NOU 2011: 11

Innovasjon i omsorg

Til innholdsfortegnelse

9 Ny næring

«Norden kan bli en stormakt på velferdsinnovasjon»

(Mandagmorgen 1. november 2010)

9.1 Omsorgsfeltet – en ny næring

9.1.1 Et møte mellom to verdener?

Omsorgstjenestene er verdibasert virksomhet. De utøver en praksis som forener kristen og humanistisk nestekjærlighetsetikk, moderne solidaritetsprinsipper og idealer om at alle mennesker skal råde over eget liv. Knappe ressurser skal fordeles etter den enkeltes behov og hva fellesskap i demokratiske prosesser definerer som rimelig. Risikotaking og eksperimenter ansees fort som et fremmedelement i en virksomhet som har trygghet og livskvalitet som formål. Gjennom bred politisk enighet er omsorgstjenestene i alle de nordiske landene utviklet som et offentlig drevet og kollektivt finansiert prosjekt.

Måten vi snakker om omsorgstjenestene på er derfor forskjellig fra det språket som anvendes til å beskrive økonomisk aktivitet i et marked. Det noen kaller ’omsorg med respekt for det enkelte menneske’ kaller andre ’et spisset kundefokus’. Kulturelt og statusmessig kan det være langt fra den lavtlønte, kvinnelige, middelaldrende hjemmehjelperen i en norsk utkantkommune til den unge, mannlige industridesigneren som farter verden rundt på teknologimesser på leting etter voksende globale markedssegmenter.

Forestillingen om at omsorgssektoren kan betraktes som en næring er derfor fremmed for mange. Men om vi sier at viktige verdier som god pleie, trygghet og trivsel skapes ved å bruke praktiske hjelpemidler, utforme gode boligløsninger og sørge for den enkelte får hjelp av personell med relevante kvalifikasjoner, er alle umiddelbart enige. Det kan være en uvant språkbruk, men omsorgstjenester er ikke annerledes enn annen verdiskapning: Arbeid, kunnskap, utstyr og fysiske omgivelser settes bevisst sammen til en tjeneste som en bruker verdsetter høyere enn innsatsfaktorene hver for seg.

Å betrakte omsorgssektoren som en næring betyr å snu perspektivet på det som foregår, og beskrive det med et annet språk. De offentlige utgiftene til sektoren – 78 milliarder i 2010 – brukes vanligvis som et uttrykk for hvor mye tjenester befolkningen blir tilbudt. Sett fra et ståsted utenfor sektoren, er tallet et uttrykk for prisen på den arbeidskraft og andre innsatsfaktorer omsorgssektoren har kjøpt fra andre. Selv om omsorgssektorens utgifter i det vesentlige er arbeidskraftskostnader, er sektoren i kraft av sitt rene volum, en betydelig etterspørrer av varer og tjenester fra andre næringer. I dag gjelder dette særlig bygging, innredning og installasjonarbeid. Potensialet for å utvide denne etterspørselen over mot teknologiske leveranser er svært store. Selv med små relative erstatninger av arbeid med teknologi, vil det åpne seg en stor etterspørsel på det velferdsteknologiske området. For hver prosent av den samlede timeinnsats som sektoren sparer inn ved å bruke teknologi, for eksempel til møter, reiser, tolking, saks- og informasjonsbehandling vil det åpne seg en potensiell etterspørsel etter teknologiske løsninger på 5-600 mill kroner.

I kapittel 7 refererte vi til en dansk studie (KMD 2010) som anslo at 20 prosent av arbeidstiden har en alternativ teknologisk løsning. I så fall utgjør det, med alle mulige forbehold om relevans for Norge, en etterspørsel i størrelsesorden 10-12 milliarder kroner. Vi skal heller ikke glemme at hjelpemiddelsektoren allerede er en stor innkjøper. Den teknologiske utviklingen vil ganske sikkert oppheve skillene mellom hjelpemidler og velferdsteknologi. Det betyr at produsentsiden vil stå overfor en etterspørsel som utgjøres både av de kommunale omsorgstjenestene og av leveranser til andre sektorer, hvor velferdsteknologiske løsninger kan øke selvhjulpenheten til personer med nedsatt funksjonsevne. Særlig kan det være gode grunner til å følge med i utdanningssektoren og i arbeidslivet.

Å utvikle omsorgssektoren som næring betyr å utforske og utnytte mulighetene for at det velferdsstatlige tjenesteansvaret kan utøves på en slik måte at kunnskap, arbeidskraft og andre underleveranser samvirker bedre, og at private leverandører, stimuleres til å utvikle sine produkter for salg til flere enn bare kommunale tjenester i Norge. Det er voksende markedsmuligheter i den private husholdningssektoren både i Norge og i andre land, så vel som overfor offentlig tjenesteyting i andre velferdssamfunn. Det vil være god langsiktig næringsutvikling å utnytte den offentlige innkjøpsmakten til å stimulere fram og prøve ut produkter og løsninger, som produsentene i neste omgang utvikler videre for salg til individer som ønske å være mest mulig selvhjulpne uten omsorgstjenestenes assistanse.

Utvalget finner det hensiktsmessig å skille mellom tjenesteutvikling og produktutvikling. Med produkter tenker vi på konkrete ting, som alle typer av praktiske og tekniske hjelpemidler for bruker eller tjenesteyter, teknologi for kommunikasjon og informasjonshåndtering, utforming og innredning av bolig, og innhold i aktivitets- og treningsopplegg. Også organisasjonskonsepter, ledelsesmodeller, tidsplanlegging, rapporteringsrutiner og rådgivningstjenester er produkter omsorgstjenestene etterspør.

Med tjenesteutvikling tenker vi på måten en tjenesteyter anvender produkter og hvordan de kombineres med arbeid og kunnskap til et endret tjenesteinnhold. Utvikling av nye produkter kan være et element i en tjenesteinnovasjon, men innovasjon kan like gjerne komme gjennom oppdagelser av hvordan produkter utviklet for helt andre formål, kan brukes på nye måter i omsorgstjenestene.

Det er hensiktsmessig, slik mandatet gjør, å etablere et begrep om et omsorgsfelt – ment å angi den samlede økonomiske aktivitet som bidrar til økt livskvalitet hos mennesker med funksjonsnedsettelser. Kompetanser og produkter i andre næringer, mest åpenbart i bolig- og ikt-bransjen, er sentrale underleverandører inn mot omsorgstjenestene og for personer som ønsker å klare seg best mulig på egen hånd. På denne måten er de aktører i omsorgsfeltet. Begrepet omsorgsfelt er vidt og uten entydig avgrensning. Det er også hensikten, nettopp for å formidle at både etterspørsels- og tilbudssiden er mer enn det som fanges med ordet omsorgssektor. Dersom flere selv velger bedre tilpassede boligløsninger og på eget initiativ tar i bruk velferdsteknologi, eller er villige til å betale for aktivitetstilbud, vil etterspørselen etter tilbud øke. Flere kan bli sin egen ’tjenesteprodusent’ – i stedet for å være bruker av tjenester fra den offentlige omsorgssektoren. Fra et ståsted hos kommersielle eller ideelle tilbydere, er slik etterspørsel like viktig som markedet for underleveranser til den kommunale omsorgssektoren. Og fra historien er det mange eksempler på at kommersielle suksesser nettopp er tilpasninger til massebruk av produkter som i sin tid ble utviklet i offentlige innkjøp.

Næringsutvikling på omsorgsfeltet dreier seg om å skape politiske strategier og rammer slik at omsorgs-, tjeneste- og hjelpebehov omdannes til en etterspørsel som er synlig, konkret og forutsigbar for produsenter.

9.1.2 En bred tilnæring

I en tidlig utviklingsfase av en næring vil alle parter preges av usikkerhet: Leverandører er usikre på hvem som vil være kunder, på hvordan mulige kunder tenker, hvilke behov de egentlig har og på hva som kan forventes å bli kjøpt i årene som kommer. Tjenesteyterne er usikre på hvilke produkter som finnes eller som kan forventes utviklet, hvordan de kan brukes, hvordan det vil påvirke brukerens velferd og så videre. Skal slike usikkerheter reduseres, er det en forutsetning at det skapes et større kunnskapsgrunnlag for samhandling. Det må skapes møteplasser før det kan utvikle seg markedsplasser.

For utvalget er det derfor viktige sammenhenger mellom de forslag til innovasjonsfremmende og kunnskapsutviklende tiltak som er begrunnet i foregående kapitler, og utvikling av gunstigere betingelser for næringsutvikling på omsorgsfeltet.

Forslagene i kapittel 6.2 om standardklassifisering, veiledning og økonomiske stimulanser for tilpasning av boliger er også ment å være tydeligere signaler til tilbyderne i bolignæringen om hva som kan forventes av etterspørsel i framtida.

Forslagene i kapittel 7.4 om et Nasjonalt Program for Velferdsteknologi er også ment å konkretisere den etterspørsel som kan forventes gjennom kommunale innkjøp og implementering av ny teknologi i tjenestene

Forslagene i kapittel 5.4-5.5 er også ment å eksemplifisere hva slags leveranser aktører med ståsted i det sivile samfunn kan forvente vil bli etterspurt gjennom en mer innovativ utvikling av det kommunale ansvaret for omsorgstjenestene.

