Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 1

Til barnas beste— Ny lovgivning for barnehagene

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning/sammendrag

Kapittel 2 gjør rede for utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte.

Utvalget mener det er viktig å forstå dagens regelverk i lys av den historiske utviklingen av nasjonal styring av barnehagesektoren. Kapittel 3 gir en gjennomgang av utviklingen av regelverket på barnehageområdet med hovedvekt på de senere årenes regelverksutvikling.

Kapittel 4 utdyper gjeldende rett. Barnehagesektoren reguleres i dag først og fremst av lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med forskrifter. Barnehageloven gir de nasjonale rammene for hva et barnehagetilbud skal inneholde.

I kapittel 5 gjennomgås regulerbare faktorer som påvirker kvaliteten i barnehagene. Denne gjennomgangen danner bakgrunnen for utvalgets forslag om kvalitetssikrende bestemmelser og et godt rammeverk som kan sikre likeverdige barnehagetilbud med god kvalitet.

Kapitlene 6 til 10 redegjør for tilstand og utfordringer på områder som anses sentrale for å kunne oppfylle målet om likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. Kapittel 6 gjør rede for dagens barnehagetilbud. Kapittel 7 omhandler styringsvirkemidler og rammevilkår i barnehagesektoren. Utdanning til arbeid i barnehage utredes i kapittel 8. Kompetanseutvikling omtales i kapittel 9, og det blir gjort rede for forskning om og på barnehager i kapittel 10.

Utvalgets vurderinger og forslag presenteres i kapitlene 11 til og med 21.

I kapittel 11 Bakgrunn for utvalgets forslag oppsummeres utvalgets vurderinger av kjennetegnene ved dagens barnehagesektor. Denne tilstandsvurderingen legges til grunn for utvalgets forslag til virkemidler som kan bidra til hensiktsmessig styring av sektoren i fremtiden. Barnehagesektoren har i løpet av kort tid gjennomgått omfattende endringer, både når det gjelder struktur og omfang. En rekke undersøkelser gjennomført de siste årene avdekker store variasjoner både i barnehagetilbudet og i kommunenes tilrettelegging for høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager. Riksrevisjonen (2009) har pekt på at et regelverk som åpner for mangfold i barnehagene samtidig gir risiko for uheldige variasjoner, noe som skaper behov for overordnet styring, kontroll og etterprøvbarhet. Utvalget har merket seg at det er store variasjoner i antall opptak, telletidspunkt, ventelister, tilskuddsatser, geografisk tilgjengelighet, åpningstider, tilsyn, pedagogdekning og dispensasjonspraksis, bemanning og leke- og oppholdsareal. Samlet finner utvalget at variasjonen og usikkerheten forbundet med om lovens krav oppfylles, taler for at det er behov for en mer presis utforming av regelverket. En sterkere regulering foreslås på de områdene som fremstår som særlig kritiske for å sikre likeverdighet og høy kvalitet. Samtidig har utvalget vært opptatt av å ivareta kommunenes frihet til å kunne utvikle gode tilbud i tråd med brukernes behov. Tydelige kvalitetskrav vil forenkle kommunenes behandling av barnehagesaker og gjøre det lettere både for tilsynsmyndighetene og brukerne å vurdere tilbudene. Der utvalget har sett at ulike hensyn kan komme i en viss motstrid, har utvalget lagt vekt på hensynet til barnas beste.

Endringene i sektoren medfører etter utvalgets vurdering behov for en grundig gjennomgang av regelverket: Dekningsgraden har økt betydelig, andelen barn under tre år har økt fra 22,6 prosent i 2000 til 36,6 prosent i 2010, individuell rett til barnehageplass ble innført i 2009 og rammefinansiering ble innført fra 2011. Disse endringene tilsier at styringen må innrettes på en annen måte enn tidligere. Utvalgets mandat angir tre aktuelle styringsvirkemidler: Lovbaserte, økonomiske og «myke» virkemidler. Utvalget legger til grunn at styringen vil være mest effektiv ved å kombinere disse virkemidlene. Ved innføring av rammefinansiering er det allerede gjort valg som utvalget ikke skal gå inn på. Utvalget har derfor vurdert lovbaserte og «myke» virkemidler, samt økonomiske virkemidler av mer stimulerende karakter. Utvalget har særlig konsentrert seg om lovbaserte virkemidler.

Utvalget har vurdert både strukturen og innholdet i dagens regelverk. Gjeldende barnehagelov har mange skjønnsmessige bestemmelser, det er gitt få rettigheter og mange viktige bestemmelser er regulert i forskrift. Et lett tilgjengelig regelverk er avgjørende for å oppnå likeverdighet og høy kvalitet. På bakgrunn av innføringen av rammefinansiering og utviklingen i sektoren de siste årene, har utvalget funnet det mest hensiktsmessig å utarbeide forslag til en ny lov fremfor en endringslov.

Utvalget vurderer det ikke som ønskelig å detaljregulere sektoren, men mener det er viktig å innføre noen flere kvalitetssikrende bestemmelser for å sikre barna et godt og likeverdig barnehagetilbud. Forslaget til nytt regelverk bygger på en bevissthet om balansegangen mellom sentral statlig inngripen og kommunal handlefrihet. Tilsvarende gjelder forholdet mellom et kommunalt ønske om styring og effektiv utøvelse av barnehagemyndighet og den enkelte barnehageeiers frihet til å utforme tilbudet innenfor gjeldende regelverk og i samsvar med formålene.

