4 Det norske luftfartsmarkedet

4.1 Innledning

Norge er et langstrakt land med krevende topografi. God transporttilgjengelighet er avgjørende for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha akseptabel tilgang til sykehus, offentlige myndigheter, Oslo og/eller andre større byer, samt andre viktige institusjoner og annen infrastruktur. God tilgjengelighet gjør det også mulig å bo ett sted og jobbe eller studere et annet sted, og utvider arbeids- og utdanningsmarkedet. I mange deler av landet er fly det eneste realistiske transportalternativet på litt lengre reiser, og god transporttilgjengelighet er ensbetydende med et godt flytilbud. Norges beliggenhet helt i utkanten av Europa, kombinert med en svært åpen økonomi og utstrakt (økonomisk og annet) samkvem med andre land, forutsetter også god tilgjengelighet med fly og et hensiktsmessig tilbud av flytransport til resten av verden1.

I mandatet er utvalget bedt om å se nærmere på konkurransen i innenriksmarkedet:

«Globaliseringen av luftfartsmarkedet har ikke gitt samme utslag på innenriksmarkedet som i utenlandstrafikken. I det norske markedet er det konkurranse mellom SAS og Norwegian på de fleste hovedrutene, men det er foreløpig ikke innslag av konkurranse fra utenlandske flyselskap på innenriksrutene. Gjennom ordningen med Forpliktelser til offentlig tjenesteytelse (FOT) kjøper staten et flyrutetilbud på ruter som ikke er lønnsomme på kommersielt grunnlag. Med unntak av helikopterruta mellom Bodø og Værøy, er Widerøe eneste leverandør.

Produktivitetskommisjonen nevner markedet for flytransport, spesifisert som konkurranse på kortbanenettet, som et marked med konkurranseutfordringer.

Utvalget skal vurdere i hvilken grad globaliseringen har påvirket det innenlandske markedet, og hvordan konkurransen fungerer på innenlandsrutene. Utvalget skal gi en oversikt over regelverk og andre ordninger som kan virke konkurransehemmende, og eventuelt foreslå tiltak.»

I et marked med liten konkurranse har produsenten(e) små insentiver til innovasjon og effektiv drift. Liten konkurranse gir dessuten mulighet til å utøve markedsmakt. Begge deler kan føre til at det produseres for lite av en vare eller tjeneste og at prisen er for høy, i forhold til det som er samfunnsøkonomisk optimalt. En viktig grunn til å være opptatt av tilstrekkelig konkurranse i innenriksmarkedet er derfor ønsket om at markedet skal levere et «riktig» flytilbud til «riktig» pris. Utvalget legger til grunn at nettopp dette er bakgrunnen for denne delen av mandatet. Å beregne hva en «riktig pris» og et «riktig omfang» innebærer konkret, er imidlertid en svært krevende oppgave – i den grad det overhodet er gjennomførbart. Et overordnet tema for dette kapitlet er derfor i hvilken grad flytilbudet – og dermed flytilgjengeligheten i Norge – kan karakteriseres som hensiktsmessig, uten at vi definerer nøyaktig hva det innebærer konkret2. Vi diskuterer også rammebetingelser som myndighetene rår over som påvirker tilbudet, herunder «regelverk og andre ordninger som kan virke konkurransehemmende,» og hvordan disse eventuelt kan endres for å gjøre tilbudet mer hensiktsmessig. Hvordan globaliseringen har påvirket det kommersielle innenriksmarkedet og konkurranseforholdene i dag, behandles spesielt – i tråd med mandatet, og det samme gjør konkurransen om FOT-rutene. Vi diskuterer også utvikling og status i utenlandsmarkedet.

Mandatet ber ikke om noen vurdering av de norske flyselskapenes rolle i å levere hensiktsmessig tilgjengelighet, og utvalget legger heller ikke opp til å diskutere dette i særlig grad. Vi gir likevel en presentasjon av de viktigste aktørene i det norske markedet: Avinor, fordi driften av lufthavnene representerer en helt avgjørende rammebetingelse for tilbudet av flytrafikk til, fra og i Norge, og de tre flyselskapene SAS, Norwegian og Widerøe, fordi de til sammen leverer nesten all innenrikstrafikk. Deretter går vi gjennom en del myndighetsbestemte rammebetingelser som selskapene som trafikkerer i, til og fra Norge må forholde seg til. I kapitlene 4.5 og 4.6 ser vi på utvikling og status i hhv utenriksmarkedet og det kommersielle innenriksmarkedet, mens kapittel 4.7 omhandler anbudsrutene. Her omtales også myndighetsbestemte krav som utelukkende gjelder for disse rutene. Utvalgets vurderinger og anbefalinger følger i kapittel 4.8.

4.2 Kraftig vekst i flytrafikken også i Norge

I 2018 var Norge det landet i Europa med flest flypassasjerer til, fra og i landet, sett i forhold til befolkningens størrelse3. En del av dette er turister og andre besøkende, men nordmenn er allikevel blant de som reiser mest med fly i Europa. Spredt bosetting, høy inntekt og en åpen økonomi er viktige forklaringsfaktorer. Fra 1995 til 2017 har antallet passasjerer vokst med noe over 140 pst, altså ganske mye mindre enn i verden (eller Europa) som helhet, jf kapittel 3.2 foran. Det er særlig utenrikstrafikken som har økt; i 2018 var det 270 pst flere utenrikspassasjerer enn det var i 1995. Antallet innenrikspassasjerer økte «bare» med 64 pst. For øvrig ser man tydelige spor av terrorangrepet i USA i 2001 og finanskrisen i 2008–2009 i dataene for Norge også; både innenrikstrafikken, men særlig utenrikstrafikken ble påvirket, jf Figur 4.1.

Kilde: Avinor

Avinor forventer en vekst på 3,3 pst per år i antallet passasjerer til, fra og i Norge fram til 2021 og 1,7 pst deretter. Dette er en god del lavere enn gjennomsnittlig årlig vekst i perioden 1981–2018 på 5,0 pst. Det er også lavere enn IATAs anslag for Europa på 2,0 pst per år, jf kapittel 3.10, som er den som enklest kan sammenliknes med Avinors tall. Avinor regner med at utenrikstrafikken fortsatt vil vokse mer enn innenrikstrafikken; fram til 2021 vil passasjertallet innenriks vokse med 2,8 pst og deretter med 0,9 pst, mens tilsvarende tall for utenrikstrafikken er 4,0 pst og 2,6 pst. Avinor tror den interkontinentale trafikken vil vokse mer enn reiser til og fra Europa.

Boks 4.2 Flyfrakt

Kilde: Avinor

Norge er Nordens største marked for flyfrakt. Om lag 140 000 tonn varer og post ble fraktet ut av Norge med fly fra Avinors lufthavner i 2018, og om lag 70 000 tonn ble fraktet inn til landet. Dette er en økning på hhv 38 og 136 pst i forhold til i 2003, jf Figur 4.2. Veksten har kommet til tross for en betydelig reduksjon i frakt av post med fly. Nedgangen i godsmengden fra 2017 til 2018 skyldes nettopp mindre post; mengden post ble redusert med 45 pst (rundt 19 000 tonn), mens varetransporten økte med 5 pst.

85 pst av flyfrakten går over Oslo lufthavn. Avinor anslår verdien av dette til 48 mrd. kr.

35 pst av flyfrakten til/fra Oslo lufthavn skjer i buken på passasjerflyene, mens 65 pst foregår med egne fraktfly. Qatar Airways har den største markedsandelen på over 18 pst.

2,6 pst av flyfrakten går over Tromsø lufthavn, men Bodø og Stavanger begge har en andel på 2,3 pst. Bergen lufthavn har en andel på 2,2 pst. De øvrige lufthavnene har en markedsandel på mellom null og en pst.

Sjømat, hvorav laks utgjør 92 pst, er den viktigste varegruppen som fraktes med fly. Om lag 90 000 tonn sjømat ble fraktet til og fra Avinors lufthavner i 2018, tilsvarende 43 pst av all flyfrakt målt i vekt, og 7,4 pst målt i verdi. 99 pst gikk over Oslo lufthavn. Norsk laks er Europas største enkeltstående flyfraktprodukt målt i vekt.

Kilde: Avinor

4.3 Viktige aktører i markedet i Norge: Avinor og flyselskapene

4.3.1 Avinor

Avinor og det norske lufthavnnettet

Med få unntak drives og eies det norske lufthavnnettet av Avinor AS der staten ved Samferdselsdepartementet eier alle aksjene. Selskapets samfunnsoppdrag er å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for den sivile luftfarten og flysikringstjenester for den sivile og militære luftfarten. Flysikringstjenestene leveres av datterselskapet Avinor Flysikring AS. Avinors virksomhet skal drives på en sikker, effektiv og miljøvennlig måte, og sikre god tilgjengelighet for alle grupper reisende.

I tillegg til samfunnsoppdraget skal Avinor utføre en rekke samfunnspålagte oppgaver. Selskapet skal blant annet delta i planlegging og gjennomføring av utredninger i forbindelse med Nasjonal transportplan, holde lufthavner åpne for ambulansefly utenfor ordinær åpningstid og bistå redningstjenesten. Avinor leverer også en del tjenester til Forsvaret uten at kostnadene dette påfører selskapet dekkes fullt ut. Avinor er kategorisert som et selskap med sektorpolitiske mål (kategori 4-selskap).

I løpet av 1960- og 1970-tallet ble det, som en del av distriktspolitikken, bygd ut nærmere 30 kortbaneflyplasser i Norge. Flyplassene ble opprinnelig bygd og eid av kommunene, men investeringer og drift ble i all hovedsak dekket gjennom ulike tilskuddsordninger over Samferdselsdepartementets budsjett. I 1997 overtok staten, ved den daværende forvaltningsbedriften Luftfartsverket, 26 lufthavner, i all hovedsak kortbaneflyplassene, fra kommunene. I 2003 ble Luftfartsverket omgjort til det heleide statlige aksjeselskapet Avinor. Kortbaneflyplassene fulgte med ved omgjøringen, og ligger nå i Avinor.

Et mål for statens eierskap i Avinor er at hele landet skal ha et godt flyrutetilbud. Det er Stortinget som avgjør hvilke lufthavner selskapet skal drive. Lufthavnstrukturen er utredet flere ganger i forbindelse med ulike regjeringers nasjonale transportplaner (NTP). Narvik lufthavn ble nedlagt 1.april 2017 som følge av byggingen av Hålogalandbrua, og Fagernes lufthavn ble nedlagt 1. juli 2018 som følge av at anbudsrutene ble avviklet. Ut over dette har Avinors flyplasstruktur vært uendret siden selskapet ble etablert. Avinor kan heller ikke redusere transportstandarden vesentlig ved en lufthavn uten å ta det opp med eieren.

Den norske lufthavnstrukturen er trolig en viktig årsak til at Norge er et av Europas mest tilgjengelige land, målt ved antall steder som kan nås fra et land, jf Figur 3.12 i kapitlet foran.

Liten konkurranse blant lufthavner

Å etablere en lufthavn er kostbart, men når den først er etablert, koster det relativt lite å utvide trafikken med flere flygninger. Gjennomsnittskostnaden synker når produksjonen øker, og det er stordriftsfordeler i lufthavndriften. På et gitt område og innenfor kapasitetsgrensen, er det derfor mer lønnsomt samfunnsøkonomisk sett å øke trafikken på den eksisterende lufthavna, framfor å etablere en ny. Dette innebærer at den eksisterende lufthavna har et naturlig monopol og at konkurransen er begrenset. Monopolet er imidlertid ikke absolutt; både veitransport og jernbane konkurrerer med flytransport, og noen steder er også sjøtransport et alternativ. Det er dessuten mulig for transportkjøpere å velge en lufthavn med lengre reisevei, selv om dette for Avinors del bare unntaksvis vil innebære konkurranse, gitt den norske lufthavnstrukturen. Er det snakk om en feriereise, kan man i tillegg velge et annet reisemål. Blant større lufthavner er det dessuten konkurranse om passasjerer med overgang, og en viss konkurranse om å være nav i flyselskapenes nettverk.

De to største konkurrentene til Avinor i Norge var i flere år Moss lufthavn, Rygge, og Sandefjord lufthavn, Torp. Rygge og Torp har konkurrert med Oslo lufthavn om trafikken på det sentrale østlandsområdet, særlig ferie- og fritidstrafikken til utlandet. Rygge sivile lufthavn ble nedlagt 1. november 2016, og noen av flyrutene ble overført til Oslo lufthavn, noen til Torp og noen ble nedlagt. Driften av Haugesund lufthavn, som fremdeles eies av Avinor, ble konkurranseutsatt av Samferdselsdepartementet i 2017, og 19. mai 2019 overtok det lokale selskapet Lufthavndrift AS driften utenfor Avinor-systemet. Avinor gjennomførte konkurransen på vegne av departementet og hadde ikke adgang til å legge inn tilbud. Tilbudet på Haugesund lufthavn er foreløpig begrenset, men selskapet kan komme til å konkurrere med Stavanger lufthavn om ferie- og fritidstrafikken til utlandet.

I tillegg er det lufthavner med kommersiell rutetrafikk på de ikke-statlige lufthavnene Notodden, der det norske taxi- og charterselskapet Airwing har ruter til/fra Bergen, Stord der Danish Air Transport har ruter til/fra Oslo, og Ørland lufthavn der svenske Air Leap – med økonomisk bidrag fra Ørland kommune – har ruter til/fra Oslo.

