NOU 2011: 11

Innovasjon i omsorg

Til innholdsfortegnelse

10 Økonomiske og administrative konsekvenser

De fleste av de forslag utvalget har lagt fram er ment å forebygge behovsvekst eller minske konsekvensene av en framtidig situasjon med sterk behovsvekst og knapphet på helse- og sosialpersonell og frivillige omsorgsytere. Kostnadene med de tiltak utvalget foreslår, må derfor vurderes opp mot det som kan bli alternativet om en bare framskriver og viderefører dagens løsninger i takt med demografisk utvikling og økende forventninger i befolkningen til samfunnets velferdsordninger.

10.1 En prosent av budsjettet til forskning, utvikling og innovasjon (FUI)

I møte med framtidas omsorgsutfordringer, konkluderer utvalget med at det vil være uforsvarlig å drive en offentlig omsorgssektor med et årlig driftsbudsjett på nærmere 80 milliarder kroner videre, med bare promiller av budsjettet til forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid. De omfattende utfordringene samfunnet står overfor på omsorgsfeltet vil kreve:

  • risikovilje og innovasjonsevne til å prøve ut nye faglige tilnærmingsmåter og finne nye måter å løse omsorgsoppgavene på

  • økt forskningsbasert kunnskap for å kunne planlegge framtidas tjenestetilbud både på lokalt og nasjonalt nivå

  • langsiktig utviklingsarbeid for å forberede og gjennomføre nødvendige endringer og omstillinger

Utvalget foreslår derfor at det i perioden fram til 2020 etter hvert settes av midler tilsvarende én prosent av omsorgstjenestens totalbudsjett til forskning, innovasjon og utvikling.

Midlene skal gis i form av vekst i statlige forsknings- og utviklingsmidler og et eget innovasjonstilskudd forvaltet i tråd med kapittel 8 av et eget nasjonalt sekretariat for kommunal innovasjon til omsorgsformål. Utvalget ønsker at dette på sikt blir sett i sammenheng med innovasjonsarbeid i hele kommunesektoren.

Midlene skal bidra til

  • å skaffe til veie grunnleggende kunnskap om dagens og framtidas brukere og deres behov og ressurser og disse tjenestenes organisasjonsmessige, økonomiske og faglige virksomhet

  • å dokumentere, evaluere og vurdere effekten av ressursinnsatsen i alle deler av denne mangfoldige tjenestesektoren

  • å sette i gang utviklingsarbeid, implementere ny teknologi og nye arbeidsmetoder

  • å drive nyskapende virksomhet og lokalt innovasjonsarbeid som grunnlag for å planlegge og utforme framtidas omsorgstjeneste

De kommunale pleie- og omsorgstjenestenes brutto driftsutgifter var i 2010 på 78,4 mrd kr. I tillegg kommer investeringskostnader og kommunale fellesutgifter. Dersom en prosent av driftsbudsjettet skal gå til innovasjon, forskning og utvikling, blir det om lag 800 millioner kroner pr år. I utgangspunktet gis det i dag noe tilskudd til omsorgsforskning gjennom Forskningsrådet og midler til utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester, tilsvarende om lag 10 % av dette beløpet. Samlet bevilgningsbehov utover dette vil da utgjøre vel 700 millioner kroner pr år, som utvalget foreslår lagt til en egen tilskuddsordning for forskning, utvikling og innovasjon på omsorgsfeltet. Ordningen foreslås trappet opp med om lag 100 mill hvert år, slik at den utgjør 400 mill kr eller 0,5 % av brutto driftsutgifter i 2015 og 800 mill kr eller 1 % ved inngangen til 2020.

Utvalget mener det vil ta noen år å bygge opp en god infrastruktur for kunnskapsutvikling på omsorgsfeltet, og mener midlene får størst effekt om dette blir utviklet over tid ved hjelp av en opptrappingsplan med kjente økonomiske forutsetninger.

Utvalget har vurdert ulike modeller for finansierings- og forvaltningsløsninger i form av statlige fond (jfr. de regionale forskningsfondene) eller krav om kommunale fondsavsetninger, men kommet til at det enkleste og mest virkningsfulle er en egen statlig tilskuddsordning.

