NOU 2012: 1

Til barnas beste— Ny lovgivning for barnehagene

Til innholdsfortegnelse

15 Barnehageeier

15.1 Innledning

Barnehageeier har ansvaret for kvaliteten på barnehagetilbudet i den enkelte barnehage, og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Barnehageloven § 6 regulerer plikten til å søke godkjenning og innebærer at eier av en virksomhet ikke selv fritt kan velge om denne skal søkes godkjent som barnehage. Barnehageloven § 7 stadfester og klargjør barnehageeiers ansvar. Bestemmelsen gjelder både kommunale og ikke-kommunale barnehageeiere. Når det gjelder de kommunale barnehagene, presiserer bestemmelsen de oppgaver kommunen har som eier i motsetning til som myndighet.

I barnehageloven § 7 fjerde ledd bestemmes det at barnehageeieren skal fastsette barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen, herunder opptakskriterier, jf. § 7 fjerde ledd bokstav c. Opptakskriteriene må være objektive og etterprøvbare. Dette innebærer at de bør være så konkrete som mulig slik at det i etterkant lar seg gjøre å vurdere om tildelingen av plasser er i samsvar med dem. Barnehagens vedtekter er ikke gjenstand for godkjenning, men de vil normalt bli fremlagt som et ledd i godkjenningsmyndighetens forberedelse av saken. Kommunen kan gi råd om utformingen av vedtektene, og kan som tilsynsmyndighet pålegge retting dersom vedtektene er i strid med barnehageloven eller dens forskrifter.

Utvalget vil vise til at sektoren er preget av et stort mangfold når det gjelder barnehageeiere og ulike typer av barnehager, jf. punkt 6.3 og 6.4. Barnehageeiere kan være alt fra kommunen til foreldrelag og store konserner. Sektoren har i dag en stor andel private barnehageeiere om en for eksempel sammenligner med Sverige og Danmark. Utvalget har lagt til grunn at det også i tiden fremover vil være en noenlunde lik fordeling landet sett under ett. Det er ingen føringer i dagens regelverk på barnehagens eierstruktur.

En ville kunne tenke seg ulike regelsett for ulike typer barnehageeiere, blant annet fordi dette gjør at virksomhetene driver under noe ulike rammevilkår. Samtidig vurderer utvalget det som svært lite ønskelig å skape for mange særreguleringer i samme lov eller ulike lover for ulike eiere. Dette vil kunne skape ikke ubetydelige uklarheter om hvilke regler som gjelder for hvem. Særlig for foreldrene antar utvalget at dette vil kunne skape store utfordringer. Utvalget vurderer videre ikke forskjellene som så store, og ser en på barnehagene samlet sett og de kravene som stilles er det heller likhetene som slår en. Alle barnehageeiere skal drive virksomhet mot samme målgruppe og etter samme formåls- og innholdsbestemmelser. Utvalget har slik vurdert, men funnet det uhensiktsmessig å foreslå ulike regelverk for ulike typer av barnehageeiere. Ulike regelverk vil kunne bidra til å skape et inntrykk av at det er to ulike sektorer og det vil ikke være ønskelig. Snarere vurderer utvalget det heller slik at mangfoldet av barnehager bidrar til å styrke valgmulighetene for brukerne, og dette må kunne antas å være til alles fordel.

Barnehageeier er gitt stor frihet til selv å velge organisering innenfor de rammer og kvalitetskrav loven stiller. Utvalget vil vise til at barnehagenes interne organisering med jevne mellomrom har vært oppe til diskusjon. I den senere tid har særlig diskusjonen om fremveksten av basebarnehager vært fremtredende. Videre har det vært en viss omtale av barnehagers stadig økende størrelse.

Utvalget vurderer det som nødvendig at det stilles særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for dem, jf. kapittel 12. Barnehageeier skal drive barnehagen i samsvar med gjeldende regelverk. Utvalget har vært opptatt av at det i ny barnehagelov gis bestemmelser som på en hensiktsmessig måte sikrer kvalitet i tilbudet til barna. Samtidig skal den enkelte barnehageeier ha tilstrekkelig frihet, innenfor disse kvalitetssikrende rammene, til å utforme det konkrete barnehagetilbudet.

15.2 Barnehagens interne organisering og størrelse

Utvalget gir en omtale av barnehagenes ulike organisering og størrelse under rapportens punkt 6.6 og 6.7.

Det er de siste årene blitt foretatt enkelte kartlegginger av barnehagenes interne organisering, jf. Riksrevisjonen (2009), Winsvold og Gulbrandsen (2009), Vassenden m. fl. (2011) og Børhaug og Lotsberg (2011). Den klart vanligste organiseringsformen i barnehagene er inndeling i avdelinger. Andelen barnehager med baseorganisering har imidlertid økt de seneste årene. Ved en vanlig organisering av en basebarnehage tilhører barnet en fast gruppe, men det står fritt til selv å velge andre grupper store deler av dagen.

