NOU 2019: 22

Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Til innholdsfortegnelse

2 Mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Den 5. oktober 2018 oppnevnte Samferdselsdepartementet et offentlig utvalg for å utrede konsekvenser for arbeidstakere, flysikkerhet og miljø av globalisering og økt konkurranse innen luftfarten. Utvalget ble også bedt om å vurdere hvordan konkurransen kan økes, særlig i markeder der globalisering og deregulering ikke har slått ut i sterkere konkurranse og lavere priser.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

  • Direktør Sverre Quale, Trondheim (leder)

  • Professor Svein Bråthen, Molde

  • Forbundsleder LO Yngve Carlsen, Ski

  • Seniorforsker Merethe Dotterud Leiren, Oslo

  • Direktør NHO Luftfart Torbjørn Lothe, Nesodden

  • Nestleder Parat Anneli Nyberg, Stjørdal

  • Spesialrådgiver NHO Luftfart Camilla Rise, Drøbak

  • Strategidirektør Margrethe Snekkerbakken, Oslo

  • Professor Frode Steen, Bergen

  • Leder innovasjon og utvikling Jan Petter Steinland, Bodø

Sekretariatet har bestått av følgende personer:

  • Anne Brendemoen, Samferdselsdepartementet (leder)

  • Morten Foss, Samferdselsdepartementet

  • Tomm Alexander Øvre, Samferdselsdepartementet

Utvalget har hatt følgende mandat:

«Bakgrunn
Norsk luftfart er i kontinuerlig endring. De siste 10–20 årene er globalisering blitt en samlebetegnelse for mange av endringene som skjer.
Globaliseringen av luftfarten kan forstås som en konsekvens av tre forhold:
(1) Rettslig liberalisering: Utgangspunktet etter Chicagokonvensjonen er at ruteflygning av et flyselskap fra land A og til, fra eller i land B, krever avtale mellom de to landene. Dette restriktive utgangspunktet har skapt behov for et stort antall bi- og multilaterale avtaler om åpning av markeder («liberaliseringsavtaler»). Internt i EU/EØS ble liberaliseringen sluttført på 1990-tallet, og det er fri etablering for flyruter innenfor EØS-området for alle flyselskap som er registrert i et EØS-land. Globalt er det først de senere årene at volumet av liberaliseringsavtaler har blitt så stort at den kraftige utviklingen av ruter vi ser nå har blitt mulig.
(2) Teknologisk utvikling: De store flyprodusentene har utviklet flymodeller med større rekkevidde, som gjør det mulig å fly interkontinentalt og andre lange distanser uten mellomlandinger, og med et drivstofforbruk som bidrar til å gjøre virksomheten bedriftsøkonomisk lønnsom. Dermed har det blitt økonomisk attraktivt å utnytte mulighetene liberaliseringen har skapt. Internett har ført til kraftig kunnskapsøkning om reisemål og transporttilbud, og prosessen med å planlegge og bestille reiser er kraftig forenklet.
(3) Velstandsutvikling: Utviklingen av lønn og fritid for store grupper av mennesker – ikke minst i Asia – skaper en kjøpekraft som styrker den økonomiske lønnsomheten ytterligere.
Globaliseringen har bidratt til skjerpet konkurranse og norske flyselskap konkurrerer i økende grad med flyselskap hjemmehørende i land utenfor Europa. Konkurranse stimulerer til innovasjon og mer effektiv drift, og billettprisene for flyreiser har falt betydelig i takt med et stadig åpnere marked. Med unntak av korte perioder med økonomisk lavkonjunktur, og årene direkte etter terroranslagene i USA i 2001, har det vært til dels kraftig vekst i flytrafikken siden markedsliberaliseringen startet opp. Norges geografi og beliggenhet i utkanten av Europa gjør oss mer avhengig av flytransport enn mer sentralt plasserte land med mer konsentrert bosettingsstruktur. I tillegg – og delvis av samme grunn – er norsk økonomi svært åpen og vi driver en utstrakt handel med utlandet. Sammen med høyt inntektsnivå gjør dette at nordmenn er blant dem som reiser mest med fly i Europa.
For flypassasjerer og bedrifter som benytter flyfrakt, er følgene av globaliseringen – særlig veksten i rutetilbudet og fallet i prisene – et ubetinget gode. For flyselskapene representerer globaliseringen både muligheter og utfordringer. På den ene siden må de konkurrere med selskap fra land med kostnadsnivåer langt under det norske og med et langt mindre restriktivt forhold til f.eks. statsstøtte. På en annen side får de mulighet til å etablere seg i helt nye markeder, og til å utvikle nye og mer fleksible forretningsmodeller med lavere kostnader. Samtidig kan vekst i flytrafikken skape utfordringer f.eks. når det gjelder klimagassutslipp og andre miljøkonsekvenser av luftfart. Det blir også pekt på at økt konkurranse og globalisering vil kunne skape utfordringer når det gjelder arbeidstakerrettigheter og andre sosiale forhold, og for flysikkerheten.
Regjeringen er opptatt av å sikre god mobilitet for varer, folk og næringsliv, men også av å minimere de mulige negative konsekvensene av globalisering og fortsatt vekst i flytrafikken. Regjeringen ønsker derfor å sette ned et utvalg som skal framskaffe et godt kunnskapsgrunnlag for framtidig politikkutforming på luftfartsområdet.
Rammebetingelsene for luftfartsnæringen fastlegges delvis i internasjonale organisasjoner og delvis av nasjonale myndigheter. Mye av regelverket er felles i hele Europa og del av norsk rett gjennom EØS-avtalen. Dette regelverket bygger i neste omgang på internasjonale standarder og avtaler som er gitt bl.a. av FNs internasjonale luftfartsorganisasjon ICAO. Utvalget må ha et bevisst forhold til dette, og gjøre et klart skille mellom rammebetingelser norske myndigheter kan justere på egen hånd, og rammebetingelser som bare kan endres gjennom påvirkning i internasjonale fora.
Utvalgets oppgaver
Rammebetingelsene for norsk luftfart endres som følge av globalisering, deregulering og nye forretningsmodeller, jf beskrivelsen ovenfor. Utvalget skal vurdere hvordan disse utviklingstrekkene kan forenes med en omstilling til lavutslippssamfunnet, gode arbeidsforhold og fortsatt høy sikkerhet. Utvalget skal også vurdere hvordan konkurransen kan økes, særlig i markeder der globalisering og deregulering ikke har slått ut i sterkere konkurranse og lavere priser.