Forslaget til et Nasjonalt Innovasjonssekretariat for Omsorgsinnovasjon (Kap. 8.3.2) med den tilhørende foreslåtte opptrappingsplan for økonomisk støtte til forskings- utviklings- og innovasjonsprosjekter (se kap.10.1) er også ment å være et virkemiddel for at bedrifter kan få betydelige midler til å drive fram utvikling og utprøving av nye idéer med mulig framtidig kommersiell verdi.

Forslaget om en innovasjonsskole (kap. 8.3.4) er også ment å styrke den kommunale innkjøpskompetanse, slik at de potensialer for innovasjon som ligger i bevisst forvaltning av makten som innkjøper, kan bli bedre realisert enn i dag.

9.1.3 Tre markedssegmenter

I et næringsutviklingsperspektiv er det nyttig å dele omsorgsfeltet i tre litt ulike segmenter:

I husholdningene vil den en enkelte tilpasse boligen, utnytte teknologi og kanskje også kjøpe hjelp. På denne måten utformer den enkelte sine egne tjenester. Dette kan skje etter egen vilje, eller i samråd med pårørende og faglige veiledere. Ønsket om å være mest mulig selvhjulpen leder til en etterspørsel etter produkter som kan virkeliggjøre dette. Sett fra leverandørsiden er dette et individmarked, og ikke særlig forskjellig fra annen etterspørsel etter boligløsninger, forbrukerelektronikk eller livsfaserelatert personlig tjenesteyting.

Kommunene har et ansvar for å produsere tjenester for sine brukere. Som offentlige innkjøpere retter de, enkeltvis eller som deltakere i innkjøpsfellesskap, en etterspørsel mot underleverandører. Hva som ønskes innkjøpt er knyttet både til et ønske om å effektivisere tjenesteytingen, bedre kvaliteten og utvikle tjenesteinnholdet. For bedriftene er dette et storkundemarked hvor flere leverandører i regelen konkurrerer om én kunde.

For det tredje, karakteriseres etterspørselssiden i omsorgsfeltet i stor grad av at enkeltprodukter settes sammen til den løsning som egentlig etterspørres. En trygghetsalarm gir trygghet bare ved å være integrert i en utrykningstjeneste. En boligløsning er et stikkord for en kombinasjon av lokalisering, fysisk utforming og innredning, kanskje også vaktmestertjeneste og installering av velferdsteknologi. Både enkeltpersoner og kommunale innkjøpere overlater det i praksis til leverandøren å kombinere slike enkeltelementer til det sluttproduktet brukeren ønsker. Ofte tenker vi ikke engang på alle de transaksjoner som er mellom produsenter for å framstille det vi oppfatter som en vare eller tjeneste. I et innovasjons- og næringsutviklingsperspektiv er disse markedene mellom produsenter viktige. Felles industristandarder er viktig stikkord, likeså utvikling av brede industrielle kunnskapsmiljøer, samarbeidende bedrifter og klynger av virksomheter. Det er derfor viktig at bedrifter stimuleres til selv å oppdage at de besitter kompetanse og produkter som kan være nyttige som delleveranse til leverandører til omsorgssektoren.

Enkeltpersoner og kommuner vil etterspørre løsninger på problemer de selv opplever. For tilbyderne oppleves dette som mer eller mindre klare oppfatninger av behov, mer enn som presise spesifikasjoner av hvordan løsningen framkommer. En byggmester som bygger omsorgsboliger for en kommune gjør det ut fra en kontrakt som normalt inneholder generelt utformede funksjonelle krav til boligene. I praksis vil han levere en bolig ved å kjøpe og kombinere én kjøkkenløsning fra én leverandør, en baderomsløsning fra en annen og en trygghetspakke fra en tredje. Bestillingen fra kommunen forplanter seg videre inn i et marked mellom næringsdrivende. Slike sammenhenger kan også gå motsett vei: Produsenter kan oppdage at de sitter med kompetanse og produkter som kombinert på bestemte måter, kan være løsninger på utfordringer som finnes i omsorgssektoren.

Vekst og utvikling av en næring kan komme både ved økt etterspørsel og ved at produkter som utvikles viser seg å kunne løse behov ingen visste det fantes løsninger på. Innovasjonsprosesser karakteriseres ofte av slike oppdagelser. Problemer oppdages ved å bli kjent med løsninger. God næringsutviklingspolitikk må koble aktører som strir med problemer med andre som kan sitte med løsninger.

Det er en ganske sikker gjetning om framtida at flere, kjøpekraftige eldre og deres pårørende i årene som kommer vil etterspørre bedre og mer funksjonelle boligløsninger. De vil ha stor kompetanse i å bruke teknologiske løsninger til kommunikasjon med andre og til utføring av dagligdagse gjøremål. De vil være nysgjerrige på velferdsteknologiske muligheter, men også sette store krav til funksjonalitet og driftssikkerhet. Den potensielle kjøpekraften i individmarkedet vil øke. Den næringspolitiske utfordringen er å utløse den på en slik måte at produsenter opplever å stå overfor en så tydelig og forutsigbar etterspørselsside at det kan fattes rasjonelle beslutninger om investering i produktutvikling og markedsføring.

Etterspørselen fra de kommunale omsorgstjenestene vil også øke: Det er store behov for utvikling og oppgradering av boligmassen, så vel som for nybygging. Med dette kommer også gode anledninger til å investere i velferdsteknologiske løsninger som både kan øke beboeres trygghet og personalets effektivitet. Regjeringens plan for utvikling av dagsentertilbud vil øke behovene for innholdsleveranser. Men hvilke signaler som formidles til leverandørsiden er betinget av hvordan kommunene forvalter sin makt som innkjøper. Den næringspolitiske utfordringen er å koordinere fram en samlet, kompetent og krevende etterspørselsside, fra et mangfoldig kommunenorge. Ved offentlige innkjøp er det store potensialer for å fostre fram en leverandørindustri som, i tillegg til å levere til kommunene, også utvikler sine kompetanser og produkter mot individmarkeder i Norge og i utlandet.

Aktiviteten i industrimarkedet påvirkes både av den innenlandske etterspørselen fra husholdninger og kommuner, og fra hvor godt bedrifter lykkes med eksport. Også utenlandske selskapers investering i Norge kan virke som en næringsutviklende kraft, gitt at Norge klarer å utvikle forsknings- utviklings- og forretningsmuligheter som oppfattes som attraktive. Den næringspolitiske utfordringen er å få forsknings- og utviklingsmiljøer til å oppdage omsorgsfeltet, og sikre at dagens virkemiddelapparat er åpent for prosjekter med omfang og varighet som sikrer en så grundig utprøving av løsninger at de har relevans for kommuner og husholdninger.

Det er utvalgets oppfatning at det er et stort potensial for å utvikle en norskbasert, kommersielt orientert næring for leveranser til omsorgsfeltet. Men, bortsett fra på boligområdet, er tilbudssiden i dag svakt utviklet og i det vesentlige preget av mange små virksomheter. Etterspørselssiden, både fra individer og offentlig sektor, er utydelig for virksomhetene. Det er bare en håndfull bedrifter som har eksporterfaring, og knapt noen utenlandske etableringer med ambisjoner om å gå inn i omsorgsfeltet.

Dette betyr at en næringsutviklingspolitikk for omsorgsfeltet må baseres på et bredt knippe av virkemidler, gjennom en bevisst bruk av:

  • Lovgivende regulering og myndighetsutøvelse, for å synliggjøre og strukturere en etterspørselsside slik at det gis tydelige signaler til marked og sivilsamfunn om hvilke produkter, tjenester og løsninger som vil etterspørres

  • Økonomisk stimulering av utvalgte segmenter på etterspørselssiden, for å øke etterspørselen etter bestemte produktkategorier og tjenestetilbud hvor det er ønskelig å utvikle sterkere kunnskaps- og produsentmiljøer

  • Strategisk forvaltning av den storkundemakten som offentlige innkjøp har på leverandørsiden

9.2 En næringspolitikk for omsorgsfeltet

9.2.1 Forbrukerinformasjon

I dag er ingen forbrukerpolitiske tiltak spesielt innrettet på individmarkedet for tilrettelagte boligløsninger og velferdsteknologi. Det finnes ingen paralleller til svanemerke, nøkkelhull, fair trade eller energiklasse. Dette er uheldig både fordi det svekker produsenters oppmerksomhet mot et viktig framtidig markedssegment, og fordi det kan bidra til at dagens produsenter ensidig posisjonerer seg for å bli leverandører til det offentlige.

Det er informasjonskrevende for en enkelt konsument å orientere seg om hva som finnes av produkter, deres hensiktsmessighet og kvalitet. En ombyggingsbeslutning av egen bolig kan være en betydelig utgift. Det kreves kunnskap for at resultatene skal bli gode. I praksis vil råd fra pårørende og faglige autoriteter i helse- og omsorgstjenestene være viktige premissgivere. Produsenter må derfor både få signaler fra disse og ha dem som målgruppe for produktinformasjon og markedsføring. En forbrukerpolitikk må ta hensyn til dette, så vel som til det forhold at brukere vil være i en mer sårbar situasjon enn en vanlig konsument, dersom produktet svikter.

