2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
2.1 Mandat
Utvalget ble oppnevnt i statsråd 19. juni 2009, og ble gitt følgende mandat:
«Finanskrisen stiller oss overfor nye utfordringer. Finansmarkedenes virkemåte og regulering av disse markedene må vurderes på nytt. Både internasjonalt og i Norge pågår det debatter om finanskrisens årsaker, hvilke lærdommer som kan trekkes av krisen, og hvilke initiativer som bør tas for å motvirke nye kriser.
Det er initiert flere prosesser internasjonalt, blant annet i regi av EU, IMF og G20-gruppen, for å se på de internasjonale rammebetingelsene for bl.a. kapitalkrav, prosyklikalitet i regelverket, lederavlønning, sikringsfond, internasjonalt samarbeid mv. Dette er prosesser som også vil ha betydning for fremtidig norsk finansmarkedsregulering. Dagens regulering av finansmarkedene må også ses i lys av våre internasjonale forpliktelser.
Selv om finanskrisen har sin årsak i internasjonale forhold, kan det være grunn til å se på om finansmarkedene, slik de virker og er regulert i Norge i dag, oppfyller sin samfunnsmessige tiltenkte rolle på en best mulig måte, eller om det er sider ved dagens regulering som har uheldige samfunnsmessige effekter.
Finansdepartementet ber derfor utvalget utarbeide en vurdering av det norske finansmarkedet, herunder av norsk finansmarkedsregulering mer generelt, i lys av den internasjonale finanskrisen og erfaringer fra denne. Utvalget bør se på og beskrive de bakenforliggende årsakene til finanskrisen, og hvordan forholdene i internasjonale finansmarkeder har innvirket på det norske finansmarkedet. Utvalget bør også se på om det er særlige nasjonale forhold som bidro til utviklingen av finanskrisen i Norge. Det bør blant annet pekes på eventuelle forhold ved norsk finansmarkedsregulering som har bidratt til å dempe virkningene av den internasjonale finanskrisen, så vel som forhold som eventuelt har bidratt til å forsterke virkningene av finanskrisen.
Utvalget bør særlig se på utviklingen av ubalanser i markedene (bobler), herunder i eiendomsmarkedet.
Utvalget bør se nærmere på utformingen av incentivstrukturer med hensyn til avlønning i finansbransjen, og hvilken betydning slike ordninger eventuelt har hatt for salg av ulike typer finansprodukter, for kapitalallokeringen i samfunnet, og for oppbygging av ubalanse i markedene.
Utvalget bes også se på hvordan Norge har benyttet det nasjonale handlingsrommet innenfor våre internasjonale forpliktelser, hvordan regelverket ivaretar hensynet til kunder/ forbrukerne, og hvorvidt regelverket ivaretar hensynet til soliditet og til konkurranse mellom finansinstitusjonene.
Utvalget bør videre gi en beskrivelse av hvilke internasjonale initiativer som er satt i prosess i kjølvannet av finanskrisen, og en vurdering av hvordan man på nasjonalt, europeisk og globalt nivå bør arbeide for å motvirke tilsvarende kriser.
Utvalgets utredning skal ikke inneholde forslag til konkrete regelverksendringer, men utvalget bør peke på egenskaper ved eksisterende regelverk som ikke må svekkes og på områder innenfor finansmarkedsreguleringen hvor det eventuelt kan være behov for forbedringer, og i tilfelle redegjøre for hvorfor slike forbedringer på området kan være nødvendig eller ønskelig.
Som ledd i utvalgets arbeid bør utvalget innhente synspunkter og vurderinger fra en referansegruppe. Gruppen etableres i samråd med Finansdepartementet og slik at den gjenspeiler de ulike interesser og fagmiljøer som er relevante for utvalgets arbeid. Utvalget bør som en del av sitt arbeid iverksette ekspertutredninger på de områder man finner det nødvendig. Minst én av ekspertutredningene bør innhentes fra internasjonal ekspertise med det formål å sette utvalgets arbeid inn i en større internasjonal sammenheng.
Departementet ber om at utvalgets utredning oversendes departementet innen 31. desember 2010.»
Av praktiske grunner ble utredningen overlevert Finansdepartementet 25. januar 2011.
