Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 1

Til barnas beste— Ny lovgivning for barnehagene

Til innholdsfortegnelse

11 Bakgrunn for utvalgets forslag

11.1 Innledning

Som det er påpekt i utvalgets mandat har barnehagesektoren i løpet av relativt få år gått fra å være en mindre sektor i det norske velferdssamfunnet, til å bli en stor og langt viktigere sektor. I dag har nesten alle barn som starter på skolen gått i barnehage. Sektoren har om lag 87 000 ansatte og 277 000 barn, og omsetter for i underkant av 40 mrd. kroner årlig. Videre er det kommet langt flere av de aller yngste barna i barnehagen.

Barnehagesektoren har gjennomgått omfattende endringer de siste årene, både når det gjelder struktur og omfang. Få andre sektorer kan vise til større mangfold og kompleksitet i type driftsformer og eierstruktur, jf. Meld. St. 7 (2009–2010). Rammefinansiering av barnehagesektoren innebærer en vesentlig endring i de statlige styringsvirkemidlene. I denne forbindelse har det vært anført ikke ubetydelig usikkerhet forbundet med likeverdig behandling av kommunale og private barnehager, og med fordelingen av ressurser til barn med spesielle behov.

I St.meld. nr. 41 (2008–2009) er det blant annet gjort rede for status for kvaliteten i barnehagene, jf. også Innst. 162 S (2009–2010). Av meldingen fremgår at selv om det har funnet sted en omfattende utbygging av barnehageplasser de siste årene, ser det ikke ut til at dette har gått utover kvaliteten i barnehagene generelt sett. Det vises i den forbindelse til undersøkelser fra blant annet NOVA (2009) og TNS Gallup (2008). På samme tid gis det uttrykk for at det er mye som tyder på at det er variasjoner i kvaliteten mellom barnehager.

Undersøkelser gjennomført de siste årene (Winsvold og Gulbrandsen 2009, Rambøll Management 2008, Asplan Viak og Fafo 2008; Kvistad og Søbstad 2005), viser til dels store variasjoner mellom kommuner i tilrettelegging for høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager. Riksrevisjonen peker på mange av de samme utfordringene i sektoren som omtales i St.meld. nr. 41 (2008–2009), jf. Dokument nr. 3:13 (2008–2009) og Innst. 72 S (2009–2010). Blant annet gjelder dette mangel på pedagoger i barnehagene, mangel på tid og ressurser til kompetansetiltak for ansatte og mangelfullt tilsyn med barnehagene. I St.meld. nr. 41 (2008–2009) uttrykkes det videre at det ikke finnes god nok oversikt over hvordan regelverket om innholdet og kvaliteten i barnehagen blir fulgt opp i praksis. Av Prop. 1 S. (2010–2011) fremgår at departementet har satt i gang et arbeid med å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren.

Det fremgår av blant annet Riksrevisjonens (2009) undersøkelse av barnehagesektoren at ulike krav og normeringer knyttet til pedagogtetthet og areal ikke oppfylles mange steder. Forvaltningsrevisjonen synliggjorde også mangler ved fylkesmannens tilsyn overfor kommunene og mangler i hvordan kommunene håndterer rollen som barnehagemyndighet.

Kunnskapsdepartementet har påpekt at erfaringen som er gjort med statlig tilsyn så langt, har avdekket manglende oppfyllelse av lovens krav i de kommunene som tilsynet har kontrollert, jf. Meld. St. 7 (2009–2010). Dette gjelder blant annet manglende oppfølging av kommunens plikt til godkjenning og kommunens plikt til oppfølging av regelverket gjennom kommunalt tilsyn av barnehagene, og det antas, i forlengelsen av dette, at sannsynligheten for at loven ikke fullt ut oppfylles, er relativt stor. Dette vurderes igjen å kunne få uheldige konsekvenser for barnas sikkerhet og velferd, og vil kunne svekke tiltroen til barnehage som et offentlig velferdstilbud.

Riksrevisjonen (2009) har for øvrig vist til at et regelverk og en rammeplan som åpner for mangfold i barnehagene, samtidig gir større risiko for at det blir uheldige variasjoner i tilbudet. Dette skaper, ifølge Riksrevisjonen, et større behov for overordnet styring, kontroll og etterprøvbarhet for sektoren.

Utvalget har merket seg den store variasjonen som er beskrevet i barnehagesektoren, jf. for eksempel St.meld. nr. 41 (2008–2009) og Riksrevisjonens undersøkelse. Dette er omtalt i rapportens kapittel 6 foran. Utvalget har merket seg at sannsynligheten for at loven ikke fullt ut oppfylles er vurdert som relativt stor. Manglende oppfyllelse av lovens krav vurderes igjen å kunne få uheldige konsekvenser for barns sikkerhet og velferd.

Utvalget har videre merket seg at det blant annet kan være variasjoner knyttet til antall opptak, telletidspunkter, ventelister, tilskuddssatser, geografisk tilgjengelighet, åpningstider, etterkontroll og tilsyn, pedagogdekning og dispensasjonspraksis, bemanning og arealbestemmelser. Utvalget finner at rammefinansiering med sannsynlighet vil bidra til større lokalt handlingsrom. Dette vil igjen kunne gi ytterligere variasjon i tilbudet til barn.

Utvalget ser at disse beskrivelsene gir indikasjoner på at tilbudet ikke er likeverdig for alle barn og at kvaliteten ikke alltid er tilfredsstillende.

Samlet finner utvalget at variasjonen og usikkerheten forbundet med om lovens krav oppfylles, taler for en mer presis utforming og i enkelte tilfeller strammere utforming av de krav som settes i fremtidig barnehagelovgivning. En sterkere regulering foreslås på enkelte områder som for utvalget fremstår som særlig kritisk med hensyn til å sikre et likeverdig tilbud av høy kvalitet for alle barnehagebarn. Samtidig har betydningen av kommunene som tjenesteyter – og lokaldemokratiet som en avgjørende forutsetning for å få gode tjenester, vært viktig for utvalget å ivareta. Tydeligere krav vil også gjøre det lettere å vurdere tilstanden ved internkontroll, av tilsynsmyndigheter eller av brukerne selv.

Sett hen til forventet befolkningsutvikling i landet sett under ett, synes det ikke å være grunn til å forvente nedgang i behovet for barnehageplasser i tiden fremover1. Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivninger (alternativet middels nasjonal vekst) indikerer tvert i mot at antall barn i alderen 1–5 år vil øke med om lag 50 000 frem mot 2020. Tallene tyder altså på at det vil være nødvendig å etablere mange nye barnehageplasser for å opprettholde dagens dekningsgrad. Utvalget har også merket seg at foreldre i økende grad synes å etterspørre ordinære barnehageplasser, eller særlige tilbud som friluftsbarnehager, til erstatning for plass i familiebarnehager.

Utvalget finner det riktig å tilføye at samfunnet i dag har få kvalitativt gode alternativer til barnehagedeltakelse for de fleste barn. Småbarnsforeldre i Norge har i flere tiår vært ute i arbeidslivet. Før utvidelser av svangerskapspermisjonen og den nye barnehageutbyggingen, var en stor andel av barna både under og rundt ett år hos dagmamma eller praktikant fordi det ikke fantes barnehageplasser til dem. De befant seg altså i omsorgstilbud som ikke var under regulering og kontroll. Dette er en situasjon utvalget ikke ønsker skal gjenta seg. Når en stor andel av barna begynner sitt barnehageliv som ettåringer, vil det være både i barnas, familienes og samfunnets interesse at dette er et positivt tilskudd i barnas liv, og ikke en erfaring som påfører barna belastninger og vansker. Gjennom fastsettelse av rammevilkår for barnehagene har det offentlige også et stort ansvar for at barnehagekvaliteten er tilpasset alle barnehagebarnas behov.

I tilknytning til de yngste barnas inntog i barnehagen har barnehageutbyggingen av enkelte blitt betegnet som et «sosialt eksperiment». Det kan imidlertid anføres at eksperimentet snarere består i et sterkere fokus på strukturerte og pedagogiske rammer for barnepass enn at barn skilles fra foreldrene, jf. Zachrisson, Lekhal og Mykletun (2011). Yrkesdeltagelsen blant mødre har ikke økt som følge av barnehageutbyggingen, i stedet har barn blitt flyttet fra uformelle til formelle barnepassordninger. Mye kan snarere tale for at den økte barnehagedeltakelsen de senere år vil kunne ha positive effekter for mange barn.

Utvalget vil videre tilføye at mange av advarslene knyttet til for tidlig barnehagestart grunner seg på erfaringer fra land hvor barn jevnt over starter langt tidligere i barnehage enn i Norge. Med den norske foreldrepermisjonsordningen er en, så vidt utvalget kan se, sikret at barnehagestart i hovedsak ikke vil finne sted før barnet er rundt ett år gammelt. Da synes en del motforestillinger mot tidlig barnehagedeltagelse å være mindre treffende, og utvalget har registrert at en skandinavisk foreldrepermisjonsmodell har vært anbefalt for å avdempe eventuelle farer ved for tidlig barnehagestart (Belsky 2001). For utvalget er det av helt sentral betydning at barna sikres et stabilt og trygt tilbud ved barnehagestart uansett når de begynner.

Ovennevnte, herunder konsekvenser av rammefinansiering samt andre faktorer (rettighetsbestemmelsen, likeverdig behandling, flere av de yngste barna, ressurser til barn med spesielle behov og rammefinansiering) fordrer etter utvalgets vurdering en grundig gjennomgang av regelverket. Samlet tilsier endringene at styringen vil måtte innrettes på en annen måte enn tidligere. Utvalget har vært svært opptatt av å finne en god samlet styringsstruktur.

For å sikre en god og hensiktsmessig styringsstruktur i en rammefinansiert sektor, har utvalget falt ned på at det blant annet bør innføres tydelige krav til internkontroll/forsvarlig system for eiere og lokal barnehagemyndighet. For nærmere om utvalgets forslag om dette vises til punkt 14.10 og 15.4 under.