Funksjonsåpne innearealer som kan brukes til mange slags leker og av ulike aldersgrupper, kan forventes å gi bedre løsninger enn den tradisjonelle struktureringen av areal i barnehagen (Buvik m. fl. 2003). Å fordele lekearealet slik at en større andel blir fellesarealer som kan brukes av alle barnegruppene er et kjennetegn ved baseorganisering. De ulike barnegruppene skal ha tilknytning til sin egen base, men barna og personalet kan ellers benytte hele barnehagens areal. Skyvedører og -vegger skal muliggjøre endring av rommenes størrelse, og slik skal barna også få medbestemmelse og kunne delta i å skape rommene selv. Rommene kan utformes forskjellig og samlet gi et bredere aktivitetstilbud enn ved fast romutforming. Åpne forbindelseslinjer skal invitere barna til besøk og fysisk utfoldelse som løping og sykling.

Det er bemerket at dersom barnehagen har lav grunnbemanning, sykefravær eller på annen måte har liten bemanningstetthet, vil gjenværende ansatte i mange tilfeller bli nødt til å holde barna på baserommet og stenge av aktivitetsrommene for ikke miste oversikten over barnegruppen (Seland 2009). En avstenging av rommene som hindrer barna i å bruke utstyret, vil imidlertid ikke være i overensstemmelse med formålet om utvidelse av barnas muligheter for valg, selvstendighet, læring og utforskning. Effekten av baseorganisering vil i stedet kunne bli at barnas faktiske leke- og oppholdsareal innskrenkes. Barna vil også få mer begrensede muligheter til å kunne trekke seg tilbake til kroker og steder for stille lek når alle voksne og barn er konsentrert i en base. I praksis kan altså basebarnehager begrense barnas muligheter for medvirkning som aktive subjekt i stedet for å styrke mulighetene, jf. Seland (2009).

Utvalget vil vise til at det har vært pekt på at en fordel ved å bryte opp noe av den tradisjonelle avdelingsstrukturen, vil være at barn kan få et større handlingsrom til eksempelvis å velge hvem de vil være sammen med, hva de vil gjøre, hvor i barnehagen de vil være, jf. Buvik 2003:25. Utvalget er imidlertid noe usikker på hvor langt en slik fleksibilitet bør strekkes – særlig for de yngste barna. Utvalget har videre merket seg at den generelle utfordringen som ligger i at ved begrenset bemanning vil en fysisk utforming med sentrale «baserom» kunne øke tettheten av barn og voksne.

Utvalget vil vise til at det de siste årene har blitt foretatt enkelte kartlegginger av barnehagenes interne organisering, jf. Riksrevisjonen (2009), Winsvold og Gulbrandsen (2009), Martinsen og Moser (2010), Vassenden m. fl. (2011) og Børhaug og Lotsberg (2011). Så vidt utvalget kan se trekker funnene i undersøkelsene i retning av at bildet av barnehagenes interne organisering er mer nyansert enn at det enten er tale om avdelingsbarnehager eller basebarnehager1. Barnehager som har valgt å ha en avdelingsbasert barnehage, kan likevel enkelte dager følge en baseorganisering. I såkalte basebarnehager kan en eksempelvis gjenfinne sterke likhetstrekk med tradisjonelle avdelingsbarnehager. Dette gjelder særlig organiseringen for de yngste barna. Utvalget mener det kan være grunn til å være tilbakeholdne med en rendyrket baseorganisering, i særdeleshet for de yngste barna. Så vidt utvalget kan se tyder ovennevnte undersøkelser på at også barnehagene ser utfordringene en rendyrket baseorganisering kan bringe med seg for barna.

Utvalget vil vise til at norske barnehager varierer betydelig i størrelse. Gjennomsnittlig antall barn i en barnehage er 47 barn. Et knapt flertall av norske barnehager er relativt små. 51 prosent av barnehagene har færre enn 45 barn. 27 prosent av norske barnehagebarn går i disse. 11 prosent av barnehagene har over 80 barn, og det er 24 prosent av norske barnehagebarn som går i disse. Over tid har barnehagene blitt større, og kommunale barnehager er gjennomgående større enn de private. Svært store barnehager er fortsatt relativt uvanlig. Barnehager med over 100 barn utgjør kun fire prosent av alle barnehager i Norge (SSB). Utvalget har videre merket seg at forholdet mellom kvalitet og barnehagens størrelse ikke er entydig. Store og små barnehager kan sies å utmerke seg på forskjellige kvalitetsdimensjoner.

God ledelse på alle nivå og faglig dyktige ansatte vil være det som har mest å si for at tilbudet i barnehagen er i samsvar med god praksis. Flere av utvalgets forslag er derfor innrettet mot å styrke ledelsen og fagligheten på alle nivå i sektoren.

Utvalget legger til grunn at valg av størrelse er begrunnet blant annet ut fra tilgjengelighet, barnetall, tilgjengelig bygg- og tomteareal mv. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å søke detaljregulering av eiers og lokal barnehagemyndighets vurderinger på dette punkt. Særlig grunner dette seg på at forholdet til barnehagens kvalitet ikke her kan sies å være klar. Ei heller ville dette vært ønsket ut fra hensynet til at eier bør ha en relativt stor grad av frihet i sin organisering.

Utvalget mener det vil være viktig å sikre at pedagogiske ledere i barnehagen har tid til daglig samvær med barna. Det kan synes å være en tendens mot at mer og mer av deres arbeidstid benyttes til oppgaver utenfor barnegruppene, jf. Winsvold og Gulbrandsen (2009), Riksrevisjonen (2009) og Vassenden m. fl. (2011). Selv om også dette vil være viktige arbeidsoppgaver, finner utvalget at dette samlet må kunne sies å være en mindre heldig utvikling. Videre har utvalget merket seg assistentenes og fagarbeidernes betydning for det pedagogiske arbeidet i barnegruppene. Det er viktig at disse gis god veiledning i sitt arbeid. Utvalget antar at dette igjen forutsetter at pedagogiske ledere til vanlig er til stede i barnegruppene store deler av dagen.