Det er gitt 13 forskrifter til dagens lov, noe som antas å gjøre regelverket lite tilgjengelig for brukerne. Utvalget vurderer det derfor som mest hensiktsmessig å gi én samlet forskrift til barnehageloven. I tillegg foreslås rammeplanen videreført som en egen forskrift.

Utvalget vurderer rammeplanen som svært viktig for å sikre barna et likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. Rammeplanen gir personalet, eierne og tilsynsmyndighetene en forpliktende ramme å arbeide ut fra og foreldrene informasjon om hva de kan forvente.

Utvalget har vurdert behovet for fremtidig rapportering på barnehageområdet. Utvalget slutter seg til departementets vurdering når det gjelder behov for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, og har merket seg at arbeidet med å bygge opp systemet overtas av Utdanningsdirektoratet fra 2012.

Kapittel 12 handler om barnas og foreldrenes rettigheter. Barnehageloven regulerer en virksomhet for en brukergruppe som ikke kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Utvalget foreslår at barnas rettigheter styrkes i fremtidig barnehagelov. I denne forbindelse vises det spesielt til FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 som sier at ved alle handlinger som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Utvalget foreslår at barna får en lovfestet rett til et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen. Dette vil styrke rettsstillingen til barn under opplæringspliktig alder. Innholdet i rettigheten må tilpasses barnehagesektoren og barnehagen som arena for lek, omsorg, læring og danning.

Foreldrene og barnehagens personale har et felles ansvar for barnas trivsel og utvikling. Den daglige kontakten og dialogen mellom foreldrene og barnehagens personale er etter utvalgets vurdering den aller viktigste formen for samarbeid. Gjeldende bestemmelser om foreldrenes rett til medvirkning foreslås videreført.

I kapittel 13 vurderes systemet for tilsyn med barnehagesektoren. Tilsyn er et sterkt styringsvirkemiddel og kan defineres som kontroll av om en virksomhet oppfyller kravene i lover og forskrifter. Kommunene og barnehageeierne har et stort ansvar for å etablere en myndighetsutøvelse og praksis som er faglig forsvarlig. Et godt tilsyn skal forebygge lovbrudd og sikre kvaliteten. Behovet for kontroll og informasjon til nasjonale myndigheter taler for at det utøves tilsyn på ulike nivåer. I en rammefinansiert sektor får statlige myndigheter mindre direkte kontroll og informasjon om tilstanden i sektoren. Sektorens vekst har medført at en stor del av fellesskapets ressurser benyttes til barnehagetilbud. Det er derfor rimelig at både nasjonale og lokale myndigheter bidrar til at barnehagene styres og drives etter lovbestemmelser der det overordnede målet er å skape gode og likeverdige barnehager. Utvalget ser det som nødvendig at lovhjemlene for tilsyn videreføres, både for å sikre at den enkelte barnehageeierens drift av barnehagene er i samsvar med loven og for å kontrollere at kommunene ivaretar sine oppgaver som barnehagemyndighet.

Utvalget er delt i synet på hvem som skal føre tilsyn med barnehagene.

Flertallet i utvalget vurderer det som mest hensiktsmessig at kommunene fortsatt ivaretar dette ansvaret, til tross for utfordringene med å skulle ivareta både eier- og myndighetsrollene. Dette flertallet mener det kan gjøres vesentlige rettslige, organisatoriske og tilsynsfaglige grep som kan sikre at tilsynet oppleves legitimt og uavhengig. Det foreslås videre at fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet videreføres, og at det gis en ny særskilt hjemmel for fylkesmannen til å kunne føre tilsyn med den enkelte barnehage.

Utvalgets mindretall viser til at kommunene og fylkesmennene har ulike roller i barnehagesektoren og at de kan ha problemer med å skille mellom de ulike rollene. Utvalgets mindretall foreslår derfor at det opprettes et eget statlig tilsyn som organiseres uavhengig av de instansene som ellers har myndighets- og veiledningsansvar.

Et samlet utvalg foreslår at tilsynet kan gi barnehageeier pålegg om å etterkomme krav som avdekkes ved tilsyn. Videre at tilsynet i særlige tilfeller kan vedta reduksjon i foreldrebetalingen, tidsbegrenset eller varig stenging dersom pålegg ikke etterkommes eller lar seg etterkomme.

Tilsynsrapporter og enkeltvedtak med pålegg er åpne for innsyn etter offentlighetsloven. Utvalget vurderer at en handleplikt for tilsynsmyndigheten om offentliggjøring av tilsynsresultater vil øke den allmenne interessen for kvalitet i barnehagen, og foreslår derfor å lovfeste en slik plikt.

Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt barnehagetilbud. Dette ansvaret er nærmere beskrevet og vurdert i kapittel 14. Myndighetsoppgavene omfatter alle barnehagene i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale. Utvalget foreslår at barnehagelovens tydelige oppdeling av myndighetsoppgaver og eiers oppgaver videreføres. Det er grunn til å anta at utfordringer knyttet til kommunens dobbeltrolle vil forsterkes etter overgangen til rammefinansiering. Utvalget viser til at myndighetsoppgavene skal sikre barna et godt tilbud, og at kommunen har best forutsetninger for å tilpasse tilbudet til lokale forhold. Utvalget ser samtidig at myndighetsoppgavene, og da kanskje særlig finansieringsansvaret, setter kommunen i en sterk posisjon i en sektor med et betydelig privat eierskap og sårbare primærbrukere. Utvalget har derfor funnet grunnlag for å tydeliggjøre og styrke barnas og foreldrenes rettigheter, jf. kapittel 12.