11.2 Mål om høy barnehagedeltakelse

På grunn av de positive effekter som er knyttet til deltakelse i barnehager med høy kvalitet, er det en målsetting at alle barn skal kunne delta i barnehage, jf. St.meld. nr. 41 (2008–2009) og Meld. St. 30 (2010–2011). I en rekke sammenhenger de senere årene har barnehagens positive effekter på læring, språk, folkehelse, senere skolegang mv blitt fremhevet. Av Meld. St. 30 (2010–2011) fremgår blant annet:

De senere årene har barnehagen likevel blitt et velferdsgode som nesten alle barn tar del i. Norsk forskning viser at barnehagedeltakelse påvirker utdannings- og inntektsnivået på lang sikt. Barnehager av høy kvalitet er også gunstig for barns ferdigheter, herunder språkutvikling. Internasjonal forskning viser at høy kvalitet i barnehagen er avgjørende for barns utvikling og trivsel. I barnehagen legges også et viktig grunnlag for barns helse og levevaner i samarbeid med foresatte. Barn som ikke deltar i barnehage, vil ikke få ta del i dette, og vil derfor ha et annet utgangspunkt når de skal begynne på skolen. Regjeringen ønsker derfor at flest mulig barn skal ha erfaring med barnehage før skolestart. Dette er bakgrunnen for at regjeringspartiene inngikk barnehageforliket og derigjennom sikret maksimalpris på foreldrebetalingen.2

Utvalget vil vise til at nesten alle barn i dag går i barnehage. Antallet barn i barnehage har de siste årene økt betydelig. Svært mange barn begynner i barnehage i løpet av sitt andre leveår og for femåringene går så mange som over 97 prosent i barnehage. De aller fleste barn i Norge vil derfor ha erfaring fra barnehage før skolestart.

Det har i samme periode også vært en endring i den avtalte oppholdstiden i barnehagen. Langt flere av barna som går i barnehage mottar nå et heldagstilbud. Dette gjelder både i ordinære barnehager og i familiebarnehager.

For utvalget synes økningen i tilgjengelige barnehageplasser og innføringen av maksimalpris for barnehageplass å være sentrale faktorer for å forklare både at flere går i barnehage og at flere barn mottar et heldagstilbud. For utvalget står det klart at dersom det ønskes fortsatt høy barnehagedeltakelse også i fremtiden, må det fortsatt være tilgjengelige plasser til alle som ønsker det, og en tilstrekkelig lav sats for foreldrebetaling vil måtte beholdes. Videre vil det for fortsatt høy barnehagedeltakelse være av stor betydning at foreldre føler seg trygge på at barnehagen gir et tilbud av høy kvalitet. Det kan være grunn til å anta at denne faktoren vil få større betydning etter hvert som foreldre får erfaring med barnehage til en tilstrekkelig lav sats.

For så vidt gjelder kvalitet i barnehagen har utvalget merket seg at det i Meld. St. 30 (2010–2011) uttrykkes:

En fullt utbygd barnehagesektor, med mer sammensatte barnegrupper og større mangfold i barnehagetilbudet, stiller andre og nye krav til kunnskap og kompetanse hos de ansatte. Regjeringen har allerede varslet at den etter en kraftig satsing på barnehageutbygging nå ønsker å rette innsatsen mer mot kvalitet og innhold i barnehagen de nærmeste årene.3

Tidlig innsats

Barnehagen er den første arenaen utenom familien hvor barn kan utvikle sine ferdigheter i samspill med andre. Barnehagen er derfor et viktig fundament i den livslange læringen. Tidlig innsats gjennom å investere i gode barnehager kan forventes å gi store gevinster både for barn og samfunn, jf. for eksempel St.meld. nr. 16 (2006–2007). Barn som går i barnehage, gjør det i gjennomsnitt bedre på skolen og har dermed større sjanser for å lykkes i utdanning og arbeidsliv enn barn som ikke går i barnehage.

Tidlig innsats kan forstås som innsats for å høyne livskvaliteten på et tidlig tidspunkt i barnas liv. Det å gå i barnehager med høy kvalitet er bidrag til dette. Tidlig innsats kan også forstås som tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes. Potensialet for å redusere sosial ulikhet gjennom å iverksette tiltak i småbarnsalderen må sies å være betydelig, jf. European Commission 2009; OECD 2006; NOU 2009:10; St.meld. nr. 41 (2008–2009), se for øvrig kapittel 5.

Utvalget vil vise til at for å kunne sette inn tiltak tidlig må det i og rundt barnehagene være kompetanse til å kunne identifisere barn og unge som ikke har tilfredsstillende utvikling. Dette er kompetanse som i dag ikke er til stede alle steder. Utvalgets forslag til kompetanseutvikling, økt pedagogisk bemanning mv. forventes i stor grad å hjelpe denne situasjonen.

Kosthold og fysisk aktivitet

Barnehagen skal ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller, jf. barnehageloven § 2 samt rammeplanen og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Et sunt kosthold og rikelig med daglig fysisk aktivitet er viktig for barnas helse. Tre faktorer bidrar særlig til å forklare sammenhengen (Samdal og Haug 2010). Et sunt kosthold og fysisk aktivitet bidrar for det første til å optimalisere helse, fysisk form, selvfølelse, vekst og utvikling i barneårene. For det andre er barneårene viktige for å etablere sunne helsevaner som kan opprettholdes livet ut. For det tredje bidrar sunt kosthold og fysisk aktivitet i barneårene til å redusere risikoen for kroniske sykdommer i voksenlivet. For lav og lite variert fysisk aktivitet i unge år vil på sin side kunne føre til helsemessige utfordringer på lang sikt.

Allsidig lek i variert naturterreng har en positiv effekt på barnas motoriske utvikling (Fjørtoft 2010). Terrenget inviterer til ulike former for lek og fysisk aktivitet.

Variasjonene påvirker barnas mestring av bevegelser og stimulerer til bedre motoriske ferdigheter, spesielt med hensyn til balanse og koordinasjon. Regelmessig og hyppig bruk av naturen til lek og fysisk aktivitet vil styrke barnas motoriske utvikling. Dette synliggjør både betydningen av gode utearealer i barnehagen og betydningen av at barnehagen aktivt tar i bruk nærliggende turområder. Det vises for øvrig til omtale av barnehagens uteareal under punkt 16.5.

Tilstrekkelig fysisk aktivitet bidrar til å hindre overvekt og fedme. Mye tyder også på at fysisk aktivitet kan fremme barnas selvaktelse (Wilhelmsen 2010:19). Det er derfor viktig for barna at personalet i barnehagen legger til rette for og inspirerer til trygg og utfordrende kroppslig lek og aktivitet for alle, uansett kjønn og kroppslige, psykiske og sosiale forutsetninger (Wilhelmsen 2010; Fjørtoft 2010).

En av barnehagens utfordringer er å legge til rette for at alle barn får nok fysisk aktivitet. Dette krever gode rammebetingelser og kunnskap om hva som kjennetegner barnas lek og fysiske aktivitet. Dermed kan personalet tilrettelegge aktiviteter med utgangspunkt i barnas forutsetninger.

Fysisk aktivitet i barnehagen bør legges på barnas premisser. En enkel organisering av aktivitetene, som barn lett forstår og kan være aktivt deltagende i, har ofte vært fremhevet. Aktivitetene bør videre være preget av lek, og for at barna skal trives bør de oppleve mestring.

For barn i barnehagen vil dagene kunne oppleves både lange og utfordrende. Det er derfor viktig at de får sunn mat i tilstrekkelige mengder, slik at de har overskudd til lek og læring. Utvalget vil vise til at de nasjonale retningslinjene for mat og måltider i barnehagene stiller krav til måltidshyppighet, gjennomføring av måltidene, spisemiljø, hygiene, måltidenes pedagogiske funksjon samt den ernæringsmessige sammensetningen av mat- og drikketilbudet (Helsedirektoratet). Det er påpekt at kostholdsmessige utfordringer for barnehagene særlig er knyttet til å øke tilbudet av grønnsaker, grove brødvarer og fiskeprodukter og redusere innslaget av helmelk samt redusere tilbudet av fet og sukkerrik mat og drikke ved feiringer og markeringer i barnehagen (Holthe 2010, Andersen 2010).

Utvalget har i denne forbindelse merket seg at styrere i barnehagen har opplyst at bemanningen er den viktigste faktoren for det mat- og drikketilbudet som tilbys i barnehagene (Sosial- og helsedirektoratet 2005). Siden et varmmattilbud krever mer innsats fra personalet enn å tilby kald mat, begrenses derfor slikt tilbud ofte til én dag i uken (Holthe 2010). Et måltid kan for øvrig også utnyttes som en arena for medlæring og meningsskaping (Bae 2009).

Fysisk aktivitet og kostvaner i småbarnsalderen legger grunnlaget for levevaner senere i livet. Det er derfor særlig viktig å legge til rette for at barnehagebarn kan få et sunt kosthold og tilstrekkelig og variert fysisk aktivitet den tiden de tilbringer i barnehagen.

Flertallet av barn i Norge i alderen ett til fem år tilbringer en stor del av hverdagen i barnehagen, det er derfor ønskelig å inkludere barnehagene i folkehelsearbeidet4. Å utvikle barnehagen til en arena for tilstrekkelig og variert fysisk aktivitet og sunne måltider, samtidig som en kan nå foreldrene slik at de på en best mulig måte kan stimulere utviklingen av barnas helse på hjemmearenaen, må antas å kunne gi vesentlige effekter på barnas helse livet igjennom. I et samfunnsmessig perspektiv vil det være store fordeler i å forebygge sykdommer som henger sammen med dårlig kosthold og for lav fysisk aktivitet.

