NOU 2010: 06

Pensjonslovene og folketrygdreformen I— Utredning nr. 23 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Banklovkommisjonens mandat og arbeid

1.1.1 Banklovkommisjonens mandat

Finansdepartementet har i brev av 7. juli 2009 bedt Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i pensjonslovene for å tilpasse disse til de endringer som er vedtatt i folketrygdloven hva gjelder alderspensjon, samt til ny AFP-ordning. Det er lagt til grunn at pensjonslovene i denne sammenheng omfatter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven, lov om obligatorisk tjenestepensjon, og evt. lov om individuell pensjonsordning.

I mandatet beskriver departementet Banklovkommisjonens oppdrag på følgende måte:

«Departementet ber Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i lov om foretakspensjon, i lov om innskuddspensjon og i lov om obligatorisk tjenestepensjon, ev. også i lovgivningen om individuell pensjonsordning, for å tilpasse disse lovene til de endringer som er vedtatt i folketrygden, jf. lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), og ny AFP-ordning. Det legges til grunn at regelverket i hensiktsmessig grad utformes slik at det følger opp hovedprinsippene i den vedtatte folketrygden. 

Departementet ber om at Banklovkommisjonen tar med følgende i sin utredning:

Alleårsopptjening

En vurdering av hvorvidt opptjening av pensjon i alle yrkesaktive år (alleårsopptjening) bør innføres som et generelt opptjeningsprinsipp i tjenestepensjonsordningene i privat sektor.

En vurdering av om gjeldende sluttlønnsbaserte ordninger bør avvikles med rimelige overgangsordninger for eksisterende ordninger, ev. om slike ordninger skal kunne videreføres, f. eks. for eksisterende medlemmer, dersom alleårsopptjening innføres som et generelt opptjeningsprinsipp, til erstatning for bl.a. sluttlønnsprinsippet slik dette nå praktiseres. Ev. hvordan sluttlønnsbaserte ordninger kan videreføres sammen med den vedtatte folketrygden.

Delingstall (levealdersjustering)

En vurdering av om det er hensyn som tilsier at delingstall skal innføres i tjenestepensjonsordningene i privat sektor, og om det er gjennomførbart å innføre delingstall, og i tilfelle hvordan.

Fleksibel pensjonsalder

En vurdering av om og ev. hvordan fleksibel pensjonsalder fra 62 år bør innføres i de private tjenestepensjonslovene. Både i forhold til hel eller delvis uttak av alderspensjon fra nevnte aldersgrense.

Sentrale problemstillinger for den nærmere vurdering av løsninger vil etter departementets syn være:

  • Hvordan en skal omregne årlig alderspensjon for uttak i ulike aldre, herunder om retten til, eller vilkårene for, uttak bør påvirkes av den seleksjonsproblematikk som kan oppstå ved fleksibelt uttak.

  • Om det bør innføres ulike regler for opptjening av alderspensjon før og etter fylte 62 år.

Beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon

En vurdering av og utkast til endringer i bestemmelsen om beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon, samt en vurdering av om knekkpunkter, maksimale innskuddssatser m.v. i innskuddspensjonsloven bør endres.

Ved utforming av forslag bes Banklovkommisjonen om å bygge videre på de grunnleggende prinsipper som ivaretar hensyn til likebehandling av, og forholdmessighet mellom, ansatte når tjenestepensjonene ses sammen med folketrygd beregnet etter regler som vedtatt i lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygden (ny alderspensjon), jf. også de vurderinger som framkommer i NOU 2009: 13 om Brede pensjonsordninger kapittel 9.

Nytt opptjeningssystem

En vurdering av og utkast til lovregler om opptjening av alderspensjon etter en såkalt ”hybridordning” som beskrevet i NOU 2009: 13 om Brede pensjonsordninger avsnitt 7.3.4, jf. at et slikt opptjeningsprinsipp etter utvalgets vurdering er godt tilpasset opptjeningsprinsippene for ny alderspensjon i folketrygden.