Utvalgets flertall mener foreldrebetalingen fortsatt bør reguleres av staten for å unngå at økonomiske faktorer hindrer barnas mulighet for å benytte barnehage. Et mindretall i utvalget mener at ordningen med statlig fastsatt maksimalpris er uheldig når ansvaret for barnehagene er lagt til kommunene og foreslår derfor at maksimalprisordningen oppheves.

Selv om foreldrebetalingen for de fleste barnefamilier er redusert de siste årene, er det fortsatt familier som av økonomiske grunner ikke lar barna gå i barnehage. Utvalget har merket seg at det er store variasjoner i kommunenes moderasjonsordninger. Utvalget mener det er av stor betydning at det finnes reelle moderasjonsordninger. Utvalget foreslår at dagens regler om søskenmoderasjon videreføres, men at bestemmelsene flyttes fra forskrift til lov. Videre foreslår utvalget at alle kommuner skal ha inntektsgraderte betalingssatser, og at departementet får hjemmel til å gi forskrift om minimumssatser for inntektsgradert betaling og fritak for barnefamilier med lav betalingsevne.

Utvalget er delt i spørsmålet om barnehagene skal ha mulighet til å gjøre unntak fra maksimalpris. Utvalgets flertall foreslår at forskriftsadgangen til å gjøre unntak fra maksimalprisen fjernes. Utvalgets mindretall foreslår at det fortsatt skal være adgang til å gå utover foreldrebetalingens maksimalgrense i særlige tilfeller.

Kommunens godkjenningsmyndighet foreslås videreført. Det understrekes at kommunens godkjenningsvedtak alltid skal inneholde en vurdering av barnehagens egnethet og informasjon om hvilke vilkår som er satt. Utvalget foreslår å lovfeste at kommunen i vurderingen av barnehagens egnethet kan legge vekt på om barnehageeier og andre personer som vil ha vesentlig innflytelse på virksomheten er egnet til å drive barnehage.

Utvalget foreslår at dagens bestemmelse om samordnet opptak videreføres med visse endringer. Utvalget forutsetter at opptaket finner sted innenfor et system som sikrer både foreldre og ikke-kommunale barnehager innsyn i prosessen.

Gjeldende bestemmelse om rett til prioritet ved opptak foreslås videreført og plassert som eget ledd i bestemmelsen om barns rett til plass i barnehage.

Det inngår ikke i utvalgets mandat å vurdere retten til barnehageplass. Utvalget har imidlertid registrert at bestemmelsen praktiseres ulikt i kommunene og at dette kan oppleves som urimelig. Utvalget anser det som prinsipielt betenkelig at retten til plass er knyttet til om barnet blir født før eller etter 1. september og mener derfor at det bør innføres minimum to hovedopptak per år.

Utvalget har vurdert om det bør innføres krav om barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. Etter utvalgets vurdering vil barnehagefaglig kompetanse være nødvendig for at kommunen skal kunne utføre sine myndighetsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Kommunens ansvar følger av kommuneloven og av utvalgets forslag til krav om forsvarlig system for kommunen som barnehagemyndighet. Utvalget foreslår at det lovfestes et krav om at kommunen skal sørge for å ha tilgang til barnehagefaglig kompetanse på administrativt nivå.

Barnehagen har vært og er en viktig arena for å utvikle samisk språk, kultur og identitet. Utvalget har merket seg at det er vanskelig å rekruttere samiskspråklig personale. Utvalget vurderer samarbeidet mellom Sametinget og Samisk høgskole som viktig både for utdanning, kompetanseheving og forskning. Utvalget foreslår at det opprettes arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning (AbF) for assistenter i samiske barnehager. Utvalget viser for øvrig til Sametingets arbeid for økt rekruttering gjennom blant annet stipendordninger. Utvalget peker også på at Sametinget spiller en viktig rolle når det gjelder utvikling og formidling av samiskspråklig materiell, informasjon om tilskuddsordninger og om samiske barns rettigheter. Utvalget vil også fremheve betydningen av å informere foreldre om samiske barns rettigheter og om Sametingets tilskuddsordninger. Videre bør rekruttering til samisk førskolelærerutdanning inngå i departementets rekrutteringsstrategier.

Gjeldende barnehagelov har ikke et krav om forsvarlig system eller internkontroll knyttet til kommunens myndighetsutøvelse. Etter utvalgets vurdering ligger det i dag både et ulovfestet og lovfestet ansvar for at kommunen er ledet og organisert på en slik måte at oppgaver kan utføres på lovlig måte. Utvalget foreslår at det innføres et krav om forsvarlig system i barnehageloven, og at departementet får hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere regler om innholdet i et forsvarlig system.

Barnehageeier har ansvaret for kvaliteten på barnehagetilbudet i den enkelte barnehage. Utvalget går nærmere inn på barnehageeiers ansvar og oppgaver i kapittel 15.

Dagens regelverk gir ingen føringer om barnehagenes eierstruktur og barnehagenes interne organisering og størrelse. Etter utvalgets vurdering vil det ikke være formålstjenlig med detaljerte lovbestemmelser om den enkelte barnehagens størrelse eller organisering. Utvalget vil presisere at det er helt sentralt at eier i valg av intern organisering legger særlig vekt på hensynet til barnets beste, herunder barnegruppens sammensetning og eventuelle særlige behov hos enkeltbarn.