Utvalget vil vise til at å arbeide for å nå rammeplanens mål krever kompetanse. Det kan være et behov for å heve personalets kompetanse om barnas fysiske og motoriske utvikling og på kostholds- og ernæringsområdet. Utvalgets forslag knyttet til bemanningsøkning, utdanning og kompetanse vil kunne bidra i så måte, jf. henholdsvis kapitlene 16, 19 og 20.

Barn som ikke går i barnehage

Utvalget har merket seg at det er liten andel barn som av ulike grunner ikke går i barnehage. Dette spørsmålet er behandlet i punkt 6.2.2 foran. Foreldre oppgir ulike forhold som begrunnelse for at de ikke har søkt om barnehageplass (Moafi og Bjørkli 2011). 38 prosent av foreldrene med barn i aldersgruppen 1–5 år oppgir at «det er viktig at barnet er sammen med mor de første årene» som en viktig årsak til at de ikke har søkt om barnehageplass. Foreldre med ikke-vestlig bakgrunn er særlig opptatt av barnas samvær med mor de første årene, og at barnet først må lære morsmålet før det begynner i barnehage. Pris synes fortsatt å være en barriere for barnehagedeltakelse. 19 prosent av foreldrene til barn 1–5 år i lavinntektsfamilier meddeler at de ikke søker barnehageplass fordi det er for dyrt5. Utvalget vil peke på at det er viktig at alle grupper av barn gis mulighet til å gå i barnehage.

Sett hen til økonomiske faktorer fremstår en tilstrekkelig lav maksimalpris for foreldrebetaling med utfyllende moderasjonsordninger som nødvendig. Fra 1. august 2012 fjernes kontantstøtten for toåringer, samtidig som kontantstøttesatsen for ettåringer mellom 13 og 18 måneder økes, jf. Meld. St. 30 (2010–2010). En undersøkelse gjennomført av Arbeids- og velferdsetaten om kontantstøttebrukerne viser at 26 prosent av familiene primært ønsket barnehageplass. Utvalget finner grunn til å anta at avviklingen av kontantstøtten vil resultere i noe økt barnehagebruk og økt yrkesdeltakelse fra mødre med barn mellom to og tre år. Det er viktig at kommunene kompenseres for økte kostnader til barnehagesektoren som følge av omlegging av kontantstøtteordningen. Utvalget vil for øvrig vise til at ved utgangen av 2010 gikk 87,3 prosent av toåringene i barnehagen. Utvalget vurderer ikke at omleggingen vil kunne medføre behov for så vidt mange nye barnehageplasser at dette vil kunne få konsekvenser for utvalgets forslag om økt pedagogbemanning.

Det kan også tenkes at foreldre ikke kan nyttiggjøre seg et tilbud om barnehageplass av praktiske årsaker, for eksempel ved at aktuell barnehageplass ligger langt unna eller på annen måte ikke vil kunne la seg forene med andre daglige gjøremål6. Det er derfor viktig at kommunene er seg dette bevisst i sin dimensjonering av barnehagetilbudet. Ulike verdimessige faktorer kan også ha betydning for valg av omsorgstilbud. Utvalget mener et mangfoldig og variert barnehagetilbud vil kunne bidra til at alle foreldre kan finne en egnet barnehageplass for sine barn.

Utvalget legger til grunn at det alltid må forventes å være noen barn som av ulike årsaker ikke vil delta i barnehage. Utvalget vil vise til Østbergutvalgets vurdering om at i den grad noen av disse barna også står uten andre arenaer der de kan praktisere norsk før skolestart, er dette svært bekymringsfullt, (NOU 2010:7). Utvalget er enig i at det er ønskelig med tilbud om språkstimulerende tiltak også til barn som av ulike grunner ikke går i barnehage. Utvalget har merket seg at åpne barnehager i den forbindelse kan fylle et behov for mange i overgangsfaser. Utvalget har videre merket seg at åpen barnehage i mange tilfeller virker som en rekrutteringsarena til ordinær barnehage eller familiebarnehage (NOU 2010:7). Dette taler etter utvalgets syn for at åpen barnehage reguleres noe mer enn hva tilfellet er i dag.

Utvalget har ellers merket seg at det er signalisert en nærmere kartlegging av gruppen barn som ikke går i barnehage, og at denne gruppen vil være et tema i den nye stortingsmeldingen om fremtidens barnehage som Kunnskapsdepartementet etter planen skal legge frem for Stortinget høsten 2012, jf. Meld. St. 30 (2010–2011). Utvalget antar at departementet i denne sammenhengen også vil se noe nærmere på om og hvordan åpne barnehager i fremtiden bør være regulert. For en hensiktsmessig regulering av barnehagetyper som faller utenfor lovens saklige virkeområde, har utvalget foreslått å gi departementet en hjemmel til å fastsette forskrift om organisert barnetilsyn, jf. utvalgets forslag til ny barnehagelov § 4.

11.3 Likeverdig barnehagetilbud med høy kvalitet

Alle barnehageeiere skal drive virksomhet mot samme målgruppe og etter samme formåls- og innholdsbestemmelser. Formålet med utvalgets arbeid er i henhold til mandatet å sikre at en oppnår et likeverdig tjenestetilbud med høy kvalitet i alle barnehager, samtidig som det lokale handlingsrommet og hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas. For å sikre ivaretakelse av mandatets formål gjennom hele utvalgsarbeidet, har utvalget diskutert enkelte begreper noe nærmere.

Gjennom barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold gis retningslinjer for hva som kan defineres som et barnehagetilbud av høy kvalitet. Dette er også bestemmelser som departementet ikke har ønsket at utvalget skal vurdere. Utvalget har lagt disse bestemmelser til grunn for sin vurdering av kvalitet i barnehagen, jf. kapittel 5 om kvalitet i barnehagen.

Barnehageloven skal regulere en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet; barn under opplæringspliktig alder. Dette er ikke en brukergruppe som kan utøve brukermakt i vanlig forstand. Det er derfor nødvendig å stille særskilte krav til utforming av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for barna, jf. FNs barnekonvensjon. Barnas foreldre og foresatte skal sikres innflytelse på utformingen av tilbudet. Det er også viktig at barnehageloven er et hensiktsmessig redskap når barnehagemyndigheten utfører sine oppgaver. I flertallet av kommunene skal barnehagemyndigheten (dvs. kommunen selv) forholde seg både til barnehager som den eier selv og til barnehager som eies av private. Dette kan kreve en balansegang for kommunen, og det er derfor et mål at loven er et best mulig verktøy i denne oppgaven.

Statens styring av kommunesektoren skal balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted og kommuners behov for å prioritere tjenester lokalt i tråd med innbyggernes ønsker og behov. Utvalget vil i denne forbindelse også vise til Stortingets kommunal- og forvaltningskomite som blant annet har uttalt følgende, jf. Innst. O. nr. 19 (2006–2007) punkt 2.2:

«Komiteen er opptatt av at tilsyn og kontroll ikke skal begrense det lokale selvstyret der dette utøver politisk skjønn. Det innbærer at tilbudets omfang og innhold kan variere fra kommune til kommune, men være innenfor rammene av lovverket.»

Ulike rammevilkår for barnehagesektoren, herunder retningslinjer for statens styring av kommunesektoren, er gjennomgått i kapittel 7. De hensyn som begrunner lokal handlefrihet faller særlig i to hovedkategorier: hensynet til effektiv tjenesteproduksjon og hensynet til demokratisk styring.

Det kan videre oppstilles tungtveiende nasjonale hensyn for at staten skal styre kommunesektoren gjennom regler7:

  • Rettssikkerhet, herunder sikring av minoriteters rettigheter.

  • Likhet og likeverd.

  • Økonomiske forhold hvor kommunenes disponeringer får betydning ut over kommunen selv.

  • Hensynet til nasjonale miljøverdier.

  • Samordnet og omstillingsorientert forvaltning.

  • Liv, helse og sikkerhet.

Utvalget vil bemerke at et likeverdig tilbud ikke er å forstå som et fullt ut likt tilbud til alle. Det tilbudet den enkelte får må imidlertid være tilpasset den enkeltes situasjon og individuelle forutsetninger, og være innenfor den variasjonsbredde regelverket tillater. I det en kan si at noen oppnår vesentlig mindre av et gode uten at dette kan sies å følge av en tilpasning til den enkeltes situasjon og individuelle forutsetninger, vil ikke tjenestetilbudet lenger kunne sies å være likeverdig. Barnehagetilbudet som gis bør derfor ikke variere urimelig mellom kommuner. Videre bør det ikke forekomme urimelig forskjellbehandling mellom barn bosatt i samme kommune.

Utvalget har i sitt arbeid forholdt seg til det grunnlag som ble lagt for barnehagene i forbindelse med det såkalte barnehageforliket i 2003. Herunder har det for utvalget vært av stor betydning at de forslag som fremmes kan bidra til å ivareta barnas behov og interesser og kvalitet og mangfold i barnehagetilbudet. For å dekke brukernes ønsker og behov har det vært ansett som ønskelig å ha barnehager med ulik pedagogisk profil. Utvalget vil her presisere at forskjeller i både pedagogisk profil og interne organiseringsformer ikke følger et skille mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. kapittel 6 om dagens barnehagetilbud. Utvalget anser mangfoldet i sektoren som positivt, og finner at det neppe vil være hensiktsmessig eller ønskelig å innskrenke det handlingsrommet som i dag er gitt. Barnehageforliket er nærmere omtalt under punkt 3.6.

Mandatet gir uttrykk for at det likeverdige barnehagetilbudet skal kjennetegnes av høy kvalitet. Utvalget har følgelig foretatt visse vurderinger av kvalitet på barnehageområdet. Når tilbudet som skal gis alle barn skal kjennetegnes av høy kvalitet, følger det at tilbudet som gis ikke kan variere under et definert minimum. For å sikre et kvalitativt godt barnehagetilbud i fremtiden, har utvalget derfor vært særlig konsentrert om å finne frem til hensiktsmessige kvalitetssikringsbestemmelser.

