personer som er uføre vil også påvirke komplek­siteten i overgangsreglene for alderspensjon. Kapittel 14 viser at modell 67 trolig vil skape minst behov for særskilte overgangsregler for alderspensjonen til personer som er uføre.

I alle modellene vil trolig regelverket for personer som blir uføre etter 62 år bli komplisert. Det henger blant annet sammen med muligheten til å kombinere arbeid og alders­pensjon fra fylte 62 år i den nye modellen for alderspensjon i folketrygden. I modell 62 vil all kompleksiteten bli skjult i reglene for uføretillegget, mens det i de øvrige modellene blant annet må tas stilling til hvordan minste uføre­ytelse skal være etter fylte 62 år.

Alle de tre modellene innebærer at det innføres en ny aldersgrense i alders­pensjons­systemet, men det er forskjeller mellom modellene med hensyn til hvor tydelig denne aldersgrensen er. Uansett valg av modell vil det kreves klare regler for hvordan den nye aldersgrensen skal fastsettes og eventuelt regler for hvordan den skal endres over tid. Dette er nødvendig for å sikre forutsigbarhet for den enkelte.

13.4.7 Arbeidsinsentiver

Det går fram av St.meld nr. 5 (2006–2007) at det er et viktig hensyn i pensjons­reformen at systemet skal gi gode insentiver til arbeid. Selv om personer som blir uføre i begrenset grad skal kunne arbeide, kan det være grunn til å vurdere om det er noen forskjell mellom modellene mht. den økonomiske gevinsten ved å fortsette i arbeid framfor å gå over på uførestønad.

Så lenge kompensasjonsgraden i uføreord­ningen er lavere enn 100 prosent vil det alltid innebære et økonomisk tap å gå fra arbeid til uførestønad; det vil alltid «lønne seg å jobbe». De tre modellene skiller seg imidlertid fra hverandre med hensyn til om det å bli ufør påvirker størrelsen på alderspensjonen.

Størrelsen på alderspensjonen avhenger blant annet av opptjeningen av pensjons­rettig­heter. I alle modellene får en medregnet en framtidig opp­tjening av pensjons­rettig­heter. Så lenge en ikke har nådd den alderen der opptjeningen av pensjons­rettig­heter stopper, vil ikke nivået på den framtidige alderspensjonen påvirkes av om en blir ufør. I modell 66 og (i realiteten) også i modell 62 får en medregnet opptjening av pensjonsrettigheter fram til fylte 66 år. Å bli ufør før dette tidspunktet vil der­med ikke påvirke størrelsen på alderspensjonen. I modell 67 stopper opptjeningen av pensjonsrettigheter ved fylte 62 år. Personer som arbeider etter fylte 62 år vil dermed få høyere alderspensjon enn personer som blir uføre. I den forstand gir modell 67 sterkere arbeidsinsentiver enn de to andre modellene.

Det er også en annen forskjell mellom modellene ved at en i modell 62 mottar alders­pensjon fra fylte 62 år, mens en i de andre modellene mottar uførestønad. Størrelsen på uførestønaden fram til overgangen til alderspensjon i modell 66 og modell 67 kan for den enkelte avvike fra den alders­pensjonen en vil få med modell 62. Personer med liten opptjening av pensjonsrettigheter, men med relativt høyt inntekts­grunnlag for uførestønad, vil med modell 67 få en relativt høy uførestønad fram til fylte 67 år, men en relativt lav alderspensjon fra fylte 67 år, som imidlertid kan økes ved å fortsette i arbeid. Med modell 62 vil alderspensjonen fra uføretidspunktet bli relativt lav i hele perioden som alderspensjonist. Dersom opptjente pensjons­rettigheter er lave, vil den økte inntektspensjonen i modell 67 gi 80 prosent avkorting av garanti­pensjonen, slik at økningen i alderspensjonen ved å fortsette i arbeid blir begrenset.

De fleste som blir uføre etter fylte 62 år har relativt lange yrkeskarrierer bak seg, med tilhørende pensjonsopptjening. For disse vil forskjellen mellom uførestønaden og alderspensjonen bli moderat, og den økte opptjeningen av pensjons­rettig­heter i modell 67 vil være den viktigste økonomiske forskjellen mellom modellene. Samlet synes det derfor som om modell 67 gir de beste insentivene til fortsatt arbeid etter fylte 62 år.

13.4.8 Pensjoneringsnormene

Det er et viktig mål for pensjonsreformen å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet. Sosiale normer har betydning for når den enkelte velger å pensjonere seg, jf. Hernes m.fl. (2002). Det bør derfor vurderes om de ulike modellene kan påvirke pensjoneringsnormene på forskjellig måte.

I modell 67 opprettholdes dagens aldersgrense i folketrygden for når mottakere av uførestønad går over på alders­pensjon. I de to andre modellene skjer overgangen tid­ligere. Det kan derfor hevdes at modell 67 sender de sterkeste signalene om betyd­ningen av å opprettholde en høy gjennomsnittlig alder for overgang til alderspensjon. På den andre siden er det litt i strid med idéen om valgfrihet fra 62 år å opprettholde en bestemt alders­grense for overgang til alders­pensjon som er høyere enn dette. Det kan dess­uten være vanskelig å opprett­holde en bestemt aldersgrense for når personer som mottar uførestønad skal gå over på alderspensjon som er svært forskjellig fra det som den yrkesaktive befolkningen velger frivillig. Det at opptjeningen av pensjons­rettig­heter stopper før 67 år, kan dessuten sies å sende et signal om reduserte pensjo­­ner­ings­normer.

Modell 62 innebærer overgang til alders­pensjon ved 62 år, men det gis samtidig et uføretillegg til alderspensjonen. Uføretillegget er et uttrykk for at 62 år ikke er en «normal» pensjo­neringsalder, og en kompensasjon til uføre for at de likevel må ta ut alderspensjon fra 62 år. Selv om det ligger en implisitt pensjoneringsalder som er lavere enn 67 år bak beregningen av uføretillegget, er denne mindre tydelig enn dersom en faktisk går over ved en bestemt alder som er lavere enn 67 år. Det er derfor mulig at overgangen ved 62 år i uføre­ordningen mer vil oppfattes som en teknisk grense enn en aldersgrense i vanlig forstand, og dermed ikke påvirke pen­sjo­ner­ings­normene i særlig grad. Det er imidlertid et faktum at langt flere vil være registrerte som alderspensjonister i modell 62 enn i de andre modellene.

13.4.9 Foreløpig vurdering

De tre modellene som er drøftet over kan gi det samme gjennom­snittlige nivået på alderspen­sjonen ved 67 år. Det går imidlertid fram at de har litt ulike system­egenskaper. Ingen av modellene peker seg helt klart ut som den beste, og det kan være ulike synspunkter på vektleggingen av de ulike egenskapene.

Av de tre modellene mener utvalget at modell 62 og modell 67 framstår som de mest aktuelle. Modell 66 innebærer å innføre en ny aldersgrense i pensjonssystemet, og utvalget anser at det ikke er ønskelig med en 66-årsgrense i tillegg til den nedre alders­grensen på 62 år og aldersgrensen for rett til uavkortet garantipensjon på 67 år. I neste avsnitt beskrives konsekvensene av modell 67 og modell 62 nærmere.