I Norden er det konkurranse mellom Oslo lufthavn, København lufthavn, Stockholm lufthavn og Helsinki lufthavn om den interkontinentale flytrafikken, og mot Keflavik på Island om trafikken til USA. Det er også en viss konkurranse med store europeiske nettverks-nav som Frankfurt, Schiphol ved Amsterdam og Heathrow ved London.

Deler av flysikringstjenesten konkurranseutsatt

Begrepet flysikringstjenester er en samlebetegnelse på tjenester som blir levert for å overvåke, styre og kontrollere flytrafikken i luftrommet og på lufthavnene. Underveistjenester er kontroll, styring og overvåking av trafikken i hele det norske luftrommet og store deler av Nord-Atlanteren. Underveistjenesten blir levert av Avinor Flysikring AS. Kundene er norske og internasjonale flyselskap, i tillegg til Forsvaret. Tjenesten er ikke konkurranseutsatt. Konkurranseutsetting av underveistjenesten er heller ikke vanlig i andre land.

Tårn – og innflygningskontrolltjenester omfatter kontroll og overvåking av trafikken fra flyet forlater oppstillingsplassen, beveger seg på bakken, tar av og klatrer til underveisfasen, og motsatt fra det forlater underveisfasen, lander på lufthavna og parkerer. Fram til 2015 leverte Avinor Flysikring tårn- og innflygningskontrolltjenester uten konkurranse til Avinors lufthavner, Torp og Rygge. I 2015 valgte Torp og Rygge å legge tjenesten ut på anbud, og Avinor Flysikring vant konkurransen. Konkurranseutsettingen førte til en stor reduksjon i årlige tårnkostnader for Torp, noe som understreker at konkurranseutsettingen i mange tilfeller effektivt kan redusere kostnadsnivået.

I Meld. St. 30 (2016–2017) Verksemda til Avinor (Eiermeldinga), åpner Samferdselsdepartementet for konkurranse om tårn- og innflygningskontrolltjenesten også på Avinors egne lufthavner. Innfasing av lufthavner der flysikringstjenesten skal konkurranseutsettes og utforming av anbudsgrunnlaget skal skje i samarbeid med Forsvaret. Samferdselsdepartementet støtter samtidig Avinors planer om å fase inn teknologier som gjør det mulig å fjernstyre tårn- og innflygningskontrolltjenestene fra ett senter, noe som selskapet mener vil gi store kostnadsbesparelser på litt sikt: I selskapets virksomhetsplan for perioden 2016–2018, som er del av grunnlaget for eiermeldinga, forventer Avinor 40 – 50 prosent lavere priser for alle lufthavnene som er inkludert. Innfasing av fjernstyrte tårn forutsetter imidlertid langsiktige avtaler mellom Avinor Flysikring og de aktuelle lufthavnene, noe som vanskelig lar seg kombinere med konkurranse i avtaleperioden. I virksomhetsplanen for 2016–2018 hadde Avinor planer om å konkurranseutsette den fjernstyrte tårnvirksomheten fra 2024. Innfasingen av fjernstyrte tårn er imidlertid forsinket etter at virksomhetsplanen og eiermeldinga ble lagt fram4.

I 2018 ble tårn- og innflygningskontrolltjenesten ved Kristiansand lufthavn og Ålesund lufthavn lagt ut på anbud, og våren 2019 vant det spanske selskapet Saerco konkurransen. Selv om Avinor Flysikrings monopol på tårn- og innflygningskontrolltjenesten er formelt avviklet, vil selskapet sannsynligvis være en sentral leverandør av flysikringstjenester også i framtiden.

Finansieringsmodellen

Avinor er selvfinansierende gjennom to hovedinntektskilder: Inntekter fra trafikk, altså brukeravgifter, som finansierer både lufthavner og flysikring, og inntekter fra kommersielle aktiviteter i tilknytning til lufthavnene som finansierer lufthavnene. I 2018 var noe under halvparten av selskapets inntekter trafikkinntekter (5,5 mrd. kr) og noe over halvparten var kommersielle inntekter (6,2 mrd. kr). Utleie av flyplasshotell og parkeringsanlegg, samt avgiftsfritt salg og servering er de viktigste kildene til kommersielle inntekter. Noe under halvparten av de kommersielle inntektene stammer fra avgiftsfritt salg (2,8 mrd. kr), og ca 1 mrd. av dette stammer fra alkoholsalg.

Avinors trafikkinntekter består av flere ulike avgifter som – direkte eller indirekte – belastes flyselskapene. Luftfartsavgiftene skal dekke kostnader knyttet til lufthavndriften (lufthavnavgifter) og flysikringsvirksomheten som Avinor Flysikring leverer. De utgjør en viktig rammebetingelse for flytilbudet til, fra og i Norge, og vi kommer tilbake til beregningsprinsipper og avgiftsnivå i kapittel 4.4.1.

Overskuddet fra bedriftsøkonomisk lønnsomme lufthavner bidrar til å finansiere bedriftsøkonomisk – men ikke nødvendigvis samfunnsøkonomisk – ulønnsomme lufthavner. I 2018 hadde åtte av Avinors 44 lufthavner positivt driftsresultat. De fire største lufthavnene hadde et driftsresultat på om lag 3,6 mrd. kr (av dette bidro Oslo lufthavn med om lag 2,6 mrd.kr), og de øvrige et driftsunderskudd på 1,2 mrd. kr.

Effektiviteten i Avinor

Som et statlig selskap er det viktig at Avinor evner å levere kostnadseffektive tjenester. Høsten 2018 ble Avinors lønnsomhet og kostnadseffektivitet undersøkt av Riksrevisjonen, som påpeker en del forbedringspunkter (Riksrevisjonen, 2018). Samferdselsdepartementet gjennomfører nå en selskapsgjennomgang av Avinor.

Avinor har gjennomført flere kostnadskutt og moderniseringsprogrammer. Avinor har gjennom konkurranseutsetting og benchmarking definert effektiviseringsprogrammer for å bidra til at selskapet leverer konkurransedyktige tjenester og kostnadsnivåer. Konsernet følges opp kontinuerlig gjennom styret og eierstyringen. I referansemålinger Avinor har gjort ser man at Oslo lufthavn har lavere avgifter per passasjer enn København lufthavn, Kastrup. Tilsvarende målinger av sammenlignbare lufthavnnettverk viser at Finnavia har litt lavere avgifter per passasjer enn Avinor, mens Swedavia har litt høyere avgifter per passasjer.

4.3.2 Flyselskapene

Det norske innenriksmarkedet er helt dominert av tre aktører: SAS, Norwegian og Widerøe, som til sammen står for tilnærmet all innenrikstrafikk (99 pst). SAS og Norwegian er de klart største selskapene også i utenlandsmarkedet, med henholdsvis 27 og 35 pst av tilbudet.

SAS AB

Scandinavian Airlines System, nå Scandinavian Airlines, ble stiftet i 1946 ved samordning av driften til Det Danske Luftfartselskab A/S (DDL), Det Norske Luftfartselskap (DNL) og Svensk Interkontinental Lufttrafik AB (SILA). Opprinnelig eide den svenske staten 21,4 pst, mens Danmark og Norge eide 14,3 pst hver. I 2016 solgte både den svenske og den norske staten seg ned, og 27. juni 2018 solgte den norske staten resten av sine aksjer i SAS.

SAS har en fellesskandinavisk driftstillatelse (AOC), som gir selskapet tilgang til alle trafikkrettighetene til de tre landene, inklusive EUs Open Sky-avtaler. I 2017 etablerte SAS også en AOC i Irland. Selskapet har sine hovedbaser i København, Stockholm og Oslo, og har også flybesetningsbaser utenfor Skandinavia.

Siden starten har SAS hatt hovedfokus på det skandinaviske markedet og på trafikk til, fra og i Skandinavia. SAS opererer nå flygninger innenriks i de skandinaviske landene, fra Skandinavia til de fleste større byer i Europa, og til enkelte destinasjoner i Nord-Amerika, Midtøsten og Asia. I 1997 var SAS med på å opprette den første globale flyalliansen, Star Alliance, sammen med Lufthansa, United Airlines, Air Canada og Thai Airways. Star Alliance omfatter nå 28 flyselskap. Gjennom Star Alliance er SAS tilknyttet det globale nettverket.

I 2018 var SAS nr. 9 på lista over flyselskap som trafikkerer til, fra og i Europa, rangert etter tilbudte seter, så vidt slått av Norwegian (jf Figur 3.5 foran). På grunn av nordmenns høye reiseaktivitet, er Norge SAS sitt største marked. SAS’ forretningsstrategi retter seg spesielt mot forretningsmarkedet og folk som reiser hyppig.

Som andre nettverksselskap møtte SAS sterk konkurranse fra lavprisselskapene etter årtusenskiftet, spesielt fra Norwegian. For å møte konkurransen ble driftskostnadene vesentlig redusert, blant annet gjennom reduksjon i antall ansatte og lønninger. Billettprisene ble kuttet og servicetilbudet tilpasset forskjellige kundegrupper. I 2005 ble SAS det første europeiske nettverksselskapet til å tilby enveisbilletter i Europa. I 2009 og 2010 måtte eierne inn med emisjoner på henholdsvis 6 mrd. SEK og 5 mrd. SEK for å sikre videre drift. Høsten 2012 var selskapet likevel nær konkurs, og en rekke ytterligere tiltak ble satt i gang i årene som fulgte for å redusere kostnadene. Bl.a. solgte SAS seg ut av eksterne flyselskap og satte bort tjenester som bakkehåndtering og vedlikehold. Det ble inngått avtaler med de ansatte om ytterligere lønnsreduksjoner og lengre arbeidstid. Det ble lagt om fra ytelsespensjon til innskuddspensjon, som ga lavere pensjon for mange ansatte og lavere kostnader for selskapet. Framfor å trafikkere rutene selv, ble det vanligere å leie inn fly med besetning (‘wet-lease’, se Boks 3.5) på regionale tilbringerruter.

I 2009 hadde SAS AB en omsetning på 45 mrd. SEK, og et negativt driftsresultat før skatt (EBT) på -3,4 mrd. SEK. I 2018 var omsetningen fremdeles 45 mrd. SEK, men driftsresultatet før skatt var 2,0 mrd. SEK. Tabell 4.2 viser noen nøkkeltall for SAS AB. Tallene er hentet fra SAS’ årsmelding for 2018.

Norwegian Air Shuttle ASA

Norwegian Air Shuttle ble stiftet i 1993, og begynte å operere som lavprisselskap med større Boeing 737-fly i 2002. Siden den gang har selskapet vokst kraftig, jf Tabell 4.3.

Selskapet gikk med overskudd første gang i 2005 og åpnet sin første base utenfor Norge i 2006. I 2013 startet Norwegian – som et av verdens første lavprisselskap – tilbud av langdistanseruter.

Norwegian har en vesentlig mer global organisering enn SAS. I 2018 hadde selskapet 29 flybesetningsbaser i 13 land hvorav de fleste i Europa, inkludert Norge, Sverige og Danmark. Det hadde flyselskap og driftstillatelser i fem land: Morselskapet Norwegian Air Shuttle ASA (NAS) og de heleide datterselskapene Norwegian Air Norway (NAN) i Norge, Norwegian Air International Ltd. (NAI) i Irland, Norwegian Air UK Ltd. i Storbritannia (NUK), Norwegian Air Sweden (NSE) og Norwegian Air Argentina (NAA). Driftstillatelsene og basene gir Norwegian tilgang til trafikkrettigheter og markeder over hele verden. Norwegians flyvende personell og administrative funksjoner er organisert i egne datterselskap som yter sine tjenester på tvers av konsernet.

Norwegian har hatt større relativ vekst enn alle sammenlignbare europeiske selskap siden 2002. Fra 2004 til 2018 økte antall tilbudte setekilometer med 19-gangen, som for eksempel er mer enn tre ganger større vekst enn hva Ryanair fikk til over perioden (se Figur 3.6). Dette skyldes spesielt satsningen på langdistansetrafikk fra 2013 som har ført til en større økning i tilbudte seter enn andre lavkostselskaper, og som har ført Norwegian til en tredjeplass av europeiske lavkostselskaper i 2018. Kombinasjonen av vekst og følgende økt skalaeffektivitet, sammen med ekspansjon gjennom utenlandske baser, har gjort at selskapet har kunnet disiplinere kostnadsutviklingen. Siden 2009 har kostnadene per setekilometer (CASK, jf Tabell 4.3) gått ned fra 50 til 43 øre nominelt (14 pst). Alle europeiske selskap har imidlertid jobbet hardt med å få ned kostnadsbasen i denne perioden, og sammenligner vi med nærmeste konkurrent her hjemme, SAS (Tabell 4.2), har SAS redusert nominell CASK med hele 29 pst (men da fra et mye høyere nivå).5

Mye av forklaringen på at Norwegian ikke har klart en større relativ kostnadsreduksjon over perioden er at selskapet har hatt en rekke uforutsette tekniske utfordringer med spesielt langdistanseflyene sine, og store administrative kostnader med etablering av langdistansenettet sitt. Likefult utgjorde gjennomsnittlig CASK hos Norwegian i 2018 fremdeles bare 60 pst av SAS sin tilsvarende kostnad.