Omstilling til lavutslippssamfunnet
Regjeringen har satt et mål om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, nedfelt i Lov om klimamål (Klimaloven). Videre har Norge forpliktet seg til togradersmålet og Parisavtalen. I likhet med andre virksomheter skal luftfarten bidra til å oppfylle fremtidige klimaforpliktelser. Siden 2012 har sivil luftfart innen EØS vært del av EUs system for handel med klimagasskvoter (EU-ETS). Utvalget skal vurdere hvilke omstillinger luftfarten kan stå overfor som følge av fremtidige internasjonale klimaavtaler, og hvordan rammebetingelsene for luftfarten bør utformes for å legge til rette for en slik omstilling. Utvalget skal også vurdere hvordan luftfarten kan bidra til andre miljøforbedringer, bl.a. redusert støy.
Arbeidstakernes rettigheter
Ett tydelig utviklingstrekk som kan tilskrives globaliseringen, er at flyselskaper splittes opp, spesialiseres og blir mer transnasjonale, med virksomhet i flere land. Dette kan ha resultert i større press på lønninger og ansettelsesforhold, og man ser også nye modeller for hvordan de ansatte er tilknyttet flyselskapet de arbeider for. Tradisjonelt har det vært vanlig at piloter og kabinpersonale har vært ansatt direkte, mens det nå er mer og mer vanlig at personell leies inn fra f.eks. bemanningsbyråer, og at ansettelser skjer på mer midlertidig basis. Enkelte flyselskaper har også løsninger hvor piloter opererer som selvstendig næringsdrivende. Den senere tid har derfor regelverket som regulerer bruk av arbeidskraft fått økt oppmerksomhet og betydning. Dette gjelder ansettelsesformer, nasjonalitet, arbeidsvilkår, skatteplikt og trygderettigheter for arbeidskraften. Rettssaker både i Norge og andre land viser også at spørsmålet om hvor en rettssak skal behandles og etter hvilket lands lov, er aktuelt som følge av at flyselskaper etablerer baser i ulike land. Dersom personell i et flyselskap som flyr mellom Norge og andre land har base i Norge, skal dette personellet som hovedregel være regulert av norske regler. Problemstillingene er omtalt og drøftet i Høringsnotat om konkurranse og globalisering i sivil luftfart, («Globaliseringsrapporten») som Samferdselsdepartementet publiserte våren 2016. Utvalget skal vurdere konsekvenser for arbeidstakere i luftfarten som følge av nye forretningsmodeller og endring i tilknytningsform for de ansatte.
Flysikkerhet
Problemstillingene rundt flysikkerhet er diskutert i «Globaliseringsrapporten», hvor det fremkommer at luftfarten i utgangspunktet har et høyt sikkerhetsnivå og at det er lite dekning for å si at deregulering og økt konkurranse har hatt negativ effekt på flysikkerheten.
Flere aktører i luftfarten har likevel uttrykt bekymring over at effektivitetspress kan øke faren for menneskelige feil som kan true flysikkerheten. Det blir blant annet hevdet at de nye forretningsmodellene, med fragmentert virksomhet, innleie av personell og utsetting av funksjoner hos flyselskapene, kan føre til uklare ansvarsforhold og gjøre tilsynsarbeidet vanskelig. Utvalget skal i lys av dette også vurdere flysikkerheten.
Innenlands luftfart
Globaliseringen av luftfartsmarkedet har ikke gitt samme utslag på innenriksmarkedet som i utenlandstrafikken. I det norske markedet er det konkurranse mellom SAS og Norwegian på de fleste hovedrutene, men det er foreløpig ikke innslag av konkurranse fra utenlandske flyselskap på innenriksrutene. Gjennom ordningen med Forpliktelser til offentlig tjenesteytelse (FOT) kjøper staten et flyrutetilbud på ruter som ikke er lønnsomme på kommersielt grunnlag. Med unntak av helikopterruta mellom Bodø og Værøy er Widerøe eneste leverandør.
Produktivitetskommisjonen nevner markedet for flytransport, spesifisert som konkurranse på kortbanenettet, som et marked med konkurranseutfordringer.
Utvalget skal vurdere i hvilken grad globaliseringen har påvirket det innenlandske markedet, og hvordan konkurransen fungerer på innenlandsrutene. Utvalget skal gi en oversikt over regelverk og andre ordninger som kan virke konkurransehemmende, og eventuelt foreslå tiltak.
Konsekvensutredning
I den grad utvalget kommer med anbefalinger skal konsekvensene utredes i henhold til utredningsinstruksen. I tillegg til økonomiske og administrative konsekvenser skal også andre vesentlige konsekvenser utredes, herunder målkonflikter og konsekvenser for konkurransesituasjonen, klima og miljø.
Utvalget skal avgi sin rapport innen 1. desember 2019.»