Utvalget ønsker i utgangspunktet ikke å begrense eiers organiseringsfrihet hva gjelder interne forhold. Utvalget vil her presisere at det er helt sentralt at eier i valg av intern organisering legger særlig vekt på hensynet til barnets beste, herunder barnas alder og sammensetning og eventuelle særlige behov hos enkeltbarn. Utvalget har foreslått en rekke tiltak for å sikre et likeverdig tilbud av høy kvalitet til alle barn i landet, jf. kapittel 16 om kvalitetssikrende bestemmelser i barnehagen.

Utvalget har for øvrig merket seg det høye sykefraværet i barnehagene generelt, jf. punkt 6.5.3 om arbeidsmiljø i barnehagen. Utvalget ser at årsakene til sykefraværet kan være flere, og at det heller ikke synes å være noen enkle grep som raskt vil kunne senke fraværet betydelig. Av hensynet til barnas trygghet og det pedagogiske tilbudet, finner utvalget at barnehageeier må ha gode rutiner for å håndtere sykefraværet i den enkelte barnehage. Utvalgets forslag om grunnbemanning, jf. punkt 16.2.4, tar ikke høyde for sykefravær eller annet fravær av ansatte. Det forutsettes at det settes inn vikarer når grunnbemanningen på grunn av fravær er svekket. Siden det for barna vil være en fordel at de voksne er kjent for dem, anser utvalget en fast «pool» av vikarer som mest hensiktsmessig sett fra barnas side. Å utelukke vikarbruk kan vanskelig anbefales ut fra det en vet om sykefraværet i sektoren generelt.

Utvalget vil vise til eiers ansvar for kompetanseutvikling. Særlig sentralt for utvalget står den forskjell en engasjert eier her kan utgjøre. Utvalget har anbefalt at eiers ansvar for kompetanseutvikling tydeliggjøres i ny barnehagelov, jf. kapittel 20.

15.3 Barnehagens vedtekter

Barnehageeier skal som nevnt fastsette barnehagens vedtekter. Barnehagens vedtekter skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen, herunder eierforhold, formål, jf. §§ 1 og 1a, opptakskriterier, antall medlemmer i samarbeidsutvalget og barnehagens åpningstid. Listen som oppgis er ikke ment å være uttømmende.

Utvalget har funnet grunn til å gå noe nærmere inn på enkelte av de punkter som skal fremgå av barnehagens vedtekter. Dette gjelder opptakskriterier og åpningstid. For så vidt gjelder punktene eierforhold, formål og antall medlemmer i samarbeidsutvalget, foreslås ingen endringer.

På bakgrunn av diskusjonen over om barnehagens inne- og uteområde, jf. punkt 16.5, presiseres informasjonsverdien i at barnehagens inne- og uteareal fremgår av vedtektene. Utvalget finner derfor at det bør fremgå av ny barnehagelov at barnehagens godkjente leke- og oppholdsareal inne og ute skal fremgå av vedtektene. Tilsvarende skal barnehagens arealutnyttelse fremgå.

Opptakskrets og opptakskriterier

I gjeldende lov § 7 fjerde ledd er det oppstilt krav om hva vedtektene skal inneholde. Hva gjelder opptakskrets og opptakskriterier, er det nevnt i merknadene til bestemmelsen at disse skal være objektive og etterprøvbare.

Kommunen har plikt til å oppfylle retten til barnehageplass og reglene om barnehageeiers rett til å fastsette egne vedtekter ble ikke endret ved innføringen av rett til plass, jf. Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) pkt. 4.7.2.1 og brev fra Kunnskapsdepartementet av 9. desember 2008 til alle landets kommuner om rett til barnehageplass. Etter gjeldende rett er barnehageeier kun forpliktet til å prioritere barn med rett til prioritet etter barnehageloven § 13. Utover dette vil barnehageeier stå fritt til å definere opptakskrets og opptakskriterier i vedtektene. Utvalget har i sitt arbeid mottatt tilbakemeldinger fra kommuner om at dette vanskeliggjør deres arbeid med å oppfylle retten til plass og at det er ønskelig at ikke-kommunale barnehager skulle kunne pålegges å ta inn barn med lovfestet rett til plass foran andre (ikke-rettighets)barn som eventuelt måtte fremgå av barnehagens opptakskriterier.

Utvalget har sett noe nærmere på omfanget av barn uten rett etter § 12a som har tilbud i norske barnehager. Antall barn i barnehage uten rett etter § 12a er i underkant av 14 0002. Av disse går rundt to tredeler i ikke-kommunal barnehage. Kun rundt 2 600 barn er under ett år, hvorav rundt 1 600 av disse igjen gikk i ikke-kommunal barnehage.