Norwegian har imidlertid i mindre grad enn SAS klart å opprettholde inntektene per setekilometer slik at de siste fem år av perioden har en billettpris per km (yield) som er på nivå, eller under setekostnad. Dette siste skyldes nok flere faktorer, men primært et behov for å fylle en langt større vekst i tilbudt kapasitet enn andre selskap (til sammenligning vokste de store nettverksselskapene mye mindre enn alle lavprisselskapene over samme periode, bare 40–50 pst).

Denne utviklingen har ført til at selskapet siste år har endret fra sin kraftige vekststrategi til å konsolidere ruter og nettverk for å øke inntektene, og forbedre sin soliditet.

Widerøe’s Flyveselskap AS

Widerøe’s Flyveselskap ble startet allerede i 1934 og opererte sin første ruteflygning sommeren samme år (med statsstøtte), med sjøfly på ruta Oslo–Kristiansand–Stavanger–Haugesund. I 1954 fikk Widerøe kontrakt på å utføre ruteflygninger med sjøfly for SAS i Nord-Norge og i 1968 var selskapet med på å starte flygninger på det nye regionale flyplassnettet (kortbanenettet) som ble etablert først på Helgeland og senere også i Lofoten, Vesterålen, Nord-Troms, Finnmark og på Vestlandet. Disse flygningene ble utført med fly som var spesialbygd for å ta av fra og lande på svært korte rullebaner. På slutten av 1980-tallet kjøpte Widerøe flyselskapet Norsk Air. Dette markerte begynnelsen på de kommersielle flygningene til selskapet. Fra 2002 til 2013 var Widerøe et heleid datterselskap av SAS. Nå eies det av kollektivtransportselskapene Torghatten ASA og Fjord1 AS.

I dag er Widerøe AS et konsern med tre forretningsområder drevet av datterselskapene Widerøe’s Flyveselskap AS, Widerøe Ground Handling som håndterer bakketjenester på 42 lufthavner i Norge, og Widerøe Technical Services som har tekniske baser og tjenester på fem lufthavner. Øvrige datterselskap driver støttefunksjoner for de tre forretningsområdene.

Widerøe har én driftstillatelse (AOC) og baser i Sandefjord, Bergen, Bodø, Tromsø og Oslo. Widerøes rutenett er Norges mest omfattende med over 40 destinasjoner. Rutenettet er konsentrert rundt kortere flyvninger til og fra lokale og regionale lufthavner langs kysten fra Oslo til Kirkenes. Alle de bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutene som drives etter kompensasjon fra staten – anbudsrutene eller FOT-rutene – drives nå av Widerøe6. I 2017 reiste 37 pst av selskapets passasjerer på anbudsrutene og 63 pst av passasjerene reiste på kommersielle ruter. Ordningen med kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter blir diskutert i kapittel 4.7. Selskapet flyr også lengre direkteruter innenlands, som Bergen-Tromsø og Bergen-Bodø med selskapets største fly. I tillegg flyr Widerøe en del utenriksruter mellom Norge og Storbritannia, Sverige, Danmark og Tyskland, mange i rutesamarbeid med andre selskap.

Tabell 4.4 viser noen nøkkeltall for Widerøe.

4.3.3 Luftfartens samfunnsmessige betydning

Luftfarten er en del av en overnasjonal transportinfrastruktur som muliggjør effektiv kommunikasjon globalt. Norsk luftfart er samtidig en vesentlig bidragsyter for å kunne opprettholde både næringsstruktur og bosetting i hele landet. De senere årene har det vært en betydelig vekst i flyfrakten både til og fra Norge, og dette gjelder spesielt eksport av norsk sjømat. Flytransport betyr mye for å opprettholde en desentralisert bosetting i Norge, legge til rette for internasjonal handel og tiltrekke utenlandske investeringer.

Luftfarten skaper mange arbeidsplasser innenfor egen virksomhet, samt gjennom kjøp av varer og tjenester hos underleverandører. Ifølge bransjen selv skapes det direkte og indirekte ca. 90 000 arbeidsplasser innenfor luftfarten i Norge.7 Disse tallene bør imidlertid ses i lys av de samme forbeholdene som er tatt foran, angående internasjonale undersøkelser av luftfartens betydning, jf kapittel 3.9.

Kompetansen i den norske luftfartsnæringen holder generelt et høyt nivå med høy kvalitet i utdanning både innenfor tekniske, operative og ulike administrative områder. Det er etablert fire landslinjer for teknisk fagutdanning, og pilotutdanning både på universitets- og fagskolenivå. Statens lånekasse har nylig utvidet lånevilkårene for pilotutdanningen, noe som har stimulert interessen for denne utdanningen i Norge. Både flyselskaper, flytekniske virksomheter, bakkeselskaper, lufthavner og luftfartsmyndigheter har behov for godt utdannet personell med høy kompetanse som bidrar til å opprettholde en sikker og konkurransedyktig næring.

4.4 Rammebetingelser

Dette kapitlet beskriver noen av de myndighetsbestemte rammebetingelsene flyselskap som skal trafikkere Norge må forholde seg til, og som vil påvirke både konkurransen i markedet og tilbudet av flytransport helt generelt. I praksis vil det si avgifter som er pålagt lufthavnbrukerne, som skal finansiere drift og investeringer av lufthavnnettet og flysikring, miljøavgifter og fiskale avgifter. Brukeravgifter og andre avgifter utgjør en betydelig del av flyselskapenes kostnader og påvirker derfor også attraktiviteten og lønnsomheten ved å tilby ruter i, til og fra Norge.

4.4.1 Luftfartsavgifter

Drift av og investeringer i Avinors lufthavner og flysikringstjenesten finansieres gjennom brukeravgifter og kommersielle inntekter. I 2018 betalte Avinors kunder 5,51 mrd. kr i avgifter, fordelt på 3,81 mrd. kr i lufthavnavgifter og 1,7 mrd. kr i flysikringsavgifter. Figur 4.4 viser fordelingen mellom de ulike avgiftene.

Kilde: Avinor (2019)

Lufthavnavgiftene på Avinors lufthavner

Lufthavnavgiftene omfatter startavgiften, passasjeravgiften og sikkerhetsavgiften. Avgiftene er betaling for tjenester som flyselskap og passasjerer benytter på Avinors lufthavnnett. Prinsippene for avgiftsfastlegging er forankret i Chicago-konvensjonen. Fra og med 2016 blir lufthavnavgifter på lufthavner i Avinor fastsatt av Luftfartstilsynet, etter forslag fra Avinor og konsultasjon mellom Avinor og flyselskapene. På forhånd fastsetter Samferdselsdepartementet rammene for de samlede avgiftsinntektene. Avgiftsnivået skal i utgangspunktet være likt for alle lufthavner, og Avinor skal bruke de kommersielle inntektene til selskapet til å redusere nivået på start- og passasjeravgiftene («single till» prinsippet).

Sikkerhetsavgiften dekker kostnadene ved sikkerhetskontrollen av passasjerene. Avgiften er i 2018 på 60 kr per passasjer. I 2018 ble det innbetalt 1,41 mrd. kr i sikkerhetsavgift til Avinor, tilsvarende 26 pst av trafikkinntektene. Start- og passasjeravgiften dekker Avinors generelle kostnader ved å drive lufthavnene. Passasjeravgiften er på 48 kr per passasjer og inntektene var om lag 1,24 mrd. kr i 2018, eller 23 pst av trafikkinntektene. Startavgiften varierer med høyeste tillatte startvekt og er på 62 kr/tonn for fly lettere enn 75 tonn, 31 kr/tonn for fly mellom 75 tonn og 150 tonn, og 12,4 kr/tonn for fly som er tyngre enn dette. Avinors inntekter fra startavgiften var om lag 1,16 mrd. kr, tilsvarende 21 pst av trafikkinntektene.

Fraktfly betaler terminalavgift, underveisavgift (se under) og startavgift etter samme regler som passasjerfly.

Samferdselsdepartementet har hatt på høring et forslag om endringer i startavgiften som vil redusere den relativt høye avgiftsbelastningen på lette fly. Bakgrunnen er et ønske fra myndighetene om å øke lønnsomheten ved å tilby flyruter i distriktene, og at tilbud av kommersielle innenriksruter øker sammenliknet med i dag.

For flyginger ved 37 lufthavner blir det gitt 30 pst rabatt på startavgiften. Avinor kan dessuten gi rabatter både i start- og passasjeravgiften ut fra kommersielle vurderinger så lenge de er i tråd med regelverket om statsstøtte. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 5.3.5.

Flysikringsavgiftene

Flysikringsavgiftene omfatter underveisavgiften og terminalavgiften. Underveisavgiften betales av flyselskapene for flysikringstjenester som Avinor Flysikring yter i det luftrommet selskapet har ansvaret for. Underveisavgiften er kostnadsbasert og omfattet av nasjonale ytelsesplaner vedtatt av Samferdselsdepartementet og godkjent av EU- Kommisjonen/ESA. Den beregnes på grunnlag av flyets vekt og distansen det flyr. Inntektene fra underveisavgiften var om lag 1,11 mrd. kr i 2018, tilsvarende 20 pst av Avinors trafikkinntekter. Underveisavgiften i norsk luftrom ligger i midtsjiktet sammenliknet med andre europeiske land, jf Figur 4.5.

Kilde: Menon (2019)

Terminalavgiften belastes flyselskapene som bruker Avinors lufthavner. Avgiften er betaling for tjenester fra tårnet ved lufthavnene og blir fastlagt på grunnlag av flyets vekt. Terminalavgiften ved de fire største lufthavnene er kostnadsbaserte og omfattet av nasjonale ytelsesplaner vedtatt av Samferdselsdepartementet. For lufthavner utenom de fire største er terminalavgiften 70 pst av avgiftsnivået ved de fire største. Underskuddet som da oppstår, blir dekket av de kommersielle inntektene til Avinor. For å stimulere trafikken på lufthavnene utenom de fire største, har Samferdselsdepartementet foreslått å redusere terminalavgiften ytterligere. 11 pst av Avinors trafikkinntekter, eller ca. 600 mill. kr, kom fra terminalavgiften i 2018.

Flysikringstjenestene som blir levert ved inn- og utflygninger, blir delvis dekket av underveisavgiften og delvis av terminalavgiften. I Norge har Avinor i lengre tid lagt til grunn en fordelingsnøkkel på 50/50 mellom terminal- og underveisavgiften. Fordelingen er viktig fordi jo større andel som finansieres gjennom underveisavgiften, desto større andel belastes flyselskap som bare flyr gjennom det norske luftrommet (rene overflyvere), og desto mindre belastes flyselskapene som benytter seg av norske lufthavner. Mange land finansierer en større del av innflygingstjenesten gjennom underveisavgiften enn det vi gjør i Norge. Samferdselsdepartementet vurderer derfor å justere fordelingsnøkkelen når nye ytelsesplaner skal vedtas, slik at 80 pst av innflygningskostnaden finansieres gjennom underveisavgiften og 20 pst finansieres gjennom terminalavgiften.

4.4.2 Fiskale avgifter

Flypassasjeravgiften

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016, med formål å skaffe staten inntekter. Ved oppstart var avgiften 80 kr per avreisende passasjer, og i 2018 var den 83 kr per passasjer. Fra 1. april 2019 er avgiften lagt om og den har nå to satser, avhengig av avstand. Den lave satsen er på 75 kr og gjelder for flyginger til destinasjonsland som har sin hovedstad nærmere enn 2 500 km fra Oslo. Dessuten har flyginger til alle EU/EØS-land lav sats, uavhengig av avstand. For destinasjonsland med hovedsteder mer enn 2 500 km fra Oslo er satsen 200 kr. Endringen var provenynøytral sammenliknet med 2018, og den ble gjennomført som svar på Stortingets anmodning om å gi avgiften en miljøprofil. Flypassasjeravgiften som miljøavgift er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

Finansdepartementet understreker imidlertid at flypassasjeravgiften fremdeles primært er å anse som en fiskal avgift. Fiskale avgifter skaper utilsiktede vridninger i produksjon og forbruk. Skatte- og avgiftssystemet bør i henhold til økonomisk teori utformes slik at disse vridningene er så små som mulig, det vil i praksis si gjennom et uniformt merverdiavgiftssystem. En særskatt på flyreiser oppfyller ikke uten videre kriteriene for en samfunnsøkonomisk sett effektiv avgift, og som vi kommer tilbake til i kapittel 5.3.4 er den heller ikke utformet som en effektiv miljøavgift. Statens inntekter fra flypassasjeravgiften var 1,85 mrd. kr i 2018. I innenrikstrafikken pålegges avgiften merverdiavgift, og belastningen for flyselskapene blir tilsvarende høyere.

I følge Menon (2019) hadde 10 land i Europa flypassasjeravgift i mars 2019, jf Tabell 4.5 som viser avgiftsnivå regnet om til norske kroner for en reise i Europa eller Europas randsone. Det er bare Storbritannia, Frankrike og Hellas som har høyere flypassasjeravgift enn Norge. I Italia og Frankrike varierer flypassasjeravgiften mellom lufthavnene. I Storbritannia avhenger avgiften av billettklasse. Flere av landene har høyere flypassasjeravgift enn de som framgår av tabellen for flyreiser ut av EØS-området eller utover en bestemt distanse. I Sverige er satsene 255–408 SEK for lengre reiser. I Tyskland er satsene 23,05–41,49 euro for lengre flyreiser. I Storbritannia 6-dobles avgiften på lengre flyreiser.