Utvalget har samtidig vært opptatt av å bevare et tilfredsstillende lokalt handlingsrom og å legge et godt grunnlag for effektiv ressursbruk. Dette gjenspeiles, etter utvalgets vurdering, gjennom helheten i forslagene som her fremmes. Videre gjennom den den vekt som er lagt på å unngå unødige reguleringer og overstyring av både kommunen som lokal barnehagemyndighet og den enkelte barnehageeier.

Utvalget har for øvrig merket seg at det i fordelingsmeldingen er uttrykt at en god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet, jf. Meld. St. 30 (2010–2011).

Utvalgets mandat oppstiller spørsmålet om nasjonal regulering i forhold til lokale prioriteringer som et sentralt utgangspunkt for utvalgets arbeid, og utvalget har i noen utstrekning beskrevet dette spenningsfeltet tidligere i utredningen. Som en del av dette bildet fant lokaldemokratikommisjonen grunn til å understreke at en debatt om kommunenes handlingsrom som ensidig fokuserer på de økonomiske rammevilkårene kan bli for snever, jf. NOU 2005:6. Det kommunale handlingsrommet varierer mellom kommunene og mellom ulike oppgaver. Styringsforholdet mellom staten og kommunene oppfattes ofte som et forhold der styringen ensidig rettes fra staten mot kommunene. Lokalnivåene er imidlertid viktige premissleverandører for statlig politikk og styring, og staten må ta hensyn til kommunesektorens meninger. Kommunene etablerer også strategier for å håndtere usikkerhet som oppstår med utgangspunkt i statlige handlinger. Velferdsstaten er preget av en gjensidig avhengighet mellom stat og kommuner. Kommunene er avhengig av statens ressurser, legitimitet og tilretteleggingsfunksjon, men staten er på samme tid avhengig av kommunene for at velferdspolitiske ambisjoner skal kunne nås8.

Utvalget ser at det kan være et motsetningsforhold mellom nasjonale reguleringer og lokale prioriteringer. Likevel vil hensiktsmessige nasjonale reguleringer alltid gi et visst handlingsrom og gode lokale prioriteringer vil alltid finne sted innenfor en regulert sfære. Motsetningen vil først være aktualisert dersom lokale prioriteringer tar sikte på å gå under en definert minimumsstandard som skal sikre likeverdighet og tilfredsstillende kvalitet, eller dersom statlige føringer hindrer innføring av et bedre tilbud lokalt.

Utvalget vil vise til at med unntak av retten til barnehageplass, retten til medvirkning og retten til prioritet ved opptak for barn med nedsatt funksjonsevne, inneholder loven ikke bestemmelser som gir individuelle rettigheter. Loven gir relativt detaljerte føringer på enkelte områder, som for eksempel det pedagogiske personalets utdanning. På andre områder gir loven få standardkrav og åpner dermed for lokalt skjønn og handlingsrom.

Samlet synes barnehagesektoren å være mindre detaljregulert enn andre sentrale velferdsområder. Etter utvalgets vurdering er det ikke ønskelig å underregulere barnehagesektoren fordi andre sektorer kan synes å være overregulert.

Utvalget har følgelig ikke ønsket å låse seg fast i en diskusjon omkring hvilke hensyn kan synes å tale for og/eller imot statlig styring av barnehagesektoren. Snarere har utvalget ønsket å løfte frem et godt lokalt handlingsrom innenfor funksjonelle nasjonale rammer9.

Utvalget har merket seg at tydeligere regulering av barnehagens virksomhet har vært etterlyst tidligere. Blant annet ble nasjonale krav om barnehagens fysiske og psykososiale miljø, bemanning og personalets pedagogiske kompetanse av den såkalte Søbstadgruppen ansett som nødvendig for å sikre barn gode og likeverdige utviklingsmuligheter, jf. Barne- og familiedepartementet (2005).

Barnehageloven slår fast at barnehagetilbudet er et kommunalt ansvar. Bakgrunnen er at de behov og ønsker familiene har varierer, og at nærmere vurdering av omfang og innhold i tilbudet best blir ivaretatt lokalt. Det ligger et særlig ansvar på kommunen som barnehagemyndighet til å sørge for utviklingen av en helhetlig og effektiv barnehagesektor, der målet er et best mulig tilbud til innbyggerne i hver kommune.

Utvalget mener foreliggende forslag til ny barnehagelov balanserer de ulike hensyn som er nevnt foran og som inngår i utvalgets mandat, på en god måte. Der utvalget har sett at ulike hensyn kan komme i en viss motstrid, har utvalget lagt vekt på hensynet til barnets beste i sine vurderinger. Dette har også gitt seg uttrykk i forslag om styrking av dagens bestemmelser om barnas (og foreldrenes) rettigheter i barnehageloven.

Utvalget finner, som nevnt over, at i en del henseende synes variasjonen i tilbudet barn gis å være for stor. Samtidig mener utvalget det er viktig at det fortsatt beholdes en stor bredde i det samlede barnehagetilbudet, men alle de barnehagetilbud som gis må ha tilfredsstillende kvalitet. Utvalget har derfor funnet det formålstjenlig å utforme forslag til ny barnehagelov. Utvalgets forslag til ny barnehagelov vil gi alle barnehagebarn et likeverdig tilbud av høy kvalitet.

11.4 Valg av styringsvirkemidler

Utvalget har merket seg at mandatet angir en tredeling av aktuelle styringsvirkemidler:

  • Lovbaserte virkemidler – denne gruppen omfatter blant annet rettighetslovgivning, klageordninger, kontroll- og tilsynsordninger, innsigelse og rikspolitiske retningslinjer.

  • Økonomiske virkemidler – staten rår over en rekke økonomiske ordninger som på ulike måter styrer kommunene og fylkeskommunene. Det dreier seg i første rekke om tilskudd i form av rammetilskudd og øremerkede tilskudd, men også låneordninger og avgifter.

  • Andre virkemidler – dette kan dreie seg om flere typer virkemidler som handlingsplaner eller om informasjonstiltak med sikte på å påvirke den kommunale virksomhet, for eksempel gjennom rundskriv, veiledningsmateriell og kompetanseutviklingstiltak.

Hvordan statlige myndigheter følger opp og støtter barnehagesektoren gjennom eksempelvis kompetanseutviklingstiltak og ressurstilførsel synes å virke positivt inn på sektorens kvalitet (OECD 2006; 2001; Kvistad og Søbstad 2005). Videre har det å ha et godt regelverk vært trukket frem i denne sammenheng (OECD 2006; European Commission 2004). Et godt kvalitetsvurderingssystem som innebærer regelmessig oppfølging har også vært fremhevet som viktig for å utvikle en kvalitativt god sektor (OECD 2001).

Utvalget legger til grunn at det vil være mest effektivt å styre gjennom en kombinasjon av de ulike virkemidlene. Gjennom innføring av rammefinansiering for sektoren er det allerede gjort valg som ikke utvalget skal gå inn på. For utvalget gjenstår da lovbaserte og «mykere» virkemidler, samt eventuelle økonomiske virkemidler av mer «stimulerende» karakter. Som følge av mandatets ordlyd har utvalget naturlig konsentrert seg om lovbaserte virkemidler. «Mykere» virkemidler, og i enkelte tilfeller økonomiske virkemidler, er trukket inn der dette har vært ansett formålstjenlig. Kvaliteten på tjenestene i barnehagesektoren beror i svært stor grad på kompetansen til de ansatte. Virkemidler som bidrar til å understøtte og bygge opp kompetansen har derfor stor betydning. Kompetanseutvikling, utdanning og forskning er følgelig viet en viss plass i utredningen. Utvalget vurderer det samtidig slik at et godt regelverk uansett er en nødvendig forutsetning. For å sikre likeverdighet og høy kvalitet vil kvalitetssikringsbestemmelsene bli særlig sentrale.

Dagens barnehagesektor byr på både nye og endrede utfordringer sammenlignet med hvordan sektoren så ut da tidligere regelverk ble utformet, og dette skaper behov for nytenkning. Utvalget mener derfor at det er grunn til å foreta en fullstendig gjennomgang av dagens rammeverk for å sikre at både strukturen og innholdet skal være egnet til å bidra til at barnehagesektoren styres på en best mulig måte.

I sektoren er det vanskelig med innsyn for foreldrene – dette tilsier en viss kontroll/tilsyn. For foreldrene vil det ikke umiddelbart være enkelt å vurdere tjenestenes kvalitet. Foreldrene kan ikke lett observere om tjenesten i løpet av dagen har god kvalitet. Dette tilsier, etter utvalgets vurdering, både enkelte klare og tydelige kvalitetskrav og et visst kontrollbehov. Klare lovkrav vil for øvrig også gjøre kontroll i form av tilsyn enklere, og for så vidt mindre belastende for de som kontrolleres.

Når det gjelder mer «myke» styringsvirkemidler har temaheftenes status vært oppfattet som noe uklar, jf. punkt 7.3.3, og det kan være rom for veiledere på flere områder. Utvalget har gått nærmere inn på disse spørsmålene under punkt 11.6 under.

11.5 Vurdering av hensiktsmessig regelverksstruktur

Utvalget vil vise til at i en vurdering av dagens regelverk må både strukturen og innholdet vurderes. Gjeldende barnehagelov inneholder en stor andel skjønnsmessige bestemmelser, det er gitt få rettigheter og mange viktige bestemmelser er regulert i forskrift. En avgjørende faktor for å oppnå det en ønsker gjennom rettslig regulering er at regelverket er lett tilgjengelig for brukeren, enten dette er foreldre, eiere, kommuner eller fylkesmenn.