2.2 Sammensetning
Utvalget hadde ved avgivelsen av utredningen følgende medlemmer:
Daglig leder Jon M. Hippe, leder (Forskningsstiftelsen Fafo)
Sjefsjurist Cecilie Ask (Finanstilsynet)
Forbundsleder Jorunn Berland (Finansforbundet)
Ekspedisjonssjef Jan Bjørland (Finansdepartementet)
Professor Per Christiansen (Universitetet i Tromsø)
Direktør Randi Flesland (Forbrukerrådet)
Områdedirektør Kristin Gulbrandsen (Norges Bank)
Avdelingsdirektør Ingebjørg Harto (Næringslivets Hovedorganisasjon)
Professor Thore Johnsen (Norges Handelshøyskole)
Professor Lars Jonung (Lunds universitet)
Cand.oecon. Tore Lindholt
Siviløkonom Bente Rathe
Sjeføkonom Stein Reegård (Landsorganisasjonen i Norge)
Førsteamanuensis Bent Sofus Tranøy (Høgskolen i Hedmark og Universitetet i Oslo)
Professor Karen Helene Ulltveit-Moe (Universitetet i Oslo)
I tillegg til de ovennevnte ble professor Erik S. Reinert oppnevnt til utvalget i statsråd 19. juni 2009, men trakk seg fra utvalget i november 2010.
Utvalgets sekretariat har vært ledet av avdelingsdirektør Per Øystein Eikrem (Finansdepartementet), og ellers bestått av seniorrådgiver Eivind Bernhardsen (Finanstilsynet), ambassaderåd Thomas Ekeli (Norges faste delegasjon til OECD), assisterende direktør Ingrid Solberg (Norges Bank), underdirektør Alexander Vik (Finansdepartementet) og rådgiver Marius B. Østli (Finansdepartementet).
2.3 Arbeid mv.
Utvalget har avholdt i alt 19 møter fra 13. august 2009 til 11. januar 2011. Tre av møtene har vært todagersmøter. Alle møtene har funnet sted i Oslo.
Utvalget har lagt særlig vekt på trekke ut lærdommer fra den internasjonale finanskrisen med relevans for norsk finansmarkedsregulering og norske finansmarkeder. Utvalget innledet derfor arbeidet med å beskrive finanskrisens forløp internasjonalt og dens årsaker og mekanismer. Finanskrisen er videre belyst i et historisk perspektiv og i sammenheng med teoretiske rammeverk om finanskriser. På sentrale områder påpekes det likheter og ulikheter med den norske bankkrisen på 1990-tallet.
Utvalget har kunnet dra nytte av en allerede omfattende faglitteratur på flere av disse områdene. I tillegg har utvalget kunnet støtte seg til bidrag fra, og diskusjoner med, internasjonale og norske eksperter. Ekspertene har vært invitert til enkelte av utvalgets møter. I tråd med mandatet har utvalget også innhentet ekspertutredninger, både nasjonale og internasjonale.
Det internasjonale perspektivet gir et utgangspunkt for å oppsummere finanskrisens utslag og forløp i Norge, herunder myndighetenes tiltak. Enkelte trekk ved den finansielle sårbarheten som bygget seg opp i mange land i forkant av krisen har også gjort seg gjeldende i Norge, om enn i noe mindre grad. I utvalgets mandat vises det til at særlige forhold ved norsk økonomi, regulering og finansmarkedsstruktur som kan ha hatt betydning for finanskrisens utslag og forløp i Norge, bør adresseres. Utvalget har vektlagt denne problemstillingen spesielt. Utvalget har valgt en bred tilnærming der også potensielle, framtidige sårbarheter er adressert.
Som ledd i arbeidet med disse problemstillingene, har utvalget etablert en referansegruppe bestående av finansielle og ikke-finansielle aktører med relevant erfaring fra finanskrisen. Utvalget har også kunnet trekke på betydelige interne ressurser blant utvalgets medlemmer for kunnskap om norsk økonomi og finanssektor, finansiell stabilitet og norske kriseerfaringer.
Det er initiert omfattende internasjonale reformprosesser etter finanskrisen, herunder prosesser i EU som berører norsk finansmarkedsregulering direkte via EØS-avtalen. Utvalget gir derfor en bred oversikt over disse prosessene og hvordan de er motivert ut fra lærdommene fra finanskrisen. Det nasjonale handlingsrommet i finansmarkedsreguleringen beskrives og relateres til norsk reguleringstradisjon, aktuelle problemstillinger knyttet til vertslands- og hjemlandsregulering samt til konkurransemessige og andre rammevilkår. Kartleggingen er grunnlag for utvalgets forslag. På samme måte er forslagene utformet med henvisning til flere pågående regelverksprosesser i andre land.