Mange produkter er slik at deres nytte for brukeren ligger i at de leveres i pakker eller bygges ut som sammenvevde løsninger. Trygghetsalarm kan være integrert i mobiltelefonen, som kan være styringsenhet for dørlås osv. Markedsaktører er flinke til å bygge slike løsninger, men også til å utnytte dette til å få makt over forbrukeren. Kunden knyttes til en leverandør ved å kjøpe noen grunnelementer, for så å få tilbud om utvidelser. Eller omvendt, ett element kan ikke kjøpes for seg uten gjennom kobling med andre produkter.

Slik produsentadferd er vanskelig å regulere fordi to hensyn står mot hverandre: Kvalitetshensyn tilsier ofte at produsenter bør tillates å utvikle slike sammenflettede løsninger, nettopp fordi totaliteten er den verdi brukeren er ute etter. Konkurransepolitiske hensyn, og brukerens rett til selv å velge, kan fort tilsi at det bør begrenses. Sterk hensyntagen til det siste kan hemme innovasjon og eksperimentering. Utvalget ser ikke dette som et stort problem i dag, men det kan være gode grunner til å sette denne tematikken på dagsorden. Det er viktig at markedsaktørene får klare signaler å forholde seg til.

Som et første skritt for å etablere en forbrukerpolitikk for en kommende befolkning hvor mange flere vil ha funksjonsproblemer, foreslår utvalget følgende:

  • Det bør foretas en gjennomgang av forbrukerlovgivningen for å etterse om den gir et godt nok sett av rettigheter for eldre og funksjonshemmede ovenfor leverandører av velferdsteknologi. Det bør i denne sammenheng vurderes om leverandører av produkter som ved svikt setter brukeren i en sårbar situasjon, skal ha et særskilt ansvar utover dagens garantibestemmelser. Et særlig fokus må rettes på farer for utvikling av sammenflettede løsninger som er mer til nytte for samarbeidende produsenter enn for brukeren

  • Det bør, fortrinnsvis i regi av Forbrukerombudet, vurderes opprettet en forbrukerportal som gir nøytral produktinformasjon om velferdsteknologiske produkter. Portalen bør utformes slik at den er nyttig både for brukere, og for personer som er i en rolle som veileder/behandler ovenfor en bruker. En slik portal kan for eksempel utvikles i samarbeid med NAVs hjelpemiddelsentraler eller være et ledd i den sammenstilling av kunnskap om velferdsteknologi som utvalget foreslår lagt til det Nasjonale Sekretariatet for Innovasjon i Omsorgssektoren (jfr. kap. 8.3.2).

  • For å skape blest og interesse for forbrukerorientert velferdsteknologi bør det opprettes en årlig pris for beste nye løsning på et brukerbehov på omsorgsfeltet. Prisvinner bør bestemmes av et panel fra brukerorganisasjoner, og prisen bør være et betydelig økonomisk beløp. Prispengene må brukes til videre produktutvikling. En slik pris er viktig også for at vinnerne skal kunne bruke den i sin markedsføring.

9.2.2 Individrettede økonomiske stimulanser

I det private markedet er det vanlig at forsikringsselskaper gir rabatt på hus- og bilforsikring dersom forsikringstaker selv foretar risikoreduserende investeringer, som for eksempel innbrudds- og brannalarm. Etter samme logikk kan det anses som samfunnsøkonomisk fornuftig å belønne individer som selv påtar seg en utgift som reduserer behovet for en framtidig offentlig utgift.

Utvalget er av den oppfatning av det er fornuftig å utvikle slike ordninger med utgangspunkt i folks egen bolig. Private initiativ til selv å foreta ombygginger som kan forlenge perioden man bor og er selvhjulpen i egen bolig, er ønskelige. Ved å knytte stimulansene til fysiske endringer av boligen, øker folks oppmerksomhet på egen tilrettelegging, og med det også etterspørselen etter ombygging.

I kapittel seks begrunnet utvalget et system for en faglig gjennomgang av boligers hensiktsmessighet i forhold til beboerens faktiske eller påregnelige hjelpebehov. Hensikten med dette var at beboeren skulle øke sin bevissthet om boligens betydning for evnen til egenmestring, og kunne utforme en fornuftig plan for ombygging og tilrettelegging. Utvalget foreslår (jfr. kap. 6.2.5) derfor at:

  • Det innføres konkrete økonomiske insitamenter for private til hensiktsmessig ombygging av egen bolig. Slike stimulanser har to formål: De skal øke befolkningens bevissthet om at boligens utforming er en vesentlig bidragsyter til mestringsevne og livskvalitet ved funksjonssvekkelser, og de skal redusere kostnadene ved ombygging slik at etterspørselen overfor produsent og leverandørsiden øker.

  • Det utvikles en sertifiseringsordning for velferdsteknologiske produkter, slik at ’godkjente’ produkter som inngår i en persons ombyggingsplan, kan gis samme økonomiske stimulans som selve boligendringen. Det er naturlig at et slikt system for produktklassifisering utvikles som en nordisk standard.

Vilkårene for å kunne utløse den økonomiske støtten vil være tydelige signaler til markedet om hva som etterspørres. Norge har en vel utviklet bolignæring, som både har god erfaring i å tilpasse seg til offentlige reguleringer og insitamentsystemer, og som raskt ville kunne utvikle en økt leveringskapasitet.

9.2.3 Kommunen som krevende kunde

Den per i dag viktigste markedsrelasjon på omsorgsfeltet er mellom kommunene som innkjøper og private leverandører. De på kort sikt mest kraftfulle impulsene for produktutvikling må derfor komme fra kommunenes utøvelse av sin makt som innkjøper, og ved kommunenes interesse for å inngå forsknings-, utviklings- og utprøvingsarbeid med eksterne partnere. Dette forutsetter imidlertid at innkjøpsmakten erkjennes og brukes strategisk.

Gitt det kommunale ansvaret for omsorgstjenestene, vil statens næringspolitikk på dette området være å skape gunstige rammebetingelser for at kommunene kan utøve en kompetent og innovasjonsfremmende rolle som innkjøper og være en konstruktiv samarbeidspartner i utviklingsprosjekter. Dette betyr i praksis å sørge for at de legale rammene for kommunenes aktiviteter ikke bremser innovasjonsprosesser, og å sikre at utviklingsprosjekter blir tilført nok risikovillig finansiering. Selve utøvelsen av innkjøpsfunksjonen, og oppbyggingen av den innkjøpsfaglige kompetansen, vil måtte forbli et kommunalt ansvar.

Omsorgssektoren må forventes å bli en stadig viktigere kunde overfor markedsbaserte produsenter, og mer etter hvert som næringslivet selv utvikler produkter, tjenester og konsepter som er interessante for kommunene. I et næringsutviklingsperspektiv er det gunstig at bedrifter står overfor krevende kunder. Det gir viktige markedsimpulser, det skaper press for nytenkning og for tilpasning til kunders og brukeres behov. Frykten for å bli valgt bort av kunden stimulerer på denne måten til innovasjon. Både i Norge og innen EU er det stor oppmerksomhet på hvordan den store kundemakten som offentlige innkjøp utgjør, kan utnyttes som strategisk virkemiddel for innovasjon og næringsutvikling. I St meld nr 7 (2008-2009) ‘Et nyskapende og bærekraftig Norge’ fremmer regjeringen det synspunkt at offentlig innkjøpsmakt skal brukes bevisst for å utvikle nye varer, prosesser og tjenester. Offentlig sektor må opptre som en ’krevende kunde’.

For omsorgssektoren er dette på mange måter en ny rolle som må utvikles skrittvis fra to utgangspunkt: På den ene siden har vi det offentlige hjelpemiddelsystemet, hvor det finnes et etablert marked for individrettede enkeltprodukter. Dette er viktige goder for mange av omsorgstjenestenes brukere, men kommunene har til nå i liten grad vært involvert som produktutvikler. Kommunene har ansvaret for hjelpemidler til personer i institusjon, men den tydeligste bestillerfunksjon utføres av NAVs Hjelpemiddelsentraler. Dette systemet er gjennomgått av Hjelpemiddelutvalget (NOU 2010:5). Dette utvalget foreslår et økt kommunalt ansvar for hjelpemidler, hvilket i så fall vil innbære en større rolle for kommunen som innkjøper i utøvelsen av sitt ansvar for omsorgstjenestene.

Uavhengig av hva som skjer på Hjelpemiddelområdet, foregår det en markedsdreven utvikling av velferdsteknologi og boligløsninger som gjør at omsorgssektoren i økende grad må oppdage seg selv som kunde i et marked. Det er gode grunner til å tro at press for å ta i bruk nye løsninger vil komme fra brukere og pårørende. I økende grad må det regnes med at framtidas brukere forventer at kommunen tar i bruk produkter som brukerne kjenner fra før. Behovet for å utvikle en innkjøpsfaglig kompetanse i sektoren vil øke.

9.2.4 Kommunen som konstruktiv samarbeidspartner

Det andre utgangspunktet er at innovasjonsprosesser må komme gjennom tjenesteutvikling, hvor nye produkter bare er ett av flere elementer i en søking etter nye løsninger. Tjenesteytere og brukere kan ha idéer om produkter som ennå ikke finnes annet enn på et tidlig utviklingsstadium. Bedrifter kan være usikre på om den kompetansen de har egentlig er relevant for omsorgstjenestene. Kommune og virksomhet må samhandle før eventuelle komplementære interesser kan oppdages. I tillegg til å være en krevende kunde, må en kommune oppøve kompetanse til å være en konstruktiv partner i et innovasjonsorientert, løsningssøkende samarbeid med en eller flere andre partnere.