Utvalget foreslår at Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med KS etablerer et sekretariat for kommunal innovasjon, som i første omgang setter fokus på omsorgssektoren med forgreininger til de regionale sentrene for omsorgsforskning og de fylkesvise utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester. Sekretariatet får som en av sine oppgaver å forvalte innovasjonstilskuddet og tildele tilskuddsmidler til prosjekter der kommunene samarbeider/samskaper med brukerorganisasjoner, ideelle organisasjoner, sivilsamfunn, næringsliv, utdanningsinstitusjoner og forskning for å ta i bruk eller utvikle nye løsninger i møte med framtidas omsorgsutfordringer (se kapittel 8). Tilskuddet medfinansierer prosjekter som utfordrer bestående praksis på feltet, for eksempel ved bruk av ny teknologi eller nye arbeidsmetoder og prosjekter som har produktivitets – eller kvalitetsforbedrende potensial.

Innovasjon kan og bør skje lokalt der nærhet til brukerne og ansvar for tjenestene gir de riktige insentiver til endring. Sentrale myndigheters rolle vil være å lage en insentivstruktur som fremmer innovasjon og nyskapning innenfor sektoren. Det må legges til rette for at satsinger som er nødvendige og samfunnsøkonomisk hensiktsmessige kan iverksettes uten at hver enkelt kommune bærer risikoen for tiltakene alene. På et område som er så sentralt i forhold til å møte framtidige utfordringer i sektoren må staten både bidra til å finansiere og legitimere innovasjon i kommunenes omsorgssektor.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å gi kommunene risikoavlastning og skjermede økonomiske ordninger for å styrke innovasjonsevnen, prøve ut nye arbeidsformer og finne nye måter å løse omsorgsoppgavene på. Midlene kan eventuelt ses i sammenheng med tilsvarende FUI-midler til andre deler av den kommunale virksomhet, og kan med fordel suppleres med tilsvarende bidrag fra andre departement til øvrige sektorer i kommunen. På den måten kan det være mulig å se hele den kommunale virksomhet i sammenheng. Nærmere detaljer om dette bør tas opp og utformes gjennom konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS, og eventuelt knyttes til de avtaler som tidligere er inngått på omsorgsområdet.

Utvalget viser ellers til at Teknologirådet i sitt program for implementering av omsorgsteknologi i kommunene beregnet at det trengs friske statlige bevilgninger på minst 1,1 mrd kroner i perioden frem mot 2015. Dette inkluderte investeringsstøtte for kommunene, støtte til pilotprosjekter, kompetansesenter, teknologi i helseutdanninger, samt innovasjon (Teknologirådet 2009b).

Det vises i denne sammenheng ellers til det danske ABT-fondet som bruker 3 mrd kr i perioden 2009-2015 på innovative prosjekter innenfor «Anvendt Borgernær Teknologi».

Boks 10.1 ABT-fonden

Det danske ABT-fondet bruker 3 mrd kr i perioden 2009-2015 på innovative prosjekter innenfor «Anvendt Borgernær Teknologi». Fondet styres direkte fra Finansdepartementet. Det gir støtte til prosjekter som gir målbare effektiviseringsgevinster i det offentlige ved å gjøre oppgaver overflødige eller lettere å løse, ved bruk av arbeidskraft-besparende teknologi eller nye arbeids- og organisasjonsformer. En svært stor andel av prosjektene er knyttet til den kommunale omsorgssektoren. ABT-fondet støtter både prosjekter, der en velprøvet teknologi implementeres nasjonalt, og prosjekter som prøver ut ny arbeidskraftbesparende teknologi og nye arbeidsformer.

Kilde: Se http://www.abtfonden.dk/

Boks 10.2 De regionale forskningsfond

De regionale forskningsfondene ble opprettet i 2009 med en fondskapital på 6 mrd kroner. Avkastningen var på 212, 4 millioner kroner i 2010, og renten er bundet 10 år fram i tid. Årlig avkastning fordeles slik:

  • 5 % av midlene settes av til de tre nordligste fylkene

  • 15 % av midlene skal fordeles til de regionale fondene som har best kvalitet på FoU-prosjektene eller har fått frem FoU-prosjekter gjennom mer enn ett fond.

  • 80 % av midlene fordeles til fondsregioner etter faste kriterier:

  • 50 % blir fordelt på grunnlag av antall fylker i regionen

  • 50 % blir fordelt på grunnlag av de samarbeidende fylkenes folketall

Ordningen styres av en felles folkevalgt nemnd (fondsstyre) med delegert myndighet fra fylkeskommunene i hver fondsregion

Kilde: Se www.regionaleforskningsfond.no

10.2 Konsekvenser av utvalgets øvrige forslag

Innovasjonstilskuddet eller FUI-ordningen (se ovenfor) vil helt eller delvis kunne være finansieringskilde til flere av de forslag utvalget har fremmet, i et tett samarbeid mellom kommune, stat, sivilsamfunn, næringsliv, forskning og utdanning.