13.5 Nærmere om modell 67 og modell 62

13.5.1 Innledning

I dette avsnittet beskrives nærmere hvordan modell 62 og modell 67 kan virke. Framstillingen bygger på beregninger som Arbeids- og velferds­direktoratet har gjennomført av virkningene av de to modellene og på illustrasjoner av hvordan de to modellene vil slå ut i konkrete tilfeller, dvs. for såkalte type­eksempler.

13.5.2 Modell 67

I modell 67 går personer som har mottatt uførestønad over på alderspensjon ved fylte 67 år, men opptjeningen av pensjonsrettigheter stopper før fylte 67 år. Nivået på alderspensjonen kan fleksibelt tilpasses ved å justere den alderen der opptjeningen av pensjonsrettigheter stopper. Ifølge beregninger fra Arbeids- og velferds­direktoratet må opptjeningen stoppe ved om lag 63 år dersom gjennomsnittlig alderspensjon til uføre skal bli som ved en videreføring av dagens folketrygd. Videre i dette avsnittet er det lagt til grunn at opptjeningen stopper ved fylte 62 år. Ifølge beregningene fra Arbeids- og velferdsdirektoratet fører dette til at gjennomsnittlig alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad i 2050 blir om lag 2,5 prosent lavere enn ved en videreføring av dagens system for alderspensjon. Beregningene undervurderer trolig alderspensjonen i modell 67 noe, jf. diskusjonen i 12.5.5, slik at den reelle nedgangen i gjennomsnittlig alderspensjon sammenliknet med en videreføring av dagens modell, trolig er i om­rådet 1,5–2 prosent.

Sammenliknet med dagens system innebærer modell 67 to forandringer: 1) Det er en annen opptjeningsmodell, og 2) Opptjeningen av pensjonsrettigheter stopper ved 62 år og ikke ved 67 år, som i dagens system. Å stoppe opptjeningen av pensjons­rettig­heter ved 62 år betyr at personer som blir uføre før fylte 62 år får fem færre opp­tjen­ingsår enn de ville fått med opptjening til fylte 67 år. Bereg­ninger fra Arbeids- og velferds­direktoratet viser at nye mottakere av uførestønad i gjennomsnitt vil ha 41,9 års opptjening 1 i 2010 og 44,3 års opptjening i 2050, dersom de tjener opp pensjonsrettigheter til de fyller 67 år. Dersom opptjeningen stopper ved 62 år, altså fem år tidligere, vil gjennomsnittlig antall opptjeningsår bli fem år lavere for de som blir uføre før fylte 62 år. En stor del av nye mottakere har imidlertid fylt 62 år, og disse vil få opptjeningen redusert med mindre enn fem år med modell 67. I 2006 var det 24 prosent av de nye mottakere av uførepensjon som hadde fylt 62 år. Dersom vi tar utgangspunkt i alderstrukturen på nye uførepensjonister i 2006, vil gjennomsnittlig antall opp­tjen­ings­år bli redusert med om lag 4,5 år ved å stoppe opptjeningen ved 62 år, sammen­liknet med om en opptjener rett til alderspensjon fram til 67 år. Dette betyr i så fall at nye mottakere av uførestønad i 2010 i gjennomsnitt vil ha om lag 37 ½ års opptjening i modell 67, mens nye mot­takere i 2050 vil ha knapt 40 års opptjening. Mange nye mottakere i 2010 vil imidlertid bli berørt av overgangsreglene for alderspensjon og delvis få beregnet alderspensjonen ut fra dagens regler.

Brutto alderspensjon

Figur 13.4 viser alderspensjonen for enslige før skatt med ny opptjeningsmodell for alders­pensjon etter 37 og etter 40 års opptjening (oransje linjer) og alderspensjonen med 40 års opp­tjen­ing i dagens pensjonssystem. Det går fram at med 40 års opp­tjen­ing vil de fleste enslige få høyere alderspensjon med den nye opptjen­ings­modellen enn med dagens modell. I intervallet fra vel 240 000 kroner til om lag 300 000 kroner vil imidlertid dagens modell gi noe høyere alderspensjon til enslige, og det samme gjelder for årlige inntekter som yrkesaktiv over 700 000 kroner.

Med 37 opptjeningsår i den nye opptjeningsmodellen er det flere enslige som vil få redusert alders­pensjon dersom de ville fått 40 års opptjening i dagens folketrygd. I dette tilfellet vil personer med inntekt som yrkesaktiv under 235 000 kroner og i inntekts­intervallet fra 390 000 kroner til vel 570 000 kroner få høyere alderspensjon med den nye opptjeningsmodellen enn det de ville fått med full opptjening i dagens system. Personer med de laveste inntektene og personer med relativt høy lønn vil altså komme bedre ut, mens personer med midlere og moderate inntekter og de høyest lønte, vil komme dårligere ut. Den maksimale prosentvise reduksjonen i alderspensjonen før skatt er rundt ni prosent, for personer med en inntekt som yrkesaktiv rundt 280 000 kroner. Disse vil ha en kompensasjonsgrad etter skatt på 65 prosent med modell 67.

Kompensasjonsgrader etter skatt

Figur 13.5 viser kompensasjonsgrader for alderspensjon i modell 67 med 40 og 37 års opptjening og for uførestønad når den utmåles slik utvalget har lagt til grunn i kapittel 12, altså som 66 prosent av tidligere inntekt. Det er benyttet skattereglene for 2006 og lagt til grunn at alderspensjonen skattelegges etter reglene for alderspensjon og uførestønaden skattlegges som lønn. Fordi minsteytelsen til enslige etter skatt i uførestønaden er lavere enn minste­ytelsen i alderspensjonssystemet etter skatt og på grunn av den grad­vise avkortingen av garantipensjonen, så blir kompensasjons­graden i alders­pen­sjons­systemet høyere enn i uføreordningen for de laveste inntekt­ene. I figuren gjelder dette for inntekter som yrkesaktiv opp til vel 250 000 kroner (vel 4 G). For inn­tekter på dette nivået er kompensasjonsgraden etter skatt i uføre­ordningen om lag 70 prosent.

For inntekter over vel 250 000 kroner er kompensasjonsgraden etter skatt høyest i uføreord­ningen. Med 40 års opptjening av alderspensjon gjelder dette for inntekter som yrkesaktiv opp til 417 000 kroner, mens det med 37 års opptjening gjelder på alle inntektsnivåer. Med 37 års opptjening er forskjellen i kompensasjonsgrad etter skatt mellom uføreordningen og alderspensjonssy­stemet størst for inntekter som yrkesaktiv rundt 370 000 kroner, altså nær gjennomsnittslønnen for heltidsansatte. Disse vil få en nedgang i inntekt etter skatt på rundt ni prosent ved overgang fra uførestønad til alderspensjon, og kompensasjonsgraden etter skatt i alders­pensjons­systemet er vel 60 prosent.