Barnehageeier fastsetter barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er viktige for foreldre eller foresatte å kjenne til. Utvalget foreslår at det stilles krav om at barnehagens godkjente leke- og oppholdsareal inne og ute samt barnehagens arealutnyttelse skal fremgå av vedtektene.

Utvalget ser at barnehagens rett til å bestemme sin opptakskrets og opptakskriterier kan skape utfordringer for kommunen som barnehagemyndighet. Utvalgets flertall mener at friheten barnehageeier er gitt på dette området har hatt stor betydning for innsatsen private eiere har lagt ned i barnehageutbygging gjennom årene. Samlet har ikke flertallet funnet at det er ønskelig å innskrenke eiernes rett til å bestemme opptakskrets og opptakskriterier. Utvalgets mindretall har, med noe ulik begrunnelse, funnet at retten barnehageeier i dag er gitt til å bestemme opptakskrets og opptakskriterier, bør innskrenkes.

Barnehageloven regulerer ikke barnehagenes åpningstid eller barnas oppholdstid. Utvalget har merket seg at det har vært offentlig debatt der det har blitt tatt til orde for innføring av maksimal oppholdstid for barna og kortere åpningstid i barnehagene. Utvalget anser foreldrene som de beste til å vurdere hvor lenge barnet deres kan og bør oppholde seg i barnehagen, og foreslår derfor ingen endringer på dette området.

Etter gjeldende barnehagelov finnes det ikke krav om forsvarlig system eller internkontroll for å ivareta lovkrav i barnehageloven. Utvalget forslår at det innføres krav om at eier etablerer et forsvarlig system i den enkelte barnehagen.

Kapittel 16 presenterer utvalgets forslag til kvalitetssikrende bestemmelser i barnehagen. Utvalget legger til grunn at stabil og hensiktsmessig regulering av strukturelle faktorer gir et godt grunnlag for god og likeverdig kvalitet både når det gjelder prosesser og resultater. Strukturfaktorer er faktorer som skaper rammene for de prosessene barna opplever i barnehagen, jf. kapittel 5. Av tilgjengelig forskning om kvalitet i barnehager skiller enkelte strukturelle faktorer seg ut som særlig betydningsfulle. Antall barn per voksen, pedagogtetthet, personalets kompetanse, barnegruppens størrelse og sammensetning, fysiske rammer som barnehagens lokaler og uteareal, utstyr og materiell synes å være allment akseptert som sentrale faktorer som påvirker kvaliteten i barnehagen. En hensiktsmessig regulering av disse faktorene vil bidra til å sikre et likeverdig og godt kvalitetsnivå i barnehagene.

Utvalget har hatt som utgangspunkt at et mangelfullt barnehagetilbud kan få negative kortsiktige og langsiktige konsekvenser for det enkelte barnet. De foreslåtte kvalitetssikringsbestemmelser er derfor ment å sikre et barnehagetilbud med tilstrekkelig høy kvalitet. Utvalget har videre vært opptatt av å oppnå en likevekt i barnehagelovgivningen mellom brukere (barn/foreldre), eiere og lokal barnehagemyndighet. I visse tilfeller foreslås nasjonale standarder, siden dette vil kunne gi større forutsigbarhet for eiere og brukere og forenkle saksbehandling, godkjenning og tilsyn. For å sikre både kommunens og eiers handlingsrom, har utvalget samtidig funnet at nasjonale standarder bør være få og direkte knyttet til forhold som i vesentlig grad sikrer god kvalitet i barnehagetilbudet.

Det synes å herske bred enighet om at personalets kompetanse er den enkeltfaktoren som har størst betydning for den pedagogiske kvaliteten i barnehagen. Utvalget finner ikke grunnlag for å foreslå endringer av utdanningskravet for styrere. Utvalget ser at styrerens administrative oppgaver og oppgaver som personalleder varierer avhengig av blant annet barnehagens eierskap, størrelse og tilleggsressurser. Det er derfor lite hensiktsmessig å fastsette eksakte krav til størrelse på styrerressursen. Utvalget har merket seg at unntaksbestemmelsen i dagens regelverk synes å bli benyttet i større grad enn det som har vært lovgivers hensikt. Utvalget har derfor vært i tvil om hvorvidt en slik unntaksbestemmelse bør videreføres. Styrers oppgaver og ansvar, slik det er beskrevet i rammeplanen, tilsier at styrer har en viktig rolle for å sikre kvalitet i tilbudet. De fleste styreroppgavene krever nærhet til barn, foreldre og personale. Utvalget mener derfor det er viktig at styrer til daglig er mest mulig til stede i barnehagen.

Et flertall i utvalget mener at hovedregelen fortsatt bør være at det skal være en styrer i hver barnehage. Flertallet har kommet til at en snever unntaksadgang fortsatt bør foreligge. I lys av den betydning styrerrollen har for utviklingen i den enkelte barnehagen, mener flertallet det må være en forutsetning at eventuell samordning ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehagen.

Et mindretall i utvalget viser til at organiseringen av barnehagene er i en stadig utvikling. Det er i stor grad arbeidsoppgaver som berører administrative rutiner og eieroppgaver som berører styrerens rolle. Dersom eiere velger å ha andre enn styrer til daglig leder eller at ansvaret for daglig ledelse er samlet for flere barnehager, skal hver barnehage fortsatt ha en ansatt i barnehagen som har det pedagogiske ansvaret etter barnehageloven. Med denne begrunnelsen har disse medlemmene foreslått å endre betegnelsen «daglig leder» til «pedagogisk ansvarlig» i ny barnehagelov.

