NOU 2012: 1

Til barnas beste— Ny lovgivning for barnehagene

Til innholdsfortegnelse

20 Kompetanseutvikling

20.1 Innledning

Utvalget vil vise til at det er bred enighet om at god kompetanse hos personalet er viktig for å kunne gi et barnehagetilbud av høy kvalitet, jf. kapittel 5. De ansatte trenger god kompetanse for at alle barn, uavhengig av alder, funksjonsnivå, kjønn, språklig og sosial bakgrunn skal få det omsorgs-, leke- og læringsmiljøet de trenger for å utvikle seg og lære ut fra sine forutsetninger.

Rammeplanens føringer stiller store krav til personalet. Flere steder i planen pekes det på det særlige ansvaret personalet har for barnas læring og utvikling. Styrer og pedagogisk leder har særlig ansvar for planlegging, gjennomføring, vurdering og utvikling av barnehagens arbeid. De er også ansvarlige for å veilede det øvrige personalet slik at alle får en felles forståelse av barnehagens ansvar og oppgaver. Barnehagen skal tilby barn under opplæringspliktig alder et omsorgs-, leke- og læringsmiljø som er til barnas beste. Rammeplanen peker også på at barnehagen skal ha de fysiske, sosiale og kulturelle kvalitetene som til enhver tid er i samsvar med eksisterende kunnskap og innsikt om barndom, barnas behov og interesser. Dette krever at barnehagen som pedagogisk institusjon må være i endring og utvikling og at barnehagen må være en lærende organisasjon, rustet til å møte nye krav og utfordringer. Dette omfattende samfunnsmandatet stiller krav om stadig oppdatering av kunnskap og utvikling av kompetanse på alle nivåene i sektoren.

20.2 Barnehageeiers ansvar for kompetanseutvikling

Utvalget mener at det er viktig at alle barnehager har et system som sikrer personalet i barnehagen nødvendig kompetanseutvikling.

Utvalget vil vise til at kompetanseutvikling i barnehager først og fremst er eiers ansvar.

Utvalget har i denne forbindelse merket seg at det i opplæringsloven § 10-8 angis nærmere regler for skoleeiers ansvar for kompetanseutvikling:

Skoleeigaren har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda. Skoleeigaren skal ha eit system som gir undervisningspersonale, skoleleiarar og personale med særoppgåver i skoleverket høve til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglege og pedagogiske kunnskapen og å halde seg orienterte om og vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet.

Bestemmelsen åpner opp for stor grad av skjønn i både omfang og type kompetansehevingstiltak som den enkelte skoleeieren må tilby de ansatte. Skoleeierne må imidlertid kunne vise til at de har et system som ivaretar nødvendig kompetanseutvikling1.

Etter utvalgets oppfatning vil en lignende bestemmelse om barnehageeiers ansvar for kompetanseutvikling være ønskelig i ny barnehagelov. Undersøkelser viser at det er vesentlige forskjeller i planer og tiltak for opplæring og etterutdanning i de ulike barnehagene. Det er derfor viktig at alle barnehager får et krav om å ha riktig kompetanse og et system for nødvendig kompetanseutvikling. Utvalget mener en slik bestemmelse vil være en presisering av det ansvaret eier av en barnehage i dag har til å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. En plikt for barnehageeier til å sørge for kompetanseutvikling vil legge til rette for at barnehagen kan oppfylle kravene i barnehageloven og rammeplanens mål, og vil derfor være en forlengelse av gjeldende § 7 i barnehageloven. Som arbeidsgiver har barnehageeier også ansvar for å gi de ansatte nødvendig opplæring for å kunne utøve yrket samt oppdatering av gjeldende regler, rutiner og kommunale/statlige føringer.

