NOU 2011: 11

Innovasjon i omsorg

Til innholdsfortegnelse

2 Perspektiv og sammendrag

«Det er etter hvert blitt min tro at alternativet ligger i det uferdige, i skissen, i det som ennå ikke er til. Det «ferdige alternativ» er «ferdig» i dobbel forstand.»

Thomas Mathiesen i «Det uferdige» (Mathiesen 1971)

2.1 Innovasjon i omsorg

Innovasjon og omsorg er ord hentet fra to ulike verdener. Mange vil nærmest oppfatte dem som ild og vann, og derfor være skeptiske til å stille disse begrepene sammen. Et slikt begrepspar har imidlertid en spenning i seg som både påkaller nysgjerrighet og utfordrer til å tenke nytt. Innovasjon er et begrep for forandring og nyskaping med relevans på alle livets og samfunnets områder.

2.1.1 Omsorgssektoren som historisk innovasjon

Historisk sett kan den offentlige omsorgssektoren, slik den er utviklet i de nordiske land, betraktes som en eneste stor innovasjon i seg selv. Vi har bare ikke brukt ordet innovasjon på den sterke framveksten av kommunale hjemmetjenestetilbud og institusjonsomsorg for om lag 40 år siden. Utbyggingen av slike tjenester, var et svar på noen av de viktigste utfordringene samfunnet da sto overfor:

  • den sterke veksten i tallet på eldre

  • mangelen på arbeidskraft

  • behovet for likestilling i familie og arbeidsliv

Den innovative løsningen ble å flytte en del av omsorgsarenaen ut av familien og den private sfære, ved å bygge ut de offentlige velferdsordningene. Denne formen for overføring («outsourcing») av omsorgsoppgaver bidro til større likestilling og frigjorde kvinnelig arbeidskraft. Yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge er nå av de høyeste i verden. Samtidig skapte den grunnlag for en ny fordeling av omsorgsoppgavene i samspillet mellom familie og offentlig sektor, som var mulig å kombinere med arbeid og utdanning. Den nye omsorgssektoren ble dermed et helt sentralt element i den sosiale verdiskapningen i samfunnet og en infrastruktur for arbeidslivet. Mange var skeptiske til hva denne utviklingen ville ha å si for fødselstall og familiens omsorgsevne. Ettertiden har vist at den nordiske velferdsmodellen har hatt både økonomisk og demografisk bærekraft. Fødselstallene i Norge er betydelig høyere enn i land der kvinnene i familien fortsatt står for mesteparten av omsorgsoppgavene.

Dette innebærer ikke at den løsningen vi fant for 40-50 år siden, uten videre vil være robust nok til å møte de oppgaver vi står overfor de neste tiårene. De fleste forsøk på å framskrive utviklingen gjennom videre utbygging av dagens system med samme veksttakt som vi har hatt de seinere år, ender i en umulig situasjon om noen tiår. Ser vi på den vellykkede innovasjonen utbyggingen av omsorgstjenestene representerer historisk sett, bør det heller gi inspirasjon til å tenke nytt også om framtida. Dersom det skjer like mye i denne sektoren de neste femti år, som de siste femti år, vil det meste kunne se helt annerledes ut.

Utvalget vil på den andre siden advare mot å kaste vrak på en modell som har vist seg å være levedyktig og ha et godt grep på de store samfunnsmessige endringene som har skjedd i denne perioden. Utvalget har derfor valgt å holde fast på en velferdsmodell med lokalt kommunalt ansvar for omsorgsoppgavene, og har vært mer opptatt av å finne nye tilpasninger og foreta endringer som gjør at vi også i framtida kan basere oss på fellesskapsløsninger, slik mandatet legger til grunn.

På jakt etter innovasjonsmuligheter peker utvalget spesielt på at det er i mellomrommet mellom offentlig virksomhet og sivilsamfunn noe av den mest spennende fornyelsen kan komme til å skje i årene som kommer. Det forutsetter nærhet til det lokale. Omsorgssektoren er slik sett strategisk godt plassert i kommunen. Den trenger ikke å gå så langt. Den er de fleste steder en del av nærmiljøet og samarbeider tett med brukere, familie og lokalsamfunn. Inn i framtida bør omsorgstjenesten i større grad utnytte det potensialet som ligger rett foran dem, til innovasjoner på tvers av kommunen som forvaltning og kommunen som lokalsamfunn.

Omsorgstjenestene utgjør 1/3 av den kommunale virksomhet. Det som skjer i omsorgssektoren er derfor avgjørende for hele kommunen. Innovasjonsarbeidet i omsorgssektoren bør derfor skje som en del av en helhetlig innovasjonssatsing i kommunesektoren, der en finner løsninger i mellomrommet mellom helse- og sosialtjenestene og de øvrige kommunale sektorene og mellom kommune, nærmiljø og næringsliv.