Utvalgets perspektiv på kommunens rolle overfor næringslivet er derfor todelt: På den ene siden må kommunen være en kompetent og krevende kunde på områder hvor produkter er utviklet og har vist sin nytte i praktisk bruk. Det betyr å ha kunnskap om produkter, og tilgang til nettverk hvor andres erfaringer om bruk tilflyter den enkelte kommune når innkjøp skal gjøres. På den andre siden må kommunene ønske å inngå i samarbeidsrelasjoner hvor utvikling og utprøving av nye omsorgsløsninger blir en naturlig del av omsorgssektoren.

Utvalget har valgt å legge hovedvekten av sin drøfting på den sistnevnte siden ved kommunenes rolle. Den viktigste utfordringen i et innovasjonsperspektiv er å forvalte innkjøpsmakten på en slik måte at nye løsninger utvikles, og hvor konkrete kjøp av produkter og andre underleveranser er et bevisst ledd i en langsiktig, brukerorientert tjenesteutvikling.

I næringslivet er det i dag en betydelig nysgjerrighet på omsorgssektoren. I en undersøkelse Abelia utførte blant sine medlemmer i 2010, etter dialog med utvalget, svarte nesten 200 bedrifter at de har kompetanse og produktidéer med potensiell nytteverdi for omsorgssektoren. De lokale innovasjonsallianser (jfr. kap. 8.2.4 og 8.2.5) er også et synlig utrykk for en økende interesse for omsorgsfeltet blant næringslivsaktører. Det er et stort behov for å få prøvd idéer ut i praksis, i så stor skala at det er mulig å fatte informerte bedriftsøkonomiske beslutninger om videre investering i produktutvikling og markedsføring.

Det samme utprøvings- og læringsbehovet foreligger i omsorgssektoren. En kommunal anskaffelse, er et innkjøp på vegne av brukere. Før en kommune kan aksle en rolle som krevende kunde, må den være så godt informert at det som anskaffes med rimelig sikkerhet vil virke etter hensikten. Kommunen skal forvalte brukernes interesse, hvilket betyr at nye produkter må ha vist sin nytteverdi før de innføres som en ordinær del av tjenesteytingen. Dette, tilsier et stort rom for samarbeid med private aktører i produktutvikling og utprøving før beslutninger om innkjøp og implementering foretas. Det er utvalgets oppfatning at det i dag er en felles interesse i produktutvikling og utprøving både på innkjøper- og leverandørsiden.

Den næringspolitiske utfordringen er å tilskynde til at slike samarbeidsrelasjoner kan oppstå, at samarbeid gjennomføres mellom likeverdige parter og at risiko fordeles på akseptable måter. Det er viktig at de økonomiske rammene tillater utprøving av nye løsninger i så stor skala at kommunene kan fatte velbegrunnede beslutninger om senere innkjøp, og at næringslivsaktørene på sin side kan beslutte om videre investering i produksjon og kommersialisering. Det er derfor viktig at de legale rammene for kommunens samhandling med næringslivsaktører ikke begrenser innovasjonspotensialer, og at det finnes et godt økonomisk virkemiddelapparat som gjør at kommune og næringslivsaktører opplever en felles interesse i å utvikle innovasjonsprosjekter.

9.2.5 Kommunen som offentlig innkjøper

Alle innkjøp en kommune foretar er underlagt Lov om offentlige anskaffelser (Lov av 16. juli 1999 nr. 69) med tilhørende forskrifter. Dette regelverket korresponderer med et europeisk regelverk Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen. Reglenes formål er å sikre åpenhet i alle sider ved det offentlige innkjøpet, og en lik og rettferdig konkurranse mellom aktuelle leverandører på konkurranseparametre som er tydelig formulert i den offentlige utlysningen.

Regelverkets utgangspunkt er en normalsituasjon hvor de offentlige kan presisere på forhånd hvilke egenskaper det ønskede produkt/tjeneste skal ha, og hvor det finnes et marked med konkurrerende produsenter. Utøvelse av storkundemakt vil normalt stimulere markedsaktørene til mer effektiv produksjon og billigere produkter. Derfor er det også en utbredt erkjennelse at det er en spenning mellom prosedyrene for innkjøp av etablerte produkter (’hyllevare’) og innovasjonsprosesser hvor det offentlige samarbeider med enkeltaktører med kommersielle interesser. Lovverkene har derfor unntaksbestemmelser som åpner for samarbeid om forsknings- og utviklingsformål. Hovedprinsippet er at en offentlig aktør kan samarbeide om utvikling av nye produkter/tjenester, så lenge det skilles tydelig mellom en utviklingsfase og innkjøp med det formål å implementere leveransen i den ordinære virksomheten.

Utvalget har møtt på det synspunkt at reglene for offentlige innkjøp svekker mulighetene for innovative samarbeid mellom offentlig tjenesteyter og en privat partner. Oftest bunner dette i mangel på kunnskap om det rommet som faktisk eksisterer for (’pre-kompetitivt’) samarbeid om forsknings- og utviklingsprosesser. I andre tilfeller er oppfatningen at prosedyrereglene er så rigide at de demotiverer for samhandling som mer effektivt kunne vært gjennomført som tillitsbaserte relasjoner, blant annet fordi lovligheten av samarbeidet kan være betinget av at en tredje finansieringskilde er med eller at det må lages avtaler om eiendomsrett ved eventuell videre kommersialisering av produkter. Det er også usikkerhet knyttet til når et utviklingsprosjekt som kommunen bestemmer seg for å gjennomføre, i seg selv er å anse som et offentlig innkjøp.

Det er utvalgets oppfatning at det gjeldende lovverk for offentlige anskaffelser, og det rom som er for offentlige forsknings- og utviklingskontrakter, ikke trenger å utgjøre noe vesentlig hinder for innovasjonsprosesser som drives av samarbeid mellom en offentlig og en privat partner. Etter utvalgets oppfatning er det derimot et stort behov i omsorgssektoren for kunnskap om selve regelverkene, og om hvordan man utøver rollen som en krevende kunde og samarbeidspartner. En slik rolle fordrer i seg selv en god oversikt over det aktuelle feltet og begrunnede forestillinger om hva det er mulig å kreve. Særlig vil dette gjelde når teknologiske og boligtekniske forhold er et viktig element i innkjøpet eller samarbeidet.

Utvalget ser positivt på det nasjonale programmet for leverandørutvikling som KS og Næringslivets Hovedorganisasjon har etablert (www.leverandorutvikling.no). Hensikten med dette fem-årige programmet er å øke kompetansen i offentlig sektor om hvordan utøvelse av innkjøpsmakt og samarbeidsmuligheter kan stimulere til mer innovative offentlige anskaffelser.

Samtidig er det viktig å ha med seg at selv om omsorgssektoren utgjør en stor del av kommunenes samlede aktivitet, er dens omfang som innkjøper per i dag liten. Det er derfor viktig at opplegg ment å styrke den generelle innkjøpsfaglige kompetansen i kommunesektoren, også gis i mer skreddersydde varianter for omsorgstjenestene. For boligtjenester har mange kommuner god kompetanse i egne rekker. På andre områder kan relevant innkjøpskompetanse være i miljøer utenfor kommunen, for eksempel i NAVs Hjelpemiddelsentraler og i helseforetakene.

I KS/NHO’s leverandørutviklingsprosjekt er det et konkret eksempel på dette, hvor NAV Hjelpemiddel og Bergen kommune samarbeider om varslinghjelpesmidler for hørselssvekkede og alarmer for demente. Samhandlingsreformen gjør det også naturlig at det etableres arenaer hvor helseforetakene og kommunene samarbeider mer systematisk om kunnskapsutvikling for bedre utøvelse av innkjøpsmakt.

Utvalget mener at det er viktig å stimulere til denne type erfaringsutveksling, og vil i denne forbindelse minne om forslaget om en Innovasjonsskole i kapittel 8. Der argumenterer vi for at nettopp kompetanse om utøvelse av rollen som krevende kunde, og bruken av denne makten i innovasjonsarbeid, bør være et viktig element i opplæringen. På tre områder er det imidlertid, etter utvalgets syn, en fordel om rettstilstanden blir tydeligere.

For det første gjelder det vilkårene for når et utviklingsprosjekt en kommune ønsker å gjennomføre i seg selv er å betrakte som et offentlig innkjøp. Dette er igjen bestemmende for hvordan en kommune skal gå fram for å bestemme hvem som blir den deltakende private part. I en slik idéutviklingsfase er motivasjon og entusiasme en viktig drivkraft. Usikkerhet om de rettslige rammer, eller at mye tid går med til å avklare juridiske problemstillinger, legger fort en demper på innsatsviljen.