Det er av vesentlig betydning at det er nok personale i barnehagen. Dagens regelverk angir maksimalt antall barn hver pedagogisk leder kan ha ansvar for, men overlater til eier å vurdere bemanningen for øvrig. Utvalget har vurdert om dette er hensiktsmessig og tilstrekkelig regulering av voksentetthet i barnehagene. Utvalget har merket seg at Riksrevisjonen har pekt på at enkelte barnehager har lav grunnbemanning og at det er grunn til å være oppmerksom på variasjonene mellom barnehagene på dette området. Store variasjoner i grunnbemanningen synes etter utvalgets vurdering lite forenlig med målet om likeverdig tilbud av god kvalitet. Utvalget foreslår derfor at det innføres en ny bestemmelse som regulerer bemanningstettheten. Utvalget er særlig opptatt av at de yngste barna får en stabil og god voksenkontakt som bidrar til at de føler seg trygge i barnehagen. På bakgrunn av bemanningstradisjonen i Norge og tilgjengelig forskning om sammenhengen mellom voksentetthet og kvalitet i tilbudet, foreslår utvalgets flertall et bemanningskrav på 1:3 for barn under tre år og 1:6 for barn over tre år. Mindretallet foreslår et bemanningskrav på 1:2 for barn under tre år og 1:5 for barn over tre år.

Utvalget har merket seg at det over tid har utviklet seg en ulik praktisering av bestemmelsen om pedagogisk bemanning, noe som kan tyde på at bestemmelsen ikke er tilstrekkelig klar. Pedagogtetthet er ett av de klareste kriteriene for strukturell kvalitet. Utvalget mener kravet om pedagogisk bemanning er en svært sentral kvalitetssikringsbestemmelse og at den derfor bør løftes fra forskrift til lov. Utvalgets flertall foreslår et lovfestet krav om en førskolelærer per seks barn under tre år og per tolv barn over tre år. Kravet vil måtte innføres over tid, og det er i den forbindelse foreslått overgangsbestemmelser i forslaget til ny barnehagelov frem til strengere regulering trer i kraft fra for eksempel 2020. Et mindretall i utvalget foreslår et lovfestet krav om at den pedagogiske bemanningen skal utgjøre 40 prosent av grunnbemanningen i barnehagen.

Alle ansatte som inngår i barnehagens grunnbemanning bør ha kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Utvalget har derfor vurdert om det også bør stilles kompetansekrav for assistenter i barnehagene. Barne- og ungdomsarbeidere besitter en viktig kompetanse for barnehagene. Et flertall foreslår at det fra 2020 lovfestes et krav om at 25 prosent av grunnbemanningen i hver barnehage skal være barne- og ungdomsarbeidere. Utvalget anbefaler departementet å fremskaffe et godt grunnlagsmateriale som sikrer kunnskap om både status og hvilken utdanningskapasitet som er nødvendig for å nå målet om 25 prosent innen 2020. Departementet bør også vurdere nødvendige tiltak for å øke antall lærlinger i barnehagene.

Dagens regelverk gir kommunen adgang til å innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere. Utvalget har merket seg at dispensasjonsadgangen benyttes i svært mange kommuner. Varig dispensasjon bidrar etter flertallets vurdering ikke til et likeverdig tilbud av høy kvalitet. Utvalget er opptatt av at barnehagesektoren skal få full pedagogdekning. Utvalget ønsker derfor i utgangspunktet å være tilbakeholdne med unntaksbestemmelser fra bemanningskravene. Utvalget foreslår derfor å fjerne adgangen til varig dispensasjon fra utdanningskravet og bestemmelsen om dispensasjon fra norm om pedagogisk bemanning. Utvalget har funnet det nødvendig å foreslå fortsatt adgang til å innvilge midlertidig dispensasjon fra kravet om pedagogisk utdanning for styrer og pedagogisk leder. For utvalget er det viktig at dispensasjoner kan inngå som et bidrag til å løse utfordringen med pedagogmangel, for eksempel ved at det stilles krav om at den som har fått dispensasjon gjennomfører nødvendig utdanning innen en viss frist.

Utvalget mener det kan være positivt at barnehager har pedagoger med ulik pedagogisk utdanning, såfremt førskolelærere utgjør stammen i bemanningen. Utvalget er delt i et flertall og et mindretall i spørsmålet om hvor stor andel av den pedagogiske bemanningen som kan utgjøres av pedagoger som ikke er førskolelærere eller har utdanning likeverdig med førskolelærerutdanning. Flertallet foreslår en bestemmelse om at 1 av 5 pedagoger kan ha annen pedagogisk utdanning enn førskolelærerutdanning eller likeverdig pedagogisk utdanning. Mindretallet foreslår at maksimalt ¼ av pedagogene kan ha annen utdanning enn førskolelærerutdanning.