2.1.2 Nye løsninger på seks framtidsutfordringer

Regjeringen har i St meld nr 25 (2005-2006) om framtidas omsorgsutfordringer pekt på 5 framtidsutfordringer. To handler om det det blir mer av:

  • nye yngre brukergrupper

  • flere eldre med hjelpebehov

og tre av utfordringene handler om det som det blir for lite av:

  • knapphet på frivillige omsorgsytere og helse- og sosialpersonell,

  • manglende samhandling og medisinsk oppfølging

  • mangel på aktivitet og dekning av psykososiale behov

Utvalget har lagt disse fem hovedutfordringene til grunn for sitt arbeid, og viser til de analyser som er gjort i regjeringens omsorgsmelding (St meld nr 25 (2005-2006)). Regjeringen har selv fulgt opp arbeidet med disse fem utfordringene gjennom Omsorgsplan 2015, og utarbeidet en egen Samhandlingsreform for samspillet mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten. Utvalget har derfor valgt å gå videre på de spørsmål og behov som ikke på samme måte er dekket gjennom dette arbeidet. I tråd med mandatet har utvalget på denne bakgrunn lagt vekt på å utrede nye grep og løsninger for å møte omsorgsutfordringene i et tidsperspektiv som strekker seg utover regjeringens Omsorgsplan 2015, med spesiell vekt på teknologi, alternative bolig- og organisasjonsløsninger, forskning, innovasjon og næringsmuligheter.

I arbeidet med dette har utvalget tatt utgangspunkt i tre av de vanligste problemene omsorgstjenestene møter:

  • Fall

  • Ensomhet

  • Kognitiv svikt

Dette er tre faktorer som påvirker hverandre gjensidig, og berører de fleste fagområder i helse- og sosialsektoren. Utvalget har valgt å bruke dem som illustrasjon og praktisk utgangspunkt for å finne og prøve ut nye løsninger, arbeidsmetoder og tilnærmingsmåter.

Den sjette utfordring

I tillegg peker utvalget på de utfordringer og muligheter som ligger i å se disse problemstillingene i internasjonal sammenheng, der:

  • personellmarkedet internasjonaliseres og omsorgsarbeidskraft i økende grad både eksporteres og importeres

  • større tjenestetilbydere opererer i et internasjonalt marked, ofte som multinasjonale selskap

  • og flere og flere pasienter og brukere krysser landegrensene for å få behandling, rekreasjon og opptrening

Konturene av framtida må også ses i lys av de store endringene som skjer i befolkningens aldring både i Europa og i verdenssamfunnet. Det er grunn til å anta at dette vil prege alle markeder og samfunnssektorer globalt. I en slik sammenheng er Norge heldigere stilt med mindre dramatiske endringer i alderssammensetning enn de øvrige land i Europa. Vi vil imidlertid bli sterkt påvirket av det som skjer i verden for øvrig, og bør også se de markedsmessige muligheter dette åpner for.

Samfunnet står overfor store oppgaver på omsorgsfeltet de neste tiårene. De blir krevende nok om de ikke svartmales gjennom krisepregede framskrivninger og verste-fall-scenarier. Framtidas omsorgsutfordringer kan etter utvalgets oppfatning ikke overlates til helse- og sosialtjenesten alene. De må løses med grunnlag i et offentlig ansvar som involverer de fleste samfunnssektorer, og ved å støtte og utvikle nye former for engasjement og deltakelse fra familie og lokalsamfunn, organisasjoner og virksomheter. Dette handler minst like mye om hva slags framtidssamfunn vi skal bygge, som hvordan helse- og omsorgssektoren skal utvikle seg.

2.2 Ny politikk

En omsorgstjeneste for alle.

Den kommunale omsorgstjenesten dekker nå hele livsløpet fra barn og unge til voksne og eldre med en rekke ulike problemer, diagnoser og funksjonshemminger. Tjenesten har vært i sterk vekst, fått mange nye brukergrupper og påtatt seg en rekke nye oppgaver de siste 20 årene. Slik er den blitt en omsorgstjeneste for alle som har behov for bistand og assistanse, hjelp og pleie.

En framtidsrettet omsorgspolitikk forutsetter en bred samfunnsmessig tilnæring til framtidas brukergrupper. Utvalgets forslag bygger derfor på at politikken for å bygge ned funksjonshemmende barrierer i samfunnet videreføres og forsterkes. Videre anbefaler utvalget at det blir utformet en ny aktiv seniorpolitikk for alle samfunnsområder og en moderne pårørendepolitikk bygd på likestilling mellom menn og kvinner og partnerskap mellom brukere, nærstående og omsorgstjeneste.

2.2.1 En barrierebrytende politikk for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Nedbygging av funksjonshemmende barrierer i samfunnet, likestilling og deltakelse står som overskrifter på den kamp mennesker med nedsatt funksjonsevne har ført de siste tiårene. Fortsatt er det nødvendig å bekjempe diskriminering og motarbeide segregering, for å legge grunnlag for deltakelse i arbeidsliv og samfunnsliv og ha et vanlig dagligliv i fellesskap med andre.