Alderspensjonens varighet

En vurdering av om minstekravet i pensjonslovene til alderpensjonenes varighet bør økes, gjøres livsvarig eller om det alternativ bør stilles krav om at alderpensjon minst må utbetales fram til medlemmet har fylt 77 år, uavhengig av når uttaket av alderspensjon tar til.

Regulering av løpende pensjoner

En vurdering av reglene om regulering av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling), jf. finansministerens brev til Stortinget 8. februar 2008 (Svar på spørsmål 568 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentanten Erna Solberg). Kommisjonen bes for øvrig legge opp til at reguleringen av løpende pensjoner følger opp det nye reguleringsprinsippet som er vedtatt for folketrygden og som vil legges til grunn også for offentlige tjenestepensjoner.

Overgangsordninger

Banklovkommisjonen bes vurdere i hvilken utstrekning nytt regelverk skal gjelde pensjon som er opptjent før endringene gis ikrafttredelse, og foreslå en hensiktsmessig tidsfrist for tilpassing av eksisterende ordninger til nytt regelverk.

Banklovkommisjonen bes også vurdere hvor lang tid selskapene bør få til å legge om sine systemer.

3. Arbeid og frist mv.

Finansdepartementet har som nevnt over sendt NOU 2009: 13 på høring med frist 11. september 2009. NOU 2009: 13 inneholder vurderinger som berører Banklovkommisjonens arbeid. Departementet vil oversende relevante høringsmerknader til Banklovkommisjonen etter hvert som de mottas.

Banklovkommisjonen skal i sitt arbeid følge utredningsinstruksen, herunder gi en tilstrekkelig oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser. Slik det er anført som hovedregel for offentlige utredninger, skal minst ett forslag baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område. Banklovkommisjonens forslag til endringer i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor bør i utgangspunktet være provenynøytrale for det offentlige.

Det bes om at Banklovkommisjonen avgir en utredning innen 30. april 2010. For å sikre framdrift på nødvendige tilpasninger til ny alderspensjon i folketrygden, kan Banklovkommisjonens vurderinger av det samlede saksområde nevnt ovenfor etter foreleggelse for Finansdepartementet fordeles – dersom det er hensiktsmessig - på to utredninger. Innhold og fremdrift i den første utredningen skal i tilfelle tilpasses med sikte på at nødvendige lovendringer for å tilpasse pensjonsordningene til fleksibel pensjonsalder, endret beregning av folketrygden og økte krav til utbetalingsperiodens lengde, samt nødvendige overgangsregler, kan settes i kraft 1. januar 2011.»

I brev av 22. januar 2010 til Banklovkommisjonen oversender Finansdepartementet korrespondanse med Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) og Silver Pensjonsforsikring AS vedrørende konkurranseutsetting av retten til å utstede fripoliser og pensjonskapitalbevis. Finansdepartementet skriver følgende i brevet:

«1.

Det følger av lov om foretakspensjon § 4-7 annet ledd at en fripolise skal utstedes av livsforsikringsselskapet som har tegnet forsikringen. Pensjonskasser kan iht. foretakspensjonsloven § 4-8 første ledd utkontraktere utstedelsen av fripoliser til livsforsikringsselskap. Departementet sendte 1. juli 2008 forslag til tiltak for å bedre konkurransen i markedet for fripoliser og pensjonskapitalbevis på høring. I høringsnotatet punkt 4.4. ba departementet om høringsinstansenes syn på om retten til utstede fripoliser og pensjonskapitalbevis burde konkurranseutsettes. Høringsinstansene var delt i synet på om dette forslaget burde fremmes. Enkelte høringsinstanser tok opp problemstillinger som ikke var drøftet i høringsnotatet, bl.a. knyttet til kursreserver og avsetning knyttet til administrasjonsreserve. Departementet vurderte det derfor slik at konsekvensene av lovforslaget ikke var tilstrekkelig utredet, og fremmet ikke forslag om å oppheve eneretten til å utstede fripoliser og pensjonskapitalbevis i Ot.prp. nr. 72 (2008-2009).

2.