Merverdiavgiften

Merverdiavgiften (mva) er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Den generelle mva-satsen er 25 pst, men en rekke varer og tjenester har lavere satser (15 pst, 12 pst eller nullsats). Persontransport, inklusive innenriks luftfart betaler en lavere sats på 12 pst. Avgiftssatsen var opprinnelig 6 prosent, men økte senere til 8 prosent. I 2016 ble satsen økt videre til 10 prosent og i 2018 til 12 prosent. Bakgrunnen for den reduserte satsen var distriktshensyn og et ønske om å skjerme reiselivet.

Merverdiavgift på innenriks persontransport, herunder luftfart, er relativt vanlig i Europa, og det er også vanlig at satsen er lavere enn den generelle satsen. I Sverige er merverdiavgiftssatsen 6 pst, mens den er null i Danmark. Internasjonal luftfart (og annen persontransport) er fritatt fra all mva i hele EU/EØS.

Teorien for optimal beskatning tilsier at merverdiavgiften bør legges på et bredt og generelt grunnlag, og at unntak og lave satser bør unngås. Lik mva-sats på alle varer og tjenester gir færre vridninger i produksjon og forbruk enn et system med høy mva på noen aktiviteter og lav eller ingen mva på andre. Ekspertutvalget som nylig vurderte forenklinger i merverdiavgiftssystemet mente derfor at systemet bør utformes så bredt som mulig og med én felles sats (NOU 2019: 11). Forslaget om lik merverdiavgiftssats går også igjen i en rekke tidligere utredninger av skatte- og avgiftssystemet.

4.4.3 Miljøavgifter og biodrivstoff

EU ETS

Det europeiske kvotesystemet EU ETS (Emission Trading System) er EUs viktigste virkemiddel for å redusere utslippene av CO₂. Systemet dekker utslippsintensiv industri og energiproduksjon, og fra 2012 også luftfart i EU/EØS-området. Norge, og dermed norsk luftfart, deltar i EU ETS. Miljødirektoratet har anslått at omtrent 90 pst av utslippene fra sivil innenriks luftfart er omfattet av kvotesystemet.

Da luftfart ble inkludert i kvotesystemet lå kvoteprisen på 6,6 euro per tonn CO₂. Fram til utgangen av 2017 varierte prisen mellom 3 og 8 euro per tonn. Reglene for kvotesystemet ble strammet inn i november i 2017. Disse innstrammingene er antagelig den viktigste årsaken til at kvoteprisen nå har økt. I oktober 2019 lå prisen rundt 25 euro per tonn. EU ETS som klimapolitisk virkemiddel er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

CORSIA

I 2021 innledes den frivillige fasen av ICAOs ordning for internasjonal luftfarts kjøp av utslippsreduksjoner fra andre sektorer: CORSIA. Norge og resten av EØS-området deltar i den frivillige fasen. I dette systemet skal flyselskap kjøpe utslippsreduksjoner (kvoter) for å gjøre opp for utslipp som overstiger 2020-nivået. Det er bestemt at CORSIA skal implementeres i EU igjennom EU ETS-direktivet, men det er fortsatt ikke bestemt om det er CORSIA eller EU ETS som skal gjelde på internasjonale flygninger innenfor EØS-området fra 2021. CORSIA er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

CO₂-avgift

Drivstoff til innenriks luftfart er pålagt CO₂-avgift. Da luftfart ble inkludert i EU ETS ble avgiften redusert tilsvarende forventet kvotepris, og CO₂-avgiften for luftfart lå godt under nivået i de fleste andre sektorer. Hensikten var å redusere omfanget av dobbel beskatning av CO₂-utslipp fra luftfart. Senere har imidlertid avgiften økt, og i 2019 er satsen 510 kr/tonn CO₂. Dette er noe over den generelle satsen, f.eks. på diesel til veitrafikk på 507 kr/tonn, og satsen på bensin på 509 kr/tonn. Så vidt utvalget er kjent med, er Norge det eneste landet med CO₂-avgift på drivstoff til luftfart. I forslaget til statsbudsjett for 2020 er det foreslått å øke satsen ytterligere til 545 kr/tonn CO₂.

Biodrivstoff

Fra 1.1.2020 vil det bli stilt krav om at drivstoff til fly som omsettes i Norge skal inneholde 0,5 pst avansert biodrivstoff. Omsetningskravet er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4. I konsekvensutredningen av tiltaket ble det anslått at omsetningskravet vil koste 54 mill. kr. Avhengig av konkurransesituasjonen i drivstoffmarkedet, blir en del av kostnadene påført omsetterne av flydrivstoff, mens en del blir påført flyselskapene og deres passasjerer.

4.4.4 Totale avgifter – sammenlikning mellom land

Som det framgår av gjennomgangen over, vil de samlede avgiftene på en flyavgang avhenge av både flyets vekt, passasjerbelegg, distanse, hvilket land flygningen foregår over, avreiseland og avreiselufthavn.

Tabell 4.6 viser anslag for avgift per passasjer for en innlandsflygning fra en del byer i Europa med en Boeing 737–800 med 78 tonn maksimal tillatt startvekt. Det er antatt en kabinfaktor på 80 pst (tilsvarer 149 passasjerer om bord), hvorav 20 prosent i transfer. Distansen er 361 km, noe som tilsvarer Oslo-Trondheim. For Norges del er det dessuten forutsatt et utslipp på 42 kg CO₂ per passasjer som grunnlag for beregning av CO₂-avgift.

Gitt disse forutsetningene varierer samlet avgiftsnivå per passasjerer fra 112 kroner til 617 kroner når alle skatter og avgifter unntatt merverdiavgiften er inkludert. Tallinn har lavest samlet avgiftsnivå, mens London LHR har det høyeste nivået. Bildet endres noe dersom vi kun ser på luftfartsavgiftene, men Tallinn er fortsatt rimeligste lufthavn og London LHR den dyreste.

For Oslo lufthavn viser oversikten at luftfartsavgiftene ligger på NOK 154/passasjer. Bare fire av lufthavnene har lavere avgifter enn Oslo lufthavn. Inkluderes flypassasjeravgift og CO₂-avgift øker avgiftstrykket eksklusive merverdiavgift til NOK 243. Avgiftstrykket per passasjer knyttet til reisen er da lavere ved sju lufthavner enn det er ved Oslo lufthavn. Legger vi til merverdiavgift på en billettpris på 750 kr blir avgiftsbelastningen NOK 333. Avgiftstrykket knyttet til reisen er da lavere ved ni lufthavner enn fra OSL.

4.4.5 Avgiftene har økt, belastningen varierer

Innføring av flypassasjeravgift og økningen i merverdiavgiftssatsen og CO₂-avgiften betyr at statens avgiftslegging av luftfart har økt kraftig de siste årene, jf Figur 4.6. På flyreiser til utlandet har beskatningen økt fra 0 kr i 2015 til 80 kr per passasjer i 2016 og videre til 84 kr i 2019 (flypassasjeravgiften). Innenlands flygninger betaler i tillegg CO₂-avgift og merverdiavgift, og flypassasjeravgift både på ut- og hjemreise. Gitt forutsetningene om CO₂-utslipp og billettpris over, har beskatningen på innenlands flygninger økt fra 65 kr per passasjer i 2014 til 186 kr per passasjer i 2019. På innenriksreiser der merverdiavgiften kan trekkes fra for tjenestereiser, har avgiften økt fra 9 kr per passasjer i 2014 (CO₂-avgift) til 106 kr i 2019 (CO₂-avgift pluss flypassasjeravgift). Provenyet fra flypassasjeravgiften utgjør nå (2018) ca. 1,85 milliarder kroner, hvorav over halvparten fra innenriks luftfart. Her tilkommer også mva på flypassasjeravgiften. Ifølge NHO Luftfart har økningen av mva-satsen fra 8 % til 12 % hatt en brutto effekt på ca 500 millioner kroner, mens økningen av CO₂-avgiften fra 2012 til 2018 har utgjort mer enn 300 millioner kroner. Samlet avgiftsøkning på disse tre avgiftene har dermed utgjort ca 2,65 milliarder kroner, hvorav en svært stor andel er på norsk innenrikstrafikk. Ved at både moms, CO₂-avgift og en stor andel av flypassasjeravgiften belaster norsk innenriks luftfart blir det en betydelig asymmetrisk avgiftsbelastning mellom innenriks og utenriks luftfart. Dette bidrar til å vri etterspørselen etter flyreiser mot utlandet, noe som blant annet svekker den norske reiselivsnæringen.

Figur 4.6 illustrerer også den betydelige forskjellen det er mellom avgiften på utenrikspassasjerer (75 kr i 2020) og innenrikspassasjerer som ikke kan trekke fra merverdiavgiften (358 kr). Korte flygninger med små fly har dessuten større avgiftsbelastning enn lange flygninger med større fly. Korte ruter og mange landinger og avganger er dessuten energikrevende, og CO₂-avgiften blir høyere per km enn for lengre distanser. For anbudsrutene er endringer i avgiftene grunnlag for reforhandlinger, og eventuelle avgiftsøkninger blir kompensert. Kostnadsnivået for kommersielle ruter i distriktene var nettopp bakgrunnen for forslaget om endringene i startavgiften, jf ovenfor.

Kilde: Egne beregninger basert på Menon (2019)

4.4.6 Trafikkrettigheter, AOC og baser

En forutsetning for at en direkterute skal bli tilbudt mellom Norge og et annet land, er at norske myndigheter har en luftfartsavtale med det aktuelle landet. Som vi så i kapittel 3.4, var framveksten av liberale luftfartsavtaler en forutsetning for tilbudsveksten og prisfallet man har sett siden 90-tallet. Innenfor EU/EØS kan alle selskap med lisens etablere ruter. Som EØS-medlem er Norge del av det fullt ut liberaliserte luftfartsmarkedet i EU/EØS. Noen av avtalene EU har med tredjeland gjelder også for Norge, selv om EØS-avtalen i utgangspunktet ikke omfatter tredjelandsrelasjoner. I tillegg har Norge et hundretalls bilaterale avtaler med tredjeland.

Tilgang til trafikkrettigheter påvirker flyselskapenes valg av AOC-land (se Boks 3.2), jf omtalen av Norwegian foran. Norwegian begrunner selv etableringen av datterselskap med ønske om tilgangen til trafikkrettigheter og muligheten for å utvide tilbudet.

Flyrutetilbudet påvirkes også av flyselskapenes baseplassering, og valg av plassering begrunnes ofte nettopp med ønske om å etablere konkurransedyktige flyruter. I tillegg påvirkes valg av base av kostnadsnivå. Kostnadsnivået er i sin tur påvirket av en rekke myndighetsbestemte forhold, som skattesystem og skattenivå (både for arbeidskraft og mer generelt), sosiale rettigheter, lønnsnivå etc.

4.5 Utenlandsmarkedet

I kapittel 3 så vi at flytrafikken globalt har vokst kraftig de siste 20–30 årene, særlig i Europa og USA, og i de siste årene også i Asia. Vi tilskrev dette spesielt to forhold: For det første liberaliseringen av markedene, som tillot framveksten av lavprisselskapene og i neste omgang en kraftig vekst i rutetilbud og fall i billettpriser; for det andre inntektsveksten i husholdningene, som muliggjør en etterspørselsvekst som står i forhold til tilbudet. Som EØS-medlem er Norge en del av det fullt ut liberaliserte luftfartsmarkedet i EU/EØS, og utviklingen i Norge samsvarer godt med den man har sett i Europa ellers. Også i, til og fra Norge har flytrafikken vokst kraftig, jf Figur 4.1, om enn ikke like sterkt som i Europa som helhet, og lavprisselskapene har gjort sitt inntog også her. Nedenfor følger en mer detaljert oversikt over utviklingen i flytilbudet til og fra Norge de siste 20–30 årene, og av hvordan markedet ser ut i dag.

4.5.1 Effekter av liberaliseringen på rutetilbud

Kraftig vekst i rutetilbud

På oppdrag fra utvalget har Transportøkonomisk institutt (TØI) utarbeidet en oversikt over luftfartstilbudet til, fra og i Norge i enkelte år før og etter liberaliseringen (Thune-Larsen, 2019). Som figuren nedenfor viser, var det små endringer i tilbudet mellom Norge og utlandet fra 1986 til 1992, – antall ruter gikk litt ned og antall reiserelasjoner litt opp (to selskap som flyr mellom A og B er én reiserelasjon og to ruter). I løpet av årene etter liberaliseringen, og spesielt etter åpningen av ny hovedflyplass på på Gardermoen, har derimot tilbudet økt kraftig. I 2017 omfattet utenlandstilbudet 364 ruter, til sammen 276 direkte reiserelasjoner. Dette er mer enn åtte ganger så mange direkte reiserelasjoner som i 1986, og mer enn sju ganger så mange direkteruter. Det var utenrikstrafikk ved 12 norske lufthavner i 2017, åtte i 1986. Norges flytilgjengelighet har med andre ord økt betydelig etter at luftfartsmarkedet ble liberalisert.

Kilde: Thune-Larsen (2019)

Spesielt om Oslo lufthavn og noen sammenlikninger med andre land

I egenskap av knutepunkt, er rutetilbudet fra Oslo lufthavn (OSL) spesielt viktig for Norges flytilgjengelighet til omverdenen. Utviklingen av ruter og destinasjoner fra OSL har vært om lag som for landet samlet: I 1986 gikk 68 pst av ruteflybevegelsene mellom Norge og utlandet til/fra Fornebu og senere OSL, i 2003 var andelen 64 pst og i 2017 var den 66 pst. Antallet direktedestinasjoner (reiserelasjoner) var sju ganger så høyt i 2017 (119) som i 1986 (17).