Yngre mennesker med nedsatt funksjonsevne framstår også i stor grad som fortroppen i utviklingen av omsorgssektoren. De har, og vil fortsatt lede an i:

  • Å ta i bruk ny teknologi og hjelpemidler for å mestre dagliglivet på egenhånd, og være mest mulig uavhengig

  • Krav om universell utforming av boliger og omgivelser

  • Brukerstyrt eierskap til tjenesteytende organisasjoner og botilbud

  • Gjennomføring av reformer med avvikling av institusjoner og oppbygging av lokale tjenestetilbud, selvstendige boliger og et mest mulig normalt liv

Skal velferdssamfunnet virkeliggjøre verdier som deltakelse, uavhengighet, selvstendighet, verdighet og normalisering, forutsetter det sterk brukerinnflytelse og kontroll over egen livssituasjon.

Utvalget legger til grunn at dette er en politikk som på svært mange områder er robust i møtet med framtidas utfordringer. Det er grunn til å anta at de yngre brukerne av kommunale tjenester vil få følge av den nye eldregenerasjonen. Nye generasjoner eldre har andre ressurser å møte alderdommen med og vil ikke finne seg i å bli satt på sidelinjen. Deler av det som i dag kalles institusjonsbasert eldreomsorg er derfor modent for reformer med samme mål som tilsvarende reformer de siste 20 årene er gjennomført for ulike grupper med nedsatt funksjonsevne.

Mange av de innovative løsninger og grep som bør tas i den kommunale omsorgstjenesten, kan rett og slett være å overføre erfaringene fra 90-tallets ansvarsreform for mennesker med utviklingshemming til eldreomsorgsområdet.

2.2.2 En aktiv seniorpolitikk

Utvalget mener videre at Norge må utvikle en ny seniorpolitikk som handler om mer enn pensjon og eldreomsorg. Det må utformes en aktiv seniorpolitikk for alle samfunnsområder.

Den nye seniorgenerasjonen vil være stor. Den vil ha bedre utdanning, bedre helse, lengre levealder, bedre boforhold og mer ressurser å møte alderdommen med. Mer enn noen gang tidligere i historien, vil en ressurssterk eldre befolkning med god kjøpekraft prege alle markeder, alle samfunnsinstitusjoner, handel og økonomi, etterspørsel og forbruk – verden over. På den ene siden vil de ha bedre forutsetninger for å klare seg selv enn noen annen generasjon før dem. På den andre siden vil de opptre kravstore overfor velferdssamfunnet.

En aktiv seniorpolitikk inviterer til og forventer deltakelse i samfunnsliv og politikk, i utdanning og kulturliv, i familie og frivillig arbeid, og for de som har muligheter: i næringsliv og arbeidsliv.

En aktiv seniorpolitikk bygger bro mellom generasjonene, og motarbeider segregering og aldersdiskriminering.

En aktiv seniorpolitikk på helse- og omsorgsområdet tenker forebyggende og legger forholdene til rette for at folk kan ta det ansvar for eget liv som de ønsker, ved:

  • å tilrettelegge egne boforhold og nære omgivelser

  • å ta del i fysisk, sosial og kulturell aktivitet

  • å delta i opplæring, opptrening og rehabilitering

En aktiv seniorpolitikk bygger på prinsipper om selvstendighet, uavhengighet og innflytelse over eget liv, til tross for sykdom og nedsatt funksjonsevne.

Boks 2.1 Sju prinsipper for aktiv aldring

  1. Aktiv aldring gjelder all aktivitet som gir mening og velvære både for den enkelte, familien, lokalsamfunnet og storsamfunnet, og er ikke begrenset til betalt arbeid eller produksjon.

  2. Aktiv aldring omfatter alle eldre, også de som av ulike grunner er skrøpelige eller avhengige.

  3. Aktiv aldring er først og fremst et forebyggende konsept og involverer derfor alle aldersgrupper gjennom hele livsløpet.

  4. Å opprettholde solidariteten på tvers av generasjonene er et grunnleggende trekk ved aktiv aldring.

  5. Aktiv aldring innebærer både rettigheter og plikter.

  6. En strategi for aktiv aldring må fremme deltakelse og empowerment.

  7. Et konsept for aktiv aldring må respektere kulturelle ulikheter og fremme mangfold.

Den engelske professoren i sosialpolitikk Alan Walker som har utformet disse sju prinsippene for aktiv aldring (Walker 1999 og 2002), sier at:

«Active ageing is intergenerational: it is about all of our futures and not just about older people. We are all stakeholders in this endeavour.»

EU har besluttet at 2012 skal bli det europeiske år for «Aktiv Aldring og solidaritet mellom generasjonene», der hele Europa vil forberede seg på og planlegge for de demografiske endringene alle vil bli berørt av i tiårene som kommer.

Utvalget vil anbefale at Norge deltar aktivt i dette framtidsrettede arbeidet, og utformer en seniorpolitikk for alle samfunnsområder. Seniorpolitikken vil være så sentral for samfunnsutviklingen at regjeringen bør vurdere å løfte den fram og gi den en tydeligere plass.