Utvalget har merket seg at den vesentlige delen av barn i barnehage uten rett etter § 12a er ettåringer. Utvalget finner det positivt at også disse barna mottar barnehagetilbud. Dersom retten til barnehageplass skulle ha blitt fulgt i henhold til minimumskravet i hele landet, ville mange ettåringer ikke fått barnehagetilbud. Det kan videre være grunn til å merke seg at innslaget av barn uten rett etter § 12a er rimelig jevnt fordelt mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager. Spørsmålet om opptakskrets og -kriterier synes de fleste steder å finne sin lokale løsning. Samlet sett må dette derfor vurderes å være en mindre vesentlig utfordring, selv om dette enkelte steder vil kunne innebære utfordringer. Så vidt utvalget kan se, synes altså ikke tallmaterialet å bekrefte et overdrevent inntak av barn uten rett til barnehageplass etter § 12a til fortrengsel for barn med rett i ikke-kommunale barnehager.

Utvalget ser at barnehagens rett til å bestemme sin opptakskrets og opptakskriterier kan skape utfordringer for kommunens oppgave som barnehagemyndighet. Samtidig mener utvalget at den friheten barnehageeier er gitt til å bestemme opptakskrets og opptakskriterier er viktig og har hatt stor betydning for den innsats private eiere har lagt ned i barnehageutbyggingen gjennom årene.

Samlet kan ikke utvalgets flertall, medlemmene Øie, Bae, Gulbrandsen, Holte, Maurseth, Nordrum, Norman, Olsen og Reinfjord, se at det er ønskelig å innskrenke retten barnehageeier i dag er gitt til å bestemme opptakskrets og opptakskriterier. Utvalgets flertall vil presisere at kriteriene fortsatt må være objektive og etterprøvbare.

Utvalgets flertall finner heller ikke å kunne se bort fra at det vil kunne vise seg mindre attraktivt å starte opp og drive ikke-kommunale barnehager dersom kommunen alene skal kunne avgjøre hvem barnehagen skal ta inn. Utvalgets flertall mener at det samlet vil være mer hensiktsmessig at det oppfordres til samarbeid mellom kommunen og barnehageeiere for å oppnå løsninger som er best mulig for alle parter. Eksempelvis at det inngås avtaler mellom den enkelte ikke-kommunale barnehage og kommune fremfor at dette bestemmes gjennom lov og forskrift. Utvalgets flertall vil videre vise til at en samordnet opptaksprosess forutsetter at eier varsler kommunen om eventuelle endringer i opptakskrets og/eller opptakskriterier innen rimelig tid før hovedopptaket3. Varslingsplikt dersom eier foretar vesentlige endringer ved barnehagen er innarbeidet i utvalgets forslag til ny § 13, jf. punkt 14.4. Flertallet mener dette til en viss grad vil avhjelpe de utfordringer kommunene har med å dimensjonere det samlede barnehagetilbudet i kommunen i forhold til dagens regler om rett til plass etter § 12a.

Flertallet vil for øvrig bemerke at et ikke ubetydelig antall barn uten rett til plass i barnehage var inkludert i budsjettmidlene som fra 2011 ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd.

Utvalgets mindretall, medlemmene Braathen, Fagerli, Henriksen Aas og Ravnanger, har med noe ulik begrunnelse funnet at retten barnehageeier i dag er gitt til å bestemme opptakskrets og opptakskriterier bør innskrenkes.

Et mindretall, medlemmene Braathen, Fagerli og Henriksen Aas vil vise til at dagens regelverk innebærer at de private barnehagene fastsetter egen opptakskrets, som sikrer barna i opptakskretsen en forrang til kommunalt finansierte plasser i deres barnehager. Alle barn utenfor opptakskretsen – også de med rett til plass – prioriteres bak barn i opptakskretsen, selv om disse ikke har noen slik rett. Funksjonshemmede barn vil heller ikke ha noen prioritet til plass i en privat barnehage som de ønsker plass i, dersom de ikke tilhører den private barnehagens opptakskrets.

Kommunen har plikt til å tilby barnehageplass fra august til alle barn som er født før 1. september året før hovedopptaket. I kommunene vil det i budsjettsammenheng være et helt naturlig tema å drøfte om det skal tilbys plasser til barn som ikke har rett – og i så fall hvor mange plasser som skal tilbys. Kommunestyret vil måtte veie dette mot andre hensyn, for eksempel behov innenfor eldreomsorgen, skolen eller barnevernet. Ettersom kommunene har finansieringsansvaret for både kommunale og private barnehager i egen kommune, er det prinsipielt galt at private barnehager skal kunne ta opp barn uten rett til plass, dersom dette strider mot kommunens prioriteringer. Kommunene må innenfor loven ha en reell økonomisk styringsmulighet. Utfordringen med at private barnehager i strid med kommunal prioriteringer tar opp barn uten rett til plass, rapporteres fra en rekke kommuner å være betydelig og økende.

Disse medlemmene foreslår at barnehageloven og forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage endres slik at de private barnehagene ved opptak må prioritere barn med rett til plass i henhold til gjeldende barnehagelov § 12 a, samt barn med prioritet etter § 13, uavhengig av barnehagens vedtekter.

Medlemmet Ravnanger vil gi sin tilslutning til dette mindretallets forslag, men med hovedvekt på en annen begrunnelse. Medlemmet Ravnanger mener at det tilligger alle parter i barnehagesektoren å sørge for at barnas rettigheter etter loven blir innfridd. Med en så stor andel ikke-kommunale barnehager bør det i dette tilfellet bety at alle eiere må forpliktes likt til å innfri retten om barnehageplass. Denne retten må stå over retten den enkelte barnehageeier har til å vedtektsfeste egen opptakskrets og egne opptakskriterier.