Gruppestørrelse er en sentral kvalitetsindikator som legger premisser for barnehagens pedagogiske kvalitet. Så vidt utvalget har brakt i erfaring, har pedagognormen i flere tiår blitt oppfattet som, og i praksis fungert som, norm for gruppestørrelser. Kartlegginger utført de siste årene viser at det er til dels store variasjoner i gruppestørrelsene. Utvalget har merket seg at utviklingen over tid har gått klart i retning av større barnegrupper. Utvalget ser på denne utviklingen med en viss bekymring, og legger til grunn at den tidligere antatte sammenhengen mellom pedagognormen og gruppestørrelser ikke lenger kan tas for gitt. Utvalget har på bakgrunn av denne utviklingen kommet frem til at det er behov for bestemmelser om barnegruppenes størrelse og organisering. Hensynet til barnas behov for et godt barnehagemiljø må etter utvalgets vurdering veie tungt i vurderingen av barnegruppenes størrelse og sammensetning. Utvalget mener det må foretas en skjønnsmessig helhetsvurdering, og foreslår derfor ikke å tallfeste gruppestørrelser. Utvalget ser imidlertid ikke bort fra at det kan bli nødvendig med nærmere regulering av barnegruppenes størrelse og sammensetning, og foreslår derfor at departementet får hjemmel til å fastsette maksimale gruppestørrelser. Utvalget foreslår en skjønnsmessig bestemmelse som gir barn rett til å tilhøre en barnegruppe. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å anbefale detaljerte regler om barnegruppenes sammensetning eller barnehagenes organisering.

Utvalget har vært særlig opptatt av spørsmålet om de yngste barnehagebarna sikres god og likeverdig kvalitet gjennom dagens regelverk. Utvalget foreslår at skillet mellom barn under og over tre år opprettholdes både når det gjelder bemanning og bestemmelser om leke- og oppholdsareal. Dagens regelverk inneholder noe ulike definisjoner for når et barn regnes som treåring, og ulike kartlegginger har avdekket store variasjoner i praktisering av bestemmelsene. Dette kan medføre kvalitetsforskjeller i tilbudet til de yngste. Utvalget foreslår at barn defineres som treåringer fra det halvåret de fyller tre år. Det vil si at barn som fyller tre år i perioden 1. januar til 30. juni kan regnes som treåringer fra 1. januar, mens barn som fyller tre år i løpet av annet halvår kan regnes som treåringer fra 1. juli.

Utvalget vil fremheve betydningen av at barnehagens fysiske miljø tilrettelegges for alle barn. Dagens arealnorm er veiledende og kommer til uttrykk i departementets rundskriv til barnehageloven. Utvalget har merket seg at det er store variasjoner i størrelsen på barns leke- og oppholdsareal og at mange kommuner har uttrykt ønske om å videreføre arealnormen under henvisning til at det vil forenkle kommunenes arbeid og sikre likebehandling av kommunale og private barnehager. Utvalget mener at areal inne og ute er vesentlige mål på strukturkvalitet. Nasjonale standarder for areal i barnehagene vil virke klargjørende og forenklende og bidra til likeverdige barnehagetilbud. Utvalget foreslår at det gis en skjønnsmessig bestemmelse om at barnehagen skal ha et forsvarlig areal inne og ute. For å sikre at praksis fortsatt ligger opp til dagens arealkrav, foreslås videre at veiledende arealanbefaling gis i lovens merknader.

Utvalget vil presisere at arbeidsgiver har ansvar for å vurdere om en person er egnet til å arbeide i barnehage. Krav om politiattest, slik det fremgår av dagens barnehagelov, foreslås endret som følge av politiregisterloven § 39. Utvalget forutsetter for øvrig at departementet følger opp spørsmålet om vandelskontroll av utlendinger utenfor EØS-området.

Utvalgets vurderinger av familiebarnehager fremgår av kapittel 17. Utvalget mener at dagens regulering av familiebarnehager har en rekke svakheter. For å sikre at familiebarnehager gir et pedagogisk tilbud av et visst omfang, foreslår utvalget en viss innskjerping av kravet om pedagogisk veiledning. Utvalget foreslår at pedagogisk veiledning maksimalt kan omfatte 12 barn per førskolelærer når barna er under tre år og 20 barn per førskolelærer når barna er over tre år. Utvalget foreslår å fjerne dagens adgang til å godkjenne ubebodde lokaler som et hjem i en familiebarnehage. Det samme gjelder dagens adgang til å godkjenne dobbel gruppe. Etter dagens regelverk er det adgang til å gi midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk veileder i familiebarnehage. Utvalget kan vanskelig se at dispensasjon fra utdanningskravet er forenlig med at familiebarnehager inngår som en del av kommunens samlede barnehagetilbud til barn med rett til plass. Utvalget foreslår derfor at adgang til dispensasjon fra utdanningskravet fjernes. Utvalget foreslår at det gis en åpning i regelverket for at kommunen kan sørge for pedagogisk veiledning dersom familiebarnehager ikke får ansatt en pedagogisk veileder.

I Meld. St. 18 (2010–2011) ble det blant annet foreslått å overføre bestemmelsene i opplæringsloven § 5-7 til barnehageloven. Utvalget mottok en gjennomgang av stortingsmeldingen fra Kunnskapsdepartementet under sitt utvalgsmøte i mai 2011. I forbindelse med departementets gjennomgang, og under forutsetning av Stortingets tilslutning til forslaget, ble utvalget oppfordret til å inkludere forslag til bestemmelser som må inngå i barnehageloven etter overføring av opplæringsloven § 5-7. Utvalget har foretatt en slik vurdering i kapittel 18. I tillegg til en rettsteknisk overføring av regler, foreslår utvalget lovendringer som skal sikre at barna også i fremtiden får oppfylt sine rettigheter og bidra til at foreldre og foresatte involveres i arbeidet med å gi barna et forsvarlig tilbud. Utvalget foreslår også en bestemmelse som gir kommunene plikt til å ha en tilskuddsordning for tiltak som ikke dekkes inn under retten til spesialpedagogisk hjelp.