Det er store forskjeller i kompetansebehovene mellom de ulike barnehagene og kommunene. Kompetansebehovet i den enkelte barnehagen vil være avhengig av mange ulike faktorer; størrelsen på barnehagen, organisering av barnehagen, utskiftninger i personalgruppen, tidligere kompetansetiltak og barnegruppens sammensetning. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å fastsette nasjonale bestemmelser om kompetansetiltakenes type, omfang, tema eller målgrupper. De store lokale forskjellene medfører at et forsvarlig system for kompetanseutvikling vil være ulikt. Men det å ha et system vil innebære at barnehageeier som et minimum bør kunne vise til at de har:

  • Gjennomført vurdering av kompetansebehovet til personalet i barnehagen

  • En tidsplan for gjennomføring av kompetansetiltakene

  • En jevnlig vurdering av kompetansebehov og kompetansetiltak

På bakgrunn av dette foreslår utvalget ny bestemmelse om kompetanseutvikling i barnehageloven: Barnehageeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. Barnehageeier skal ha et forpliktende system som gir personalet i barnehagen mulighet til å utvikle og vedlikeholde faglig og pedagogisk kunnskap.

Å innføre krav om at barnehageeieren skal ha et system som gir personalet mulighet til nødvendig kompetanseutvikling innebærer også at tilsynsinstansen kan føre tilsyn med om barnehageeier har et forsvarlig system for dette.

Utvalget mener det er positivt at både KANVAS, PBL og KS har tatt initiativ til etter- og videreutdanning for personalet i barnehagene. Dette er et nødvendig og viktig initiativ for å sikre at barnehageeierne kan gi personalet tilbud om oppdatert faglig og pedagogisk kompetanse.

I denne forbindelsen kan det tillegges at det synes nødvendig at utdanningssystemet tilrettelegger for flere påbygningsstudier og deltidsstudier. Utvalget har også med stor interesse merket seg at departementet vil igangsette tilpasset videreutdanning og kompetansetiltak for barnehageassistenter og videreutdanning for fagarbeidere, jf. Prop. 1 S (2010–2011).

20.3 Nærmere om forpliktende system for etter- og videreutdanning

Arbeid i barnehage stiller stadig nye krav til utvikling av personalets kompetanse. Det er derfor behov for et systematisk arbeid for å sikre nødvendig etter- og videreutdanning for ansatte i barnehagene. Etterutdanning er vanligvis kurs uten eksamen og studiepoeng, mens videreutdanning som regel er studier med en formell eksamen der det kan gis studiepoeng. Både etter- og videreutdanningstilbud skal bygge på deltakernes yrkeserfaring.

Utvalget er enig med Brennautvalget at ressursene som bevilges til kompetanseutvikling i barnehagesektoren er for beskjedne, både fra kommunalt og fra statlig hold, sammenliknet med grunnopplæringssektoren, og at det må satses mer på kompetanseutviklingstiltak for ansatte i barnehagene. Utvalget er også enig med Brennautvalget i at det bør innføres et system for etter- og videreutdanning for ansatte i barnehagesektoren. Spørsmålet blir i så fall hvem som skal ta ansvaret for dette og hvordan det skal finansieres og iverksettes. Utvalget forutsetter at dette kommer i tillegg til arbeidsgivers ansvar for løpende kompetanseutvikling, og at systemet bidrar til mer formalisert kompetanse.

En kartlegging utført av Rambøll Management (2009) viser at det innenfor grunnopplæringen årlig blir brukt om lag 9 500 kroner per lærer til videre- og etterutdanning, et vesentlig høyere beløp enn i barnehagesektoren.

Utvalget mener sammenligningen med skolesektoren illustrerer at det er behov for en vesentlig økning i midlene til etter- og videreutdanning i barnehagesektoren. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det blir benyttet om lag 1 640 kroner per ansatt til kompetanseutvikling i barnehagesektoren. Dersom det skal brukes like mye per ansatt som i grunnopplæringen, betyr det at beløpet per ansatt må økes med 7 860 kroner. Ifølge KOSTRA var det ved utgangen av 2010 om lag 81 600 ansatte i barnehagene (annet lønnet hjelp som vaktmestre og renholdere er da holdt utenfor). Kostnadene ved å øke beløpet som brukes til etter- og videreutdanningstiltak for ansatte i barnehager til 9 500 kroner per ansatt, kan dermed anslås til 640 mill. kroner.