Avinor har sammenliknet rutetilbudet fra OSL til destinasjoner i utlandet med flere enn 50 avganger i 2018 med tilsvarende tilbud fra de andre nordiske hovedflyplassene. Som Figur 4.8 viser, er tilbudet fra OSL til destinasjoner i Europa om lag på nivå med tilbudet fra Helsinki, men lavere enn tilbudet både fra København og Stockholm. Det interkontinentale tilbudet fra OSL er betydelig lavere enn fra andre nordiske hovedflyplasser. Til tross for en klar økning i tilbudte direkteruter er altså den direkte tilgjengeligheten fra OSL lavere enn for andre nordiske hovedflyplasser og flere passasjerer må bytte fly. Høgskolen i Molde har sammenliknet luftfartsmarkedet i Norge med markedet i åtte andre europeiske land, og finner at bare Finland har færre direkteruter mellom Europa og en innenriks lufthavn enn det Norge har, mens Danmark, Sverige, Italia, Irland, Portugal og Storbritannia har flere (Müller, 2019). Tar man hensyn til folketallet har imidlertid Norge det tredje beste tilbudet, – bare Danmark og Irland har flere ruter til/fra Europa per innbygger enn Norge. Når det gjelder interkontinentale ruter, har alle de åtte landene til dels vesentlig flere direkteruter enn Norge. Dette gjelder også når man korrigerer for befolkningsstørrelse. Med hyppige avganger til store europeiske nettverksnav, både fra OSL og de større regionale lufthavnene, kan likevel Norge karakteriseres som et land med god flytilgjengelighet, både til Europa og resten av verden8. Analysen går ikke inn på årsakene til disse ulikhetene. Noen av utfordringene som kan begrense utviklingen i det internasjonale rutetilbudet på OSL er manglende handlingsrom i avtalen om overflygning med Russland knyttet til det voksende asiatiske markedet, samt SAS’ valg av Kastrup som sitt skandinaviske knutepunkt for interkontinentale flygninger. I tillegg så kan det være en utfordring for OSLs rolle som nasjonalt knutepunkt at andre større, norske lufthavner utvikler sitt internasjonale rutetilbud. Den netto samfunnsøkonomiske effekten av det siste forholdet er ikke gitt.

Kilde: Avinor.

Flere feriereiser med rutefly

Veksten i andelen fritidsreiser med rutefly er et annet tydelig utviklingstrekk de siste 30–40 årene (Thune-Larsen, 2019). I 1986 foregikk de fleste fritidsreiser med charterfly og av rundt 68 000 flybevegelser mellom Norge og utlandet var om lag 20 pst med charterfly. Andelen arbeidsbetingede reiser med rutefly var 70 pst. Rutetilbudet bar preg av dette, og typiske forretningsdestinasjoner dominerte. I 2017 var bildet snudd, – andelen forretningsreisende på ruteflyene var 28 pst mens under 8 pst av flybevegelsene var charterflygninger. En stor del av tilveksten av ruter med rutefly har vært til typiske feriedestinasjoner.

4.5.2 Flere flyselskaper, høy konsentrasjon

Lavprisselskapene bak tilbudsveksten

I 1986 gikk de fleste flyrutene til Sverige, Danmark og Storbritannia (Thune-Larsen, 2019). 22 aktører tilbød utenlandsruter, og de fleste på bare én reiserelasjon. SAS sto for 70 pst av setetilbudet, British Airways sto for 9 pst. I 1992 var antallet aktører redusert til 12. SAS hadde ytterligere øket sin markedsandel til 76 pst av setetilbudet, mens British Airways hadde 7 pst. I 1992 har også Braathens og Widerøe ruter til utlandet.

I 2003 tilbød 43 aktører utenlandsruter, og SAS’ andel (inklusive Braathens, som SAS kjøpte i 2001) var betydelig redusert, til 51 pst av setekapasiteten. KLM var nest størst med 11 pst av setetilbudet, mens Widerøe hadde seks pst. Lavprisselskapene hadde begynt å gjøre seg gjeldende – Ryanair hadde sin første flygning på Norge i 1997 (på Sandefjord lufthavn), og i 2003 sto selskapet for 6 pst av setetilbudet. Sterling hadde 5 pst av tilbudet. Nykommeren Norwegian hadde 1 pst.

I årene etter har det gjennomgående vært 35–45 aktører i utenlandsmarkedet. I 2018 tilbød 33 flyselskap ruter mellom Norge og Europa, og 6 selskap tilbød interkontinentale ruter, til sammen 37 ulike selskap (Norwegian og SAS tilhører begge gruppene). Dette er færre enn i de åtte landene som inngår i HiMs analyse (Müller, 2019), med unntak av Irland og Finland. Figur 4.9 viser utviklingen i setetilbudet fra 2004 til 2018 for de fem største selskapene i 2018, mens Figur 4.10 viser andelen av setene for selskapene som hadde én pst eller mer av tilbudet i 2018.

Kilde: Avinor

Kilde: Avinor

Norwegian overtok som landets største selskap i utenlandstrafikken rundt 2010, og står nå for 35 pst av tilbudet. SAS står for 27 pst av tilbudet. Det største av selskapene uten spesiell norsk tilknytning er nå ungarske Wizz Air. Ryanair, som lenge var det tredje største selskapet i trafikken til og fra Norge, er forbigått både av Wizz Air og KLM. I den grad vi tar med Norwegian som et lavkostselskap betyr dette at sammen med Wizz Air, Ryanair og mindre lavprisaktører (under 1 pst) er lavkostandelen i Norge snart 50 pst.

Konkurransen i utenlandsmarkedet

At relativt mange flyselskap tilbyr utenriksruter er imidlertid ikke det samme som at konkurransen målt ved konsentrasjon er sterk siden selskapene ikke trafikkerer de samme rutene. Ifølge Høgskolen i Molde (HiM) var det bare én operatør på 71 pst av direkterutene fra en flyplass i Norge til en flyplass i Europa i 2018 (Müller, 2019). Dette rutetilbudet står for 33 pst av alle tilbudte seter mellom Norge og Europa. Bare sju av 13 interkontinentale ruter hadde mer enn én operatør. HiM har beregnet Herfindahl-Hirschman indekser for alle ruter og tilbudte seter til, fra og i Norge, Sverige, Danmark, Finland, Spania, Irland, Italia, Portugal og Storbritannia9. Ifølge HiM er luftfartsmarkedet i Europa konsentrert helt generelt. Markedet for ruter mellom Norge og resten av Europa er om lag like konsentrert som gjennomsnittet i alle landene som er studert10. Det norske markedet til/fra resten av Europa var på nivå med det til/fra Sverige, Irland og Storbritannia. Bare Danmark, Spania og Portugal hadde et mindre konsentrert europamarked enn Norge. Markedet for interkontinentale ruter er enda mer konsentrert, særlig i Norge og resten av Norden.

Høy konsentrasjon på rutenivå er imidlertid ikke nødvendigvis ensbetydende med at konkurransen er lav. For det første konkurrerer ulike ruter med hverandre – en helgetur til Praha konkurrerer eksempelvis med en helgetur til Budapest eller Paris. For det andre vil flere selskap kunne levere et tilbud hvis den reisende er villig til å reise indirekte, via flere lufthavner. For det tredje kan lufthavner i samme område oppleves som ganske likeverdige av de reisende. Betrakter man f.eks. tilbudet mellom både Sandefjord lufthavn og OSL på den ene siden, og alle London-lufthavnene på den andre, er ikke lenger tilbudet spesielt konsentrert11. På kortere ruter kan også andre transportmidler enn fly – særlig personbil og i noen grad tog, buss eller båt – representere en mulig konkurrent til flyrutene. Alt dette påvirker i hvilken grad aktørene vil være i stand til å høste en monopolprofitt selv om konsentrasjonen er lav. Men gitt mulighetsrommet når det gjelder konkurrerende transportformer og destinasjonsvalg for de land som det er sammenlignet med, er det grunn til å anta at den formen for konkurranse ikke er vesensforskjellig landene imellom. Etter vår vurdering støtter HHI-analysen, kombinert med en vurdering av øvrige konkurransefaktorer, en konklusjon om at konkurransesituasjonen innen luftfarten innen og til/fra Norge i hovedsak er som ellers i Europa.

4.5.3 Lavere billettpriser

Tabell 4.7 viser billettpriser i faste priser (2018-kroner) tur/retur Oslo til noen destinasjoner i utlandet i 2003 og 2017. Realprisen har falt for alle destinasjoner unntatt Barcelona. Tallene er innhentet gjennom spørreundersøkelser blant de reisende, som en del av Avinors/TØIs reisevaneundersøkelser for flypassasjerer, og TØI understreker at tallene er usikre. At man har hatt et til dels kraftig fall i prisen på flybilletter til og fra Norge, virker imidlertid som en relativt robust konklusjon.

4.6 Innenriksmarkedet

Den 1. april 1994 ble det åpnet for konkurranse mellom norske flyselskap på stamrutenettet, det vil si den delen av rutenettet som Widerøe ikke hadde enerett på. Tidligere, fra 1987 hadde man tillatt noen få konkurrerende flygninger på de største rutene der SAS og Braathens kunne fly på hverandres ruter. I 1997 ble stamrutenettet også åpnet for flyselskap fra resten av EØS-området, gjennom reglene om fri kabotasje, jf Boks 3.3 om «luftfartens ni friheter» i kapittel 3.4. Rutene som Widerøe hadde enerett på ble lyst ut på anbud, som gjaldt fra 1. april 1997. Dette kapitlet beskriver hvordan liberaliseringen påvirket innenriksmarkedet og hvordan markedet ser ut i dag, særlig med hensyn til konkurranseforholdene, jf utvalgets mandat. Anbudsrutene behandles spesielt i kapittel 4.7.

4.6.1 Effekter av liberaliseringen

Rutetilbudet

Fram til liberaliseringen i 1994 hadde SAS og Braathens i hovedsak rettslig monopol (konsesjoner) på hver sine ruter, og både frekvenser, priser og avgangstidspunkt var regulert. I motsetning til Widerøe, som fikk statlig støtte for å drive kortbanenettet, var det ingen statlige subsidier av stamrutene, og konsesjonene forutsatte at selskapene internt ville subsidiere mindre lønnsomme ruter med overskuddet fra mer lønnsomme ruter.

Ifølge TØI (Thune-Larsen, 2019) fortsatte flere av rutene som faktiske monopoler også etter dereguleringen. SAS hadde monopol på Oslo-rutene til Nord-Norge og Haugesund mens Braathens hadde monopol på Oslo-rutene til Kristiansand, Møre-byene og Røros. På de øvrige Oslo-rutene var det konkurranse, men med flest frekvenser for SAS på Oslo-Bergen og flest frekvenser for Braathens på Oslo-Stavanger/Trondheim. På kystruta Kristiansand – Trondheim via Stavanger, Bergen og Møre-byene, og kystruta Trondheim-Bodø-Tromsø, hadde Braathens monopol. 1993 ble det i alt tilbudt 149 daglige avganger på de 23 største stamruterelasjonene. Widerøe trafikkerte kortbanenettet.

Ordningen med lovlig monopol for andre enn Widerøe på kortbanenettet ble altså avviklet i 1994, og norske flyselskap sto fritt til å etablere ruter. På grunn av strenge kapasitetsbegrensninger på Fornebu lufthavn, var det først ved åpningen av Oslo lufthavn på Gardermoen høsten 1998 at liberaliseringen ga særlig utslag i markedet. I 1999 hadde imidlertid tilbudet økt kraftig, -antallet direkte avganger per dag på de 23 største relasjonene på stamrutenettet økte med mer enn 70 pst, fra 149 i 1993 til 255 i 1999, jf Figur 4.11. Økningen var spesielt stor på Oslo-rutene, der antall innenlandske ruteflybevegelser ble doblet i løpet av de sju årene fra 1992 til 1999, jf Tabell 4.8.

¹ På ruta mellom Bergen og Kristiansand leverte Coast Air noen få flygninger i 1999, tillegg til Braathens.

Kilde: Thune-Larsen (2019)

I hovedsak var det SAS og Braathens som sto bak økningen, og begge selskapene etablerte ruter der andre tidligere hadde hatt monopol. Høsten 1998 startet dessuten Color Air flygninger mellom Oslo og Bergen, Ålesund og Trondheim, og en kort periode hadde disse rutene tre aktører. Kapasitetskampen som fulgte gjorde det vanskelig for Color Air å tjene penger, og et lite rutenettverk på destinasjoner som ikke hadde stort nok passasjerpotensiale førte til at Color Air gikk konkurs allerede høsten 1999, etter noe over ett års drift. På de fleste av de 23 største relasjonene var det to konkurrenter i 1999.