Utvalget vil vise til at barnet og dets foreldre i dag har få juridiske virkemidler til å ivareta sine interesser dersom det for eksempel gjøres vedtektsendringer eller andre tiltak som endrer det barnehagetilbudet de tidligere har takket ja til, jf. kapittel 12. Videre vil barnehagetilbudet kunne oppleves som lite tilfredsstillende dersom barnet av ulike grunner mistrives sterkt i barnehagen. Dersom tilbudet vesentlig forringes eller annet som gir foreldre behov å bytte barnehage for sitt eller sine barn inntreffer, mener utvalget kommunen må tilrettelegge forholdene for dette, også utenom hovedopptak. Dersom det er ledig plass i annen ønsket barnehage, skal foreldre kunne bytte plass for sitt eller sine barn. Dersom det er begrenset ledig kapasitet i kommunen forventer utvalget at kommunen søker å imøtekomme foreldrenes ønsker om bytte av barnehage. For nærmere om krav til kommunen som barnehagemyndighet vises til kapittel 14.

For tilfeller der barnet av ulike grunner, som for eksempel mobbing, mistrives sterkt i barnehagen, vil utvalget også vise til den plikten barnehageeieren i henhold til utvalgets forslag om barnas rett til et godt barnehagemiljø, jf. punkt 12.5, vil ha for å rette opp i slike forhold i barnehagen.

Utvalget mener for øvrig det er viktig at foreldrenes muligheter for å påvirke barnehagens vedtekter tydelig fremgår av foreldrenes avtale med barnehagen. Kontraktsforholdet mellom foreldre og barnehageeier er omtalt under punkt 12.4.

Barnehagens åpningstid og barns oppholdstid

Barnehagens åpningstid skal fremgå av vedtektene, jf. barnehageloven § 7 fjerde ledd. Barnehageloven regulerer ikke åpningstiden. Av forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 1 andre ledd fremgår at med et heldags ordinært barnehagetilbud menes avtalt ukentlig oppholdstid på 41 timer eller mer.

Retten til barnehageplass er for øvrig også oppad begrenset på denne måten, slik at kommunen ikke har plikt til å tilby barnehageplass på mer enn 41 timer eller mer. Det framgår av Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) at kommunen ikke kan tilby en deltidsplass til en søker som klart ønsker en heltidsplass, med mindre dette kun vil gjelde en kort periode, for eksempel mens heltidsplassen opprettes. Videre kan en søker som ønsker en deltidsplass ikke tilbys en heltidsplass. Departementet ønsket ikke å lovfeste en rett til heltidsplass i barnehage, siden dette ville kunne tenkes å medføre at søkere som ønsker en deltidsplass kun ville få tilbud om en heltidsplass og må betale for dette.

Etter barnehageforliket har det funnet sted en vridning i oppholdstid i retning av heldagstilbud, og etter hvert er det svært få barn igjen i de minste oppholdstidskategoriene. Rundt 85 prosent av alle barn har heldagstilbud, og dette gjelder omtrent likt for både de yngre og eldre barna.

Høsten 2010 gjennomførte SSB (2011) en undersøkelse som tar for seg ulike sider ved barnefamiliers tilsynsordninger og deres prioriteringer og begrunnelser for sine valg av hovedtilsynsordning på dagtid. Barnetilsynsundersøkelsen viser at barna i gjennomsnitt oppholder seg 35 timer i uken i barnehagen. Under 20 prosent er der i 41 timer eller mer. Det store flertall barnehagebarn, om lag 70 prosent, oppholder seg i barnehagen i 25–40 timer i uken. Rundt 10 prosent av barna er i barnehagen mindre enn 25 timer i uken. Barn i Akershus, Oslo, Østlandet og Trøndelag går i større grad enn i resten av landet heltid i barnehagen (41 timer eller mer).

IRIS påpeker i sin rapport at de minste barnehagene har vesentlig kortere åpningstid og det synes å være en tendens til at med økende størrelse stiger andelen med lengre åpningstid. Videre fremgår at desto nyere barnehagen er, desto lengre åpningstid har den. 99 prosent av landets barnehager har åpent 5 dager per uke (SSB). 10 timers åpningstid per dag er det vanligste. Åpningstider per dag varierer fra 4 til 18 timer. 93 prosent av barnehagene hadde i 2009 en åpningstid på 9–10,5 timer per dag (Vassenden m. fl. 2011).

Av Difis (2010a) undersøkelse av ulike offentlige tjenester fremgår for øvrig at respondentene er svært fornøyde med barnehagens åpningstider.

Fra enkelte hold har det vært uttrykt bekymring for at barn oppholder seg for lenge i barnehagen, og det har blitt tatt til orde for innføring av maksimal oppholdstid for barna og kortere åpningstider for barnehagene. Andre har på sin side hevdet at mer fleksibilitet knyttet til oppholdstid og åpningstid vil kunne legge forholdene til rette for bedre kvalitet og mindre stress i samværet mellom foreldre og barn.