2.2.3 En moderne pårørendepolitikk

Framtidas knapphet på både frivillige omsorgsytere og arbeidskraft, forutsetter at det blir mulig å kombinere arbeid og omsorg på en annen og mer fleksibel måte enn i dag.

En ny politikk for de nærmeste må først og fremst synliggjøre og verdsette den innsats familie, venner og naboer yter. Dernest må den løse opp den tidsklemma mange står i, gjennom større fleksibilitet i arbeidslivet, og lette omsorgsbyrden gjennom et tett samspill med de kommunale omsorgstjenestene.

Utvalget foreslår derfor en ny pårørendepolitikk med seks fortegn:

  • Synliggjøring

  • Likestilling

  • Fleksibilitet

  • Veiledning

  • Avlastning

  • Verdsetting

Familieomsorgen er den usynlige omsorgen. Den registreres knapt i saksbehandling, statistikker eller offentlige utredninger, til tross for at den fortsatt har en årsverksinnsats på størrelse med den offentlige omsorgstjenesten.

Utvalget tilrår derfor at det settes sterkere søkelys på familieomsorg i forsknings- og utredningsarbeid og sterkere politisk fokus på pårørende og frivillige som ressurs og at det utformes en samlet politikk på området.

Den enkeltes innsats bør være gjenstand for en helt annen oppmerksomhet og anerkjennelse fra kommunale myndigheters side. Avtaler som gjøres med pårørende og frivillige, bør nedfelles i saksutredning og i individuell plan, både for å samordne innsatsen med det offentlige hjelpeapparat, og vurdere tiltak overfor pårørende i form av opplæring, veiledning, avlastning og økonomi.

En moderne pårørendepolitikk må bygge på likestilling mellom menn og kvinner. Vi ønsker ikke en omsorgspolitikk som setter likestillingsarbeidet mange år tilbake. Derfor er det tilfredsstillende å se at det i følge helse- og levekårsundersøkelsen (SSB 2008) er nesten like mange sønner som døtre som gir regelmessig hjelp eller tilsyn med sine gamle foreldre. I denne sammenheng blir det viktig å videreføre det fokus som har vært på menns farsrolle, til også å sette fokus på menns omsorgsfunksjoner som sønner og ektefeller.

En samlet og mer helhetlig pårørendepolitikk sørger for nye rettigheter og velferdsordninger med:

  • opplæring, støtte og veiledning til pårørende

  • avlastning til de som bærer tunge omsorgsbyrder

  • økonomisk trygghet slik at de ikke i tillegg blir sittende i en vanskelig økonomisk situasjon

  • nødvendig permisjon slik at de ikke mister rett til arbeid eller må sykmeldes for å kunne ta seg av sine nærmeste

Utvalget mener framtidas knapphet både på arbeidskraft og frivillige omsorgsytere krever løsninger som gjør det lettere å kombinere arbeid og omsorg, og foreslår på denne bakgrunn at rett til permisjon for pleie- og omsorg av nære pårørende vurderes utvidet til et år.

Samtidig foreslår utvalget mer omfattende og fleksible avlastningsordninger både i eget hjem, som dagaktivitetstilbud og korttidsopphold utenfor hjemmet.

Utvalget peker også på de muligheter nye sosiale medier og ny kommunikasjonsteknologi gir for bekymringsreduksjon, trygghet, veiledning, kontakt og oppfølging i forholdet mellom brukere, pårørende og hjelpeapparat.

2.3 Utvalgets fem forslag

2.3.1 «Næromsorg» – Den andre samhandlingsreformen

Den første samhandlingsreformen har hovedfokus på en bedre ressursutnyttelse i den kommunale helse- og omsorgstjenestenes helsefaglige og medisinske samarbeid med spesialisthelsetjenesten. «Den andre samhandlingsreformen» handler like mye om å mobilisere ressurser og setter samspillet med familien, det sosiale nettverket og lokalsamfunnet i sentrum for oppmerksomheten.

Medborgerskap innbærer mer enn forbruk av offentlige ytelser. Samfunnets fellesskapsløsninger forutsetter at folk også tar ansvar for oppbygging og utforming av tjenestetilbudet og har en rolle både som produsenter og konsumenter. Omsorg skal være en selvfølgelig del av et levende og pulserende samfunn og prege mellommenneskelige relasjoner i familie og lokalsamfunn, organisasjoner og institusjoner og i uformelle sammenhenger der mennesker møtes, arbeider sammen og bor sammen.