Den nye modellen for opptjening av rett til alderspensjon innebærer at færre år med opptjen­ing av pensjonsrettigheter gir lavere alderspensjon på alle nivåer for inntekten som yrkesaktiv. Med færre enn 37 opptjeningsår vil dermed kurven for kom­pen­sa­sjon­en i alderspensjonen ligge lavere enn kurven for 37 år i figur 13.5.

Endring i inntekt ved overgang fra uførestønad til alderspensjon

Figur 13.5 belyser hvordan inntekten endrer seg ved overgang fra uførestønad til alderspensjon med modell 67. Endringene kan også belyses ved et eksempel. Tabell 13.1 viser utviklingen i inntekt for en person som tjener 5 G som yrkesaktiv. Med reglene for 2006 tilsvarer det en bruttoinntekt på 311 000 kroner, og det gir en inntekt etter skatt på 227 000 kroner. Den øverste halvparten av tabellen viser utviklingen dersom personen har 40 års opptjening ved fylte 62 år, der opptjeningen stopper i denne modellen. Linjene viser brutto- og nettoinntekten for ulike uføretidspunkter: før 62 år, ved 64 år og ved 66 år. I denne modellen er situasjonen relativt enkel: Før 67 år har en enten lønn eller uførestønad. Dersom en mottar lønn er bruttoinntekten 311 000 kroner, som gir en inntekt etter skatt på 227 000 kroner. Dersom en mottar uføre­stønad er bruttoinntekten 66 prosent av tidligere lønn, altså 205 000 kroner og netto­inntekten 159 000 kroner. Det gir en kompensasjonsgrad etter skatt på 70 prosent.

Etter 67 år går en i denne modellen over på alderspensjon. Den siste kolonnen i den øverste delen av tabell 13.1 viser at alderspensjonen er avhengig av uføretidspunktet. Dersom en blir ufør før fylte 62 år, får en bare 40 års opptjening, og alderspensjonen blir 168 000 kroner før skatt og 150 000 kroner etter skatt. Det gir en kompensa­sjons­grad etter skatt på vel 66 prosent. Alderspensjonen er etter skatt 9000 kroner lavere enn uførepensjonen. Ser vi nedover i den siste kolonnen, går det fram at alders­pensjonen øker, dersom uføretidspunktet er senere enn 62 år. Dersom uføre­tids­punktet er 64 år, får en to års ekstra opptjening av alderspensjon som yrkes­aktiv og dette fører til at alders­pensjonen etter skatt øker med 5000 kroner. Dersom uføretids­punktet er 66 år viser tabellen at alderspensjonen etter skatt er 160 000 kroner, altså høyere enn uførepensjonen. Det gir altså økonomisk uttelling, i form av høyere alderspensjon, å fortsette i arbeid etter fylte 62 år.

Den nederste halvdelen av tabell 13.1 viser inntektsutviklingen for en person som har 37 års pensjonsopptjening ved fylte 62 år i modell 67. Dette gir lavere alderspensjon enn med 40 års opp­tjening. Siden overgangen til alders­pensjon først skjer ved fylte 67 år, er den eneste forskjellen mellom den øverste og den nederste delen av tabellen at alderspensjonen fra 67 år er lavere med 37 års opptjening. For alle uføre­tids­punktene er alderspensjonen etter skatt rundt 7000 kroner lavere med 37 enn med 40 års opptjening. En som blir ufør før fylte 62 år får en reduksjon i nettoinntekten fra 159 000 kroner som mottaker av uførestønad, til 143 000 kroner som alders­pensjonist. Kompensasjonsgraden etter skatt for alderspensjonen er på 63 prosent.

13.5.3 Modell 62

I modell 62 går personer som har mottatt uførestønad over på alderspensjon ved fylte 62 år, men får et uføretillegg i alderspensjonen som skal kompensere, dels for mang­lende opptjening etter fylte 62 år og dels for at alderspensjonen må tas ut fra fylte 62 år. Uføretillegget tilpasses slik at alderspen­sjonen blir som om personer på uføre­stønad hadde fortsatt opptjeningen av pensjonsrettigheter og tatt ut alders­pensjonen, ved fylte 66 år. Boks 13.1 viser et eksempel på beregning av uføretillegget.

Beregningene fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at gjennomsnittlig alders­pensjon til personer over 67 år som har vært uføre i 2050, med modell 62 er knapt 2,5 prosent lavere enn ved en videreføring av dagens folketrygd. Det er om lag den samme reduksjonen som med modell 67, men på samme måte som i modell 67 er trolig gjennomsnittlig alderspensjon i modell 62 undervurdert, slik at den reelle nedgangen trolig er rundt 1,5 prosent. Dette er imidlertid før det tas hensyn til virkningen av at alders­pensjonen, som betales ut fra et tidligere tids­punkt i modell 62 enn i modell 67, reguleres svakere enn lønnsveksten.

En spesiell problemstilling i modell 62 er hvordan uføretillegget fra fylte 62 år skal reguleres. Det synes enklest at uføretillegget reguleres på samme måte som inntekts­pensjonen, slik at personer som er uføre får alderspensjonen fra 62 år regulert på samme måte som yrkesaktive som tar ut alderspensjonen ved fylte 62 år. Det vil normalt innebære at alderspensjonen ved 67 år blir lavere enn dersom alders­pensjonen først blir tatt ut ved 67 år. Med en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent vil inntekts­pensjonen hvert år vokse 0,75 prosent mindre enn lønningene. Alders­pensjonen til personer som blir uføre før fylte 62 år og som ikke mottar garanti­pensjon, vil dermed bli rundt 3,8 prosent lavere fra fylte 67 år enn om alders­pensjonen hadde blitt regulert i takt med lønnsveksten. Dette kan eventuelt kom­penseres ved å øke alderen for opptjening og uttak av alderspensjon, men ut­valgets bereg­ninger er basert på at uføretillegget beregnes med utgangspunkt i opp­tjening til og uttak ved, 66 år.

Dels fordi en del blir uføre etter fylte 62 år og dels fordi alderspensjonister som mot­tar garantipensjon får samlet alderspensjonen årlig regulert mer enn inntekts­pensjonen, så vil den gjennomsnittlige alderspensjonen fra fylte 67 år bli mindre enn 3,8 prosent lavere med modell 62 enn med modell 67. Den gjennomsnittlige reduksjonen er anslått til om lag tre prosent.

Dersom det også tas hensyn til lavere regulering av alderspensjonen fra 62 til 67 år, blir ned­gangen i gjennomsnittlig alderspensjon til personer over 67 år, om lag 4 prosent sammen­liknet med hva den ville vært ved en videreføring av dagens folketrygd.

Sammenliknet med modell 67 innebærer modell 62 at uføre får med­regnet flere opp­tjen­ingsår, men at alderspensjonen samtidig blir redusert med delingstallet for 66-åringer. Hvilken effekt som er størst vil avhenge av tidligere opptjening. I St.meld. nr. 5 (2006–2007) er delings­tallet for 66-åringer i 2010 slik at pensjonen blir 5,6 prosent lavere enn der­som pensjonsrettighetene tas ut ved fylte 67 år. Dersom dette skal motvirkes av fire flere opptjeningsår, må antall opptjeningsår øke med minst 5,6 prosent. Det vil i praksis være oppfylt for alle, siden det maksimale antall opptjeningsår en kan ha ved fylte 62 år er 47, og en økning på fire år da tilsvarer en vekst på 8,5 prosent, som jo er mer enn 5,6 prosent. Det kan altså se ut som om alle vil få høyest alderspensjon med modell 62?