10.2.1 Teknoplan 2015

Velferdsteknologiprogrammet forutsettes fra statens side i hovedsak å være dekket av en FUI-ordning som beskrevet ovenfor. Alternativet er å etablere en egen tilskuddsordning til prosjekter knyttet til implementering av velferdsteknologi.

Det vil være et stort løft å få alle kommuner til å ta i bruk velferdsteknologi. Det er noen få kommuner som leder an i dette arbeidet. En strategi kan være å koble disse kommunene sterkere med hverandre og tilføre både kompetanse og kapital i form av utviklingsmidler og partnerskap med forsknings- og teknologimiljøer for å gå foran i det videre arbeidet. En del slike initiativ er allerede tatt, der kommuner har gått sammen med innovative bedrifter og fagmiljøer i et utviklingssamarbeid. Utvalgets erfaring er at mange allerede har gjort et solid grunnlagsarbeid, og at en del av disse initiativene raskt ville skyte fart om det ble tilført prosjektmidler.

Velferdsteknologiprogrammet foreslås på kort sikt gjennomført som en del av arbeidet med Omsorgsplan 2015. Til utarbeidelse av selve planen og styrking av Helsedirektoratets og fylkesmannsembetenes kompetanse på velferdsteknologi må det derfor beregnes årlige kostnader på om lag 10 – 15 mill kr.

I programmet ligger det forslag som innebærer styrking av omsorgssektorens kompetanse gjennom opplæringsvirksomhet, fordobling av antall ergoterapeutstillinger og styrking av teknisk kompetanse i omsorgssektoren. Dette forutsettes først og fremst dekket som en del av de 12.000 nye årsverk regjeringen har lagt til grunn for perioden fram mot 2015. Internopplæring av kommunalt ansatte er først og fremst en kommunal oppgave, men det foreslås at Helsedirektoratet utarbeider kurspakker og læremidler finansiert gjennom en styrking av Kompetanseløftet 2015.

Når det gjelder kravet om at alle nye sykehjem og omsorgsboliger med tilskudd fra Husbanken skal være tilrettelagt for «smarthusteknologi», legger en til grunn at forholdsvis beskjedne ekstrakostnadene til det dekkes opp innenfor den veksten i statlig finansieringsandel som nylig er vedtatt for investeringstilskuddet gjennom Omsorgsplan 2015.

10.2.2 Eksisterende boliger og nye boligkonsept

For de nærmeste 10 årene foreslår utvalget å flytte fokus fra nybygg til å konsentrere oppmerksomheten om fornyelse og tilpasning av eksisterende boliger og omgivelser. Dette gjelder både folks egne boliger og institusjoner og boliger til omsorgsformål.

Dette innebærer i sin konsekvens at utvalget vil dreie Husbankens økonomiske virkemidler fra nybygg til i større grad å stimulere til tilpasning og utbedring av eksisterende boliger og omgivelser.

Utvalget foreslår en rådgivningstjeneste etter modell fra «Prosjekt boligtilpasning» som ble til i et samarbeid mellom Husbankens regionkontor, Hjelpemiddelsentralen og kommuner i Hordaland og Sør-Trøndelag. Rådgivningstjenesten tenkes gjort tilgjengelig for alle. Videre foreslås et klassifiseringssystem som dokumenterer og sertifiserer boligene etter 3 standarder (universell utforming, livsløpsstandard/seniorbolig, brukbar bolig). Ordningene er ment både å legge til rette for og gi insitamenter til at folk selv går i gang og tar ansvar for tilpasning av egen bolig. I hovedsak må de finansiere ombyggingen selv, men vil kunne ta gevinst ut i form av verdiøkning for dokumentert standard. En dreining av tilskuddsordningene i Husbanken i retning tilpasning og utbedring av egen bolig, forventes også å kunne gi betydelig stimuleringseffekt, ikke minst i forhold til oppgradering av egen bolig til seniorbolig.

Statskonsults evaluering av «Prosjekt boligtilpasning» (Statskonsult 2006) konkluderte i sin kost/nytteanalyse med at tilrettelegging av boliger gjennom bygningsmessige endringer framstår som den mest kostnadseffektive løsningen, sammenlignet med installering av hjelpemidler. De viser til at kun sju prosent av boligmassen tilfredsstiller kravene til universell utforming og at

«Samfunnet kunne sannsynligvis spart store summer dersom denne andelen var høyere, dvs. at det ble stilt strengere krav både i forbindelse med planlegging og prosjektering av nye bygg og ved ombygging av boliger som i utgangspunktet tilsvarer kravene til universell utforming.»