Utvalget mener at statlige myndigheter må ta initiativ til å etablere et etter- og videreutdanningssystem for barnehagesektoren som har større ambisjoner og mål enn de strategiene for kompetanseheving som til nå er valgt. Utvalget mener at det er en utfordring å etablere og implementere et forpliktende etter- og videreutdanningssystem, og at det statlige bidraget og innsatsen må være størst i første fase av etableringen av systemet. Utvalget foreslår at det skal bevilges 640 mill. kroner årlig i friske midler til et etter- og videreutdanningssystem som forplikter partene på alle nivåene i sektoren. Disse midlene bør kunne sees i sammenheng med de allerede eksisterende midlene på 130 mill. kroner som i dag brukes til forskning, kvalitets- og rekrutteringstiltak i barnehagesektoren. Planleggingen og implementeringsfasen bør ha en tidshorisont på for eksempel syv år. I denne perioden skal de ansatte få kompetansetilbud, men perioden skal også brukes til at partene i etter- og videreutdanningsstrategien bli enige om rammene, målene og tiltakene i det fremtidige systemet. I syv-årsperioden skal ulike kompetansetiltak vurderes og strategien skal evalueres for å finne den beste profilen på et varig etter- og videreutdanningssystem. Partene i denne strategien bør være:

  • KS

  • Representanter fra private barnehager, eksempel PBL

  • Nasjonale utdanningsmyndigheter

  • Arbeidstakerorganisasjoner

  • Universitets- og høyskolesektoren

  • Fagskoler

Utvalget mener at partene selv best kan vurdere fordelingen av de økonomiske rammene innenfor henholdsvis etterutdanning og videreutdanning. Det bør overlates til partene å komme frem til kompetanseemner, målgrupper og kompetansebehov. Det samme vil gjelde for hvor stor del av finansieringen barnehageeierne selv må dekke, gitt at statlige myndigheter i en overgangsperiode gir øremerkede midler til etter- og videreutdanning.

Under gis en grov skisse for hvordan planleggings- og implementeringen av systemet kan være:

Første fase: 2013–2014

I denne fasen etableres partnerskapet der forventninger og forpliktelser avklares. Det settes opp mål for kompetansehevingen basert på de tilgjengelige ressursene, dagens og fremtidens kapasitet i UH-sektoren. Finansieringen må avklares, men statlige myndigheter bør årlig bidra med minimum 640 mill. kroner i friske midler. Det avklares hvordan og hvem som skal følgeevaluere og gi eksterne råd for hvordan et varig system bør utformes. Kompetanseutviklingsstrategien må sees i sammenheng med pågående kompetansetiltak i barnehagesektoren, evalueringer av disse og andre lignende strategier.

Andre fase: 2014–2018

Personalet i barnehagen tilbys kompetansetiltak etter den nye strategien. Kompetanseutviklingen følges tett. Partene justerer tilbudet etter behovene og etterspørselen i sektoren.

Tredje fase: 2018–2020

Det forpliktende etter- og videreutdanningssystemet er etablert. Partene har forpliktet seg til et forutsigbart system. De øremerkede midlene overføres til kommunerammen og statlige utdanningsmyndigheter trekker seg ut av partnerskapet og overlater ansvaret for det etter- og videreutdanningssystemet til barnehageeiere, KS, arbeidstakerorganisasjonene og universitets- og høyskolesektoren.

Beskrivelsen over er fra utvalgets side ment som en illustrasjon på at statlige myndigheter bør ta et viktig og nødvendig initiativ i starten, men at barnehageeierne som har det primære ansvaret for kompetanseutviklingen i den enkelte barnehage, forplikter og forpliktes til å sørge for at ansatte får tilbud om etter- og videreutdanning innenfor et forutsigbart og godt system. Utvalget ser at krav om forpliktende etter- og videreutdanningssystem kommer på flere områder og i flere sektorer. Dersom staten skal påta seg ansvaret for dette på stadig flere områder, risikerer man å undergrave det ansvaret kommuner og barnehageeiere skal ha. Det vil også på sikt føre til et statlig initiativ som blir for stort og ressurskrevende å vedlikeholde og utvikle.

Fotnoter

1.

I høringsprosessen til lovendringen var det mange høringsinstanser som foreslo å lovfeste plikt for de tilsatte til å delta i kompetanseutvikling. Departementets syn var at dette ligger innenfor rammen av arbeidsgiverens styringsrett, og at det derfor ikke var formålstjenlig å regulere dette i opplæringsloven. Utvalget legger til grunn at tilsvarende vurderinger vil gjøre seg gjeldende innenfor opplæringslovens område.

Til dokumentets forside