Fra den første lov om barnehager ble vedtatt i 1975 til ny lov i 1995 og i 2005 har både barnehagesektoren og samfunnet for øvrig gjennomgått store endringer. Ved fremleggelsen av nytt lovforslag i 1995 ble det blant annet påpekt at kommunene trengte et bedre lovverk for å sikre at den resterende barnehageutbyggingen kunne foregå slik at barnehagetilbudet ble godt samordnet og tilpasset lokale forhold. Barnehagesektoren var på dette tidspunktet i ferd med å bli langt mer allment tilgjengelig, og nye brukergrupper med nye behov kom inn i sektoren. Dette førte til endret etterspørselsmønster med blant annet behov for større fleksibilitet i åpnings- og oppholdstider. Barnehagene skulle så langt som mulig tilfredsstille alle brukergruppers behov. Barnets beste kom sterkere frem og proposisjonen inneholdt forslag om å tydeliggjøre barnehagens roller og oppgaver overfor barna og foreldrene. Det ble tatt inn en ny bestemmelse som ga departementet adgang til å fastsette en rammeplan for barnehagen. Siden den gang har loven blitt endret flere ganger, før det kom en ny lov i 2005 som var en oppfølging av Stortingets avtale om barnehagepolitikken av 11. juni 2002.

På bakgrunn av oppdraget som utvalget er gitt, synes det for utvalget mest fornuftig at det utarbeides en ny lov fremfor en endringslov. Regelverk vil alltid stilles overfor utfordringen at samfunnsutviklingen går raskt og at regelverket utdateres og derfor må endres. Etter overgangen til rammefinansiering og den enorme utviklingen som har funnet sted de senere årene, mener utvalget at det vil være å foretrekke å utarbeide en ny lov, blant annet for å synliggjøre de endringer sektoren har gjennomgått. Det gir videre muligheten til å konsolidere merknader til bestemmelsene og re-paragrafere hele loven. En anledning til å foreta en helhetlig gjennomgang av regelverket vil også kunne gi en mer brukervennlig utforming. I arbeidet vil det være viktig å ta høyde for hvordan regelverket best mulig kan utformes slik at det også blir enkelt å foreta endringer ved behov i fremtiden.

Utvalget har videre vurdert hva slags type lov som er ønskelig i fremtiden. I gjeldende lov åpner mange av bestemmelsene for stor grad av skjønn og inneholder få bundne normer. Dette er i mange tilfeller en styrke, men kan også være krevende når loven skal praktiseres. Riksrevisjonen (2009) har eksempelvis pekt på at når regelverket og rammeplanen åpner for mangfold i barnehagene, gir dette større risiko for uheldige variasjoner i tilbudet og skaper et større behov for overordnet styring. Etter overgangen til rammefinansiering vil et så vidt stort skjønnsrom forventes å bli mer krevende, noe som blant annet kommer til uttrykk i Ot.prp. nr. 57 (2007–2008).

Mye av lovens styrke i dag kan sies å være at den gir stor frihet til både barnehageeier og barnehagemyndighet til å gjøre lokale tilpasninger, men dette er også noe av svakheten. Utvalget vurderer det ikke som ønskelig at sektoren detaljreguleres, men det synes likevel nødvendig å stille spørsmål om det, særlig av hensyn til å sikre barna et godt barnehagetilbud, bør være en sterkere regulering enn i dag. Utvalget har derfor innen helt sentrale kvalitetsdimensjoner funnet det nødvendig å foreslå videreført eller også forsterket ulike krav i forslaget til ny barnehagelov.

Utvalget vil vise til at vesentlige deler av barnehagenes regelverk i dag er regulert gjennom ulike forskrifter. Utvalget har merket seg at det er områder av vesentlig betydning innen regelverket som med fordel kunne ha vært regulert i lovs form snarere enn gjennom forskrift. Dette har gitt barnehagelovgivningen et visst fragmentarisk preg. Utvalget finner ikke å kunne se bort fra at dette i sin tur kan ha medført uklar regelverksforståelse i sektoren.

Gjeldende barnehagelov er bygget opp med kapittelinndeling etter oppgaver og ansvar. Loven er inndelt i tre nivåer og angir hvilke plikter barnehageeier har, videre hvilke plikter kommunen som barnehagemyndighet har og hvilken rolle fylkesmannen har. Mye er regulert i de i alt 13 forskriftene som er gitt med hjemmel i loven, herunder mange svært sentrale bestemmelser som krav til pedagogisk bemanning og regulering av foreldrebetaling. For utvalget har det vært relevant å vurdere om noe av det som i dag er forskriftsregulert bør flyttes til lov. Utvalget har vært opptatt av at regelverket skal være anvendelig og lett tilgjengelig for brukerne. Dette har talt for en flytting av enkelte viktige bestemmelser fra forskrift til lov.

Utvalget har videre vurdert det som hensiktsmessig at fremtidig lov fortsatt gis en struktur med kapittelinndeling. Ny lov vil måtte få en størrelse og en inndeling av oppgaver og ansvar som vil tilsi bruk av kapittelinndeling. En kapittelinndeling vil også gjøre det enklere for brukerne. I arbeidet med lovutkastet har utvalget også søkt å presisere rettslige uklarheter i bestemmelser som ellers står uforandret, både uklarheter som er avdekket i praksis og uklarheter som utvalget har sett.

Til dagens lov er det gitt 13 forskrifter. Dette bidrar til å gi et lite oversiktelig preg og antas å gjøre regelverket vanskelig tilgjengelig for brukerne. Sett i lys av at barnehageloven er en relativt liten lov, fremstår det som lite hensiktsmessig å ha så vidt mange forskrifter som i dagens regelverk. Etter utvalgets vurdering vil en mer ryddig systematikk være at det gis en samlet forskrift til barnehageloven. I tillegg foreslås rammeplanen videreført som en egen forskrift. Dette som følge av rammeplanens utforming og omfang.

Så vidt utvalget kan se har barnehageloven til nå vært utformet slik at forskriftshjemler i hovedsak er lagt til departementet. Samtidig ser utvalget at forskriftskompetansen i enkelte tilfeller er lagt til Kongen. For utvalget fremstår grunnlaget for denne variasjonen uuttalt. Utvalget vurderer den praktiske forskjellen mellom reguleringsmåtene som relativt liten. Av hensyn til å få et så enhetlig system som mulig i fremtidig lov, har utvalget som hovedregel landet på at forskriftskompetansen av praktiske hensyn bør legges til departementet.

Foruten barnehageloven med forskrifter, er det en rekke andre lovverk som også har betydning for barnehagene. Både forskrift om miljørettet helsevern og plan og bygningsloven er blant regelverkene som er av stor betydning både for godkjenningen av barnehagen, men også for driften. Forholdet til annet regelverk er i dag blant annet omtalt i merknadene til § 10. I departementets videre arbeid med nytt regelverk, kan det være relevant å vurdere om krav til barnehager i annet regelverk bør omtales/reguleres i barnehageloven eller forskriften.

Enkelte bestemmelser i dagens barnehagelov har vært unntatt utvalgets mandat. Utvalget har følgelig ikke vurdert å foreslå innholdsmessige endringer i disse bestemmelsene. Ut fra et ønske om at disse er tilpasset helheten i utvalgets forslag, har imidlertid utvalget funnet det tjenlig å foreslå visse tekniske tilpasninger av §§ 1, 1a, 2, 12a og 14.

11.6 Vurdering av pedagogiske styringsvirkemidler

Såkalte «myke», pedagogiske virkemidler inngår som et mulig styringsvirkemiddel for staten.

Det har vært fremhevet at statlige veiledere vil kunne forenkle og lette arbeidet i kommunene, og samtidig kunne fungere som et styringsvirkemiddel for staten, jf. for eksempel NOU 2005:6. Brennautvalget foreslår at det utarbeides en veileder for barnehagene om arbeidet med barn med traumer, jf. NOU 2010:8.

Utvalget vil vise til at Kunnskapsdepartementet har fått utarbeidet veiledere til sentrale områder innenfor regelverket. Det er blant annet utarbeidet veiledere om tilsyn med barnehager, godkjenning av barnehager, praktisering av kravet om likebehandling i kommuner, utmåling av offentlige tilskudd i ikke-kommunale barnehager, om utforming av barnehagens utearealer, om overgangen fra barnehage til skole og om kravene til pedagogisk bemanning. Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet en veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har i samarbeid fått utarbeidet veilederen Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten (2009).

Av Riksrevisjonens (2009) undersøkelse fremgår at kommunene benytter de ulike veilederne fra Kunnskapsdepartementet i ulik grad. Eksempelvis fremkommer at veileder om kommunens tilsyn med barnehager og veileder om godkjenning av barnehager i arbeidet med barnehagesektoren benyttes mye eller noe av om lag 90 prosent av kommunene. På den andre siden gir mange kommuner uttrykk for at de lite eller aldri benytter veileder for helse, miljø og trivsel i barnehagen eller veileder for utforming av barnehagens utearealer.

Det har vært pekt på at slikt veiledningsmateriale ikke er juridisk bindende, men at ulike aktører vil kunne oppfatte dem å være det. Lokaldemokratikommisjonen har på denne bakgrunn anført at det ikke er uproblematisk at statlige organer driver en utstrakt pedagogisk virksomhet overfor kommunene, siden det ikke alltid vil være tydelig at det som formidles er politiske signaler og ikke noe kommunene «skal» gjennomføre, jf. NOU 2005:610.

Utvalget vil påpeke at veiledere kan fungere som en bistand i den praktiske anvendelsen av regelverk. Det er likevel viktig å være bevisst på veiledernes status ved bruken av dem, og at brukerne også er bevisste på at endringer som gjøres i regelverket veilederen omtaler vil kunne ha betydning for bruken av veilederen. Veiledere må ikke brukes som annet enn hva de er, nettopp veiledere. Faren ved utstrakt bruk av slike virkemidler vil kunne være at de oppfattes som mer autoritative og bindende enn hva de faktisk er ment å være. Ved større endringer i regelverket vil veiledere bli utdatert. Statlige myndigheter oppfordres videre til å vurdere utarbeidelse av nye veiledere og/eller oppdateringer av tidligere veiledere etter ikrafttredelse av ny barnehagelov.