2.2 Avgrensninger og forståelse av mandatet

Utvalget er bedt om å vurdere konsekvenser av globaliseringen av «norsk luftfart» eller «luftfartsnæringen» for arbeidstakere, flysikkerhet og miljø. Luftfart/luftfartsnæringen inkluderer en lang rekke aktiviteter, bl.a. kommersiell passasjertransport, flyfrakt, helikoptertransport, droner, småflyvirksomhet og transport med privatfly, samt flysikring, bakketjenester og annen lufthavndrift. Begrepet omfatter også mange aktører, bl.a. eiere og ansatte i alle deler av det som kommer inn under samlebetegnelsen norsk luftfart/luftfartsnæringen, men også eiere og ansatte som produserer varer og tjenester som leveres flyselskap, flyplasser, flysikring osv. Mange av disse virksomhetene og deres eiere og ansatte har opplevd effekter av økt globalisering, med sterkere konkurranse og store endringer i rammebetingelsene de opererer under. Utvalget oppfatter imidlertid mandatet slik at fokus i hovedsak skal rettes mot kommersiell, rutegående passasjertransport. Når det gjelder spørsmål som dreier seg om arbeidsforhold, fokuserer vi – i tråd med mandatet – på ansatte som direkte kan være påvirket av at flyselskapene som driver kommersiell, rutegående passasjertransport velger nye markeds- og organisasjonsmodeller, det vil i praksis si piloter og kabinansatte. Det innebærer at en rekke grupper av arbeidstakere i luftfartssektoren i liten grad blir omtalt, selv om sektoren de arbeider i gjennomgår store organisatoriske endringer, slik som f.eks. innen teknisk vedlikehold og flysikring. Tilsvarende avgrensning gjelder diskusjonen av flysikkerhet, – her er fokus på sammenhengen mellom nye markeds- og organisasjonsmodeller for kommersiell, rutegående passasjertransport og flysikkerhet. Helikoptersikkerhet, droner osv. omtales altså ikke.

Mandatet er opptatt av miljø og flysikkerhet, og forholdene for de ansatte. Det er også opptatt av at det skal være tilstrekkelig konkurranse – noe som kommer flypassasjerer og fraktkunder til gode. Mandatet reiser imidlertid ingen spørsmål om de norske selskapenes rolle i denne konkurransen. Utvalget har derfor i liten grad diskutert flyselskap med norsk tilknytning spesielt.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 12 møter. En rekke fagpersoner har holdt presentasjoner for utvalget og gitt viktige faglige bidrag til arbeidet: Seniorforsker Marianne Trondstad Lund fra Cicero, professor Michael Hoel, seniorrådgiver Karl Koefoed fra Samferdselsdepartementet, leder for klimaprogrammet i Avinor Olav Mosvold Larsen, seniorrådgiver flystøy Jan Anders Marheim og fagsjef klima og flystøy Pål Hengebøl fra Avinor, konkurransedirektør Lars Sørgård og seniorrådgiver Line Hamre fra Konkurransetilsynet, leder Jack Netskar fra det internasjonale flygerforbundet IFALPA, flygesjef Tomas Hesthammer og Director Safety Jens Lyche fra Norwegian og forsker Marika Melin fra Karolinska institutet.

Utvalget har også vært opptatt av at utredningen skal være relevant for flest mulig grupper i samfunnet, og av å få innspill fra næringsliv, organisasjoner, kunnskapsmiljøer og andre som arbeider med temaene i mandatet. Utvalget inviterte derfor til et åpent innspillsmøte 22. januar 2019 der alle som ønsket fikk anledning til å holde innlegg. Det ble også invitert til å gi skriftlig innspill. Følgende aktører holdt innlegg på innspillsmøtet: Besteforeldrenes Klimaaksjon, Interesseorganisasjonen Nei til 3. rullebane, Naturvernforbundet, Natur og Ungdom, Norsk forening mot støy, Støyforeningen og Gamle Oslo SV, Øvre Romerike Natur og Ungdom, Norges Bondelag, Norsk Reiseliv, Norwegian Business Travel Association, ATM Norge, IATA, Norwegian, SAS, Widerøe, Norsk Flytekniker Organisasjon og Parat.

Utvalget har også mottatt utredningene Kartlegging av rammebetingelser for norsk kommersiell luftfart fra Menon Economics (Menon, 2019) Lønn og arbeidsforhold i norsk luftfart – En kartlegging av Anders Underthun og Mari H. Ingelsrud, Arbeidsforskningsinstituttet (Underthun og Ingelsrud, 2019), Luftfartstilbudet i og til/fra Norge før og etter liberaliseringen av Harald Thune-Larsen, Transportøkonomisk institutt (Thune-Larsen, 2019) og Competition in Norwegian Air Passenger Transport markets: using the Herfindahl-Hirschman Index to compare concentration levels with eight European countries of reference av Falko Müller, Høgskolen i Molde (Müller, 2019).

Utvalget takker alle som har bidratt med kunnskap og synspunkter

Til dokumentets forside