Dersom det skulle innføres omfattende begrensninger i barnehagenes åpningstider og barnas oppholdstid på dagtid, frykter utvalget at det kan skape grobunn for andre barnepassløsninger som ikke er ønskelige og hvor kvaliteten vil kunne være betydelig lavere. Liten fleksibilitet knyttet til oppholdstid og åpningstid vil ikke på samme måte kunne legge til rette for mer kvalitet og mindre stress i samværet mellom foreldre og barn forut for levering og etter henting. Det er derfor viktig at barnehagenes åpningstid reguleres av etterspørsel og behov, og at det ikke skapes rigide løsninger som kompliserer barnas og foreldrenes hverdag (og som i ytterste konsekvens skulle kunne hindre dem i å kunne benytte sin rett til barnehageplass).

Utvalget viser til at barnas avtalte oppholdstid i barnehagen har vært økende de senere årene. Etter utvalgets vurdering er dette særlig en følge av at tilbudet av heldagsplasser har økt og at foreldrebetalingen har sunket.

Utvalget kan ikke se at det er grunnlag for å konkludere med at et barn med heltidsplass i barnehage i dag oppholder seg i barnehagen betydelig lenger enn et barn med heltidsplass gjorde tidligere. Det synes heller å være slik at langt flere nå er i barnehagen på heltid.

Under henvisning til at barn er i barnehagen for lenge, har det vært tatt til orde for å fastsette maksimal oppholdstid for barn i barnehage. Utvalget kan ikke se at det er grunnlag for å påstå at barn oppholder seg for lenge i barnehagen. Det synes derfor ikke å være behov for å definere maksimal oppholdstid for barna. Så vidt utvalget kan se vil et barns oppholdstid i barnehage uansett begrenses av barnehagens faktiske åpningstider på dagtid. Utvalget legger til grunn at foreldre forvalter tilgjengelig åpningstid i barnehagen på en god måte for sitt/sine barn. Utvalget finner det sannsynlig at de fleste foreldre gjerne henter barna før enn senere, hvis de skulle ha anledning. Utvalget er videre av den formening at foreldre selv vil være i stand til å sette fornuftige grenser for hvor lenge ens barn skal oppholde seg i barnehagen. Ettersom barn er forskjellige og vil takle barnehagehverdagen ulikt i perioder, er det viktig at foreldrene gis denne tilliten til å vurdere sine barn.

Utvalget vil her tilføye at for barn kan lang åpningstid i barnehagen innebære svært lange dager, men dette gjelder bare dersom foreldre benytter seg av muligheten til det. Barnehagen skal ikke kun være en oppbevaringsplass for barna. I den grad noen foreldre synes å benytte barnehagen til dette, er det av betydning at det er virkemidler som begrenser slik bruk av systemet. Så vidt utvalget kan se er dette allerede i dag i praksis regulert gjennom definisjonen av oppholdstid og de åpningstider barnehagen har. Utvalget forutsetter for øvrig at i tilfeller hvor enkeltbarn synes å lide under for lang oppholdstid, vil barnehagen være seg dette ansvaret bevisst og diskutere saken med barnets foreldre.

Begrensning i oppholdstid vil, så vidt utvalget kan se, også kunne innebære innsparinger for barnehageeiere som følge av behov for mindre personell. Utvalget har også merket seg at åpningstidsregulering har vært søkt benyttet som rene innsparingstiltak. Blant de forsøksvise åpningstidsreguleringer som utvalget er blitt oppmerksomme på i løpet av sitt arbeid, må enkelte forslag kunne sies å ville innebære en vesentlig forringelse av opprinnelig barnehagetilbud barnet og dets foreldre har takket ja til. For så vidt gjelder det enkelte barns oppholdstid, vil utvalget videre vise til at mange ulike grupper benytter barnehageplass. Mange foreldre kan ha lang reisevei mellom barnehage og arbeidssted, og kan derfor være sårbare for trafikale problemer. Mange kan være eneforsørgere med liten fleksibilitet. For mange foreldre kan slike forhold bidra til å skape unødig stressede situasjoner i forbindelse med levering og henting i barnehagen. For sen henting av barn er ofte forbundet med gebyrer. Slik utvalget ser det, kan en begrensning i barnehagens åpningstid og/eller barnas oppholdstid til under 41 timer snarere bidra til mer stress for barna enn kvalitet i samværet med foreldrene. Utvalget mener også at en begrensning i oppholdstiden kan få konsekvenser for foreldrenes muligheter til å stå i full stilling, Dette kan igjen medføre at noen vil måtte si fra seg heldagsplass i barnehage. Slik kan en begrensning av oppholdstiden (og for så vidt åpningstiden) medføre mindre etterspørsel etter plass i en kommune – og slik i realiteten innebære en innsparing på bekostning av muligheten til heldagsplass. Utvalget finner ikke å kunne se bort fra at dette kan ha være en beveggrunn bak forslag om å begrense oppholdstiden.

Det er i dag flere av de yngste barna som går i barnehage, og også i denne gruppen har en del barn relativt lange dager. Det har i den senere debatten særlig vært vist til usikkerhet forbundet med om lang oppholdstid innebærer risiko for denne gruppen. Utvalget er imidlertid usikker på sammenligningsgrunnlaget her. Det fremstår ikke for utvalget som umiddelbart gitt at de yngste barna tidligere hadde kortere tid borte fra foreldrene. Barn uten barnehageplass kan eksempelvis ha hatt tilsyn av dagmamma eller familiemedlemmer. For barn som hadde deltidsopphold i barnehage, kan dette eksempelvis ha vært kombinert med dagmamma eller ulike familiemedlemmers tilsyn.