Utvalgets forslag om at flere bestemmelser skal synliggjøres i selve lovteksten, har blant annet til hensikt å øke tilgjengeligheten for brukerne. Videre antar utvalget at å samle de ulike forskriftsbestemmelsene i en felles forskrift til barnehageloven vil gjøre disse bestemmelsene lettere tilgjengelig både for lokal barnehagemyndighet, barnehageeiere og brukere.

Utvalget legger til grunn at det er et behov for tilgjengelig informasjon om regelverket også i fremtiden. Utvalget forutsetter at det utarbeides nytt rundskriv, jf. rundskriv F–08/2006, med fullstendig oversikt over gjeldende regelverk når eventuell ny barnehagelov med forskrift skal tre i kraft. Utvalget anbefaler at departementet jevnlig sørger for å oppdatere en elektronisk oversikt over gjeldende regelverk og veiledere til ulike deler av dette.

Rammeplanen har også forskriftsstatus, og egen forskriftshjemmel fremgår av barnehageloven § 2. Under henvisning til rammeplanens sentrale karakter, vil utvalget benytte anledningen til å fremheve rammeplanens betydning også for de pedagogiske styringsvirkemidlene.

Utvalget vurderer rammeplanen som et svært viktig styrings- og kvalitetsverktøy som skal være med å sikre barn et likeverdig tilbud av god kvalitet. Rammeplanen gir personale, eiere og tilsynsmyndighet en forpliktende ramme å arbeide ut fra og informasjon til foreldre om hva de kan forvente av barnehagetilbudet.

Det er rammeplanen som setter rammene for innholdet i barnehagen, men den enkelte barnehage må tolke og omsette de nasjonale føringene til praksis i barnehagen. Evalueringen av barnehagens arbeid med rammeplanen viser imidlertid at førskolelærere i en del tilfeller mangler læreplankompetanse (Østrem m. fl. 2009). Brennautvalget uttrykker på denne bakgrunn bekymring for hvorvidt rammeplanen blir godt nok forstått og operasjonalisert i barnehagene (NOU 2010:8). Brennautvalget viser også til erfaring om at barnehager har svært ulike måter å tilnærme seg rammeplanen og sitt eget planleggingsarbeid på, og dette fører til at det er ulik kvalitet og innhold i det tilbudet barn får. Brennautvalget mener samtidig at rammeplanen er et godt grunnlag for barnehagens pedagogiske arbeid, men at den må justeres noe for å sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud.

Utvalget vil vise til at bestemmelsene barnehageloven § 2 og rammeplanen ligger utenfor utvalgets mandat. At rammeplanen blir brukt og forstått har imidlertid vesentlig betydning for barnehagenes pedagogiske arbeid og er en forutsetning for at at barnehagene skal et likeverdig tilbud av høy kvalitet til alle barn. Utvalget vil derfor påpeke den betydning kompetanseutvikling har for barnehagenes arbeid med rammeplanen, jf. kapittel 20 om kompetanseutvikling.

For å støtte barnehagens arbeid med revidert rammeplan, har Kunnskapsdepartementet fått utarbeidet temahefter innen ulike områder, jf. punkt 7.3.3. Heftene skal formidle kunnskap og erfaringer som grunnlag for refleksjon, og målgruppen er først og fremst ansatte i barnehagene, men også eiere og barnehagemyndigheter kan ha nytte av heftene.

Temaheftene er tilpasset emnet det omhandler, og fremstår derfor relativt ulike i form og omfang. Det har ifølge Kunnskapsdepartementet vært et siktemål å utarbeide støttemateriale som i mest mulig grad kunne fungere som inspirasjon, motivasjon og utgangspunkt for refleksjon i barnehagens arbeid med oppfølging av rammeplanen. Av temaheftenes forord fremgår at innholdet står for forfatternes regning.

Utvalget har merket seg at Riksrevisjonen (2009) finner at det synes å være et misforhold mellom hvordan departementet oppfatter statusen til temaheftene og hvordan enkelte av de som ble spurt i undersøkelsen oppfatter dem.

Utvalget vil vise til at temaheftene i utvalgets mandat er opplistet som et «mykt» styringsvirkemiddel. Utvalget har imidlertid merket seg at det fra departementets side tidligere ikke er uttrykt at temaheftene skulle ha «veiledende» status. Snarere var siktemålet å utarbeide støttemateriale som i mest mulig grad kunne fungere som inspirasjon, motivasjon og utgangspunkt for refleksjon i barnehagens arbeid med oppfølging av rammeplanen. På grunn av den varierte utforming temaheftene er gitt og det at departementet ikke påtar seg ansvar for innholdet i det enkelte heftet, vil utvalget anbefale at temaheftenes status blir tydeliggjort fra departementets side. Utvalget mener for øvrig temaheftene er nyttige og kan bidra med interessante innspill til barnehagenes arbeid med rammeplanens områder.

Etter utvalgets oppfatning er det mye som taler for at barnehagens informasjon til foreldre generelt kan videreutvikles og forbedres. Departementet har i St.meld. nr. 41 (2008–2009) uttalt at det vil bli etablert en nettportal for barnehager. Utvalget vil vise til at en slik nettportal bør inneholde oppdatert informasjon som er relevant for foreldrene.

Utvalget har for øvrig foreslått utarbeidet veiledere om tilvenning og om retten til et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen, jf. henholdsvis punkt 16.3 og punkt 12.5.4.

Fylkesmannen skal veilede kommuner og eiere av virksomheter etter barnehageloven § 9. Av Riksrevisjonens (2009) undersøkelse fremgår at en overveiende del av kommunene som har fått råd og veiledning av fylkesmannen i stor eller noen grad er fornøyde med rådene og veiledningen.

Av evalueringen av implementeringen av rammeplanen fremgår at fylkesmennenes rolle i formidlingen av statlig regelverk og styring er sentralt for sektorutviklingen, jf. Østrem m. fl. (2009). Også på bakgrunn av andre undersøkelser må fylkesmannsembetenes rolle som veileder for kommunene kunne sies å være meget sentral (Riksrevisjonen 2009; Winsvold og Gulbrandsen 2009).

Utvalget har merket seg at det etter Kunnskapsdepartementets vurdering er viktig å videreutvikle god og aktiv veiledning for å bidra til klar forståelse av barnehageloven, jf. Meld. St. 7 (20009–2010). Utvalget har videre merket seg at utviklingen i sektoren, ifølge Kunnskapsdepartementet, har gått raskere enn utviklingen i styrings- og forvaltningsapparatet, både på statlig og kommunalt nivå. Som følge av dette har det blant annet blitt anbefalt å styrke fylkesmannsembetene og å opprette en direktoratsfunksjon for barnehageområdet, jf. Barne- og familiedepartementet (2005); NOU 2010:7. Det er videre utvalgets inntrykk at etterspørselen etter embetenes råd og veiledning, har økt hos kommunene etter overgang til rammefinansiering.

Utvalget mener det er sentralt at fylkesmannsembetene styrkes slik at de er i stand til å utføre alle sine oppgaver knyttet til barnehagesektoren på en tilfredsstillende måte i en rammefinansiert sektor. Utvalget har foretatt en vurdering av behovet for ressurstilførsel til fylkesmannsembetene i kapittel 13 om system for tilsyn. Utvalget mener det minimum er behov for ytterligere 0,5 årsverk ved hvert embete for å styrke fylkesmannen. Utvalget vil vise til at det er besluttet at Utdanningsdirektoratet skal overta oppgaver på barnehageområdet. Etter utvalgets vurdering vil dette innebære en styrking av den sentrale statsadministrasjonens forutsetninger for å ivareta sitt sektoransvar.

Utdanningsdirektoratet har i dag en omfattende styringsdialog med fylkesmannsembetene, men oppdraget synes i stor grad å være konsentrert om tilsynsvirksomheten. Innenfor barnehageområdet har fylkesmannen hatt et viktig veiledningsansvar overfor lokal barnehagemyndighet og barnehageeiere helt siden de første barnehagekonsulentene ble ansatt i forbindelse med innføring av den første barnehageloven i 1975. For utvalget synes det sentralt at Utdanningsdirektoratet verdsetter og har et betydelig fokus også på embetenes veiledningsvirksomhet. I forbindelse med eventuell innføring av ny barnehagelov, vil det bli svært sentralt for implementeringen at embetenes veiledningsvirksomhet er omfattende.

11.7 Rapporteringskrav i barnehagesektoren

For at nasjonale myndigheter skal kunne ivareta et overordnet nasjonalt ansvar for barnehagesektoren, vil det være nødvendig med rapportering om utviklingen av tjenestene. Slik rapportering er en forutsetning for å kunne vurdere om nasjonale mål og føringer blir fulgt opp, og derigjennom behovet for å justere målformuleringer, virkemiddelbruk og ressursinnsats.

Etter bevilgningsreglementet § 10 kan staten føre kontroll med at offentlige midler benyttes etter forutsetningene, så fremt staten regnes som tilskuddsforvalter. Etter rammefinansiering er kommunen tilskuddsforvalter, og bevilgningsreglementets bestemmelser bortfaller som hjemmel til å føre kontroll med barnehagene.

Behovet for enhetlig informasjon for hele sektoren, ikke minst av hensyn til likeverdig behandling av både kommunale som ikke-kommunale barnehager, fremstår imidlertid uforandret. Et fortsatt informasjonsbehov etter rammefinansiering ble lagt til grunn ved behandlingen av gjeldende barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) om lov om barnehager og Innst. O nr. 117 (2004–2005). Hjemmelen for å innhente regnskaps- og tjenestedata fra barnehageeier etter overgangen til rammefinansiering er barnehageloven § 7 andre ledd, hvor det fremgår at barnehageeieren må legge frem opplysninger om regnskapsdata og tjenestedata etter forskrifter fastsatt av departementet.