For det annet gjelder det fortolkningen av et utviklingsprosjekt. Utprøving av nye løsninger i omsorgssektoren kan kreve både tid og involvering av brukere i betydelig skala. Ofte kan ikke tilstrekkelig kunnskap etableres før nye løsninger er prøvet ut som ledd i ordinær drift over en viss tid. Grensene mellom utvikling, utprøving og implementering kan være vanskelig å bestemme i kontrakter på forhånd. Det kan oppstå spenninger mellom en leverandørs motiver om å oppnå en monopolstilling, og kommunenes interesse i å etablere konkurranse mellom tilbydere fra det tidspunkt man har nok kunnskap til å vite hva man med sikkerhet trenger. I dag er det uklarhet knyttet til slike grensedragninger, noe som igjen kan svekke samarbeidspartnernes motivasjoner for helhjertet innsats i samarbeidet.

For det tredje, det er viktig at det blant offentlige tjenesteprodusenter ikke fester seg et inntrykk av at innovasjonsmulighetene er større for privatrettslige subjekter. I dag kan private parter få offentlige midler til innovasjonssamarbeid som ikke ville være lovlig for en kommunal og en privat part. Private kan danne tillitsbaserte samarbeid med langsiktige mål om å integrere deler av sine virksomheter i en ny felles organisasjon. Dersom et samarbeid mellom en kommune og en privat stiftelse (eller en frivillig organisasjon) kom til å utvikle et produkt, en tjeneste eller et konsept man tjener penger på, kan det oppstå problemer med skattelovgivningen osv. Kanskje kan det være hensiktsmessig at store samarbeidsprosjekter får sin egen juridiske eieform, som joint venture selskaper, konsortsier eller på andre måter er egne juridiske personer. Det kan være nyttig med en bred gjennomgang av andre og alternative juridiske konstruksjoner for offentlig-privat innovasjonssamarbeid enn det som i dag reguleres gjennom lovgivningen om offentlige innkjøp. Særlig viktig er det med en belysning av rettsforholdene i de tilfeller hvor en kommune ønsker å innlede et nært og langvarig samarbeid med en annen lokal partner, med et eksplisitt ønske om også å bidra til lokalsamfunnsutvikling.

9.2.6 Offentlig-privat innovasjonssamarbeid

Svært få kommuner har økonomi til selv å finansiere innovasjonsprosesser med tjenesteutviklende målsettinger på omsorgsfeltet. Og det finnes knapt noe eksempel på at enkeltbedrifter har bidratt med finansiering i så stor skala at samarbeid er kommet i gang. Etter utvalgets oppfatning er det urealistisk å se for seg utvikling av innovasjonsprosesser uten gjennom finansiering fra sentrale myndigheter. Både kommuner og bedrifter har tilgang på et bredt sett av statlige, næringsutviklende virkemidler til forskning, utvikling og innovasjon. Og lovverket åpner for at slike samarbeid kan unntas fra de generelle prinsippene for offentlige innkjøp.

Utformingen av virkemiddelapparatet synes i liten grad å ha blitt oppfattet som relevant for de kommunale omsorgsprodusentene. En evaluering av kommunenes bruk av virkemidlene som er tilgjengelige gjennom OFU-kontrakter, viste at disse i begrenset grad oppfattes som relevante (Teigen m fl 2010). Det finnes eksempler på enkeltprosjekter med åpenbart stor relevans for omsorgssektoren. Disse framstår nok mer som enkelttilfeller enn som eksempler på bruk av gjeldende ordninger.

Det er utvalgets inntrykk at omsorgsektorens behov i liten grad fanges opp som relevante i et teknologi- og næringsutviklingsperspektiv, og at dagens virkemiddelapparatet i større grad er egnet for prosjekter med utspring i spesialisthelsetjenestens tematikk.

Det er utvalgets inntrykk at aktørene i omsorgssektoren oppfatter dagens virkemiddelapparatet som vanskelig tilgjengelig og mer innrettet på samarbeid med partnere som operer i næringer og produktmarkeder som er mer utviklet enn omsorgsfeltet. Mange er derfor inspirert av den danske satsingen, hvor et statlig fond for Anvendt Borgernær Teknologi finansierer innovasjons- og utprøvingsprosjekter med til sammen 3 milliarder over tidsperioden 2008-2013.

Utvalgets forslag til en norsk satsing for omsorgsfeltet, slik det ble beskrevet i kapittel 8.3.2 er inspirert av den danske strategien. I kapittel 8 begrunnet vi denne satsingen som et ledd i kunnskapsutvikling. Det er et viktig poeng for utvalget at skal gode innovasjonsprosesser stimuleres på omsorgsfeltet fra i dag og i den nærmeste framtid, bør kunnskapsutvikling og næringsutvikling knyttes tett sammen. Utvalgets modell, med et nasjonalt sekretariat for innovasjon i omsorgssektoren, og med tilføring av statlige midler langs den opptrappingsplan som er skissert, er like mye ment å ha næringsutvikende begrunnelser og målsettinger.

Utvalgets forslag, hvor det settes som et krav at en privat part skal delta, vil innbære en økt etterspørsel etter idéer fra næringslivsaktører. Finansieringen muliggjør at velferdsteknologi og nye boligløsninger kan prøves ut i konkret kommunal virksomhet. Kravet om at en tjenesteprodusent også skal være deltaker i prosjektet, skaper forutsetninger for at brukersiden kan involveres i innovasjonsprosessen og i evaluering av effektene. Brukerinvolvering i utviklings- og utprøvingsprosesser er etter utvalgets oppfatning viktig ikke bare ut fra tjenestenes formål om økt kvalitet for brukerne. Det er like viktig for næringslivsaktører: Det offentlige innkjøpsmarkedet for omsorgsprodukter er et marked hvor profesjonelle i sektoren vil formulere bestillinger overfor underleverandører. Varer og tjenester kjøpes inn på vegne av brukerne. Innkjøperen vil derfor alltid stå overfor et informasjonsproblem, nemlig hvor godt vil innkjøpet virke for brukerne når de møter det som et element i tjenesteytingen. Produsenter som kan verifisere brukernytte gjennom solide referanser fra konkret utprøving vil derfor ha et fortrinn.

Den største utfordringen på omsorgsfeltet er i dag en manglende synlighet for markedsaktører av hva kommunene er villige til å bruke penger på. Etterspørselssiden er utydelig, hvilket gjør at gründere og bedrifter inntar en avventende holdning. Ved å skape en finansierings-arena eksplisitt for omsorgssektoren mener utvalget at det vil gis tydeligere signaler til næringslivsaktører: Dersom de har idéer relevante for tjenesteutvikling, så er mulighetene for å utvikle disse i samarbeid med tjenesteyterne betraktelig forbedret.

Utvalget vil også peke på forslag til et Nasjonalt program for velferdsteknologi (kap 7.4). Ved en statlig spesifisering av hvilke typer velferdsteknologiske produkter som ønskes implementert i tjenesteytingen, synliggjøres en kommunal etterspørselsside for produkter som allerede er på markedet, og hvor produsenter som kan videreutvikle dette, kan forvente økt etterspørsel framover.

9.2.7 Bestillerkompetanse som innovasjonsdriver

Kommunale innkjøp på omsorgsfeltet er av to typer: Det første er produkter og tjenester som er ferdig utprøvd, og hvor pris og egnethet bestemmes av produktutvikling og konkurranse i markedet. Det andre vil være at kommunen kjøper seg inn i en innovasjons- og utviklingsprosess. I begge roller er det viktig at kommunen er en kompetent forvalter av sin makt: I den første må rollen utøves som en krevende kunde, med kompetanse til å sette de relevante produktspesifikasjoner og raskt kunne identifisere den beste leverandør. I den andre rollen må kommunen være en konstruktiv samarbeidspartner, med evne til å identifisere brukerbehov og oversette disse til en form som gjør at næringslivsaktører kan respondere med forlag til videre prosjektsamarbeid.

Felles for begge roller er at de krever informasjon og kompetanse. Som innkjøper må kommunen kjenne produktmarkedet. De må vite hva som eksisterer på markedet og hvor dokumentasjon for brukereffekter er å finne. Kommunale beslutningstakere opererer under tidsknapphet. Kostnadene ved informasjonsinnhenting kan fort bli store.

Utvalget vil derfor vise til forslaget om et nasjonalt ansvar for å samle inn og formidle kunnskap om velferdsteknologiske produkter og løsninger (jfr. kap. 8.3.1). Med dette etableres en kunnskapsbank som vil kunne dekke noe av behovet for konkret informasjon og kunnskap som trengs for å kunne være en krevende kunde. Likeså kan utvikling av nasjonale veiledere knyttet til konkrete produkter og løsninger (jfr. Helsedirektoratets arbeid med veileder i bruk av sporingsteknologi) gjøre det mindre ressurskrevende for en kommunal innkjøper å orientere seg i markedet.

Kommersielle produsenter har selv et sterkt insitament til å markedsføre sine produkter. Det arrangeres messer og utstillinger. Behovet for uavhengig informasjon er essensielt når en innkjøperrolle skal utøves. Like viktig er det at signaler går fra innkjøpersiden til markedet. Ren uvitenhet kan bety at kommuner og tjenesteprodusenter rett og slett ikke er klar over at det kan finnes bedre løsninger på problemer de strir med. Derfor kan det argumenteres for at det bør opprettes en nasjonal (eventuelt en nordisk) behovsplattform for omsorgsfeltet. En slik behovsplattform er en fysisk eller virtuell møteplass hvor tilbydere og etterspørrere møtes, eventuelt også med deltakelse fra virkemiddelapparatet. Hensikten er å synliggjøre og systematisere behovene som er på omsorgsfeltets tjenesteside, og matche dette med ideer og produkter som tilbys fra markedsaktører.