I tilknytning til dette vil utvalget også tilføye viktigheten av barnehagens kvalitet i tilbudet til de yngste, herunder blant annet tilrettelegging for hvile/soving.

På bakgrunn av ovennevnte synes forestillingen om barnas lange oppholdstid å være fremstilt som en større utfordring enn hva tilfellet faktisk er.

Utvalget vil peke på at åpningstider i barnehagen må sies å ha en noe uklar status som mål på strukturell kvalitet. Mange foreldre (og arbeidsgivere) vil kunne betrakte en lang åpningstid i barnehagen som et gode fordi den muliggjør kombinasjon av en krevende jobb med det å ha barn. Videre at det gir fleksibilitet i tidspunkt for levering og henting av barn. Dette kan også ha betydning ut fra et likestillingsperspektiv.

Utvalget er opptatt av at barnehagens åpningstid ikke skal medføre et dårligere tilbud til barna og at det er viktig at personalressursene ikke strekkes ut slik at det kan bli uforsvarlig på enkelte tidspunkt av dagen. Utvalget mener imidlertid dette best kan ivaretas gjennom andre løsninger enn å regulere barnas oppholdstid og barnehagens åpningstid fra nasjonalt nivå. Utvalget anser foreldre som de beste til å vurdere hvor lenge barnet deres kan og bør oppholde seg i barnehagen, og at dette er et ansvar som er best plassert der det ligger i dag.

Nærmere om kveldsåpne og nattåpne barnehager

Som en del av debatten rundt barnas oppholdstid i barnehage, har barnehager som tilbyr utvidet åpningstid vært trukket frem. Slik utvalget ser det er dette et tilbud med relativt lite omfang. Utvalget har merket seg indikasjoner på at utvidet åpningstid i barnehagen ikke nødvendigvis medfører at barna tilbringer lengre tid i barnehagen. Utvalget finner ikke å kunne se bort fra at et slikt tilbud vil kunne dekke et behov hos enkelte familier, som eksempelvis er pålagt skiftarbeid, men anser at et slikt tilbud uansett ikke vil kunne få et stort omfang på bekostning av normaltilbudet. At det i enkelte barnehager i en kommune blir gitt tilbud med utvidet åpningstid, fremstår for utvalget ikke som en vesentlig utfordring verken for barna eller for barnehagesektoren. Utvalget anser at et slikt (kvelds)tilbud effektivt kan reguleres gjennom at barn som deltar i et slikt (kvelds)tilbud skal ha redusert oppholdstid på dagtid tilsvarende. Utvalget vil presisere at for at slikt (kvelds)tilbud skal kunne anses som et barnehagetilbud, skal barna også gis et pedagogisk tilbud i denne tidsperioden.

Når det gjelder barn som går i barnehage som gir tilbud også på nattid, jf. arbeidsmiljøloven, kan dette vanskelig sammenlignes med ordinære barnehagetilbud. Etter dagens regelverk er nattåpne barnehager ikke å anse som et ordinært barnehageilbud4. Nattåpne barnehager, som holder åpent mellom kl. 21 og 06.00, hadde tidligere heller ikke rett på statstilskudd til driften.

Utvalget erkjenner at døgnåpne barnehager vil kunne imøtekomme behov hos enkelte foreldregrupper og enkelte deler av arbeidslivet. Men dette er primært knyttet til en forståelse av barnehager som et resultat av at mor og far er på jobb og at disse foreldrene må sikres barnepass. Døgnåpne/nattåpne barnehager kan ikke betraktes som pedagogiske tilbud i tråd med barnehageloven og rammeplanen. I denne perioden av døgnet vil barnet normalt sove og det kan ikke påregnes rom for pedagogisk virksomhet. Utvalget anser at denne formen for tilbud derfor vanskelig kan kalles noe annet enn barnevakt, tilsyn eller barnepass.

15.4 Krav om forsvarlig system for barnehageeier

Barnehageeier har ansvar for at den enkelte barnehage har de nødvendige rammebetingelsene og kan fastsette retningslinjer for lokal tilpasning av rammeplanen. Barnehagen må systematisk vurdere om egen praksis og barnehagens kultur bidrar til å fremme verdiene som skal ligge til grunn for barnehagens virksomhet. Som pedagogisk samfunnsinstitusjon må barnehagen være i endring og utvikling, jf. rammeplanen punkt 1.7. Barnehagen skal være en lærende organisasjon slik at den er rustet til å møte nye krav og utfordringer. Kvalitetsutvikling i barnehagen innebærer en stadig utvikling av personalets kompetanse. Styrer (som er eiers representant) og pedagogisk leder har et særlig ansvar for planlegging, gjennomføring, vurdering og utvikling av barnehagens innhold og oppgaver. De er også ansvarlige for å veilede det øvrige personalet slik at alle får en felles forståelse av barnehagens ansvar og oppgaver.

Etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. § 4, skal:

Leder av virksomheten har ansvar for å påse at bestemmelsene i eller i medhold av denne forskrift overholdes, og skal rette seg etter de pålegg som kommunestyret til enhver tid gir.
Virksomhetens eier skal påse at det er etablert et internkontrollsystem.