Oppbygging av en rådgivningstjeneste og en godkjenningsordning vil kreve noe personellmessig og kompetansemessig styrking, som anslås til 1-2 årsverk pr fylke eller til sammen 30 årsverk fordelt på Husbankens regionkontor og NAV hjelpemidler i samarbeid med kommunene.

Når det gjelder boliger og institusjonsbygg til omsorgsformål, ble halvparten av denne bygningsmassen renovert eller nybygd under Handlingsplan for eldreomsorgen fra 1997 til 2007. Det betyr at den andre halvparten, om lag 45.000 institusjonsplasser og boliger ikke har vært gjenstand for oppgradering. Dette er bygningsmasse med intensiv bruk som vanligvis krever full renovering eller utskifting etter 25-30 år. Utvalget regner med at dette behovet melder seg med økt styrke de nærmeste årene, og anbefaler at ombygging og utskifting gjøres før den sterke veksten i tallet på eldre fram mot 2030. Investeringskostnadene til dette vil totalt kunne utgjøre anslagsvis 60-90 milliarder kroner.

Ettersom investeringene i en sykehjemsplass i dag bare tilsvarer driftskostnadene til den samme sykehjemsplassen i 2- 3 år, er det av stor betydning at bygningene og omgivelsene fungerer optimalt og gir hensiktsmessige løsninger både for de som skal bo og de som skal arbeide der.

Gjort på riktig måte vil slike investeringer kunne tas inn på driften, slik en fersk rapport om kostnader ved ulike bo- og omsorgstilbud viser:

«Boligtiltak som gjør brukerne mer selvhjulpne vil kunne ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet selv om de medfører betydelige økninger i byggekostnadene. Et boligtiltak som kan bidra til å redusere antall årsverk per bruker med 0,1 per år (om lag 10 prosent) vil kunne forsvare en økning i byggekostnader per bruker med 1,2 millioner kroner (Borge og Nyhus 2010).

Utvalgets forslag til nye boligkonsept bygger på en erkjennelse av at «smått er godt» for de som skal bo. Erfaringer tyder også på at små avdelinger og bofellesskap ikke trenger å være dyrere å drive enn store institusjoner (Høyland 2003), og at kommuner som driver mer bolig- og hjemmebasert, kommer økonomisk sett bedre ut enn de institusjonstunge kommunene (Borge og Haraldsvik 2005).

10.2.3 Den andre store samhandlingsreformen

Alle utvalgets forslag innebærer andre måter å mobilisere og utnytte ressursene i omsorgsfeltet på, gjennom andre arbeids- og organisasjonsformer, et utvidet samspill med sivilsamfunn, større rom for brukerstyring, samvirkeløsninger og ideelle virksomheter og lettere vilkår for familie som påtar seg krevende omsorgsoppgaver og andre arbeidsformer.

Når det gjelder utvalgets forslag til en ny pårørendepolitikk, må den ses som bakgrunn for og i sammenheng med Kaasa-utvalget, som for tida utreder framtidas omsorgslønnsordning og ser på viktige økonomiske sider av saken. Samlet bør begge utvalgsinnstillinger kunne danne grunnlaget for utformingen av en moderne pårørendepolitikk.

Forslag om lærings- og mestringssentra i alle kommuner og større faglig bredde med sterkere satsing på bl a nettverksarbeid, kulturtiltak, rehabilitering, avlastning og egenmestring, innebærer en mer målrettet omstilling innenfor rammen av de nye 12.000 årsverk regjeringen har satt seg som mål å bygge ut omsorgssektoren med fram mot 2015. En endret retning på ressursinnsatsen vil etter utvalgets oppfatning innebære en bedre utnyttelse av ressursene, med langsiktige positive effekter.

10.2.4 «INN»- ordningen

Det er satt av 18 mill kr over 3 år som statlig tilskudd til «Inn på tunet». I 2010 var det 25 prosjekter i 37 kommuner som ble tildelt midler, mens det var 137 kommuner som hadde søkt på ordningen. Dersom ordningen utvides til andre næringer og virksomheter med samme tilskuddsandel på 50 %, må ordningen også utvides betydelig økonomisk, og flere departement trekkes inn. Utvalget foreslår at ordningen utvides med 50 mill. kr, i samarbeid mellom aktuelle departement.

10.2.5 Eksportstiftelsen NORCARE

Med bakgrunn i budsjett-tall for den svenske stiftelsen SWECARE, vil en tilsvarende norsk stiftelse fullt utbygd måtte ha et driftsbudsjett på om lag 8-10 mill kr pr år, hvorav en del etter hvert kan dekkes inn gjennom medlemsbedrifter og aktiviteter. Det statlige bidraget anslås på den bakgrunn til 4 mill kr.

Til dokumentets forside