Eksemplet over gjelder imidlertid bare for personer som har så høy alderspensjon at de ligger over det intervallet der garantipensjonen avkortes mot inntektspensjonen. For personer som har opptjent rett til så høy alderspensjon, vil økningen i inntekts­pensjonen innebære en like stor vekst i samlet alderspensjon. For personer med lavere opptjente pensjons­rettigheter vil imidlertid økningen i inntektspensjon mot­virkes av at garantipensjonen reduseres med 80 prosent av økningen i inntekts­pensjonen. SSB har anslått at 18 prosent av alle alderspensjonister i 2050 er i inter­vallet der garanti­pensjonen avkortes mot inntektspensjonen. Det viser seg at mange mottakere av uføreytelser omfattes av avkortingen mot opptjent inntektspensjon, og for de fleste av disse vil virkningen av å få redusert pensjonen på grunn av delings­tallet ved 66 år bety mer enn den økningen i pensjonen som noen flere opptjeningsår gir. Som nevnt er gjennomsnittlig alderspensjon til personer som har mot­tatt uførestønaden om lag lik i 2050 med de to modellene, før det tas hensyn til reguleringen i perioden 62-66 år. Personer med relativt høye inntekter og/eller lang opptjeningstid vil imidlertid komme best ut med modell 62, mens personer med lave inntekter eller kort opptjeningstid vil få høyest pensjon med modell 67.

Brutto alderspensjon

Fordi modell 62 gir flere opptjeningsår enn modell 67, bør vi sammenlikne modell 62 med dagens folketrygd med et høyere antall opptjeningsår enn det som ble lagt til grunn for modell 67. Figur 13.6 viser alderspensjon før skatt til en enslig med 40 års opp­tjening i dagens folketrygd (sort linje) og med henholdsvis 41 og 44 års opp­tjening med ny opptjeningsmodell (oransje linjer). I beregningene med ny opp­tjen­ings­modell er pensjonen redusert med delingstallet for 66-åringer i 2010 (5,6 prosent). Det er forutsatt at ingen skal ha lavere ytelse enn minstepensjonen i alders­pensjonen.

Figur 13.6 viser det samme bildet som figur 13.4 viste for modell 67: Alders­pensjonen blir høyere på de fleste inntektsnivåer med ny opptjeningsmodell både med 41 og 44 års opptjening. Med 44 års opptjening gir den nye opptjenings­modellen høyere alderspensjon til enslige enn dagens folketrygd på alle inntekts­nivåer unntatt i et lite inntektsintervall rundt 240 000 kroner. Med 41 års opptjening i den nye modellen gir dagens folketrygd høyere alderspensjon for inntekter som yrkes­aktiv over om lag 650 000 kroner, og for inntekter i inntektsintervallet fra vel 220 000 kroner opp til vel 345 000 kroner.

Kompensasjonsgrader etter skatt

Figur 13.7 viser kompensasjonsgrader for alderspensjon i modell 62 med 41 og 44 års opptjening og for uførestønad når den utmåles slik utvalget har lagt til grunn i kapittel 12, altså som 66 prosent av tidligere inntekt. Det er benytter skattereglene for 2006 og lagt til grunn at alderspensjonen skattelegges etter reglene for alderspensjon og uførestønaden skattlegges som lønn. En sammenlikning med figur 13.5 viser at hoved­trekkene er de samme, men at alderspensjonen fra modell 62 er noe høyere enn alders­pensjonen fra modell 67, slik eksemplene er valgt. Det innebærer at kompen­sa­sjonen etter skatt er høyere for uførestønaden i et kortere inntektsintervall. Med 41 års opp­tjening er kompensasjonsgraden etter skatt i uføreordningen høyest i inn­tekts­inter­vallet fra om lag 245 000 kroner til om lag 430 000 kroner, mens den med 44 års opptjening er høyest for uførestønaden i intervallet fra vel 265 000 kroner til om lag 400 000 kroner.

Endring i inntekt ved overgang fra uførestønad til alderspensjon

Figur 13.7 belyser hvordan inntekten endrer seg ved overgang fra uførestønad til alderspensjon med modell 62. Endringene kan også belyses ved det samme eksemplet som i modell 67. Tabell 13.2 viser utviklingen i inntekt for en person som tjener 5 G som yrkesaktiv. Med reglene for 2006 tilsvarer det en bruttoinntekt på 311 000 kroner, som gir en inntekt etter skatt på 227 000 kroner. Den øverste halvparten av tabellen viser utviklingen dersom personen har 40 års opptjening ved fylte 62 år. Linjene viser brutto- og nettoinntekten for ulike uføretidspunkter: før 62 år, ved 64 år og ved 66 år. Før 62 år er situasjonen den samme som i modell 67; en har enten lønn eller uførestønad. Dersom en mottar lønn er bruttoinntekten 311 000 kroner og inntekten etter skatt 227 000 kroner. Dersom en mottar uføre­stønad er bruttoinntekten 66 prosent av tidligere lønn, altså 205 000 kroner og netto­inntekten 159 000 kroner. Det gir en kompensasjonsgrad etter skatt på 70 prosent.

Etter 62 år går en i modell 62 over på alderspensjon. De to øverste linjene i tabell viser derfor at inntekten er lik i alle årene fra fylte 62 år, og alderspensjonen etter skatt er 154 000 kroner. Det er 4000 kroner mer enn alderspensjonen fra 67 år i modell 67, men til gjengjeld gis det i modell 67 uførestønad i perioden 62–66 år, og den er rundt 5000 kroner høyere etter skatt enn den alderspensjonen modell 62 gir i denne perioden.

Dersom en blir ufør etter 62 år får en i modell 62 lønn fram til uføretidspunktet, på samme måte som i modell 67. Tabell 13.2 viser imidlertid at, i motsetning til i modell 67, blir alderspensjonen ikke påvirket av om uføretidspunktet er etter 62 år. Årsaken er naturligvis at en i modell 62 får medregnet opptjening til fylte 66 år. En sammenlikning av tabellene 13.2 og 13.1 viser at alderspensjonen til personer med 40 års opptjening ved fylte 62 år som blir uføre ved 66 år, er 6000 kroner høyere etter skatt med modell 67 enn med modell 62.

Den nederste halvdelen av tabell 13.2 viser inntektsutviklingen for en person som har 37 års pensjonsopptjening ved fylte 62 år i modell 62. Dette gir lavere alderspensjon enn med 40 års opptjening. For en som blir ufør før fylte 62 år er alderspensjonen fra fylte 62 år på 147 000 kroner etter skatt, som gir en kompensasjonsgrad etter skatt på 68 prosent. Alderspensjonen etter skatt er 4000 kroner høyere enn i modell 62. Ved å sammenlikne nederste del av tabell 13.2 med nederste del av tabell 13.1, ser en det samme mønsteret som når opptjeningstiden er 40 år ved fylte 62 år: I modell 67 øker alderspensjonen med uføretidspunktet, mens den i modell 62 er uavhengig av uføre­tids­punktet, slik at alderspensjonen for personer som blir uføre ved 66 år, får høyere alders­pensjon med modell 67 enn med modell 62. De relative forskjellene mellom modellene er om lag de samme ved 37 års opptjening ved 62 år som ved 40 års opp­tjening.