Av merknadene til bestemmelsen fremgår at for kommunale barnehageeiere følger denne rapporteringsplikten av § 49 i kommuneloven. Videre fremgår at rapportering fra ikke-kommunale barnehager sikres i dag i tilknytning til søknader om og tildeling av statlige tilskudd. Ved en overgang til rammefinansiering vil, ifølge merknadene, denne etablerte praksis for rapportering fra ikke-kommunale barnehager falle bort. Det vil være nødvendig å utarbeide forskrifter som gir departementet rett til å pålegge de ikke-kommunale barnehageeierne å fremskaffe regnskaps- og tjenestedata. Informasjonen om ressursbruk og tjenesteproduksjon tjener som grunnlag for departementets analyse, planlegging og styring og gir herunder grunnlag for å vurdere om nasjonale mål nås. Informasjonen er derfor nødvendig som kilde til læring om og utvikling av sektoren.

Som eksempler på opplysninger som i dag innrapporteres kan nevnes informasjon om barnehagen, organisering, antall barn, minoritetsspråklige barn, prioritet ved opptak og barn med nedsatt funksjonsevne, stillinger og personale, foreldrebetaling og regnskapsdata. Slike opplysninger vil for øvrig ikke være å regne som personopplysninger, jf. lov om behandling av personopplysninger § 2.1.

Selv om finansieringsansvaret for barnehagene er overført til kommunene, vil nasjonale myndigheter fortsatt ha behov for å følge med på utviklingen i ressursbruken innen sektoren. Det er viktig å kunne vurdere om ressurstildelingen og ressursinnsatsen i den enkelte barnehage er tilstrekkelig til å oppfylle lovens kvalitetskrav. Tilstrekkelige økonomiske rammer er en forutsetning for å oppnå høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager. Gjennom KOSTRA kan både lokale og nasjonale beslutningstakere få informasjon om kommunenes ressursbruk på barnehager. Ettersom over halvparten av landets barnehager driftes av ikke-kommunale aktører (private, fylkeskommunale og statlige eiere), gir imidlertid ikke KOSTRA et fullstendig bilde av de økonomiske forholdene i sektoren. Kunnskapsdepartementet innhenter regnskapsopplysninger fra ikke-kommunale barnehager, og Statistisk sentralbyrå (SSB) bruker disse dataene til å publisere regnskapsstatistikk for private barnehager. Utvalget mener at disse dataene bør sammenstilles slik at det kan produseres offisiell statistikk om kostnadene i og finansieringen av barnehagene. Det vil gi nasjonale og lokale myndigheter bedre og mer relevant styringsinformasjon.

Opplysningene i årsmeldingen fra ikke-kommunale barnehager danner for øvrig også grunnlag for utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager, jf. forskrift om likeverdig behandling.

Til tross for at det innhentes opplysninger fra hver enkelt barnehage, produseres det i dag ikke statistikk der barnehagen er databærende enhet. Statistikken som publiseres av SSB er i hovedsak på kommune- og fylkesnivå. I St.meld. nr. 41 (2008–2009) er det signalisert at det vil bli produsert statistikk på barnehagenivå. Utvalget støtter dette, og mener at det bør kunne utarbeides statistikk som viser hvordan barnehagene fordeler seg etter sentrale kvalitetsvariabler som voksentetthet, pedagogtetthet og arealutnytting. Det vil gi mer relevant informasjon om variasjoner i strukturkvalitet mellom barnehagene enn det man kan lese ut av statistikken på kommunenivå.

Etter utvalgets oppfatning er det avgjørende at det også etter overgang til rammefinansiering kan innhentes data fra barnehagene som gir informasjon om strukturelle faktorer og ressursbruk i sektoren. Utvalgets vurdering er at nødvendige regnskapsdata og tjenestedata for både kommunale og ikke-kommunale barnehager bør kunne innhentes av departementet. Det vurderes som nødvendig at sentralt myndighetsnivå har tilgang til opplysninger på barnehagenivå. Forskjeller mellom barnehager med hensyn til for eksempel størrelse og eierskap tilsier enhetlig adgang til informasjon på dette nivået. En forskrift om rapportering bør derfor klart omfatte alle barnehageeiere.

Samtidig er det viktig at slik rapportering ikke medfører unødige omkostninger eller merarbeid verken for barnehage, barnehageeier eller lokal barnehagemyndighet. Årsmeldingen, som hver enkelt barnehage rapporterer elektronisk gjennom BASIL, inneholder opplysninger om blant annet antall barn fordelt etter alder og avtalt oppholdstid, barnehagens organisering og eierform, arealutnytting, åpningstid, antall årsverk og personalets utdanning. Innsatsfaktorer som bemanning, personalets kompetanse og areal har betydning for kvaliteten på barnehagetilbudet. Utvalget mener derfor det vil derfor være nødvendig å videreføre årsmeldingsrapporteringen fra barnehagene for å kunne følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren.

Hjemmelen for å innhente regnskaps- og tjenestedata fra barnehageeier etter overgangen til rammefinansiering er barnehageloven § 7. Bestemmelsen videreføres i utvalgets forslag til ny barnehagelov.

Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet med hjemmel i § 7 utarbeider forskrift om innhenting av opplysninger fra barnehageeier. I forbindelse med ny finansieringsordning synes fastsetting av forskrift om innhenting nødvendig, og utvalget anbefaler at dette gjennomføres raskt for å unngå eventuell usikkerhet forbundet med rapporteringsrutinene i sektoren. Utvalget legger til grunn at dette vil være en videreføring av foreliggende rapporteringsordning med årsmeldingsskjema for alle barnehager. For å kunne ha sammenlignbare tall om barnehagenes drift og kunne gi kommunene et godt grunnlag for utregning av tilskuddssatser, bør også driftsregnskap for alle barnehager rapporteres.

Utvalget legger til grunn at kommunenes innrapportering per 20. september vil utgå. Dette vil innebære mindre ressursbruk til rapportering.

Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet i St. meld. nr. 41 (2008–2009) varslet at det tar sikte på å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren. For at barnehagesektoren skal ha et velfungerende styringssystem i fremtiden, vurderer utvalget det varslede kvalitetsvurderingssystemet som et helt sentralt element i dette. Et fremtidig kvalitetsvurderingssystem bør ta utgangspunkt i dagens system for rapportering. Et slikt system bør derfor kunne baseres på en videreutvikling av den rapportering som i dag gjøres via BASIL.

Utvalget er opptatt av at det ikke legges et grunnlag for overrapportering i sektoren. Opplysningene som barnehageeier rapporterer i årsmeldingen gjennom BASIL må fortsatt danne grunnlag for statistikkproduksjonen i KOSTRA. Utvalget har mottatt tilbakemeldinger om at det er behov for å forbedre både barnehagenes årsmeldingsskjema og KOSTRA. For fullgodt å kunne vurdere tilstanden i barnehagesektoren, må det tilstrebes sammenlignbare tall mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager. Sammenlignbare tall er sentralt for likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Utvalget mener videre det er ønskelig å begrense innrapporteringen til ett rapporteringstidspunkt (15. desember) i året.

Kommunens tilsyn med barnehagene i egen kommune er viktig for å sikre kvaliteten på barnehagetilbudet. For å kunne vurdere hvordan kommunene ivaretar denne sentrale myndighetsoppgaven vil statlige myndigheter ha behov for oppdatert informasjon om antall gjennomførte tilsyn med barnehagene. Etter det utvalget erfarer, blir ikke slik informasjon systematisk innhentet i dag. Utvalget mener derfor at det vil være hensiktsmessig med årlig rapportering fra kommunen om antall gjennomførte tilsyn med barnehagene, hvordan disse ble gjennomført og oppfølgingen i etterkant. Slik informasjon vil relativt enkelt kunne innhentes via BASIL, for eksempel i forbindelse med dagens årsmeldingsrapportering.

Etter utvalgets oppfatning er det mye som taler for at informasjonen til foreldre om barnehager og barnehagesektoren generelt kan videreutvikles/forbedres. Departementet har i St.meld. nr. 41 (2008–2009) uttalt at det vil bli etablert en nettportal for barnehager.

11.8 Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for barnehagesektoren

Kvalitetsvurdering har vært et tema i barnehagesektoren i flere år, og barnehager, eiere og kommuner har valgt ulike tilnærminger, jf. kapittel 5 om kvalitet i barnehagen. Behovet for og betydningen av et helhetlig system for vurdering på nasjonalt nivå har økt i takt med sektorens vekst, noe som er påpekt av blant annet OECD (2001; 2006) og i rapporten Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små (Barne- og familiedepartementet 2005). Utvalget ser at manglende oppfølging blant annet kan skyldes at forvaltningen på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå ikke har vokst i takt med barnehageutbyggingen.

Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet i St.meld. nr. 41 (2008–2009) varslet at det vil settes i gang et arbeid med å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren. Formålet med systemet vil være å skaffe oppdatert, vesentlig og tilstrekkelig informasjon om tilstanden i sektoren. Argumentet er blant annet at dette er nødvendig for at departementet skal kunne ivareta sektoransvaret på en tilfredsstillende måte og at behovet for systematisk datainnsamling vil bli ytterligere forsterket i en rammefinansiert sektor. Det nasjonale systemet skal i følge meldingen primært kontrollere at nasjonale mål og kvalitetskrav blir innfridd og ivareta behovet for løpende oppdatering av kunnskap om ressursinnsats og barnehagenes, kommunenes og fylkesmennenes arbeid. Departementet mener det er nødvendig å innhente informasjon fra flere aktører og ved hjelp av ulike metoder, slik at tilstanden i sektoren blir tilstrekkelig godt belyst. Data kan for eksempel innhentes gjennom tilsyn, årlig statistikk, periodiske brukerundersøkelser og egenrapporteringer fra barnehager og kommuner. Videre at det vil bli foretatt jevnlige kartlegginger av kommunenes og barnehagenes oppfølging av barnehageloven og rammeplanen og foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet. Systematisk kunnskapsinnhenting fra barnehager, foreldre og kommuner vil inngå som sentrale elementer i et system for å følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren. Det understrekes at de ulike metodene har sine styrker og svakheter, men til sammen kan data fra flere kilder gi et bredt og tilstrekkelig pålitelig bilde på status og utfordringer i sektoren.