Silver anfører i brev og notat 1. september 2009 at det er sterk markedskonsentrasjon i det kollektive pensjonsmarkedet, og at det vil kunne bli konkurransevridning til fordel for Storebrand, Vital og Nordea Liv hvis den foreslåtte konkurranseutsettingen av retten til å utstede fripoliser og pensjonskapitalbevis ikke gjennomføres. Videre blir det hevdet at de innvendinger som har fremkommet i flere høringsuttalelser mot konkurranseutsetting ikke kan tillegges avgjørende vekt, og Silver søker å tilbakevise disse innvendingene i notat av 1. september 2009.

3.

Kredittilsynet skriver i brev 2. desember 2009 at tilsynet ikke kan se at det er fremkommet momenter i brevet og notatet fra Silver 1. september 2009 som gir grunnlag for nye vurderinger i retning av å endre gjeldende regelverk når det gjelder retten til utstedelse av fripoliser og pensjonskapitalbevis. Kredittilsynet antar at spørsmålet vil bli tatt opp til behandling i forbindelse med Banklovkommisjonens arbeid med endring av pensjonslovgivningene.

4.

Silver skriver i brev 12. januar 2010 til departementet, at de registrer at Kredittilsynet i brev 2. desember 2009 går i mot tilsynets forslag i høringsbrev 29. oktober 2007. Etter Silvers syn vil det være både i arbeidsgivernes, deres ansatte og samfunnets interesse at eneretten til å utstede fripoliser og pensjonskapitalbevis oppheves. Silver viser til at flere pensjonskasser har utkontraktert utstedelse av fripoliser til livsforsikringsselskap, og at det er flere tiårs praksis på at dette fungerer tilfredsstillende.

5.

Departementet ber Banklovkommisjonen i forbindelse med arbeidet med utarbeidelse av utkast til nye lovregler om alderspensjon i tjenestepensjonsordningene som følge av lovendringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), jf. oppdrag til departementet 7. juli 2009, vurdere om det bør innføres lovregler om konkurranseutsetting av retten til å utstede fripoliser og pensjonskapitalbevis. Det er viktig at det etableres effektiv konkurranse i fripolisemarkedet. Departementet ber Banklovkommisjonen, hvis det er tidsmessig er mulig, å behandle denne saken i den utredningen som skal avgis senest 30. april 2010.»

1.1.2 Banklovkommisjonens arbeid

Banklovkommisjonen startet opp arbeidet med utredningen i august 2009. Som følge av utredningens betydning for foretak og arbeidstakere i privat sektor, ble det oppnevnt medlemmer i Banklovkommisjonen fra Akademikerne og Unio. Det ble også oppnevnt et medlem fra Arbeidsdepartementet. Disse medlemmene er oppnevnt særskilt for dette oppdraget og har ikke deltatt i Banklovkommisjonens øvrige arbeid. Disse medlemmene kommer derfor i tillegg til Banklovkommisjonens 21 faste medlemmer.

For å få best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av hvordan pensjonslovene best mulig kan tilpasses til den nye alderspensjonen i folketrygden innenfor de tidsrammer som Finansdepartementet har satt, har Banklovkommisjonen overlatt det forberedende arbeidet til en arbeidsgruppe bestående av blant annet representanter fra store pensjonsinstitusjoner, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Finansforbundet, Landsorganisasjonen, Akademikerne, Unio, Næringslivets Hovedorganisasjon, Arbeidsdepartementet og forsikringsmegler innenfor livsforsikring. Arbeidsgruppen har vært svært viktig for progresjonen i arbeidet.

Banklovkommisjonens sekretariat har underveis i arbeidet i tillegg valgt å avholde to informasjonsmøter om det pågående arbeidet. Inviterte til disse møtene har blant annet vært Pensjonskasseforeningen, Verdipapirfondenes forening og pensjonsinnretninger som har tegnet tjenestepensjonsordninger eller overtatt fripoliser og pensjonskapitalbevis utgått fra slike, i det norske markedet, og som ikke har vært representert i arbeidsgruppen. Etter oppfordring fra Banklovkommisjonens sekretariat har disse også levert innspill til Banklovkommisjonen underveis i arbeidet utenom informasjonsmøtene.

Til dokumentets forside