Effekten av å ha to, i stedet for én aktør på rutene var imidlertid ikke stor når det kom til priser. Det var flere grunner til at vi ikke fikk priskonkurranse. «Interliningsystemet», som innebar at selskapene lovlig kunne utveksle informasjon om framtidige priser, og en rimelig symmetrisk fortsatt markedsdeling, reduserte trolig konkurransen etter dereguleringen. Typisk beholdt begge noen monopolruter, og på alle ruter der man fikk konkurranse, beholdt den opprinnelige monopolisten ca. to tredjedeler av markedet. Endelig signaliserte de dels gjennom media, og dels gjennom prisresponser at man ville svare svært aggressivt om den andre ville initiere en priskrig. I den grad vi så noen prisendringer nedover, kom det mest typisk gjennom flere tilbudte seter i det som var den tidens «lavpris» – de såkalte «mini»-prisene (se Steen og Sørgard, 2003).

Konkurransen viste seg heller gjennom kapasitetsøkninger der man prøvde å kapre markedsandeler gjennom flere tilbudte seter. Tilsvarende så man at dereguleringen førte til langt større konsentrasjon («klustring») av avgangstidspunkt. Tidligere hadde man regulert avgangstidspunkt. Nå, når selskapene fritt kunne velge, la typisk selskapet som kom inn på en tidligere monopolrute, sine avganger svært nært den etablertes avganger, igjen for å stjele markedsandeler. Siden lite skjedde med prisen, førte dette ikke til noen store positive velferdseffekter (se Salvanes, Steen og Sørgard, 2003 og 2005).

Som et resultat av dereguleringen falt kabinfaktoren for Braathens til 52 prosent i 1999, fra 58 pst i 1992. Det tilsvarer 10 pst færre passasjerer per sete enn i 1992. For SAS var kabinfaktoren 53 prosent i 1999. Det tilsvarer 16 prosent færre passasjerer per sete sammenlignet med 1992 da den var 63 pst.

Etter at Color Air forlot markedet i 1999 fulgte en «koordinert» reduksjon i overkapasiteten.12 Det innenlandske rutetrafikken (kapasiteten) falt dermed i årene etter 1999, og i 2003 var den vesentlig lavere enn i 1999 regnet i antall flybevegelser, jf Tabell 4.8. Likefullt tapte Braathens i konkurransen med SAS og ble tillatt av konkurransemyndighetene å bli overtatt av SAS i oktober 2001. Nå fikk SAS i praksis monopol i det kommersielle innenlandsmarkedet, inntil Norwegian startet opp ruteflygninger med store fly i 2002. Norwegian entret i et marked der det både var tilgang på personell og kompetanse som kom fra tidligere Braathens, og som SAS hadde valgt å bemanne ned. Norwegian var veldig tro mot lavkostkonseptet som nå hadde vokst seg stort ellers i Europa, og klarte seg bedre i konkurransen med SAS enn det Color Air klarte mot SAS og Braathens. Delvis på grunn av rask vekst, strategisk valg av destinasjoner som nettverksmodellen til SAS ikke kunne kopiere, og lave kostnader endret de konkurransen mot pris, og vi så en kraftig forbedring av konkurransen på innenriksmarkedet. Norwegian fikk også god drahjelp gjennom forbudet mot bonusprogrammer fra 2002, og storkundeavtalen med staten som også økte etterspørselen i forretningssegmentet. Bonusforbudet ble opphevet i 2013.

Figur 4.12 viser utviklingen i det norske innenriksmarkedet fra 2004 til 2018. Nesten all innenrikstrafikk utføres nå av enten SAS, Norwegian eller Widerøe (99,4 pst i 2018)13. Figuren viser tydelig hvordan Norwegian spiste seg inn i SAS sitt marked utover 2000-tallet, mens tilbudet fra Widerøe har vært mer stabilt. I 2018 sto SAS for 43 pst av antallet tilbudte seter i det norske innenriksmarkedet, Norwegian sto for 35 pst og Widerøe for 21 pst. SAS og Norwegian trafikkerer i stor grad de samme rutene, mellom nasjonale og regionale lufthavner, mens Widerøe trafikkerer regionale og lokale lufthavner, inklusive anbudsrutene.

Kilde: Avinor

Et annet tydelig utviklingstrekk er at nesten all vekst i trafikken i løpet av perioden skjedde på Oslo lufthavn, jf Tabell 4.8. Andelen av innenlandske flybevegelser til/fra Oslo lufthavn har økt fra 14 prosent i 1992 til 23 prosent i 2017. De eneste nye rutene som har kommet til er direkterutene fra Helgeland og Lofoten – resten er økning av ruter på eksisterende destinasjoner. Bergen, Stavanger og Trondheim lufthavn har tilnærmet samme andel av flygningene i 2017 som i 1992, mens de øvrige lufthavnene har tapt terreng. Ser man isteden på passasjertall eller antall tilbudte seter, er OSLs posisjon enda mer dominerende, jf Figur 4.15 der det går fram at de aller fleste store relasjonene har start- eller endepunkt ved OSL. I tillegg til at mange passasjerer har Oslo som endelig reisemål, reflekterer også tallene at OSL fungerer som nav i rutenettet, og sted for flybytte både for passasjerer som skal videre til utlandet og til andre innenriksdestinasjoner.

I dag kan man nå adskillig flere innenriksdestinasjoner fra OSL enn tilsvarende fra de øvrige nordiske lufthavnene, jf Figur 4.13. Forskjellen mellom Oslo og resten av Norden henger også sammen med den norske befolknings- og næringsstrukturen, som gir markedsgrunnlag for et relativt omfattende innenrikstilbud.

Kilde: Avinor

Billettpriser

Figur 4.14 viser billettpriser i faste priser (2018-kroner) tur/retur Oslo og noen innenriksdestinasjoner i noen utvalgte år. Realprisen har falt for alle destinasjoner, men prisreduksjonene er gjennomgående mindre enn for utenlandsrutene, jf Tabell 4.7. Med unntak av Oslo-Alta, er prisfallet sterkere på relasjonene der det er mer enn én aktør enn på den ene relasjonen der det fremdeles var monopol (Oslo-Kristiansund). Samtidig ser vi indikasjoner på at denne monopolrelasjonen er i en viss konkurranse med nabobyen Molde, ca. 1 time unna. Også disse tallene er innhentet gjennom spørreundersøkelser blant de reisende, og er beheftet med betydelig usikkerhet. Som for utenrikstallene virker likevel konklusjonen om at prisene er redusert rimelig robust.

Kilde: Thune-Larsen (2019)

4.6.2 Konkurransen i det kommersielle innenriksmarkedet

Figur 4.15 under viser at Norwegian og SAS nå deler markedet tilnærmet likt på de største innenriksrelasjonene. Konkurransetilsynet overvåker markedene, og mener konkurransen likevel fungerer. De to selskapene tilpasser kapasiteten om lag i takt og det er ikke tegn til at prisene øker med mer enn normal prisstigning. Som nevnt ble forbudet mot bonusprogram opphevet i 2013, og tilsynet mener dette ikke har gitt store utslag i innenriksmarkedet.

Kilde: Avinor

På de mindre rutene er det som regel bare én tilbyder. Høgskolen i Molde (Müller, 2019) finner at dette gjelder 60 pst av innenriksrutene, men bare 15 pst av antall seter (begge deler eksklusive FOT-rutene). I utenriksmarkedet så vi at 71 pst av rutene og 33 pst av setene bare har én tilbyder, og målt ved HHI er innenriksmarkedet mindre konsentrert enn utenlandsmarkedet14. HiM finner også at innenriksmarkedene i Europa er konsentrerte helt generelt, og av de ni landene som er studert har bare Spania og Portugal et mindre konsentrert innenriksmarked enn Norge. De minst konsentrerte innenriksrutene er Bergen-Stavanger og Oslo-Trondheim, som også betjenes av Widerøe i tillegg til SAS og Norwegian.

Momentene foran, som gjør at konkurransen i utenriksmarkedet er undervurdert i analysen av direkteruter, gjør seg til en viss grad også gjeldende i innenriksmarkedet. Også her vil flere selskap kunne levere et tilbud hvis man er villig til å reise indirekte via flere lufthavner – særlig OSL – og flere reisemidler enn fly kan være aktuelle. I noen områder kan trolig lufthavnene til en viss grad oppleves som substitutter. Reisemålene derimot, kan trolig i mindre grad erstatte hverandre.

HiM har også sett på sammenhengen mellom markedsstørrelse og konsentrasjon. Med utgangspunkt i hele datamaterialet, altså setetilbudet på alle direkteruter til/fra lufthavnene i alle de ni landene som er med i analysen (5 600 reiserelasjoner), finner HiM en svak, signifikant negativ korrelasjon mellom rutestørrelse og HHI. I dette materialet vil altså større ruter tendere mot å være mindre konsentrert enn mindre ruter. Materialet antyder også at sannsynligheten for at en rute vil bli betjent av bare ett selskap synker når ruta har mer enn én million seter. Men flere små ruter kan også ha flere aktører, f.eks. hvis flere selskap finner det lønnsomt å frakte passasjerer inn til nettverksnavene og de store rutene.

I følge både Menon (2019) og HiM er flere norske ruter store nok til å kunne tiltrekke seg flere aktører. Målt i antall passasjerer ligger ruta mellom Oslo og Trondheim på en femteplass i Europa (nesten 3 mill. seter), Oslo-Bergen ligger på en åttendeplass (2,8 mill. seter) og Oslo-Stavanger på 15. plass (2,5 mill. seter). Menon har sammenliknet priser og lønnsomhet på ruta mellom Oslo og Bergen, og mener den er høyere enn på liknende ruter i Europa med mer konkurranse (London-Dublin og Madrid-Barcelona er eksempler), og at prisen også er høyere. Dette tyder på at det er rom for konkurranse. Stordriftsfordelene er størst for selskapene som allerede har et rutenett i Norge, noe som trekker i retning av at Widerøe er sterkeste kandidat til å ta opp kampen med SAS og Norwegian. Menon mener lavprisselskapene er mest sannsynlige kandidater, men påpeker også at lønnsomheten må være høyere enn på andre ruter for at dette skal skje.

Som vi så tidligere, er innenrikstrafikken i Norge preget av stor trafikk til/fra nettverksnavet OSL, og til en viss grad også av andre, mindre nav i de store regionale lufthavnene. Rutetilbudet er basert på at mange passasjerer må bytte fly for å nå sin endelige destinasjon. Systemet er en fordel for selskap som trafikkerer både små og store ruter, og eventuelle nye aktører – som ikke satser på å etablere større nettverk – må inngå samarbeidsavtaler med eksisterende aktører for å sikre passasjerene enkle transferløsninger. Denne egenskapen ved det norske nettet kan også begrense konkurransen. Det innebærer imidlertid også at nye ruter utenom nettverksnavene vil fungere som konkurrenter til rutene til/fra navene.

4.7 Kortbanenettet

4.7.1 Forpliktelser til offentlig tjenesteytelse

Der markedet alene ikke gir et tilfredsstillende flyrutetilbud, kan myndighetene pålegge såkalte forpliktelser til offentlig tjenesteytelse (FOT) på flyruter (krav til kapasitet, frekvens, ruteføring mv.). Dersom ingen flyselskaper vil fly i samsvar med de publiserte forpliktelsene uten tilskudd, kan myndighetene yte tilskudd til slike flyrutetjenester etter å ha gjennomført en konkurranse, samt begrense adgangen til ruten til ett flyselskap for et tidsrom på inntil fem år i de fire nordligste fylkene15 og inntil fire år i resten av landet. Alle godkjente flyselskap i EØS-området kan legge inn tilbud.

Fra 1. april 2020 vil det være FOT-ruter ved 29 lufthavner, fordelt på 21 ruter/ruteområder. Flyrutene omfattet av ordningen med statlig kjøp går i hovedsak fra lokale lufthavner på Nord-Vestlandet og i Nord-Norge, jf kartet under. I Sør-Norge er rutene rettet mot Oslo og Bergen, mens de i Nord-Norge er rettet inn mot nærliggende større lufthavner med videre forbindelser til Oslo og andre destinasjoner. Ifølge NHO Luftfart er om lag 40 pst av passasjerene på FOT-rutene i transfer og skal videre med – eller kommer fra – andre fly.

Kjøpet av regionale flyrutetjenester sikrer i dag et flyrutetilbud ved alle Avinors lufthavner. FOT-ordningen (PSO: Public Service Obligation) er relativt vanlig i Europa, men ingen land har flere ruter enn Norge. Det er Samferdselsdepartementet som gjennomfører flyrutekjøpet og ordningen finansieres over Samferdselsdepartementets budsjett. De siste årene er kjøpet foretatt gjennom to separate konkurranser, en for Sør-Norge og en for Nord-Norge. I tillegg er det en egen konkurranse om helikopterruta Værøy–Bodø. Ansvaret for flyrutekjøpet skal imidlertid overføres til fylkene fra 2020 som en del av regionreformen. Konkurransen om drift av regionale ruteflyginger i Sør-Norge fra 1. april 2020 er derfor den siste der Samferdselsdepartementet er oppdragsgiver.