Utvalget ser det som naturlig at initiativ til en slik behovsplattform kommer fra kommunene, idéelt sett som et samarbeid på nordisk nivå. Samtidig kan det være et nødvendig første skritt at initiativ og en første finansiering utgår fra nettverk og samarbeid som allerede foreligger. En mulig modell kunne være en videre utvikling av prinsippene (og aktørene) bak NHO/KS sitt leverandørutviklingsprosjekt i samarbeid med de nettverk for omsorgsfeltet som utvalget i kapittel 8 argumenterer for at bør styrkes gjennom det nasjonale innovasjonssekretariatet. Igjen vil utvalget understreke at et slikt initiativ bør tas med utgangspunkt i omsorgssektorens behov, og at det derfor kan være strategisk viktig at det tradisjonelle (og mer velutviklede) helsetjenestesegmentet ikke får en for dominerende plass.

Rollen som konstruktiv samarbeidspartner i utviklings- og innovasjonsprosesser er en litt annen enn rollen som krevende kunde. I praksis kan det være vanskelig for den offentlige parten å identifisere sine utviklingsbehov. Innovasjonsprosesser må ledes, og brukere må involveres på hensiktsmessige måter. Det kreves kunnskap om de rettslige sidene ved et utviklingssamarbeid, og kulturkunnskap om hvordan andre deltakere tenker.

Det er utvalgets oppfatning av det er stort behov for kompetanse i å lede og delta i innovasjonsprosesser. Og kundemakt må utøves på en slik måte at når de innkjøpte produkter implementeres i egen tjenesteyting, så skjer det samtidig en utvikling av selve tjenesteytingen. Dette betyr i praksis at det må samhandles med potensielle leverandører i en fase forut for kunngjøring av selve innkjøpskriteriene.

En utvikling av slik kompetanse på kommunesiden er en viktig forutsetning for at den bestillermakt kommunene har på omsorgsfeltet stimulerer til innovative utviklingsprosesser også på leverandørsiden. Utvalget viser til forslaget om en Innovasjonsskole i kapittel 8.3.4.

En økt bestillerkompetanse på innkjøpersiden vil bidra til at krav og forventninger til de kommersielle leverandørene på omsorgsfeltet kan bli tydeligere. Dette kan igjen gjøre det lettere å få i gang samarbeid om nytenkning og innovasjonsprosjekter.

Fra et nasjonalt næringsutviklingsperspektiv må målet være å fremme utvikling av utprøvings- og innovasjonsprosjekter som over tid avleirer seg både som utvikling av en mer verdiskapende omsorgssektor, og i markedet som et stadig økende tilbud av utprøvde produkter, tjenester og konsepter som tilbys på kommersiell basis.

9.2.8 Industrimarkedet

En god næringspolitikk for omsorgsfeltet er mer enn bare å fostre fram gründere og enkeltbedrifter som kan lykkes som underleverandører til kommunal tjenesteyting. Viktige målsettinger bør være å fremme utviklingen av samarbeid mellom kunnskapsprodusenter og markedsaktører. På den måten kan det utvikles nettverk av virksomheter. Industrielle og kommersielle miljøer kan utvikle indre dynamikker som driver fram både konkurranse og samarbeid. Samarbeid kan starte med utgangspunkt i en interesse for omsorgsfeltet, men kanskje ende opp med produktutvikling og ekspansjon over mot helt andre markeder.

Næringsutvikling på omsorgsfeltet vil i praksis foregå i et felt hvor innovasjon og produktutvikling er omgitt av tre betydelige og tunge næringsclustre: Boligbygging- og innredningsbransjen, den medisinsk-tekniske leverandørindustri og IKT-næringer. Alle disse miljøene har kompetanse med stor potensiell anvendelse på omsorgsfeltet. Per i dag utgjør leveranser til omsorgsfeltet en liten andel av disse næringenes totale virksomhet. Interessen for, så vel som kunnskapen om behov og etterspørsel på omsorgsfeltet, kan med fordel økes. Men det fordrer også at aktører med ståsted i omsorgssektoren blir tydeligere til å formulere sine behov og utfordringer.

Utvalget mener at en behovsplattform kan være et egnet virkemiddel for å skape en slik møteplass. En behovsplattform er en faktisk eller virtuell møteplass satt opp for at etterspørrere og tilbydere skal oppdage hverandre, og fra det utvikle samarbeid om produktutvikling. En slik behovsplattform kan også være et viktig virkemiddel for rett og slett å bevisstgjøre aktører om kommersielle potensialer i omsorgsfeltet. Det konkrete initiativ kan for eksempel tas av Innovasjon Norge, som er det miljø i Norge som har størst erfaring med slike virkemidler.

Utvikling av industrisamarbeid med relevans for omsorgsfeltet, særlig når det gjelder å få ulike velferdsteknologiske produkter til å være kompatible med hverandre, og med de fysiske omgivelser de skal installeres i, reiser et sentralt spørsmål om industrielle standarder.

Utvalget oppfatter dette som så viktig at det anbefaler en utredning av alle sider ved industristandardenes betydning for næringsutvikling på det velferdsteknologiske området.

Det er viktig for omsorgsfeltets utvikling som næring at det finnes stønadsordninger som gjør at aktørene ikke ensidig orienterer seg mot leveranser til offentlig sektor. Eksportmarkedet i utlandet, så vel som det nasjonale individmarkedet vil vokse i framtida. Derfor er det viktig at det generelle næringsrettede virkemiddelapparatet tilskynder til bedriftssamarbeid, og har stønadsordninger som er hensiktsmessige for utvikling av produkter og løsninger mot disse markedene. Særlig viktig er det at det gis stønader til god uttesting av produkters hensiktmessighet over tid.

Utvalget har registrert at det innen Innovasjon Norge er økt interesse for omsorgsfeltet. Dette er positivt, men reiser også spørsmålet om forholdet mellom den satsing utvalget foreslår gjennom det Nasjonale sekretariatet for innovasjon i omsorgssektoren og det virkemiddelapparat som allerede foreligger.

Utvalgets oppfatning er at næringsutvikling på omsorgsfeltet er i en så tidlig utviklingsfase at det i en periode framover er fornuftig med en arbeidsdeling mellom kunnskapsutvikling og mer tradisjonell næringsutvikling.

Utvalgets forslag til en målrettet satsing mot innovasjon i kommunesektoren har til formål å utvikle et bredere kunnskapsgrunnlag for tjenesteutvikling. I et næringspolitisk perspektiv kan dette oppfattes som et virkemiddel for å få fram en mer kompetent etterspørrerside på omsorgsfeltet. Virkemidler for å stimulere til produktutvikling gjennom industrielt samarbeid vil mer direkte være knyttet til å utvikle tilbudssiden i omsorgsfeltet.

9.3 Næringsutvikling – mer enn markedsbygging

9.3.1 Samhandling med andre næringer

Det kan være god samfunnsøkonomi å få forskjellige næringer, og ulike deler av offentlig sektor, til å oppdage at de kan være til gjensidig nytte. Mye økonomisk virksomhet er i stor grad finansiert over offentlige budsjetter, og historisk utviklet for å utføre oppgaver som i utgangspunktet kan ligge langt fra de behov og oppgaver som omsorgssektoren har. Med oppfinnsomhet kan det utvikles leveranser mot omsorgsfeltet, hvor nytten for omsorgstjenestene er synergieffekter av næringens egentlige formål.

Forutsetningen for at omsorgssektoren kan ha nytte av leveranser fra andre samfunnssektorer må alltid utgå fra omsorgsfaglige vurderinger og tydelige brukerinteresser, og hvilke behov sektoren ser for seg vil øke i årene som kommer. Et bredere tilfang av aktiviteter for brukere, og bedre tilgang på praktiske hjelpetjenester er to konkrete områder hvor leveranser fra utradisjonelt hold bør kunne spille en større rolle.

Utvalget vil peke på to slike potensialer, ett med utgangspunkt i en modell utviklet i landbruket, og ett med utgangspunkt i attføringsbedriftene.

9.3.2 Aktivitetsinnhold fra nye tilbydere

I dag er det stor mangel på dagaktivitetstilbud. I regjeringens demensplan blir dette beskrevet som «det manglende mellomledd» i dagens tjenester (Helse- og omsorgsdepartementet 2007). Kun 6 % av de hjemmeboende med en demenslidelse har i dag et dagaktivitetstilbud, til tross for at slike tiltak både kan gi god avlastning for pårørende og utsette institusjonsinnleggelse (Eek og Nygård 2006). Ikke bare eldre, men også andre brukergrupper vil kunne ha stor nytte av tilbud på dagtid. I økonomisk forstand er dette en etterspørsel som mangler et tilbud.

I jordbruksavtalen er det en egen satsing (’Inn på Tunet’, 18 mill. kr i 2010), hvor ideen er å utnytte miljøet i og rundt et gårdsbruk som arena for læring, mestring og opplevelser for personer som etter omsorgsfaglige vurderinger har glede og nytte av dette. Gården ‘leverer’ en tjeneste og får inntekt ved at den kommunale omsorgstjenesten betaler for tilbudet, i dag innenfor en ramme med 50 prosent statlig støtte. Slike Inn-prosjekter kan også søke støtte fra Innovasjon Norge.