Det er nødvendig å tenke nytt om samspillet mellom de offentlige ordningene og det sivile samfunn, utforske de nye formene frivilligheten tar, og sette fokus på alternative arbeidsmetoder, driftsformer og organisering som utfordrer til medborgerskap. Utvalget har valgt å kalle dette prosjektet «Den andre samhandlingsreformen», der blikket rettes mot familie og lokalsamfunn. En slik reform er basert på næromsorg, medborgerskap og samproduksjon, og inneholder:

  • En nasjonal overenskomst og lokale avtaler om partnerskap mellom offentlig og frivillig virksomhet på omsorgsområdet

  • Nye eier- og driftsformer som samvirkeforetak, brukerstyrte ordninger og sosialt entreprenørskap

  • Nye arbeidsmetoder og faglige tilnærminger med større vekt på aktiv omsorg, hverdagsrehabilitering, gruppemetodikk, kultur og trivsel

  • En ny og moderne pårørendepolitikk

  • En omsorgstjeneste som organiserer seg inn mot familie og nærmiljø, med satsing på hjemmetjenester, åpne institusjoner og nettverksarbeid

Utvalget vil understreke betydningen av å søke nye løsninger og samarbeidsmønster gjennom dialog og forhandlinger mellom offentlig og frivillig virksomhet på omsorgsfeltet. Det er i mellomrommet mellom det offentlige og sivilsamfunnet de nye fellesskapsløsningene kan utvikles.

Ideelle tiltak og virksomheter i form av frivillige organisasjoner og brukerstyrte samvirkeforetak bør gis betydelig større rom i utviklingen av framtidas omsorgstjenester. Utvalget har tro på at dette vil styrke innovasjons- og utviklingsarbeidet på omsorgsfeltet og invitere til aktiv deltakelse og samskaping av nye eierformer og driftsmodeller for å møte den sterke veksten i omsorgsbehov som ventes i årene etter 2025. Da bør en sette seg store mål. Utvalget foreslår at et av målene kan være å la 25 % av den samlede virksomhet i omsorgssektoren bli organisert og drevet som ideell virksomhet innen 2025.

2.3.2 «Teknoplan 2015» – teknologistøtte til omsorg

Omsorgstjenestene har et stort uutnyttet potensial for å ta i bruk tilgjengelig teknologi og for å utvikle ny. Dette gjelder både velferdsteknologi som kan gi brukerne større trygghet og bedre mulighet til å klare seg selv i hverdagen, telemedisinske løsninger til hjelp i behandling, tilsyn og pleie og teknisk støtte til kommunikasjon, administrasjon og forvaltning som frigjør mer tid til direkte brukerkontakt.

Utvalget legger fram en 3-trinns plan for utbredelse og praktisk bruk av velferdsteknologi, og foreslår at den inngår som en del av regjeringens Omsorgsplan 2015:

Trinn 1 videreutvikler trygghetsalarmen til en trygghetspakke som inkluderer tilrettelegging for smarthus

Trinn 2 tar i bruk moderne kommunikasjonsteknologi og sosiale medier for å ta kontakt med helse- og sosialtjenesten, redusere ensomhet, holde kontakt med familie og venner og delta i brukerfora

Trinn 3 tar i bruk teknologi som stimulerer, underholder, aktiviserer og strukturerer hverdagen

Planen legger stor vekt på opplæring og kompetansetiltak, organisasjonsutvikling og utvikling av samarbeidsarenaer for innovative kommuner og fagmiljø.

Utvalget foreslår at det settes som krav at nye eller renoverte bygg som finansieres gjennom Husbankens investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger skal være tilrettelagt for tilkopling av alarmer, sensorer og smarthusteknologi. I denne sammenheng peker også utvalget på behovet for å utvikle en standardisert kommunikasjonsplattform i hjemmet, med tjenester som etter hvert kan tilpasses den enkelte brukers behov.

Utvalget foreslår videre at bruken av sporings- og varslingshjelpemidler (f eks med GPS) reguleres mer direkte i helse- og sosiallovgivningen. Det vil gi klarere regler, forenkle saksbehandlingen og tydeliggjøre hvilke avveininger som må gjøres for å ta i bruk hjelpemidler som åpenbart vil bidra til økt uavhengighet og frihet for mange brukere.

Datatilsynet har på utvalgets anmodning foretatt en ny vurdering av personvernspørsmål knyttet til bruk av velferdsteknologi, som utvalget finner avklarende. Datatilsynets brev av 9.mai 2011 er derfor lagt ved utredningen.

2.3.3 «Nye rom»- Framtidas boligløsninger og nærmiljø

En viktig del av planleggingen av morgendagens samfunn vil handle om gjøre boliger og omgivelser gode å bli gamle i. De fleste av de boliger og institusjoner vi skal bo og leve i og motta helse- og sosialtjenester i de neste tiårene, er allerede bygd. Dette gjelder først og fremst den ordinære boligmassen av eneboliger, rekkehus og leiligheter. Dernest gjelder det også de over 40.000 alders- og sykehjemsplassene og de nesten 50.000 boligene til pleie- og omsorgsformål.

Det store ombyggingsprosjektet

Utvalget er redd for at en for stor oppmerksomhet på nybygging kan lede til en neglisjering av ombygging, og foreslår å styrke virkemidlene i boligpolitikken til ombygging og fornyelse av de boliger som allerede står der. Med de utfordringer samfunnet står overfor på helse- og sosialområdet, vil det være av svært stor betydning å fjerne barrierer og tiltrettelegge boliger og omgivelser slik at de kan fungere gjennom hele livsløpet. Utvalget ønsker å bidra til at det må bli like vanlig å forberede boligen på egen alderdom, som å tilrettelegge boligen i andre livsfaser, og foreslår opprettet en rådgivningstjeneste for boligtilpasning i et samarbeid mellom Husbanken, kommunene og NAV hjelpemiddelsentraler. Videre foreslås et system for klassifisering av boliger med utgangspunkt i kravene til universell utforming.