Kjøpsprosessen innledes i dag med en utredning av bl.a. dagens flytrafikkvolum, flytransportstandard, passasjerbelegg og billettpriser på de aktuelle FOT-rutene, pluss prognoser for hvordan trafikken er forventet å utvikle seg framover (se f.eks. Bråthen m. fl. 2018 og 2015). Tilgjengeligheten fra det aktuelle området til henholdsvis Oslo og internasjonale flyruter, regionsykehus og fylkesadministrasjon kartlegges også, både med FOT-rutene og alternative transportmidler, i praksis bil eller hurtigbåt. Både reisetid og når på døgnet en reise lar seg gjennomføre tillegges vekt. På grunnlag av prognoser og kartleggingen, gir utredningen råd om hvilke ruter som eventuelt kan tas ut av FOT-ordningen – enten fordi kostnadene er for høye i forhold til det den reisende oppnår i form av forbedret tilgjengelighet, eller fordi utreder tror ruta vil bli betjent kommersielt med et tilfredsstillende flytilbud. Fram til 2016 er det imidlertid få endringer i omfang og utforming av FOT-ordningen. Ruta mellom Fagernes og Oslo ble tatt ut fra 2016 på grunn av lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet og gode reisealternativer. Rutene Florø–Oslo, Florø–Bergen, Ørsta-Volda–Oslo ble tatt ut fordi man mente rutene kunne betjenes på kommersielt grunnlag. Ruta mellom Narvik og Bodø ble tatt ut av ordningen fra 2017 i forbindelse med nedleggingen av Narvik lufthavn. Fra 2020 blir også Førde-Bergen tatt ut på grunn av dårlig samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

For ruter som anbefales videreført innenfor FOT-ordningen, gir utredningen forslag til rutestruktur og FOT-kriterier, samt forventet kostnad for staten. Eksempler på mulige FOT-kriterier er antall turer per dag, setekapasitet innenfor en gitt tidsperiode, rutemønster, antall dager per år uten et rutetilbud, utslipp til luft og maksimal billettpris og sosiale rabatter. Tidligere ble det også satt krav til antall seter i flyene. Når det gjelder fastsettelsen av maksimale billettsatser i FOT-kontraktene, viser modellberegninger i Jansson (2007) effekten av å redusere billettprisen i FOT-nettet med 20 %. Konklusjonen var at tiltaket syntes å være samfunnsøkonomisk sett nøytralt, men at det hadde vesentlige fordelingseffekter i favør av reisende i distriktene, mot at offentlige tilskudd ville øke noe.

Normalt inngår staten kontrakt med flyselskapet med det laveste kravet til kompensasjon, gitt at de fastlagte kriteriene er oppfylt. Kontrakten er utformet slik at alle inntekter tilfaller selskapet, for å gi selskapet insentiver til å tiltrekke flere passasjerer (nettokontrakt). Tilskuddet justeres underveis i kontraktsperioden som følge av endringer i skatter og avgifter etc. som ligger utenfor selskapets kontroll. Det er i tillegg åpnet for reforhandlinger på annet grunnlag. Tilskuddet reduseres ved dårlig regularitet. Passasjerene har ikke adgang til å tjene opp eller bruke bonuspoeng.

4.7.2 Konkurranseutfordringer

Som nevnt er ordningen med FOT-ruter vanlig i Europa. En felles erfaring blant landene med FOT-ruter er at relativt få – og nesten utelukkende nasjonale – flyselskap deltar i konkurransen om rutene, og at man ofte ender opp med kun én operatør. Høye etableringskostnader, stordriftsfordeler og samdriftsfordeler, samt informasjonsskjevhet blir ofte pekt på som viktige årsaker til den manglende konkurransen, som i større eller mindre grad gjør seg gjeldende i de fleste land med FOT-ruter (se f.eks. Bråthen m.fl. 2015 for en oppsummering og flere referanser).

Høye faste kostnader

Nye potensielle aktører på FOT-rutene vil måtte foreta store investeringer i flymateriell, trening av mannskap, distribusjonssystemer og lignende, og i noen tilfeller må det etableres nye baser med tilgang til bakketjenester og annen nødvendig infrastruktur. Passasjerene på FOT-rutene skal ofte videre til andre destinasjoner, og det nye selskapet kan ønske å framforhandle avtaler med andre flyselskap om gjennomgående billettsalg og bakketjenester. Slike etableringskostnader har den eksisterende operatøren helt eller delvis nedskrevet.

Svært spesifikke utstyrskrav vil kunne øke etableringskostnadene for potensielle konkurrenter. Det norske kortbanenettet inkluderer f.eks. mange lufthavner med rullebaner på bare 830 m, der et begrenset antall flytyper, med begrenset annenhåndsverdi, kan operere. Skulle kjøperen velge å fastsette andre krav til utstyr, virker det på samme måte og trekker etableringskostnadene opp. Fordi flyene på kortbanenettet gjennomgående er små, fordeles de faste kostnadene i tillegg over relativt få passasjerer.

En spørreundersøkelse fra 2014 blant 24 regionale flyselskap i Europa, viser bl.a. at de selskapene som allerede driver FOT-ruter ett sted, vurderer kostnader og kompleksiteten ved å etablere en ny base som det viktigste argumentet mot å by på FOT-ruter i andre land enn der de allerede er etablert (Merkert og O’Fee, 2016). Regionale selskap som ikke deltar i FOT-markedet, oppgir mangel på riktig utstyr som den viktigste årsaken. Det ble også påpekt at det gis for liten tid til oppstart av rutene etter at vinneren er kunngjort.

Stordriftsfordeler og samdriftsfordeler

Stordrifts- og samdriftsfordeler er til stede i luftfartsmarkedet generelt, også i FOT-rutenettet. Når det er stordriftsfordeler i produksjonen av en vare eller tjeneste, synker gjennomsnittskostnaden når produksjonen av den samme varen eller tjenesten øker. Når det er samdriftsfordeler, synker gjennomsnittskostnaden når det produseres flere typer varer eller tjenester. I et slik marked er det billigere for en eksisterende aktør å øke produksjonen – enten av samme vare/tjeneste eller av en annen vare/tjeneste – enn det er for en ny aktør å starte opp. I FOT-markedet kan det oppstå stordrifts- og samdriftsfordeler når ett fly kan betjene flere ruter, og for operatører som har kapasitet til å betjene mange ruter. FOT-operatører som driver kommersielle ruter i et område kan ha en kostnadsfordel sammenliknet med konkurrentene i driften av FOT-ruter i det samme området.

Informasjonsskjevhet

Informasjonsskjevhet forekommer dersom det etablerte flyselskapet har bedre informasjon enn potensielle konkurrenter om kostnads‐ og etterspørselsforhold i området som legges ut på anbud. Denne kunnskapen gir det etablerte selskapet betydelige fordeler overfor potensielle konkurrenter, som vet at de bare kan vinne anbudet dersom de underbyr budgiveren som kjenner anbudets verdi. Det betyr at de vil tape penger hvis de vinner, og følgelig at de bør holde seg unna konkurransen. Hvis selskapet med informasjonsfordel også forholder seg til dette, og regner med å ikke møte konkurranse, kan det vinne kontrakten til en høyere pris. For å redusere informasjonsskjevheten gir anbudsgrunnlaget fra Samferdselsdepartementet så detaljerte opplysninger som mulig om rutene. Luftfartstilsynet leverer informasjon om teknisk og operative forhold og krav ved de enkelte lufthavnene.

4.7.3 Konkurransen i det norske FOT-markedet

Før 1997 drev Widerøe tilnærmet all trafikk på kortbanenettet. Gjennom en rammetilskuddsavtale og et framforhandlet tilskuddsnivå fikk selskapet underskuddet dekket av staten, men tok selv en betydelig risiko for kostnader og trafikk. Avtalen ga selskapet god anledning til å bygge opp en flåte og organisasjon som er spesielt godt rustet til å håndtere denne trafikken, og det har vært en vedvarende utfordring å skape konkurranse om flyrutene omfattet av statlig kjøp.

Den første anbudsrunden omfattet trafikk ved 26 regionale lufthavner og gjaldt for perioden 1. april 1997–31. mars 2000. Det var adgang til å gi anbud på hele nettet, for ett eller flere av de fire ruteområdene og for en eller flere av ti rutekombinasjoner. Samferdselsdepartementet satte krav til bl.a. maksimaltakster, antall daglige avganger, setekapasitet per uke, og på de fleste rutene var det krav om fly med minst 30 seter og trykkabin. Det ble levert inn anbud fra seks selskap. Widerøe vant anbudet for hele nettet, til en kostnad som var 23 pst lavere enn tilskuddsnivået i 1996. I de påfølgende anbudsrundene har antallet konkurrerende selskap variert mellom ett og åtte, og mellom ett og fem selskap har vunnet anbud. Konkurransen har imidlertid vært mindre enn det antallet tilbydere tidvis har tydet på, siden andre selskap enn Widerøe typisk legger inn anbud på få ruter, og da på «enkle» lufthavner med lang rullebane. På de langt fleste rutene har Widerøe historisk sett vært tilnærmet eneste tilbyder, og selskapet er en helt dominerende operatør også når andre selskaper vinner enkelte anbud.

4.7.4 Tiltak for å øke konkurransen

Gjennom årene har Samferdselsdepartementet gjennomført flere justeringer i anbudsopplegget for å stimulere til mer konkurranse. De mest omfattende endringene ble gjort fra og med utlysningen av anbudene for Sør-Norge for perioden 2016 – 2020.

Flere justeringer ble gjort for å gi operatørene større fleksibilitet:

• Det ble ikke lenger stilt krav til setekapasitet. Tidligere var det vanlig å stille krav om 15-seters fly, eller 30-seters fly med trykkabin.

• Mens det tidligere ble stilt krav om antall seter per uke, ble det nå stilt krav om antall seter per år. Dette gir operatørene større muligheter til å tilpasse tilbudet til etterspørselen.

• Minstekrav til frekvens, altså antall daglige flygninger, ble redusert i forhold til tidligere utlysninger. Utover minstekravet må operatørene tilpasse frekvensene for å nå setekapasitetskravet på årsbasis.

• I Sør-Norge ble ruteområdene oppdelt i enkeltruter bl.a. for å åpne for mindre operatører på trafikksvake ruter. Det var fremdeles mulig å kombinere rutene.

• Krav (nå fastsatt i forskrift) til satellittbasert innflygning tilsvarte tidligere i praksis det norgesutviklede SCAT-1. SCAT-1 hadde begrenset tilgjengelighet og utstyret var ikke lenger i produksjon. I dag eksisterer det flere tilgjengelige systemer/prosedyrer.

Det ble også gjort endringer for å redusere risikoen for operatørene:

• Tilskuddstrekket ved dårlig regularitet ble redusert.

• Et tidligere krav til økt produksjon ved høy kabinfaktor ble fjernet, samtidig som man beholdt muligheten for å redusere produksjonen ved lav etterspørsel.

Men, til tross for justeringene i FOT-kriterier og anbudsprosessen, mottok Samferdselsdepartementet bare to tilbud da konkurransen om rutene i Sør-Norge fra 2016 ble lyst ut; fra Widerøe og DAT. Widerøe la inn tilbud på alle rutene, mens DAT bare la inn tilbud på flyruten mellom Røros (som har lang rullebane) og Oslo. Det viste seg imidlertid at DAT hadde lagt inn for få avganger i helgene sett opp mot kravet i utlysningen. Tilbudet fra DAT ble derfor avvist, noe som innebar at Widerøe vant kontraktene på alle de utlyste flyrutene i Sør-Norge.

På grunn av avvisningen av tilbudet til DAT på Røros, gikk Samferdselsdepartementet i neste anbudsrunde over fra å gjennomføre rene anbudskonkurranser med begrensede muligheter for kontakt med tilbydere etter tilbudsfristen, til konkurranse med forhandling. Ved utlysningen av rutene i Nord-Norge fra 2017 la Widerøe inn tilbud på alle rutene i utlysningen og det da nyetablerte FlyViking la inn tilbud på flyrutene i Finnmark og Nord-Troms, samt Lofoten. Tilbudene fra FlyViking måtte imidlertid avvises, fordi selskapet manglet gyldig lisens for den typen flygninger de ønsket å gjennomføre. DAT la inn tilbud på flyrutene mellom lufthavner med lange rullebaner, dvs. kombinasjon Lakselv, Andøya og Harstad/Narvik. Widerøes krav til kompensasjon på disse rutene var imidlertid lavere enn DATs, og Widerøe ble tildelt kontrakt på alle rutene også i denne utlysningen.

De nye kontraktene for Nord-Norge innebar en tilskuddsreduksjon (eksklusive reforhandlinger) på om lag 70 mill. kr i forhold til den gjeldende kontrakten. Forventninger om konkurranse fra FlyViking bidro sannsynligvis, men også økte maksimale billettpriser, mer fleksible FOT-kriterier og bortfall av ruten Narvik/Framnes–Bodø.

I siste anbudsrunde, som gjelder Sør-Norge fra 2020, sluttet Samferdselsdepartementet også å stille sikkerhetsrelaterte tilleggskrav til FOT-operasjonene, ut over de som framgår av generelle lover og regler. Unntaket er krav om trykkabin på enkelte strekninger. Mange og detaljerte tekniske krav kan dempe konkurransen både fordi det kan være krevende for eventuelle nykommere å få oversikt over hva som faktisk gjelder (informasjonsskjevhet) og fordi etableringskostnadene øker. En ny forskrift om operasjonelle tilleggskrav for kommersiell rutetrafikk på kortbanenettet trådte derfor i kraft i januar 2019. I 2016 ble det fastsatt en forskrift om krav til trykkabin over fjellområder, som omfatter flere av FOT-rutene i Norge. Forskriftsfesting av operasjonelle krav vil gjøre det enklere for nye operatører å få oversikt over kravene som må tilfredsstilles for å operere både kommersielle ruter og FOT-ruter på kortbanenettet.