Også saksbehandlingsbestemmelser i kapittel 5 i opplæringsloven må overføres og tilpasses barnehagelovens bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp. Reglene om foreldrenes samtykke og prinsippet om at det skal legges stor vekt på foreldrenes syn foreslås videreført. Bestemmelser om kommunens ansvar for å fatte enkeltvedtak samt at det skal utarbeides sakkyndig vurdering foreslås også overført til ny barnehagelov. Utvalget mener det er viktig å beholde kravet til planlegging og vurdering av spesialpedagogisk hjelp til barn under opplæringspliktig alder. Utvalget foreslår at dagens krav om halvårsrapport for barn som mottar spesialpedagogisk erstattes med krav om individuell tiltaksplan. PP-tjenesten er sakkyndig instans ved vurderingen av om barn har behov for spesialpedagogisk hjelp. Etter gjeldende rett er det barnets behov som skal vurderes, og det skal ikke legges vekt på barnehagens miljø, kompetansesammensetning og evne til tilrettelegging. Utvalget har etter nærmere vurdering kommet frem til at også barnehagens miljø bør kunne inngå i sakkyndiges vurdering av om barn har behov for spesialpedagogisk hjelp. Utvalget mener at det ikke må eksistere hindringer for at barn kan få spesialpedagogisk hjelp. Dagens regler om fratrekk i foreldrebetalingen for den tiden barn er tildelt spesialpedagogisk hjelp og retten til skyss bør derfor videreføres i barnehageloven. Også retten til tegnspråkopplæring foreslås overført til barnehageloven uten realitetsendringer.

Tidlig innsats er viktig, både av hensyn til barnets trivsel i barnehagen og fordi konsekvensene av at barn ikke raskt får den hjelpen og støtten de har behov for kan være store for videre trivsel og utvikling. Utvalget foreslår at kommunen så raskt som mulig, og ikke lenger enn tre måneder fra søknad om spesialpedagogisk hjelp er mottatt, skal treffe vedtak i saken. Kommunen skal som en del av søknadsbehandlingen vurdere behovet for midlertidig vedtak uten at sakkyndig vurdering foreligger.

Organisering og finansiering av offentlig forvaltning bør ikke ha negativ betydning for barnas rettigheter. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at et vedtak om spesialpedagogisk hjelp gjelder dersom barnet flytter til ny kommune inntil den nye bostedskommunen har fattet nytt vedtak.

PP-tjenesten skal etter dagens mandat hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Utvalget mener PP-tjenesten bør ha et tilsvarende ansvar for systemrettet arbeid overfor barnehagene.

Utvalget foreslår videre at barnehager får plikt til å delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan (IP) hjemlet etter helselovgivning og sosiallovgivning når det er nødvendig for å ivareta barnets behov for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Forslaget til ny helse- og omsorgslov synes å ivareta behovet for en tydeliggjøring av koordinatorens rolle.

I dag er det først og fremst førskolelærerutdanning og barne- og ungdomsarbeiderutdanning som kvalifiserer for arbeid i barnehage. Kapittel 19 fremhever at et likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet forutsetter utdanning av god kvalitet. Utvalget ønsker å styrke førskolelærerutdanningen. På bakgrunn av NOKUTs evaluering av førskolelærerutdanningen mener utvalget det er grunn til å stille spørsmål ved om dagens valgfrihet i utformingen av førskolelærerutdanningen har ført til for store ulikheter i utdanningstilbudene. Svake sentrale føringer om utdanningens form og innhold kan medføre store forskjeller og bidra til at det blir vanskeligere å sikre likeverdig tilbud av høy kvalitet i barnehagene. Utvalget har merket seg at det er store forskjeller i utdanningsinstitusjonenes vektlegging av kunnskap om de yngste barna. Utvalget mener det er viktig at alle førskolelærere får kunnskap om alle aldersgrupper som går i barnehage, og vil særlig fremheve at det er behov for å styrke utdanningenes vekt på kunnskap om barn under tre år.

Utvalget har merket seg at utdanningsinstitusjonene kan spille en viktig rolle når det gjelder kompetanseutvikling i barnehagesektoren og at god praksisopplæring er viktig for kvaliteten. Selv om det er positivt at utdanningsinstitusjonene har stor frihet til å utforme etter- og videreutdanningstilbud (EVU), mener utvalget at det fortsatt kan være behov for statlige virkemidler som er målrettet og øremerket. Utvalget anbefaler at PUB-studier (pedagogisk utviklingsarbeid i barnehagen) videreføres og tilpasses behovene i sektoren.

Utvalget anbefaler at utdanningskapasiteten snarest mulig økes i de delene av landet der førskolelærermangelen er størst, og at det satses på deltidsutdanning og arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning (AbF) som et supplement til den ordinære førskolelærerutdanningen.

Et høyere utdanningsnivå kan bidra til å styrke kvaliteten både i barnehagene, kommunene, utdanningene og innenfor forskningen. Det bør derfor legges til rette for at førskolelærere kan ta videreutdanning på master- og doktorgradsnivå.