Nye konsept

Det foregår en spennende utvikling i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten, der to ulike tradisjoner er i ferd med å smelte sammen. På den ene siden begynner rommene i sykehjemmene å ligne mer og mer på fullverdige omsorgsboliger. På den andre siden bygges dagens omsorgsboliger sammen og blir benyttet både som supplement og alternativ til sykehjem. Utvalget ønsker å ta med seg det beste fra de to ulike tradisjonene og framskynde en slik sammensmeltning.

Det nye konseptet utvalget foreslår, innebærer en «fusjon» der høy bostandard og tjenestetilbud kan kombineres på ulike måter og stimulere til at det utvikles et mangfold av løsninger som bygger på seks grunnleggende prinsipper:

  • Et skille mellom kommunenes boligpolitikk og kommunens tjenestepolitikk på helse- og sosialtjenesteområdet, slik at tjenestetilbud og ressursinnsats knyttes til den enkeltes behov uavhengig av boform

  • Et tydelig fysisk og juridisk skille mellom privat areal, fellesareal, offentlig areal og tjenesteareal i alle bygg med helse- og sosialtjenesteformål

  • Et faglig og organisatorisk skille mellom helsetjenester på den ene siden og matservering, kulturaktiviteter og andre servicetjenester på den andre siden

  • Boligløsninger som har tilgang til alle nødvendige bofunksjoner (bad/toalett, kjøkkenkrok, soveplass og oppholdsareal) innenfor privatarealet, tilrettelagt for både beboer og pårørende

  • Boliger som har infrastruktur tilrettelagt for bruk av ny velferdsteknologi

  • En felles husleie- og egenbetalingsordning uavhengig av boform, med likestilt rett til bostøtte fra Husbanken, samme betaling for tjenester og dekning av medisiner og hjelpemidler over folketrygden

Utvalget konstaterer at de store institusjonenes tid er forbi, og vil ha en omsorgstjeneste med boliger og lokaler som er en integrert del av nærmiljøet i tettsteder og bydeler, der de offentlige fellesarealene deles med den øvrige befolkning. Knutepunkt med lokalisering av velferdssenter og ulike boligtilbud må derfor inngå som et ledd i kommunens helhetlige planlegging.

Utvalget ønsker å legge disse hovedelementene til grunn for den videre utbyggingen av morgendagens kommunale boligløsninger for mennesker med behov for helse- og sosialtjenester. I den sammenheng viser utvalget til Omsorgsplan 2015 som anslår et fornyelses- og utbyggingsbehov på 12.000 heldøgns omsorgsplasser fram mot 2015.

Behovet for sterk kapasitetsvekst kommer først om 10-15 år. Derfor bør oppmerksomheten konsentreres om modernisering, utskifting og fornyelse av eksisterende sykehjem og omsorgsboliger. Nær halvparten av landets 90.000 institusjonsplasser og boliger er snart modne for fornyelse og utskrifting. En del av denne bygningsmassen har en lokalisering og utforming som gjør den dårlig egnet for morgendagens brukerbehov. Utvalget er opptatt av at en har gjort seg ferdig med opprustingen av den gamle bygningsmassen i god tid før 2025, når en økning i behovene treffer sektoren. Samtidig må en utnytte denne perioden aktivt til å planlegge den utbyggingen som da skal skje.

En slik fornyelse gir store muligheter til å skape nye rammer og omgivelser både for de som trenger et tjenestetilbud og for de som skal stå for utøvelsen av framtidas omsorgstjenester. Det vil skape muligheter for næringsutvikling og en økt etterspørsel mot bygge- og teknologimiljøer. Utvalget vil anbefale kommuner, fagmiljøer og næringsliv å se på dette som en utfordring til innovasjon, der behovet er å finne nye løsninger som både er tilpasset framtidige generasjoners behov og preferanser og morgendagens lokalsamfunn.

2.3.4 Et nasjonalt program for kommunal innovasjon i omsorg

Innovasjon i omsorg vil først og fremst foregå lokalt i den enkelte kommune, med nærhet til brukerne og folkevalgt ansvar for tjenestene. De sentrale myndigheters rolle vil være å lage en insentivstruktur som fremmer innovasjon og nyskaping innenfor sektoren, og bygge opp en infrastruktur for forskning, utvikling og innovasjon på omsorg som tar initiativ og ansvar for koordinering, nettverksbygging og resultatformidling på nasjonalt nivå.