13.5.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener diskusjonen over viser at både modell 62 og modell 67 bør kunne nyttes som modell for alderspensjon til uføre. Modellene har litt ulike system­egenskaper, men det er ikke åpenbart hvordan disse forskjellene bør vurderes og vektlegges.

Utvalgets flertall, medlemmene Berg, Bjørgen, Fosse, Holgersen, Overaae, Risa, Røed og Storødegård , mener likevel at modell 62, der uføre går over på alderspensjon ved fylte 62 år og får et uføretillegg til alderspensjonen, er å foretrekke, og anbefaler at denne legges til grunn for det videre arbeidet. Disse medlemmene legger vekt på at modell 62 er bedre tilpasset logikken i det nye alderspensjonssystemet enn modell 67. Det er gren­sen for uttak av alderspensjon på 62 år som blir den helt sentrale aldersgrensen i det nye pensjonssystemet. Modell 62 er tilpasset dette, og vil framstå som enklere ved at det fra brukerens ståsted ikke inngår mer enn én aldersgrense og at det heller ikke er behov for ulike opptjeningsregler for ulike aldersgrupper. Eksistensen av uføre­tillegget gir et tydelig signal om at det er «normalt» å arbeide også etter fylte 62 år, og at de som er forhindret fra å arbeide av helsemessige årsaker skal kompenseres for dette. Uføretilleggets størrelse vil reflektere omfanget av det arbeidet som normalt utføres etter fylte 62 år blant arbeidsføre personer, og som dermed anses å ha gått tapt på grunn av manglende ervervsevne. Denne tolk­ningen legger viktige føringer for hvordan uføre alderspensjonister eventuelt kan skjermes mot virkningene av framtidige levealdersjusteringer, ved at uføretillegget opp­justeres i den grad arbeidsføre eldre arbeidstakere velger å kompensere for lavere alders­pensjon ved å arbeide lenger/mer. Denne problemstil­lingen er nærmere omtalt i avsnitt 13.7.

Utvalgets flertall viser til at den viktigste substansielle forskjellen på modell 62 og modell 67 er at modellene innebærer ulike tidspunkter for overgang til alderspensjon. Utvalgets flertall har gått inn for en uføreordning som innebærer noe høyere netto ytelser enn i dagens uførepensjon for uføre i yrkesaktiv alder, samtidig som alders­pensjonen til tidligere uføre reduseres tilsvarende; jf. punkt 12.5.5. Med dette systemet vil også uføre – i likhet med yrkesaktive – oppleve en viss nedgang i inntekt ved overgang til alderspensjon. Modell 62 og modell 67 angir ulike tidspunkter for når denne inntektsnedgangen skal finne sted og vil dermed også ha ulike impli­ka­sjoner for hvor stor inntekts­nedgangen må være innenfor rammen av en kostnads­nøytral reform. Utvalgets flertall mener det er to sentrale hensyn som taler for modell 62 i denne sammenheng. For det første framstår det som lettere for uføre å tilpasse seg en liten inn­tektsnedgang fra 62 år enn en større inntekts­reduksjon fra 67 år. Disse medlemmene vil påpeke at uførestønaden for mange vil være såpass lav allerede i utgangspunktet, at en vesentlig reduksjon ved overgang til alderspensjon kan være problematisk, og dermed også vanskelig å gjennomføre i praksis. Flertallet er derfor usikre på realismen i å gjennomføre modell 67 innenfor rammen av en kostnadsnøytral reform. For det andre innebærer modell 62 at inntekts­reduksjonen kommer på samme tidspunkt som det åpnes for fleksibel alders­pensjon i folke­trygden. Modell 62 gir dermed et bidrag til å redusere pensjons­gapet, og så­ledes til å dempe presset mot uføreordningen fra personer som alternativt kan ta ut selv­valgt tidligpensjon fra fylte 62 år.

Utvalgets mindretall, medlemmene Arntsen, Holte, Magnussen, Reegård og Viljugrein støtter ikke flertallets anbefaling om å velge modell 62 som modell for overgang til alders­pensjon for uføre og vil i stedet anbefale modell 67.

Utvalget har i kapittel 10 pekt på pensjonsgapet som oppstår dersom uføres overgang til alderspensjon settes høyere enn 62 år. Mindretallet kan imidlertid ikke se at en overgang til alderspensjon ved 62 år kombinert med et uføretillegg vil redusere utfordringene knyttet til pensjonsgapet i vesentlig grad. Samtidig er det slik at modell 67 vil gi noe bedre insentiver til å stå i arbeid etter 62 år enn modell 62.

Modell 67 har en klar fordel sammenliknet med modell 62 ved at alle etter overgang til alderspensjon står overfor det samme alders­pensjons­regel­verket. I modell 62 vil tidligere uføre gjennom uføretillegget få et eget element i sin alderspensjon i tillegg til inntektspensjon og garantipensjon. Uføretillegget kompliserer alders­pensjons­systemet og kan være vanskelig å forstå for den enkelte.

Stortingets vedtak om ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folke­trygden innebærer at den enkelte skal kunne kombinere alderspensjon med arbeids­inntekt uten avkorting av pensjonen. Utvalget har i kapittel 10 gitt uttrykk for at et visst gap mellom uførestønaden og alderspensjonen ved 62 år kan aksep­teres, blant annet fordi en i uføreordningen ikke vil ha samme mulighet til å kom­bi­nere arbeidsinntekt med uførestønad som ved uttak av alderspensjon. Mindretallet mener det kan være mer problematisk å opprettholde en slik forskjell mellom alders­pensjon og uførestønad når tillegget som skal kompensere for at en ikke kan arbeide, inte­greres i alderspensjonen. Det framstår i modell 62 som uklart hvordan en even­tuell avkorting av uføretillegget mot arbeidsinntekt skal skje.

Flertallet har i valg av modell 62 lagt vekt på at 62 år vil være den helt sentrale alders­grensen i det nye alderspensjonssystemet. Mindretallet ser at 62 år som nedre grense for uttak av alderspensjon vil være en viktig grense i det nye systemet, men mener dette like­vel ikke er et tungtveiende argument for å overføre uføre til alders­pensjons­systemet ved denne alderen når dette samtidig forutsetter et livsvarig uføretillegg og det legges opp til at en fram til 66 år skal kunne bli alderspensjonist med uførestatus. Etter det mindre­tallet forstår, vil det fortsatt være slik at de midlertidige ytelsene (syke­penger, ny midlertidig inntektssikring, dagpenger under arbeidsløshet) vil ut­be­tales og tilstås etter 62 år. Det er heller ikke signalisert en reduksjon i alderen for rett til en minste­pensjon som i dag er 67 år. Mindretallet anser at en modell med stopp i opp­tjen­ingen av alderspensjon ved 62 år og overgang til alderspensjon ved 67 år vil være godt tilpasset det nye pensjonssystemet. Samtidig signaliserer modell 67, i større grad enn modell 62, at en ikke avskriver muligheten for at også uføre over 62 år kan komme tilbake til arbeid.