I tråd med mandatet er mange av utvalgets forslag av veiledende karakter, og ofte av prinsipiell art. I mange tilfeller består utvalgets forslag av å peke på områder og problemstillinger som bør utredes nærmere.
Utvalget har hatt en bred faglig tilnærming til problemstillingene. I tillegg til den faglige bredden i utvalgets sammensetning, er det lagt vekt på faglig bredde ved innhenting av ekspertutredninger og andre bidrag. Den økonomifaglige ekspertisen er bl.a. supplert med statsvitenskaplig ekspertise for å gi et bredt perspektiv på hendelsesforløp, regelverksdynamikk og andre politisk-økonomiske aspekter og ledelsesfaglig ekspertise har bidratt til forståelsen av insentivbasert avlønning.
Utvalgets referansegruppe ble som nevnt satt sammen av personer med relevant erfaring og kunnskap fra finansnæringen og fra ikke-finansielle foretak, slik at den skulle utfylle den kompetanse som fra før fantes blant utvalgsmedlemmene. Gruppen ble etablert i samråd med Finansdepartementet og har bestått av følgende medlemmer:
Finansdirektør Terje Andersen (Orkla ASA)
Finansdirektør John Giverholt (Ferd AS)
Administrerende direktør Elisabeth Grieg (Grieg International AS)
Banksjef Lars Hektoen (Cultura Sparebank)
Partner Espen Klitzing (McKinsey & Co.)
Konsernsjef Idar Kreutzer (Storebrand ASA)
Administrerende direktør Olaug Svarva (Folketrygdfondet)
Konserndirektør Leif Teksum (DnB Nor ASA)
Administrerende direktør Gunn Wærsted (Nordea Bank Norge ASA)
Referansegruppemedlemmene fra finansnæringen deltok på utvalgets møte 11. september 2009, mens medlemmene fra ikke-finansielle foretak deltok 21. januar 2010. Hele referansegruppen ble invitert til utvalgets møte 20. oktober 2010. Referansegruppemedlemmene fikk i forkant av disse møtene tilsendt spørsmål/diskusjonspunkter og bakgrunnsdokumenter fra utvalget. Til de to førstnevnte møtene ble referansegruppemedlemmene særskilt bedt om å drøfte sine erfaringer fra finanskrisen.
Utvalget har innhentet muntlige bidrag (foredrag) fra Richard Baldwin, Mark Blyth, Svein Gjedrem, Ola H. Grytten, Steinar Holden, K.S. Jomo, Ole Jørgen Karlsen, Val Koromzay, Jan Kregel, Bård Kuvaas, Carlota Perez, Avinash Persaud, Herman Schwartz, Bent Vale, Svein Harald Øygard og Bjørn Skogstad Aamo.
Utvalget har innhentet følgende skriftlige bidrag (notater) fra eksterne personer:
Professor Steinar Holden (Universitetet i Oslo): «Finanskrisen – krise også i økonomifaget?»
Tidligere direktør Val Koromzay (OECD): «Economics and the crisis: some reflections»
Professor Bård Kuvaas (Handelshøyskolen BI): «Incentivstrukturer i avlønning i finansbransjen»
Professor Carlota Perez (Universitetet i Tallinn) fikk i oppdrag å skrive et notat om sammenhengen mellom teknologiskift, innovasjoner i finansmarkedene, prisbobler og finanskriser, men måtte trekke seg fra oppgaven på grunn av sykdom.
Utvalget sendte i tillegg ut forespørsler om anbud på ytterligere to skriftlige bidrag til utvalgte miljøer, men fikk ikke inn tilbud:
En litteraturgjennomgang og empirisk studie av sammenhengen mellom finansinstitusjoners størrelse og finansieringskostnader.
En klassifisering av ulike typer investeringsprodukter og beskrivelse av markedet for slike produkter i Norge og internasjonalt.
Enkelte av utvalgsmedlemmene har også utarbeidet notater til utvalgets arbeid:
Per Christiansen: «Norske myndigheters handlefrihet i finansmarkedsreguleringen»
Randi Flesland: «Om investeringsprodukter og forbrukerbeskyttelse»
Lars Jonung: «Lärdomar från den svenska finanskrisen»
Erik S. Reinert: «Finanskrisenes teori»
Bent Sofus Tranøy: «Forbrukere i finansmarkedet»
Noen av de ovennevnte notatene fra eksterne bidragsytere og fra utvalgsmedlemmene er gjort tilgjengelig i et eget særtrykk. Bidragene kan leses som selvstendige vedlegg til utvalgets utredning.