Det som skjer i omsorgssektoren er også bestemmende for kommunens utvikling. Det er derfor etter utvalgets vurdering nødvendig å gi kommunene tilgang til et eget virkemiddelapparat målrettet for å gi kommunene risikoavlastning og skjermede økonomiske ordninger for å styrke innovasjonsevnen, prøve ut nye arbeidsformer og finne nye måter å løse omsorgsoppgavene på. Utviklingen av omsorgssektoren kan ses i sammenheng med andre deler av den kommunale virksomhet, og med fordel suppleres med tilsvarende bidrag fra andre departement til øvrige sektorer i kommunen.

En kommunal innovasjonsskole

Utvalget foreslår at det i samarbeid med KS blir etablert et nasjonalt utdanningstilbud i innovasjon for kommunale ledere og andre som har nøkkelfunksjoner i eller for omsorgstjenestene og eventuelt andre deler av kommunesektoren.

En prosent av budsjettet til forskning, utvikling og innovasjon (FUI)

Utvalget mener det er uforsvarlig å drive en offentlig omsorgssektor videre med et årlig driftsbudsjett på nærmere 80 milliarder kroner, med under 2 promille til kunnskapsutvikling og forsknings-, innovasjons- og utviklingsarbeid. De omfattende utfordringene samfunnet står overfor på omsorgsfeltet vil kreve:

  • økt forskningsbasert kunnskap for å kunne planlegge framtidas tjenestetilbud både på lokalt og nasjonalt nivå

  • risikovilje og innovasjonsevne for å prøve ut nye faglige tilnærmingsmåter og finne nye måter å løse omsorgsoppgavene på

  • langsiktig utviklingsarbeid for å forberede og gjennomføre nødvendige endringer og omstillinger

Utvalget foreslår at det i perioden fram til 2020 gjennom en opptrappingsplan tilføres statlige midler slik at èn prosent av omsorgstjenestens totalbudsjett brukes til å utvikle tjenestenes kunnskapsgrunnlag. Finansieringsordningen skal først og fremst benyttes til utprøving og spredning av nye måter å løse omsorgsoppgavene på, for eksempel ved bruk av teknologi eller nye arbeids- og organisasjonsformer som bidrar til at folk klarer seg selv lenger eller frigjør medarbeiderne til å bruke mer av sin tid hos den enkelte bruker. Tilskuddstildeling forutsetter et trepartssamarbeid mellom en praksisaktør, en kommune og en tredje part fra sivilsamfunn, næringsliv eller forskning.

NISO – Et samlet nasjonalt ansvar for kunnskapsspredning og innovasjon på omsorgsfeltet

Utvalget foreslår at Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med KS etablerer et sekretariat for kommunal innovasjon, som i første omgang setter fokus på omsorgssektoren med forgreininger til de regionale sentrene for omsorgsforskning og de fylkesvise utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester. Sekretariatets hovedoppgave vil være:

  • rådgivning til praksisaktørene ved utvikling og utprøving av nye løsninger

  • tildeling og forvaltning av innovasjonstilskudd med evaluering, dokumentasjon og resultatformidling

  • koordinering og videreutvikling av lokale og regionale innovasjonsnettverk

NORAGE – En nasjonal forløpsstudie

Utvalget foreslår at det blir etablert en nasjonal database (NORAGE) og et omfattende forskningsprosjekt som følger et stort antall individer gjennom siste tredjedel av livet, og skaffer kunnskapsgrunnlag både for planlegging av omsorgstjenestene og samfunnets seniorpolitikk på de fleste områder. En slik database vil skape en god forutsetning for utvikling og utforsking av problemstillinger for forskere med både samfunnsvitenskapelig, medisinsk og annen fagbakgrunn.

2.3.5 Omsorgsfeltet som næring

Utvalget ser store potensialer i å utvikle en norskbasert næring for leveranser til omsorgsfeltet. Etterspørselen etter hensiktsmessige boligløsninger, aktivitetsinnhold og velferdsteknologiske virkemidler vil øke både fra husholdninger og fra den kommunale omsorgssektoren. I økende grad vil dette innbære at omsorgsfeltet blir åpnet, og import og eksport vil kjennetegne omsorgssektoren på samme måte som andre næringer.

En samlet kunnskaps- og næringsutviklingspolitikk

I dag preges omsorgfeltet av at samhandlingen med andre næringer i det alt vesentlige skjer i form av kommunalt innkjøp av underleveranser. På boligsiden utgjør dette en viktig del av tjenesteproduksjonen med store investeringer i sykehjem og omsorgsboliger. Samtidig kan det forventes økte innkjøp av velferdsteknologiske løsninger. Det er viktig at denne innkjøpermakten styrkes, utvikles og forvaltes slik at den også bidrar til å fremme innovasjon på leverandørsiden. På denne måten kan det gis tydeligere signaler til næringslivsaktører og andre leverandørinteresser, om hva omsorgsektoren etterspør for å kunne utføre sitt samfunnsoppdrag på en bedre måte i framtida.