Mindretallet anser at tilpasninger i forhold til levealdersjusteringen lar seg håndtere innenfor både modell 62 og modell 67, og kan ikke se at dette bør tillegges vekt ved valg av modell. I modell 67 kan alderen for rett til opptjening økes når leve­alderen øker, eventuelt så kan alderen for overgang til alderspensjon øke. Juster­inger av parameterne bør vurderes nærmere i lys av eventuelle tilpasninger i alders­pen­sjons­systemet når det gjelder nedre aldersgrense og alderen for rett til minste­pensjon.

I begge modellene vil gjennomsnittlig alderspensjon være lavere enn gjennomsnittlig uførestønad. Ettersom overgangen til alders­pensjon skjer på et tidligere tidspunkt, vil modell 62, innenfor en gitt økonomisk ramme, kunne gi en noe høyere alders­pensjon til tidligere uføre og dermed mindre forskjell mellom gjennomsnittlig uførestønad og alderspensjon til tidligere uføre. Mindretallet ser at dette kan være en fordel med modell 62. Mindretallet vil samtidig peke på muligheten for tilpasninger i modell 67, for eksempel ved at reguleringen av uførestønaden etter 62 år kan følge reglene for regulering av alderspensjon.

Mindretallet viser for øvrig til kapittel 14 om overgangsregler der det pekes på at modell 62 vil være noe mer komplisert i en overgangsfase.

13.6 Alderspensjon til unge uføre

Dagens ordning som sikrer unge uføre en høyere uførepensjon enn minstepensjonen sikrer også personer som blir uføre i ung alder en høyere alderspensjon enn minste­pensjonen. Utvalget legger til grunn at det også framover skal være en ordning som sikrer unge uføre en alderspensjon som er høyere enn garantipensjonen.

Dagens garantiordning gir unge uføre minst 3,3 framtidige pensjonspoeng. Det til­svarer en årlig inntekt på 4,3 G eller 270 000 kroner med grunnbeløpet fra 1. mai 2006. En enkel tilpasning av dagens ordning til den nye opptjeningsmodellen i folke­trygden er å gi unge uføre en årlig opp­tjening av pensjonsrettigheter på grunnlag av en fastsatt, «garantert» pensjons­giv­ende inntekt. Nivået på denne garanterte inntekten må fastsettes med utgangs­punkt i at den skal gi unge uføre et rimelig nivå på alders­pensjonen. Det innebærer at en må ta hensyn til kommende endringer i regelverket på en rekke områder, for eksempel knyttet til den generelle modellen for opptjening og uttak av alderspensjon i folke­trygden, eventuelle juster­inger i unge uføre-ord­ningen, regelverket for når uføre skal gå over på alderspensjon og regelverket for den nye tids­begrensede inntektssikringen i folke­trygden.

Dagens ordning sikrer unge uføre med full opptjening en minste alderspensjon på om lag 150 000 kroner. Dersom unge uføre skal få en like høy alderspensjon med den nye opptjeningsmodellen, og opptjeningsgrunnlaget settes til 4,3 G årlig, kreves det at unge uføre har vel 41 års opptjening av pensjonsrettigheter. Det er da lagt til grunn uttak av alderspensjon ved fylte 67 år.

Utformingen av ordningen for unge uføre vil avhenge av valg av modell for alders­pensjon til uføre. Med modell 62 vil unge uføre få flere opptjeningsår enn med modell 67, men til gjengjeld tas alderspensjonen beregningsteknisk ut fra et tid­ligere tidspunkt. Den årlige opptjeningen må tilpasses slik at en oppnår det ønskede nivået på alderspensjonen gitt valg av modell for alderspensjon til uføre. Utvalget har ikke vurdert hva som er et rimelig nivå på alderspensjonen til unge uføre.

I dagens ordning vil de fleste unge uføre få lik alderspensjon. Det skyldes kom­bi­na­sjonen av beste­års­regelen og at de fleste har full opptjeningstid (40 år). I det nye systemet for alderspensjon i folketrygden er det ingen besteårsregel og alle opp­tjen­ings­år vil telle med ved beregning av alderspensjonen. Det betyr at alderspensjonen til unge uføre vil variere mer enn i dag.

13.7 Levealdersjustering

13.7.1 Problemstilling

Et hovedelement i pensjonsreformen er innføring av levealders­justering. Det inne­bærer at en økning i forventet levealder blant pensjonistene skal føre til en til­svarende ned­gang i de årlige pensjonsytelsene. Yrkesaktive skal kunne motvirke denne effekten ved å arbeide lenger, jf. omtale i punkt 10.3.3. I utvalg­ets mandat heter det at utvalget skal vurdere og foreslå hvordan delingstallet (leve­alders­juster­ing) skal innarbeides i beregningen av alders­pensjonen til personer som har mottatt uførepensjon.

Både i Pensjonskommisjonens innstilling og i de to pensjonsmeldingene som er lagt fram (St.meld. nr. 12 (2004–2005) og St.meld. nr. 5 (2006–2007)), er det beregnings­teknisk lagt til grunn at de som har mottatt uføreytelser skal omfattes av levealders­justeringen ved overgang til alderspensjon ved 67 år. En konsekvens av dette er et gradvis fall over tid i alderspensjonen til uføre relativt til lønnsnivået. Dette er igjen en viktig faktor bak den anslåtte nedgangen i statens utgifter til alders­pensjon regnet som andel av verdiskapingen, sammenliknet med en videreføring av dagens folketrygd.

Utviklingen i forventet levealder vil avgjøre hvordan levealdersjusteringen påvirker den enkeltes pensjon. Som vist i figur 10.8 anslås det at levealdersjusteringen isolert sett gir en reduksjon i pensjonsnivået ved 67 år på gjennomsnittlig 0,5 prosent pr. år fra 2010 til 2050, dersom levealderen øker i takt med middelalternativet i Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsframskriving fra 2005. I 2050 er levealdersjusteringen an­slått å gi et pensjons­nivå ved 67 år som er 18 prosent lavere enn ved 67 år i 2010, når vi sammen­likner med en gjen­nom­snittslønn. Så lenge reallønnsveksten er høyere enn 0,5 prosent årlig, vil likevel real­verdien av alderspensjonen ved 67 år være høyere i 2050 enn i 2010.

Framtidige yrkesaktive vil stå overfor valget mellom å arbeide lenger eller å aksep­tere en lavere kompensasjonsgrad (pensjon som andel av tid­ligere inntekt) dersom levealderen øker. Dersom de yrkesaktive utsetter uttaket av pensjon til etter 67 år, vil alderspensjonen til uføre – som ikke har mulighet til å arbeide lenger – over tid bli lavere enn alders­pensjonen til jevnaldrende som har vært yrkesaktive fram til pensjons­alderen. Det kan derfor være grunn til å vurdere om uføre bør skjermes for levealdersjusteringen, for eksempel gjennom å øke alderen for overgang fra uførestønad til alderspensjon i takt med endringen i levealderen.