Denne bestemmelsen plasserer et ansvar på styrer til å påse at barnehagene skal drives i samsvar med forskriften, samt at det etableres et interkontrollsystem for å ivareta disse kravene i samme forskrift. Etter gjeldende rett finnes det ikke krav om forsvarlig system eller internkontroll for å ivareta lovkrav i barnehageloven med forskrift, for eksempel om krav til bemanning til enhver tid er tilstrekkelig, jf. barnehageloven § 18 femte ledd.

Utvalget legger til grunn at det må forventes at barnehageeier, på samme måte som barnehagemyndigheten, organiserer sin virksomhet på en slik måte at den er egnet til å oppfylle gjeldende krav i barnehageloven. Det er likevel på det rene at det må foreligge et klart rettslig grunnlag for systemkrav/internkontrollplikt for at kommunen som barnehagemyndighet skal kunne føre tilsyn med den enkelte barnehageeiers egenkontroll. En slik hjemmel foreligger ikke etter gjeldende rett.

Utvalget vurderer at det bør innføres et krav om at barnehageeier etablerer et forsvarlig system i den enkelte barnehage. En slik plikt vil bidra til å sikre at lovkrav oppfylles og i tillegg effektivisere, målrette og systematisere tilsynet. Det vises til det som er skrevet over om effekter av krav om egenkontroll og tilsyn med denne. I forbindelse med lovfesting av systemkrav vurderer utvalget at det er hensiktsmessig med en rettslig presisering av barnehageeiers ansvar for å oppfylle barnehagelovens krav til barnehagedriften, og at dette innebærer å stille til disposisjon de ressurser som er nødvendig. Dette følger allerede av gjeldende rett.

Begrepet forsvarlig system benyttes bevisst i ordlyden fremfor begrepet internkontroll. Dette blir gjort for å løsrive systemkravet fra eventuelt mer rigide internkontrollkrav som kan være utviklet i annet lovverk med forskrifter samt ISO-standarder på ulike områder. Begrepet forsvarlig system er også valgt for å synliggjøre den nødvendige lokale handlefriheten til å tilpasse systemet til de konkrete behov i den enkelte barnehage.

Et forsvarlig system i den enkelte barnehage skal sikre at barnehageloven med forskrifter faktisk blir oppfylt. Systemet må altså kunne sette virksomheten og de ansatte i stand til å avdekke lovbrudd og sørge for tiltak der lovbrudd blir avdekket. Både av hensyn til barnehageeiers styring med egen virksomhet og etterprøvbarheten ved barnehagemyndighetens tilsyn, må barnehageeiers system være skriftlig.

Ut fra nevnte skjønnsmessige kriterier vurderer utvalget at følgende elementer må foreligge i et forsvarlig system:

  • Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter for regelverkets gjennomføring.

  • Beskrivelse av virksomhetens organisering og myndighetsfordeling (eks. delegeringsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort.

  • Rutiner for å sikre at alle i virksomheten har kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i barnehageeiers oppfyllelse av regelverket.

  • Rutiner for å sikre informasjonsflyt, rapporteringer og tilbakemeldinger i barnehagen.

  • Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god kvalitet – og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter.

  • Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger.

  • Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i barnehageeiers virksomhet.

  • Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten.

Utvalget vurderer at det bør kunne fastsettes forskrift om det nærmere innholdet i et krav til forsvarlig system/internkontroll for barnehageeier. Slik forskrift må ta høyde for at den enkelte barnehageeier skal få tilstrekkelig rom til å organisere virksomheten i sin egen barnehage, samtidig som det viktigste hensynet er at alle barn får et likeverdig barnehagetilbud i samsvar med barnehageloven og rammeplanen.

Fotnoter

1.

Eksempelvis er det mange barnehager som velger å plassere seg mellom en mer tradisjonell avdelingsdrift og mer fleksibel avdelingsfri organisering når de gis anledning til dette, jf. Vassenden m. fl. (2011).

2.

Per 15. desember 2010 var det 2 603 0-åringer i barnehage (SSB barnehagestatistikk). Av disse barna gikk 1686 i ikke-kommunal barnehage. Av innrapporteringen fra barnehagene for 2010 følger videre at 11 327 av 1-åringene i barnehagene var født etter 1. september. 6 470 av disse gikk i ikke-kommunal barnehage, mens 4857 gikk i kommunal. Antallet 0-åringer i barnehagene har vært stabilt rundt 2600 de senere årene. Som følge av at det faktiske antallet barn i barnehage ved utgangen av 2010 var noe høyere enn antatt i forbindelse med statsbudsjettet for 2011, ble rammetilskuddet økt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2011 og statsbudsjettet for 2012. Tilskudd til drift av barnehageplasser for samtlige barn som gikk i barnehage ved utgangen av 2010 er slik lagt inn i rammetilskuddet, dette inkluderer følgelig også tilskudd for 2 603 0-åringer.

3.

Her kan en tenke seg at enten senest 1. januar eller 1. mars vil kunne være rimelig tid forut for hovedopptaket.

4.

I merknadene til forskrift om foreldrebetaling § 1 er uttrykt følgende: «Barnehagetilbud som gis innenfor det som anses som dagtid, vil i utgangspunktet defineres som et ordinært barnehagetilbud uavhengig av åpningstid. Et barnehagetilbud som gis på nattid vil regnes som utenfor et ordinært barnehagetilbud. Med nattid mener man tidsrommet mellom kl. 21.00 og kl. 06.00, jf. lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) § 10–11.»

Til dokumentets forside