Utvalget har merket seg at et utdanningstilbud på videregående nivå tidligere omhandlet barn under opplæringspliktig alder, men at utdanning i barne- og ungdomsarbeiderfaget nå omfatter aldersgruppen 0–18 år. Utvalget mener det er argumenter både for og i mot å splitte opp barne- og ungdomsarbeiderfaget. Uansett er det behov for at kunnskap om de yngste barnehagebarna vektlegges sterkere i opplæringen. Utvalget ber departementet vurdere den fremtidige utformingen av barne- og ungdomsarbeiderutdanningen.

Utvalget mener det bedre må legges til rette for at barne- og ungdomsarbeidere kan få gjennomført hele sin praksis- eller lærlingperiode i barnehage.

Realkompetansevurdering og praksiskandidatordningen kan bidra til at assistenter vil kunne bli barne- og ungdomsarbeidere, noe som igjen gir en plattform for utdanning i fagskolesystemet eller en vei inn i førskolelærerutdanningen. Utvalget har merket seg at regelverket om realkompetansevurdering synes å bli tolket ulikt i forskjellige deler av landet. Utvalget ber departementet sikre at realkompetanse vurderes likt i alle fylker.

Utvalgets vurderinger og forslag om kompetansesituasjonen i barnehagesektoren presenteres i kapittel 20. Det er bred enighet om at god kompetanse hos personalet er viktig for å kunne gi et barnehagetilbud av høy kvalitet. Utvalget fremhever betydningen av at alle som arbeider med barn har kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Rammeplanen pålegger styrer og pedagogisk leder et særlig ansvar for veiledning av det øvrige personalet slik at alle får en felles forståelse for barnehagens ansvar og oppgaver. Utvalget viser til at kompetanseutvikling i den enkelte barnehagen først og fremst er barnehageeiers ansvar. Utvalget mener det er viktig at alle barnehager har et system som sikrer personalet i barnehagen nødvendig kompetanseutvikling. Utvalget foreslår derfor at det innføres en egen bestemmelse i barnehageloven om eiers ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten samt krav om et forpliktende system som gir personalet i barnehagen mulighet til å utvikle og vedlikeholde faglig og pedagogisk kunnskap.

Kompetanseutvikling er også et nasjonalt ansvar. Utvalget mener at statlige myndigheter må ta initiativ til å etablere et etter- og videreutdanningssystem som har større ambisjoner og mål enn de strategiene som hittil er valgt. Utvalget foreslår derfor at det utvikles en langsiktig etter- og videreutdanningsstrategi som forplikter aktører på ulike nivå i sektoren.

I utredningens kapittel 21 fremheves forskningens betydning for å sikre oppdatert kunnskap om barnehager og deres arbeid med barn i alderen 0–6 år. Forskning er en vesentlig innsatsfaktor som grunnlag for utdanning av personale til barnehagene og for politikkutvikling på barnehageområdet. Samarbeid mellom forskning, utdanning og praksisfeltet samt utvikling av gode formidlingskanaler synes å være hovedutfordringer de nærmeste årene. Utvalget vil særlig fremheve betydningen av at oppdatert kunnskap om barn og barnehager når frem til kommunale myndigheter, barnehageeiere og ansatte i barnehagene. Forskning som kommer barn og foreldre til gode må være et overordnet mål for aktører på alle nivå i sektoren.

Utvalget mener det er svært viktig at forskning i fremtiden omfatter hele barnehagemiljøet og involverer alle aktører i sektoren. Praksisnær forskning som innebærer et samarbeid mellom ulike parter i barnehagefeltet kan i tillegg til forskningsbasert kunnskapsproduksjon bidra til kvalitetsutvikling og nettverksbygging i sektoren. Utvalget ser det som positivt at slik forskning er videreført i forskningsprogrammet PRAKUT (2010–2014), og anbefaler en langsiktig satsing på praksisrettet forskning på barnehageområdet. Oppbygging av et forskningsfelt og forskningsmiljøer vil nødvendigvis ta tid. Styrking av miljøer som tilbyr masterstudier og doktorgradsstudier knyttet til barnehagefeltet er etter utvalgets vurdering nødvendig for å sikre robuste forskningsmiljøer.

For å sikre tilgang på relevant og forskningsbasert kunnskap om barn og barnehager i årene som kommer anbefaler utvalget at det opprettes et eget program for barnehageforskning i regi av Forskningsrådet. Et slikt program vil kunne bidra til at barnehage som tverrfaglig forskningsfelt styrkes vesentlig, samtidig som et barnehageforskningsprogram vil ha grenseflater mot en rekke andre programmer, jf. barnehagens omfattende samfunnsmandat.

For å styrke forskningsfeltet ytterligere anbefales videre at departementet utreder spørsmålet om det kan være hensiktsmessig å etablere et eget senter for barnehageforskning i tillegg til det nyetablerte kunnskapssenteret for utdanningsforskning.

Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag presenteres i kapittel 22. Flere av utvalgets forslag vil medføre til dels betydelige økonomiske konsekvenser. I den grad det blir nødvendig å prioritere mellom forslag som krever økte offentlige overføringer, mener utvalget at departementet bør prioritere tiltak som er direkte rettet mot å gi barn et bedre tilbud. En samfunnsøkonomisk analyse inngår også i kapitlet.

Utvalgets samlede forslag til ny barnehagelov presenteres i kapittel 24. Lovforslaget med merknader til de ulike bestemmelene gis i utredningens kapittel 23.

Til dokumentets forside