I dag kommer nesten halvparten av nye alderspensjonister fra uførepensjons­ordningen. Dersom personer som har mottatt uførestønad unntas fra leve­alders­justeringen, kan det med­føre et ytter­ligere press på ordningen, ved at det blir grad­vis gunstigere å bli alders­pensjonist via uføre­­ordningen framfor å komme direkte fra arbeids­livet. Det er grunn til å tro at omfanget av «gråsonetilfeller», der det er van­ske­lig å avgjøre om en oppfyller kriteriene for uføre­stønad, øker når en nærmer seg 67 år. Ved å skjerme de som har mottatt uføre­stønad helt fra leve­alders­justeringen, vil en vesentlig del av de anslåtte økonomiske effektene av pensjons­reformen ikke bli realisert.

Pensjonskommisjonen mente at uførepensjonister, i likhet med andre, bør omfattes av ordni­ngen med levealdersjustering. I NOU 2004: 1 (s. 287) heter det imidlertid: «Dersom befolk­nings-utviklingen på et senere tidspunkt viser seg å føre til uheldige skjevheter, bør omregningstidspunktet for overgang til alderspensjon revurderes.»

Både i det svenske og i det finske alderspensjonssystemet er det innført mekanismer som inne­bærer at ytelsesnivået i alderspensjonsord­ningen tilpasses endringer i leve­alderen. I begge landene er det lagt opp til at uførepensjonister (sjuk­ersättning/­invalidepension) omfattes av levealdersjusteringen ved overgang til alderspensjon.

13.7.2 Behandlingen av levealdersjustering

Dersom alderspensjonen til uføre skal omfattes av levealdersjustering, kan dette gjøres ved at aldersgrensene i modell 62 og modell 67 holdes konstante, og endringene i delingstallet ved henholdsvis 66 og 67 år får virke på vanlig måte.

Dersom uførepensjonistene helt eller delvis skal skjermes for virkningene av leve­aldersjusteringen, kan dette gjøres på ulike måter. I modell 62 synes det mest nærliggende å øke aldersgrensen på 66 år for opptjening og overgang til alders­pensjon som benyttes ved beregningen av uføretillegget.

I modell 67 kan en øke grensen på 67 år for overgang til alderspensjon. Alternativt kan en først øke aldersgrensen på 62 år for opptjening av pensjonsrettigheter. Dersom denne når 67 år, kan en deretter øke den felles aldersgrensen for opptjening av pensjons­rettig­heter og over­gang til alderspensjon.

13.7.3 Utvalgets vurderinger

Levealdersjustering er et sentralt element i pensjonsreformen. Spørsmålet er om uføres mang­lende mulighet til å kompensere for effekten av levealdersjusteringen tilsier at det foretas tilpasninger, slik at levealdersjusteringen ikke får full effekt på alderspensjonen til uføre. Utvalget har i vur­deringen lagt vekt på at regelverket for alders­pensjon til uføre bør utformes slik at en som blir ufør skal kunne få om lag samme alders­pensjon som om vedkommende var yrkesaktiv fram til forventet pensjonerings­alder.

Den forventede pensjoneringsalderen 2 i folketrygdens alderspensjon og i AFP-ordningene sett under ett, var i 2005 på 66 år. Dersom forventet levealder øker og senere årskull av yrkes­aktive pensjonerer seg ved samme tidspunkt, innebærer levealdersjusteringen at de får lavere kompensasjonsnivå enn yngre årskull. I en slik situasjon anser utvalget at leve­alders­justeringen må få full effekt også for alders­pensjonen til personer som har mottatt uførestønad. Dersom alders­pensjonen til tidligere mottakere av uførestønad ikke påvirkes av levealdersjusteringen, vil dette framstå som urimelig og medføre økt press på uførepensjonsordningen. Det vil også bidra til å undergrave ord­ningen med levealdersjustering.

I dagens folketrygd endres ikke pensjonsnivået ved overgang fra uførepensjon til alders­pensjon. Endringer i modellen for uføreytelse innebærer at alders­pensjonen kan avvike fra uførestønaden, men forskjellene etter skatt vil for de fleste med lang opp­tjening være relativt små. Dersom uføre skal omfattes av levealdersjusteringen, vil dette over tid kunne innebære et betyde­lig fall i inntektsnivået ved overgang til alders­­pensjon for mange uføre. Effektene de første årene etter 2010 vil være begrensede, men i 2050 vil ytelsen ved overgang fra uførestønad til alderspensjon bli redusert med om lag 15–20 prosent, dersom forventet leve­alder utvikler seg i tråd med befolkningsframskriv­ingene fra SSB. En slik nedgang kan framstå som urime­lig for en uføre­pensjonist ved overgang til alderspensjon, men kan for­svares ut i fra at de yrkes­aktive også må akseptere en betydelig reduksjon i inntektsnivået dersom de går over på alderspensjon ved 67 år. Uførestønaden skal være en erstat­ning for tapt arbeids­inntekt i yrkesaktiv alder, mens utformingen av alders­pensjonen til uføre som nevnt tar sikte på at en som blir ufør ikke skal få vesentlig lavere alders­pensjon enn om vedkommende var yrkesaktiv fram til forventet pensjonerings­alder.

Statistisk sentralbyrå har i sine beregninger av virkningene av pensjonsreformen lagt til grunn at de ikke-uføre i et system med levealdersjustering og alleårsregel vil utsette avgangstids­punktet med 2/3 år når levealderen øker med ett år, jf. Stensnes m.fl. (2007). Dersom det viser seg at de yrkesaktive kompenserer for økt leve­alder gjennom å arbeide lenger, mener utvalget det bør vurderes om uførepensjonister helt eller delvis bør skjermes fra levealdersjusteringen. Forutsetningen er at nye kull av yrkesaktive går senere ut av arbeidslivet enn tidligere årskull. Uten endringer i pen­sjo­ner­ings­mønsteret for de yrkesaktive, bør uførepensjonister omfattes av levealders­justeringen på lik linje med andre ved overgang til alderspensjon.

I den nye modellen for alderspensjon skal det bli mulig å kombinere arbeid og pensjon. Det betyr at det blir en frikobling mellom tidspunktet for uttak av pensjon og det tidspunktet den enkelte permanent forlater arbeidslivet. Dagens indikator for forventet pensjoneringsalder (basert på når den enkelte tar ut pensjon), kan således gi et mis­visende bilde av utviklingen i avgangsalderen fra arbeidsmarkedet. Det finnes ulike indikatorer på utviklingen i avgangs­alder, jf. boks 13.2, men ingen av disse er fullt ut egnet for en automatisk justering av regel­verket for når uføre skal gå over på alders­pensjon. Etter utvalgets syn, vil den beste indikatoren trolig være utviklingen i opptjening av pensjonsrettigheter blant yrkesaktive etter 62 år.

Utvalget har vurdert om det allerede nå bør innføres en regel som sier hvordan alders­pensjonen til uføre skal påvirkes av endringer i ikke-uføres yrkes­deltakelse etter fylte 62 år. Det er imidlertid så stor usikkerhet knyttet til virk­ningene av de vedtatte endringene i pensjonssystemet fra 2010 at det er vanskelig å forutsi hvordan en slik regel ville slå ut.