Departementet pekte på at mange av elementene i et nasjonalt system allerede er på plass, men at systemet skulle videreutvikles og bygges opp over tid. Departementet varslet derfor at det ville utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren, utarbeide en årlig nasjonal rapport om tilstanden i barnehagesektoren og opprette en nettportal om og for barnehager. Oppgaven med videre utvikling av kvalitetsvurderingssystemet vil overføres til Utdanningsdirektoratet fra januar 2012, jf. Prop. 1 S (2011–2012) for Kunnskapsdepartementet.

Utvalget vil i denne forbindelse vise til at Utdanningsdirektoratet også har ansvaret for å forvalte og videreføre det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen (NKVS). Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen består av internasjonale undersøkelser, et sammenhengende nasjonalt prøve- og vurderingssystem, brukerundersøkelser, utdanningsstatistikk, forskning og evaluering og statlig tilsyn med sektoren. Når det gjelder formidling av informasjon fra systemet til sektoren, er nettstedet «Skoleporten» et sentralt verktøy. Etableringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ble først foreslått i Kvalitetsutvalgets innstilling Førsteklasses fra første klasse (NOU 2003:10). Forslaget ble fulgt opp gjennom tillegg til St.prp. nr. 1 (2002–2003) og vedtatt av Stortinget våren 2003. Det overordnede målet for det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering er å bidra til kvalitetsutvikling på alle nivåer i grunnopplæringen med henblikk på tilpasset opplæring og økt læringsutbytte for den enkelte elev. Kvalitetsvurderingssystemet skal i tillegg:

  • Bidra til åpenhet, innsyn, og dialog om skolens virksomhet.

  • Gi utdanningssektoren informasjon som grunnlag for beslutninger, basert på dokumentert kunnskap om tilstanden lokalt og nasjonalt.

  • Danne grunnlag for lokalt vurderings- og utviklingsarbeid gjennom skoleeiers og skoleleders tilrettelegging for vurderinger og oppfølging av resultater.

Utvalget slutter seg til departementets vurdering når det gjelder behov for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, og har merket seg at arbeidet med å bygge opp systemet videreføres av Utdanningsdirektoratet fra 2012. Utvalget vil peke på at det i denne sammenheng er viktig at Utdanningsdirektoratet har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å utvikle et system som tar hensyn til barnehagesektorens særtrekk, herunder samfunnsmandat, eierskap og brukergrupper. Utvalget vurderer at direktoratets erfaringer med nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnskolen vil kunne gi verdifulle innspill til implementeringen av et tilsvarende system for barnehagesektoren. Registrering av ressursinnsats, statistikk og brukerundersøkelser er eksempler på dette. Forskjellene mellom barnehagenes og grunnskolens samfunnsmandat tilsier imidlertid at det også vil være behov for ulike tilnærminger. Dette gjelder særlig spørsmålet om vurdering av resultater, jf. rammeplanens føringer om vurdering av enkeltindivider, og barnehagens prosessmål til forskjell fra skolens resultatmål. Rammeplanen gir føringer om dokumentasjon som grunnlag for refleksjon og læring i barnehagen og om vurdering av barnehagens arbeid. Barnehagen skal normalt ikke vurdere måloppnåelse hos enkeltbarn etter gitte kriterier. Dokumentasjon og vurdering blir på denne måten viktig som grunnlag for organisasjons- og kompetanseutvikling.

Utvalget mener det er viktig at systemet bygges opp rundt bestemmelser i ny barnehagelov og rammeplanen. Oppfølging av krav gitt i annet lovverk som styrer barnehagesektoren bør også inngå, for eksempel forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Utvalget vil også vise til rapporten Alle teller mer, der det er foretatt en grundig evaluering av vesentlige sider ved barnehagens kvalitet, og der ulike interessenter i sektoren har kommet til orde (Østrem m. fl. 2009). Rapporten avdekket blant annet at det var store variasjoner i barnehagenes oppfølging av rammeplanen, herunder barnehagenes vektlegging av lek, barnas medvirkning og arbeidet med de ulike fagområdene.

Prinsippene som ligger til grunn for kvalitetsvurderingssystemet for grunnskolen synes også, etter utvalgets vurdering, aktuelle for barnehagesektoren, forutsatt at den konkrete utforming og gjennomføring tilpasses barnehagesektorens særtrekk og barnehagepedagogikkens egenart. Et kvalitetsvurderingssystem for barnehagesektoren skal bidra til åpenhet, innsyn og dialog og gi myndighetene i barnehagesektoren grunnlag for beslutninger basert på dokumentert kunnskap om tilstanden lokalt og nasjonalt.

Utvalget er særlig opptatt av at et fremtidig system skal bidra til sikring av et likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. For å oppnå dette må det gjøres en grundig vurdering av hvilken informasjon som er nødvendig og tilstrekkelig for å gi lokale og nasjonale myndigheter et godt grunnlag for kontroll og politikkutvikling.

Det bør innhentes data på barnehagenivå på indikatorer som følger av lov og forskrift, og som sannsynliggjør gode prosesser for barnehagens arbeid med å realisere det brede samfunnsmandatet. Foreldrenes tilfredshet er etter utvalgets vurdering også et viktig mål på kvalitet. Enkeltundersøkelser vil kunne gi svar på aktuelle problemstillinger, men gir lite grunnlag for styring av utviklingsretning. Datainnsamlingen må derfor gjennomføres jevnlig, slik at det blir mulig å følge utviklingen i sektoren over tid. Utvalget vil advare mot å utvikle et system som pålegger barnehager, eiere og kommuner en større rapporteringsbyrde enn nødvendig, jf. punkt 11.7 foran.

Utvalget vurderer for øvrig at et godt kvalitetsvurderingssystem må antas å forenkle nasjonale myndigheters rapportering til internasjonale organisasjoner (FN, OECD, EU). Disse er viktige for å vurdere kvaliteten på barnehager i Norge i et internasjonalt perspektiv.

Fotnoter

1.

Utvalget vil her vise til SSBs befolkningsfremskrivninger. Uansett forutsetning om høy, middels eller lav fruktbarhet i befolkningen de nærmeste tiår, kan det ikke forventes ekstreme utslag i etterspørselen etter barnehageplasser landet sett under ett. Siden det er regionale forskjeller i fruktbarhetsnivået og befolkningsmønster, vil det samtidig måtte forventes endringer regionalt og lokalt. Det kan her være grunn til å tilføye at dagens regel om rett til plass synes å ha medført en dreining i barnefødslene fra høst og over mor vår og sommer. Kontantstøtteordningen har også vist seg å virke inn på etterspørselen etter barnehageplasser (Ellingsæter og Gulbrandsen 2003). Hvordan den i skrivende stund foreslåtte endring i kontantstøtteordningen, jf. Prop. 1 S (2011–2012), vil påvirke etterspørselen etter barnehageplasser synes det å være noe usikkerhet forbundet med.

2.

Meld. St. 30 (2010–2011), s. 99.

3.

Meld. St. 30 (2010–2011), s. 51.

4.

Folkehelsearbeid er samfunnets innsats for å bedre, opprettholde eller fremme folkehelsen. Sentralt står påvirkning av forutsetningene for helse og levekår, og for å lykkes må innsats rettes mot der folk bor og lever sine liv.

5.

Etter EUs definisjon av lavinntektsfamilier. EUs definisjon inkluderer familier som har en inntekt etter skatt per forbruksenhet lavere enn 60 prosent av medianinntekten for alle personer.

6.

Det kan her tilføyes at brukere av barnehage jevnt over er svært fornøyd med avstanden fra bosted til barnehagen, jf. Difi (2010a). Brukerne i spredtbygde strøk er imidlertid mindre fornøyde enn dem som bor i sentrale strøk. Kommunestørrelse gir på sin side ikke utslag.

7.

For nærmere om dette vises til St.meld. nr. 23 (1992–93) eller NOU 2000:22.

8.

Samlet fant lokaldemokratikommisjonen at det kunne være grunnlag for å hevde at kommunene har fått avgrenset handlingsrommet gjennom en sterkere regelstyring (NOU 2005:6). Difi (2010b) antyder mindre handlingsrom og mer statlig regelstyring innen skolesektoren og helsesektoren. På områder med rettighetsfesting fant lokaldemokratikommisjonen likevel at spillerommet kunne synes å være større enn antatt, men at økt bruk av individuelle rettigheter er et sterkt og sentraliserende virkemiddel (NOU 2005:6). De individuelle rettighetene kan bidra til økt nasjonal likhet i de tjenestene som blir ytt, men kan også føre til økt standardisering og mangel på fleksibilitet.

9.

Til dette vil kunne tilføyes at hensiktsmessige nasjonale reguleringer vil alltid gi et visst handlingsrom og gode lokale prioriteringer vil alltid finne sted innenfor en regulert sfære. Et motsetningsforhold aktualiseres først dersom lokale prioriteringer tar sikte på å gå under en nasjonalt definert standard som skal sikre likeverdighet og tilfredsstillende kvalitet, eller dersom statlige føringer hindrer innføring av et bedre tilbud lokalt.

10.

Veiledere vil for så vidt også kunne få en rettslig funksjon. Hva et departement uttrykker i et veiledningsrundskriv og hvilken forvaltningspraksis som har etablert seg, kan fungere som rettskilde. Dersom en sak som har vært oppe til behandling i forvaltningen kommer til rettssystemet, vil veiledninger kunne være rettskilder som har betydning for utfallet og skape presedens for tilsvarende saker (Eckhoff 1987).

Til dokumentets forside