For å styrke omsorgssektorens evne til å utøve sin funksjon som en synlig, kompetent og krevende bestiller, har utvalget foreslått tre typer av tiltak:

  • En systematisk opplæring av kommunale aktører til å utøve rollen som bestiller av innkjøp med innovasjonspotensial, og kompetanse i å lede leverandørutviklings- og innovasjonsprosesser i samarbeid med aktører utenfor omsorgssektoren

  • En finansieringsordning for innovasjonsprosjekter i omsorgsektoren, organisert gjennom et nasjonalt sekretariat for innovasjon i omsorgssektoren

  • Et nasjonalt program for utbredelse av velferdsteknologi som både vil øke de kommunale aktørenes kunnskap og interesse for velferdsteknologi og utvikle den kommunale bestillerkompetanse i dette markedet.

Seniormarked

Utvalget vil spesielt peke på at individmarkedet sannsynligvis vil vokse sterkt i årene som kommer, både innenlands og internasjonalt. En stor og kjøpesterk seniorgenerasjon vil prege etterspørselen. Mange tjenester og produkter som tidligere ble kanalisert gjennom behovsprøvde offentlige ordninger vil bli hyllevare. Seniormarkedet blir stort. Derfor bør norsk næringsvirksomhet på omsorgsfeltet utvikle interesse og satsing på andre markedssegmenter enn bare innenlandsk offentlig sektor. Dette gjelder særlig individmarkedet, og i de eksportmuligheter som ligger i leveranser til andre lands offentlige innkjøp. For å tydeliggjøre og øke etterspørselen fra individmarkedet, foreslår utvalget tiltak for

  • å bevisstgjøre og styrke den enkelte forbruker i markedene for tilrettelagte boligløsninger og velferdsteknologi

  • å øke etterspørselen etter ombygging av boliger slik at de får en mer hensiktsmessig utforming og innredning

Utvalget vil også i næringsmessig sammenheng peke på de mulighetene som ligger i å bygge om og oppgradere dagens boliger og boligområder, og behovet for å skifte ut eller fornye inntil halvparten av landets 90.000 omsorgsboliger og institusjonsplasser det nærmeste tiåret. Utvalget vil utfordre både byggenæringen og kommunene til å finne framtidsrettede løsninger på dette basert på kunnskap om nye generasjoners og brukergruppers preferanser og behov.

Bedriftssamarbeid

Samarbeid mellom private bedrifter er av avgjørende betydning for utvikling av produkter som etterspørres i omsorgsfeltet. Særlig er det viktig at bolignæring og teknologimiljøer samhandler om å se boligløsning og velferdsteknologi under ett. Industrielt samarbeid med involvering av forsknings- og utviklingsmiljøer bør stimuleres fram, uavhengig av den kommunale dimensjon i omsorgsfeltet. Etter utvalgets oppfatning er det tre viktige betingelser som kan fremme en slik utvikling:

  • Spørsmålet om industrielle tekniske standarder må belyses og avklares, slik at norske produkter utvikles etter standarder som er framtidsrettede.

  • Det generelle offentlige virkemiddelapparat må brukes til å øke interessen for omsorgsfeltets muligheter, og stimulere og finansiere utviklingsprosjekter med nytteverdi og kommersielle potensial for individmarkeder og eksport.

  • For å fremme norsk eksport av produkter og løsninger på omsorgsfeltet foreslår utvalget at det opprettes en egen stiftelse som har dette som sitt tydelige formål.

«NORCARE» – Omsorg som eksportprodukt

Mange land viser interesse for den nordiske modellen med godt utbygde offentlige velferdsordninger, likestilling og høy yrkesaktivitet. Med den som varemerke, 50 års tradisjon på omsorg som fag og en gunstigere demografisk utvikling enn resten av Europa, bør det være grunnlag for å vurdere omsorg som et norsk eksportprodukt på et raskt voksende internasjonalt marked i nært samarbeid med andre nordiske land.

Utvalget foreslår på den bakgrunn at Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet tar initiativ til å etablere en egen eksportstiftelse for omsorgstjenester etter modell av den svenske stiftelsen SWECARE og på den måten legge til rette for et nordisk samarbeid.

INN- ordning

Utvalget ser ellers store samfunnsøkonomiske gevinster ved at andre samfunnssektorer involveres som leverandører til omsorgssektoren. Dette kan både skape et mer spennende innhold i tjenestene, og bli en ny og alternativ inntektskilde for slike virksomheter.

«Inn på tunet» er en egen satsing i jordbruksavtalen, der gårdsmiljø brukes til kommunale dagaktivitetstilbud for mennesker som trenger spesiell tilrettlegging. Utvalget foreslår at INN-ordningen ikke begrenses til landbruket, men utvides til flere næringer, arbeidsplasser og virksomheter som kan gi spennende omgivelser og miljø for dagtilbud tilrettelagt for aktivitet, læring og mestring.

På den måten kan den enkelte finne aktiviteter som er tilpasset egen historie, bakgrunn og interesse, og bedrifter og virksomheter utnytte sine spesielle omgivelser og kompetanse til å utvikle et tilleggsprodukt det er stor mangel på i helse- og sosialtjenesten.

Til dokumentets forside