Utvalget foreslår at INN-ordningen ikke avgrenses til landbruket, men utvides til flere næringer og virksomheter der det vil være hensiktsmessig å etablere dagaktivitetstilbud for ulike målgrupper. Det er lett å tenke seg at kulturinstitusjoner kan stimuleres til å utvikle slike inntektsbringende aktiviteter. Men også bedrifter og annen virksomhet som er basert i markedet, kan inviteres til å utvikle slike tilbud og ha det både som forretningskonsept og som en liten attåtnæring. Innenfor turist- og fritidssektoren bør det være store potensialer til å utnytte ledig kapasitet utenfor de ordinære sesongsvingninger til å utvikle målrettede tilbud ovenfor omsorgstjenestene.

9.3.3 Ikke-kommersielle tilbydere av hjelpetjenester

Med flere hjemmeboende eldre, vil det i framtida komme et økende behov for praktisk hjelp og assistanse til alle mulige store og små praktiske gjøremål. Ofte framheves transporttjenester som noe mange ønsker mer av. I dag tilbys dette arbeidet enten som ordinært, tjenesteytende arbeid eller som hjelp gjennom familie og andre sosiale nettverk.

Sett fra brukerens side er det en svakhet at det ordinære arbeidet vil være dyrt og standardisert i arbeidsinstrukser, mens det nettverksbaserte kan være usikkert. Mange vil være ensomme, eller ønsker ikke å bry sine nærmeste. Denne etterspørselsstrukturen er i noen grad forsøkt fanget opp i systemet med Frivillighetssentraler.

Utvalget ser det som positivt at enkelte attføringsbedrifter har begynt å utvikle tjenester med eldre og funksjonshemmede som målgruppe. Attføringssektoren er på mange måter en betydelig næring, og tilføres ca 7 milliarder i året i offentlig støtte. Etter utvalgets oppfatning er det et betydelig potensiale for utvikling av tjenester både for de kommunale omsorgstjenestene så vel som for enkeltpersoner.

Brukerorganisasjoner, frivillighetssentraler og attføringsbedrifter bør samhandle, og utforske mulighetene for en innovativ tjenesteutvikling, ikke bare overfor enkeltpersoner med hjelpebehov, men også som ledd i utviklingen av lokalsamfunnet. Likeså kan samarbeid mellom kommersielle foretak og sosiale entreprenører utvikle tilbud og løsninger i grenselandet mellom kommersiell og ideell virksomhet.

9.3.4 Den gode bestilling

To viktige forutsetninger må på plass for at omsorgssektoren skal kunne stimulere frem produktutvikling og innovasjon innenfor andre næringer. For det første er det nødvendig at brukeres behov oversettes til en tydelig bestilling. I mange tilfeller betyr det at helse- og omsorgsfaglige kunnskaper må være utgangspunktet, i andre tilfeller at brukere må involveres på systematiske måter. I alle tilfeller må det tydeliggjøres overfor potensielle leverandører hvilke tjenester som skal leveres. For det annet må bestillingen ledsages av en konkret økonomisk innkjøpsevne. Det må være realistiske muligheter for en tilbyder som utvikler et tilbud å faktisk oppnå en inntektsbringende leveranse.

I praksis ser utvalget det som mest realistisk at samhandling mellom omsorgstjenestene og andre næringer vil måtte skje gjennom samarbeidsprosjekter som utvikles ut fra den konkrete situasjon i det enkelte lokalsamfunn. Denne type samhandling kan ha betydelig verdi som mobilisering av et bredere tilfang av lokale ressurser inn mot omsorgsfeltet. Men fordi samhandlingen skjer inn mot virksomheter som i utgangspunktet tilføres statlige midler, kan det argumenteres for at den samfunnsøkonomiske gevinsten ligger i at statlig støttede næringer gjennom kommunale tiltak leverer noe av større samfunnsverdi. Derfor er det etter utvalgets oppfatninger ikke urimelig om kommunenes kjøpekraft stimuleres gjennom statlige tilskuddsordninger.

9.4 Omsorgstjenester – import og eksport

Omsorgssektoren har til nå, både i nasjonalregnskapet og i våre oppfatninger, vært en nasjonal sektor. Helsetjenestene er inne i en rivende utvikling hvor pasienter, personell og tjenester krysser nasjonalstatens grenser. Omsorgstjenestene er nok i sin natur mer stedbundne, men det er all grunn til å forvente at en økende internasjonalisering vil prege morgendagens omsorgsfelt.

9.4.1 Import av – og til – omsorgstjenester

Import av omsorgstjenester betyr at vi benytter ressurser til å tilegne oss goder produsert i andre land. Dette kan skje på i hovedsak fire måter:

En kommune kan sende brukere til andre land, hvor det er billigere eller på andre måter lettere å gi brukerne det tjenesteinnhold de ønsker. Noen kommuner har etablert slike tjenestetilbud i andre land.

Vi kan importere og sysselsette arbeidskraft, hvor andre land har bekostet utdanning.

Vi kan importere velferdsteknologi og boligløsninger fordi de er billigere eller bedre enn det som er tilgjengelig fra nasjonale produsenter.

Og vi kan importere og nyttiggjøre oss kunnskap og erfaringer fra andre land, uten selv å ha måttet delta med utviklingskostnader.

Det framtidige omfang av tjenesteproduksjon for norske brukere i utlandet, og omfanget av systematisk import av arbeidskraft til omsorgssektoren, vil være betinget av politiske beslutninger (Helseth 2004, Sørbye 2004). Dette kan tenkes å bli viktigere trekk ved morgendagens omsorgssektor enn i dag. Det ligger utenfor utvalgets mandat å drøfte dette.

Import av varer og tjenester til omsorgsfeltet kan komme gjennom tre mekanismer: For det første kan utenlandske leverandører satse på det norske markedet, og vinne i konkurranse om offentlige innkjøp. For det annet kan norske leverandører kjøpe innsatsfaktorer til sine løsninger fra utlandet. Og for det tredje, etterspørselen fra individmarkedet kan dekkes opp ved at forbrukerne foretrekker produkter som ikke er produsert i Norge. Andre lands satsinger på å utvikle sin eksport kan på denne måten være fordelaktig for norske kommuner og husholdninger.

En sterk eksponering mot utenlandske konkurrenter er et nødvendig ledd i utviklingen av norske bedrifters konkurransekraft. Økt tilbud og markedsføring fra utenlandske produsenter kan også øke bevissthet og kunnskap om produkter og muligheter, og på den måten styrke en etterspørsel som kan utnyttes av norske produsenter.

9.4.2 Eksport fra omsorgsfeltet

Det er fullt mulig å tenke seg en omsorgsnæring med basis i Norge, og som ut fra omfattende kunnskaps- og forretningsmessige samhandlingsrelasjoner mellom offentlig sektor og private underleverandører, kan utvikle et salgsvolum på internasjonale markeder som kan bli av stor nasjonaløkonomisk betydning. I praksis betyr det:

  • Produkter innen velferdsteknologi og bolig- (innrednings-) løsninger som møter etterspørsel både på individ, industri- og offentlig sektor markedet.

  • Konsepter (modeller) for konkret tjenesteyting, hvor prinsippet er at kjøper kommer med definerte behov (og brukere), og så leveres et sett av sammenknyttede produkter i form av for eksempel en bolig- eller en institusjonsløsning.

  • Tjenesteyting knyttet til opplæring, rådgivning, drift og tilsyn, i praksis mest nærliggende som avtaler i etterkant av produkt- og konseptleveranser

En økende kjøpekraft fra en aldrende befolkning er en stor mulighet for hele næringslivet, ikke bare for dem som posisjonerer seg inn mot de offentlige omsorgstjenestene i snever betydning. De nye eldres ønsker om å bli boende hjemme og i størst mulig grad klare seg selv, gjør at næringslivsaktørene bør følge individmarkedet med stor oppmerksomhet. Et for ensidig fokus på underleveranser til kommunale tjenester kan svekke oppmerksomheten mot at de store markedene nettopp ikke karakteriseres av et så omfattende offentlig ansvar som vi har i Norden. I andre land vil pårørende og frivillige organisasjoner være viktige tjenesteytere, og i en eksportsammenheng sentral målgruppe. Også rene kommersielle tjenesteprodusenter vil kunne utgjøre et viktig markedssegment.

Man må ha noe å eksportere før man kan tjene penger på eksport. Det er fem gode grunner til at en norsk næringspolitikk for omsorgsfeltet om litt tid kan danne grunnlaget for betydelige eksportrettede aktiviteter:

  • Norge kan bidra til å utvikle en nordisk dimensjon: Nettopp fordi det offentlige spiller en så stor rolle i den nordiske velferdsmodellen, er Norden det område i verden hvor omsorgsfeltet tydeligst og mest umiddelbart står overfor en kjøpekraftig etterspørselsside. Nordisk Ministerråd antyder at Norden har de beste forutsetninger for å bli en verdensledende region for omsorgsinnovasjon (Nordisk Ministerråd 2010). Likeså er skandinavene som etterspørrere både individualistiske og kjøpekraftige. Vi ønsker å klare oss selv og forlanger at velferdsstatens tjenester skal understøtte dette ønsket. Den som lykkes på det nordiske markedet, vil ha gode forutsetninger for å treffe den etterspørselsstruktur som må forventes å vokse fram også i andre land.