Utvalget anbefaler at det legges opp til en vurdering av tilpasninger av regelverket for alderspensjon til uføre, for eksempel etter fem år, basert på utviklingen i pensjons­givende inntekt. I vurder­ingen bør det også tas hensyn til utviklingen i andelen som mottar uføre­stønad og effekten av levealdersjusteringen på pensjons­nivåene (forholdet mellom uførestønad og alderspensjon). Siktemålet må være at det eventuelt inn­arbeides mekanismer som gir uføre helt eller delvis en betinget skjerming fra virk­ningene av levealdersjusteringen.

Dersom uføres overgang til alderspensjon fullt ut skal følge utviklingen i avgangs­alderen for de ikke-uføre, innebærer dette at alderen for overgang til alderspensjon må øke med om lag 3 år i 2050, gitt SSBs forut­set­ninger om utviklingen i forventet leve­alder. Dette vil gi en vesentlig økning i de samlede utgiftene til alders­pensjon og uførestønad, sammen­liknet med det som går fram av tidligere beregninger i St.meld. nr. 5 (2006–2007). I disse beregningene er det som nevnt forutsatt at uføre­pensjonister omfattes fullt ut av leve­alders­justeringen. Levealdersjustering av alders­pensjonen til uføre utgjør om lag 15 mrd. kroner av de anslåtte innsparingene i utgiftene til alderspensjon i 2050, sammenliknet med en videreføring av dagens system.

Utvalgets forslag innebærer at alderspensjonen til uføre vil omfattes av leve­alders­justering dersom yrkes­aktive ikke utsetter avgangen fra arbeidslivet når levealderen øker. Dersom de yrkesaktive kom­penserer for levealdersjusteringen ved å arbeide lenger, bør regel­verket tilpasses slik at de uføre til en viss grad skjermes for leve­alders­justeringen. Utvalget ser at dette kan gi noe svakere økonomiske effekter av pensjons­reformen enn det som er skissert i St.meld. nr. 5 (2006–2007), men mener dette likevel er tilrådelig siden uføre ikke har mulighet til å kompensere for levealdersjuster­ingen ved å arbeide lenger.

13.8 Kostnadene ved utvalgets forslag

Utvalget har i mandatet ikke fått noe klar økonomisk ramme som utvalgets forslag skal holdes innenfor. Ved vurderingen av uførestønaden har utvalget tatt utgangspunkt i at gjennomsnittlig uførestønad skal være den samme som ved en videreføring av dagens folketrygd, og i at det er en fordel dersom regelverket for uførestønaden er likest mulig beregningsreglene for den nye tidsbegrensede uførestønaden i folketrygden. Ved vurder­ingen av alderspensjonen til uføre har utvalget tatt utgangspunkt i at gjennomsnittlig alderspensjon skal være noe lavere enn ved en videreføring av dagens folketrygd, før det tas hensyn til nye regler for regulering av alderspensjonen og for leve­aldersjustering.

Beregninger av konsekvensene av utvalgets forslag må nødvendigvis bli svært usikre, særlig de langsiktige virkningene. Flere forhold bidrar til dette:

1. Utvalget legger til grunn at uførestønaden skal skattelegges som lønn, mens uførepensjon i dag skattlegges etter gunstigere regler. Utvalget har gjennomført beregninger basert på skattereglene for 2006. Men det er usikkerhet, både om utviklingen i skattereglene fram til den nye uførestønaden skal gjennomføres og om hvordan skattereglene for pensjonister vil bli etter innføringen av fleksibel alderspensjon i folketrygden.

2. Regjeringen har ikke lagt fram forslag til overgangsregler for alderspensjon i folketrygden. Disse reglene vil avgjøre behovet for spesielle regler for personer som har mottatt uførestønad og behovet for garantiordninger.

3. De langsiktige virkningene er også avhengig av i hvilken grad utvalgets forslag påvirker antall personer som går over på uførestønad. Utvalget har ikke gjort noen vurdering av dette, men vil peke på at i den grad det er forskjeller mellom ulike løsninger på dette punktet kan det ha vesentlig betydning for statens utgifter til uførestønad og alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad.

På oppdrag fra utvalget har Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomført beregninger av de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag. Beregningene er nødvendigvis svært usikre, men de indikerer at dersom uførestønaden utmåles med en kompensasjonsgrad på 66 prosent, så vil statens netto utgifter til uførestønad i 2050 øke med rundt 1 ½ mrd. kroner. Beløpet er målt i faste lønnskroner med utgangspunkt i et grunnbeløp på 62 892 kroner.

Fordi utvalgets forslag innebærer endret skattlegging av uføre, blir økningen i statens brutto utgifter til uføreytelser relativt stor. Den årlige økningen i 2050 er anslått til om lag 18 prosent, eller 13 mrd. kroner.

Dersom det gjennomføres endringer som gir lavere utgifter til alderspensjon, mener et flertall i utvalget, alle unntatt medlemmene Berg, Overaae og Viljugrein, at dette tilsier at en bør akseptere de økte utgiftene til uførestønad som følger av en ordning med 66 prosent kompensasjonsgrad. Et mindretall, Berg, Overaae og Viljugrein, støtter ikke forslaget om å anbefale en økning i uføreytelsene selv om utgiftene til alderspensjon blir lavere. Det vises til mindretallets merknad i avsnitt 12.5.5. Mindretallet vil samtidig peke på at innfasingen av en ny, dyrere uføreordning vil gi økte utgifter allerede på relativt kort sikt, mens lavere utgifter til alderspensjon (sammenliknet med en videreføring av dagens ordning) først er noe en vil kunne oppnå på lang sikt.

For å redusere pensjonsgapet noe, anser utvalget at det kan være hensiktsmessig med en reduksjon i alderspensjonen til uføre, for eksempel ved at opptjeningen av rettigheter til alderspensjon stopper ved 62 år i modell 67, eller ved at den beregningstekniske aldersgrensen i modell 62 settes til vel 66 år. Utvalget mener det kan være rimelig at også de som mottar uførestønad aksepterer en viss nedgang i inntekten ved overgang til alderspensjon. Beregninger viser at dette kan gi en reduksjon i utgiftene til alderspensjon på om lag 1 ½ mrd. kroner, sammenliknet med en videreføring av dagens regelverk.

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) er det lagt til grunn at uføre fullt ut skal omfattes av levealdersjusteri­ngen, noe som bidrar til en innsparing i 2050 på om lag 15 mrd. kroner, sammenliknet med om uføre blir helt skjermet fra levealdersjusteringen. De økonomiske konsekvensene av en eventuell skjerming kan derfor bli betydelige. Utvalget foreslår at det skal vurderes en hel eller delvis skjerming dersom yrkesaktive velger å jobbe lenger for å kompensere for levealdersjusteringen. Økt yrkesdeltaking vil gi staten økte inntekter. Denne inntektsveksten vil imidlertid ikke bli stor nok til å finansiere en full skjerming av uføre fra virkningene av leve­aldersjusteringen.