  • Norge har allerede kompetansemiljøer og bedrifter som har gode forutsetninger for å utvikle konkurransekraft i større markeder. Norsk bolig- og byggenæring er langt framme, og mulighetene for å kombinere energieffektivisering med tilpasning til aldring og nedsatt funksjonsevne bør være store. Vi har gode miljøer for møbler og rominnredning som kan utvikle produkter og løsninger for en aldrende befolkning, for deres egen bolig så vel som for mindre og nye typer av institusjons- og samlokaliseringsløsninger.

  • Vi har store muligheter for å drive fram innovasjonsprosjekter i samarbeid mellom private og offentlige aktører. Fordi det offentlige har et så stort ansvar for så mange brukere innenfor en oversiktlig og helhetlig organisatorisk ramme, er mulighetene for utprøving av nye produkter og løsninger i stor skala svært god, dersom de utnyttes. Siden markedet for omsorgstjenesteprodukter i så stor grad er et marked for trygghet, sikkerhet, trivsel og egenmestring i sårbar livssituasjon, er verifisering av gode bruksegenskaper og driftssikkerhet nødvendig for å lykkes kommersielt. Derfor er utprøving av nye løsninger i stor skala, med tilhørende systematisk og vitenskapelig dokumentasjon, viktig også i et kommersielt perspektiv.

  • Vi har et nordisk hjemmemarked hvor det er få institusjonelle og kulturelle barrierer for etablering og produktutvikling. Det er en lang tradisjon for nordisk samarbeid på hjelpemiddelområdet som kan føres videre over mot omsorgstjenestene. Felles nordiske produktstandarder danner en krevende etterspørselsside som fungerer gunstig for utvikling av solide produkter. Det er gode eksempler på nordiske bedrifter som samarbeider godt, og hvor norske produsenter nettopp har vokst gjennom slikt samarbeid. Samtidig er alle de nordiske landenes næringsliv mer eksportrettet enn i antakelig noen annen region i verden. Mange danske og svenske bedrifter som er produsenter av velferdsteknologi har betydelige aktiviteter rettet mot andre deler av næringslivet (Damvad 2010). Dette gir en unik kombinasjon av et oversiktelig hjemmemarked med åpne nettverk og forbindelser ut til verdensmarkedene.

  • Sist med ikke minst, Norden har et globalt rykte som de verdensledende velferdsstater. Dette er en uvurderlig markedsføringsressurs.

Danmark er antakelig det nordiske land med størst ambisjoner om å gjøre omsorgsfeltet til en eksportsektor (IDA 2010). Men det er Sverige som har størst erfaring, blant annet fordi Sverige har flere verdensledende virksomheter innen medisinsk-teknisk og farmasøytisk industri. For å fremme svenske produkter og løsninger ble det på tidlig 1980-tall etablert en egen institusjon med oppdrag å fremme svensk eksport.

Boks 9.1 SWECARE

Eksportstiftelsen SWECARE i Sverige ble etablert for over 30 år siden av Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Sveriges kommuner och landsting, Exportrådet og 30 svenske bedrifter innen helse- og omsorgssektoren.

I dag har stiftelsen et nettverk bestående av 350 helse- og omsorgsforetak, og har etablert et unikt samarbeid mellom bedrifter, offentlige helse- og omsorgstjenester, akademia, organisasjoner, regjering og myndigheter. Formålet med et slikt bransjeoverskridende samvirke er «att främja tillväxt, ökad internationell konkurrenskraft samt utveckling och export för Life Science-branschen och hälso- och sjukvården i Sverige och utomlands». Stiftelsen har i dag 5 ansatte og et budsjett på om lag 8 mill sv.kr.

SWECARE har som arbeidsmetode å:

  • fremme samvirke og bygge nettverk

  • kartlegge og identifisere markeder og prosjekter

  • drive fokuserte prosjekter som fremmer tilvekst og eksport

SWECARE arbeider nå bl.a. mot India, Brasil, China, Øst-Europa og Midt-Østen. Helse- og omsorg er den femte største eksportbransjen i Sverige i dag, og en av de raskest voksende bransjer som vurderes å ha et betydelig eksportpotensial i årene framover.

Kilde: http://www.swecare.com/

Utvalget foreslår at det utredes å etablere en lignende stiftelse i Norge. Det bør vurderes om det ikke vil være hensiktsmessig å legge opp til et nært samarbeid med den svenske stiftelsen. Også i Danmark arbeides det med å etablere eksportstøttende nettverk for omsorgstjenester og velferdsteknologi. Gode grunner kan også tale for at Norge kunne ta initiativ til en felles nordisk ramme for eksportfremmende tiltak på omsorgsfeltet.

Utvalget foreslår at en tilsvarende norsk stiftelse (NORCARE), kan bygges opp med nettverks- og koordineringsfunksjon i forholdet mellom den kommunale helse- og omsorgssektoren, aktuelle bedrifter og virksomheter, utdannings- og forskningsinstitusjoner, aktuelle departement og ulike eksportorgan. Formålet med stiftelsen må være å bygge en særskilt plattform der utdanning og forskning og privat og offentlig sektor kan gå sammen om økt eksport og deltakelse internasjonalt på omsorgsområdet.

9.5 Oppsummering: En samlet kunnskaps- og næringsutviklingspolitikk

Utvalget ser store potensialer i å utvikle en norskbasert næring for leveranser til omsorgsfeltet. Etterspørselen etter hensiktsmessige boligløsninger, aktivitetsinnhold og velferdsteknologiske virkemidler vil øke både fra husholdninger og fra den kommunale omsorgssektoren. I økende grad vil dette også innbære at omsorgsfeltet blir åpnet, og import og eksport vil kjennetegne omsorgssektoren på samme måte som andre næringer.

I dag preges omsorgfeltet av en altoverskyggende kommunal dominans, hvor samhandlingen med andre næringer skjer i form av et offentlig innkjøp av underleveranser. Særlig på boligsiden utgjør dette en viktig del av tjenesteproduksjonen, samtidig som det kan forventes økte innkjøp av velferdsteknologiske løsninger. Det er viktig at denne innkjøpermakten styrkes, utvikles og forvaltes slik at den også bidrar til å fremme innovasjon på leverandørsiden. På denne måten kan det gis tydeligere signaler til næringslivsaktører og andre leverandørinteresser, om hva omsorgsektoren etterspør for å kunne utføre sitt samfunnsoppdrag på en bedre måte i framtida.

For å styrke omsorgssektorens evne til å se løsninger på sine problemer i leveranser fra andre aktører, og for å kunne utøve en funksjon som en synlig, kompetent og krevende bestiller, har utvalget foreslått tre typer av tiltak:

  • En systematisk opplæring av kommunale aktører til å utøve rollen som bestiller av innkjøp med innovasjonspotensiale, og kompetanse i å lede leverandørutviklings- og innovasjonsprosesser i samarbeid med aktører utenfor omsorgssektoren

  • En finansieringsordning for innovasjonsprosjekter i omsorgsektoren, organisert gjennom et Nasjonalt sekretariat for Innovasjon i Omsorgssektoren

  • Et nasjonalt program for utbredelse av velferdsteknologi som ved sin gjennomføring, både vil øke de kommunale aktørenes interesse for velferdsteknologi, så vel som å utvikle den kommunale bestillerkompetanse i dette markedet.

Det er viktig at norsk næringsvirksomhet på omsorgsfeltet også utvikler interesse og satsinger på andre markedssegmenter enn den norske offentlige sektoren. Dette gjelder særlig individmarkedet, og i de eksportmuligheter som ligger i leveranser til andre lands offentlige innkjøp. For å tydeliggjøre og øke etterspørselen fra individmarkedet, foreslår utvalget tiltak for

  • å bevisstgjøre og styrke den enkelte forbruker i markedene for tilrettelagte boligløsninger og velferdsteknologi

  • å øke etterspørselen fra individer ved særskilt utformede økonomiske stimulanser til å bygge om boliger til mer hensiktsmessig utforming og innredning.

Det er også viktig at det utvikles et samarbeid mellom private bedrifter i å utvikle produkter som etterspørres i omsorgsfeltet. Industrielt samarbeid, med involvering av forsknings- og utviklingsmiljøer bør stimuleres fram, uavhengig av den kommunale dimensjon i omsorgsfeltet. Etter utvalgets oppfatning er det tre viktige betingelser som kan fremme (eller unngå å hemme) en slik utvikling:

  • Spørsmålet om industrielle tekniske standarder må belyses og avklares, slik at norske produkter utvikles etter standarder som er framtidsrettede.

  • Det generelle offentlige virkemiddelapparat må brukes til å øke interessen for omsorgsfeltets muligheter, og stimulere og finansiere utviklingsprosjekter med nytteverdi og kommersielle potensialer for individmarkeder og eksport.

  • For å fremme norsk eksport av produkter og løsninger på omsorgsfeltet foreslår utvalget at det opprettes en egen stiftelse som har dette som sitt tydelige formål.

Utvalget ser store samfunnsøkonomiske gevinster ved at andre samfunnssektorer involveres som leverandører til omsorgssektoren. Dette kan både skape et mer spennende innhold i tjenestene, og bli en ny og alternativ inntektskilde for slike virksomheter.

Til dokumentets forside