For å redusere informasjonsskjevheten ytterligere, inviterte Samferdselsdepartementet potensielle tilbydere til direkte dialog, i forbindelse med anbudsutlysningen for Sør-Norge fra 1.april 2020. Adgangen til å treffe departementet ble kunngjort i Doffin og TED (europeisk database), i tillegg ble skandinaviske selskap kontaktet direkte. Det var likevel bare tre selskap (Widerøe, Lufttransport AS og DAT) som aksepterte tilbudet om et bilateralt møte med departementet.

I denne anbudsrunden mottok Samferdselsdepartementet tre tilbud, fra Air Leap på Oslo-Røros, fra DAT på Oslo-Røros og Oslo-Førde og fra Widerøe på alle de utlyste rutene. Air Leap vant konkurransen om Røros-ruta, mens Widerøe vant de øvrige rutene.

4.7.5 Mulige nye tiltak

Konkurransen om FOT-kontraktene er ikke blitt større til tross for ganske omfattende endringer i anbudsopplegget. Samtidig er FOT-rutene fullt konkurranseutsatt i hele EU/EØS området. Skal konkurransen øke må sannsynligvis flere endringer gjennomføres. Som nevnt skal ansvaret for FOT-rutene overføres til fylkeskommunene fra 2020 og alle kommende kjøp skal gjennomføres der. Midlene Samferdselsdepartementet i dag bruker på FOT-rutene skal overføres fylkene som frie midler. Det betyr at fylkene står fritt til å disponere pengene innenfor sitt ansvarsområde, og når de inneværende kontraktene går ut kan fylkene velge å bruke midlene til andre formål, f.eks. annen kollektivtransport hvis det vurderes å gi innbyggerne et bedre tilbud. For FOT-rutene som videreføres, blir det opp til fylkene å gjennomføre nye tiltak for å stimulere konkurransen. Noen mulige tiltak som er foreslått tidligere (se f.eks. Lian m.fl. 2010, Thune Larsen m.fl, 2014 og Merkert og O’Fee, 2016) er disse:

• Oppdragsgiver eier infrastruktur og materiell. Dette ville redusere både etableringskostnadene for nye aktører betydelig, og fordelen det etablerte selskapet har ved å ha kontroll på adekvat utstyr. Behovet for – og kostnadene ved – å etablere base vil bli redusert. Et slikt grep ble f.eks. tatt som et ledd i konkurranseutsettingen av jernbanen i Norge. Persontogmateriellet ble skilt ut av NSB og overført til selskapet Norske tog AS i 2017. Persontogene skal gjøres tilgjengelig gjennom utleie til det togselskapet som vinner den enkelte trafikkpakke. Selskapet Entur ble etablert for å drive konkurransenøytral ruteinformasjon og billettsalg. En tilsvarende modell for FOT-rutene kan gjelde infrastruktur ved lufthavnen og flyene som skal benyttes. Konkurransen vil i så fall dreie seg om driften av dette materiellet og infrastrukturen. På den annen side, dersom oppdragsgiver eier en flytype som er forskjellig fra det som aktørene benytter på kommersielle distriktsruter kan dette innebære redusert stor-driftsfordel både på FOT rutene og kommersielle ruter. Dette skiller luftfart fra jernbane.

• Begrensninger som hindrer at én aktør får alle oppdragene. En slik begrensning vil kunne innebære mindre effektiv drift av FOT-rutenettet på kort sikt. Gevinsten ved (eventuell) økt konkurranse og mer effektiv drift på lengere sikt bør dermed være tilsvarende større. Det er dog en fare for at kostnadene vil øke uforholdsmessig mye sett opp mot de samfunnsøkonomiske gevinstene som følge av den økte konkurransen. Dersom anbudene fører til at én aktør får oppdragene vil en gjennomgang av kontraktsutforming og oppfølging av operatøren kunne sikre riktig pris og effektivitet.

• Andre tildelingskriterier enn pris. Dette kan redusere den eksisterende operatørens kostnadsfordeler. Utslipp eller andre miljøkriterier er eksempler, noe som i tilfelle ville favoriserer selskap med nye fly. I kapittel 5.3.4 diskuterer vi virkemidler for innfasing av lav- eller nullutslippsfly på FOT-rutene. De første kommersielle lav- og nullutslippsflyene vil ha relativt få seter, og kan høste fordeler av at det ikke lenger stilles krav om antall seter i flyene. Fordelene Widerøe har i dag gjennom en flyflåte som er godt tilpasset FOT-rutenettet vil forsvinne med et krav om lav- eller nullutslippsfly, og flere aktører kan tenkes å delta i – og vinne – konkurransen. Samtidig må bestiller være forsiktig med krav som kan gi motsatt effekt og styrke den dominerende aktørens posisjon – som f.eks. kan bli tilfellet for en eventuell elflyoperatør i de neste anbudsrundene.

• Som vi har sett er de mange korte rullebanene på FOT-lufthavnene en utfordring fordi svært få flytyper kan benyttes. Konkurransen har vært langt større på lokale lufthavner med lengre rullebaner (og mest typisk har disse også hatt større befolkningsgrunnlag). Et mulig effektivt tiltak for å øke konkurransen kan derfor være å forlenge rullebanene. På en annen side vil dette være et svært kostbart tiltak, som måtte lede til svært mye større konkurranse, og mindre tilskuddsbehov, for å være lønnsomt samlet sett. Ved de fleste lufthavnene er det også fysisk vanskelig eller uaktuelt å forlenge rullebanene på grunn av terreng, innflygingsforhold eller lignende. Et relativt nytt argument mot rullebaneforlengelser er dessuten den sannsynlige framveksten av elektriske fly. Elfly stiller ikke samme krav til rullebanelengde som tradisjonelle fly, og gevinstene av eventuelle rullebaneforlengelser kan bli relativt kortvarig.

• Færre lufthavner, kombinert med rullebaneforlengelser på lufthavnene som beholdes, vil både kunne øke konkurransen og redusere behovet for FOT; delvis fordi noen lufthavner legges ned og delvis fordi passasjerene samler seg på færre lufthavner og dermed muliggjør bedre frekvenser og bedre FOT-tilbud, eller i beste fall gjør kommersiell drift mulig. Dette er imidlertid en type politikk som krever koordinering mellom lufthavnstruktur og FOT-rutestruktur, noe som kan bli mye mer komplisert når man nå innfører asymmetri mellom de som finansierer ruter gjennom FOT-ordningen, og de som bærer kostnader med flyplassdriften. Potensialet for en samordning av transporttilbudet på regionalt nivå kan imidlertid bli styrket som følge av at finansieringsansvaret for FOT legges regionalt.

• Tilstrekkelig tid mellom tildeling av kontrakt og oppstart av flygninger gir nye flyselskap mulighet for å planlegge et ruteprogram, hente inn fly og mannskap, gjennomføre trening o.l., og på den måten redusere etableringskostnaden for potensielle konkurrenter. Samferdselsdepartementet har ved de siste konkurransene hatt et mål om å inngå avtaler ett år før flygningene starter opp.

• Redusert økonomisk risiko for tilbyderne kan også gjøre konkurransen mer attraktiv. Lavere tilskuddstrekk ved dårlig regularitet er ett eksempel, eller at operatøren kompenseres for flere typer kostnadsøkninger, f.eks. økte drivstoffpriser. Også dette tiltaket har en kostnadsside for kjøper, som må veies opp mot den mulige gevinsten fra mer konkurranse.

• Lengre kontraktsperioder kan gi økt konkurranse fordi en større del – eller hele – etableringskostnaden kan nedskrives. Argumentet mot lange kontrakter er for det første at selskapene må planlegge og ta risiko for kostnader og inntekter for en lengre periode og lengre fram i tid, noe som øker risikoen og må prises inn i anbudet. Dessuten vil selskapet som vinner en lang kontrakt i enda større grad enn selskapet som vinner en kort kontrakt framstå som (faktisk eller opplevd) monopolist, noe som kan tenkes å redusere konkurransen i neste runde. Fram til 2008 tillot EUs regelverk for FOT-ordningen kontraktsperioder inntil tre år, deretter ble den økt til fire. Norge har dispensasjon fra dette kravet for rutene i Nord-Norge, der kontraktsperioden er fem år. Det vil kreve ytterligere unntak fra EUs regelverk for å øke kontraktsperioden. Dette er trolig mulig å få til hvis man f.eks. kan argumentere med behovet for stabilitet og forutsigbarhet ved innfasing av ny teknologi.

4.8 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

4.8.1 Utvalgets vurderinger

Bedre tilbud og lavere pris, – særlig til utlandet

Oppsummert er det store forskjeller mellom hvordan liberaliseringen av luftfarten på 90-tallet har slått ut i tilbudet av utenlandsreiser og hvordan det har slått ut i tilbudet av innenlandsreiser. I utenriksmarkedet har vi hatt en kontinuerlig og kraftig tilvekst av nye flyruter og flyselskap, særlig lavprisselskap. Antallet utenlandsdestinasjoner som kan nås direkte fra en norsk lufthavn har økt kraftig og prisene har falt. Antallet direkteruter er lavere for Norge enn for en del land vi har sammenliknet oss med, men ser vi på rutetilbudet per innbygger, er tilgjengeligheten mellom Norge og resten av Europa svært god. Det interkontinentale direktetilbudet ligger derimot lavere i Norge enn for de andre landene, også per innbygger.

I innenriksmarkedet har utviklingen vært annerledes. Tilbudet vokste riktignok kraftig da hovedflyplassen flyttet fra Fornebu til Gardermoen i 1998, men rutetilbudet falt raskt tilbake, og har bare steget svært moderat etter årtusenskiftet. I perioden vi har sett på, fra 1982 til 2018, har det norske innenriksmarkedet stort sett vært delt mellom tre aktører; SAS, Braathens og Widerøe fram til rundt årtusenskiftet da Braathens fusjonerte med SAS, og SAS, Norwegian og Widerøe deretter. Prisene på hovedrutene har falt, men ikke like mye som i utenlandsmarkedet. Nesten all tilbudsvekst har skjedd på Oslos hovedflyplass, der antallet innenlandske ruteflybevegelser økte med 91 pst fra 1992 til 2017, jf Tabell 4.8. På de mindre flyplassene derimot (flyplasserer utenom stamflyplassene), er det 8 pst færre flybevegelser nå enn før liberaliseringen, men flyene har flere seter på destinasjoner med lengre rullebaner.

Høy konsentrasjon, men tilstrekkelig konkurranse

Verken i innenriksmarkedet eller i markedet for reiser mellom Norge og utlandet er det vanlig at mange flyselskap konkurrerer på én rute. På de langt fleste enkeltrutene er det bare én leverandør, og det er sjeldent mer enn to. Særlig utenriksmarkedet er dominert av monopolruter, – hele 71 pst av rutene og 33 pst av setene har bare én operatør. De tilsvarende tallet for innenriksmarkedet (eksklusive FOT-rutene) er 60 pst av rutene og 15 pst av setene, og dette markedet framstår derfor som mindre konsentrert enn utenriksmarkedet. En overvekt av monopolruter og få aktører per rute på de øvrige, er imidlertid et generelt trekk ved luftfartssektoren, og få av landene vi har sett på har mindre konsentrerte markeder enn Norge. Vi legger ellers merke til at det er konkurranse både mellom destinasjoner og med andre transportformer. Dette gir en sterkere konkurranse enn hva disse observasjonene gir inntrykk av.

På de store hovedrutene innenlands er markedet nå tilnærmet delt likt mellom SAS og Norwegian. Markedet overvåkes av Konkurransetilsynet, som mener konkurransen mellom de to aktørene synes å fungere. Utvalget deler denne vurderingen, prisene har falt reelt sett og de to selskapene bygger ut kapasitet relativt synkront. Samtidig er det på de største rutene det er størst rom for flere aktører. De største innenlandsrutene representerer noen av de mest trafikkerte rutene i Europa, og har ifølge Menon (2019) god lønnsomhet.

Som sagt har mange ruter bare én operatør. Mange ruter har trolig et så lite kundegrunnlag at det vanskelig kan være mer enn én aktør. Både den eksisterende aktøren og en eventuell nykommer vil dessuten gå glipp av stordriftsfordeler og konsekvensene for prisene er ikke opplagt.

Etter utvalgets vurdering vil sannsynligvis nye ruter gi større samfunnsøkonomiske gevinster enn flere aktører på de rutene som allerede trafikkeres. I dag går svært mange innenlandske reiserelasjoner via Oslo lufthavn, noen også via de øvrige store lufthavnene. Flere direkteruter utenom disse nettverksnavene vil gi hovedrutene konkurranse, siden mange av passasjerene på hovedrutene skal videre til andre destinasjoner. De vil i tillegg kunne redusere reisekostnadene for dem det gjelder, i alle fall i tid og trolig også i penger. Det mest nærliggende virkemidlet for myndighetene for å få til dette er gjennom avgiftene på flytransport. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

FOT-ruter og kortbanenettet på samme hånd?

Utfordringene i det kommersielle markedet er å få et passende rutetilbud som er tilpasset næringsliv og privatreisendes behov for transport, samtidig som man sikrer at aktørene ikke utnytter markedsmakt. I FOT-markedet er utfordringen å sikre tilstrekkelig konkurranse om rutene. Heller ikke på dette området er Norge i noen særstilling; andre land med FOT-ruter opplever også liten konkurranse om anbudene. Så vidt utvalget kan bedømme, har Samferdselsdepartementet arbeidet seriøst med å skape mer konkurranse, og det er gjort en rekke justeringer i anbudsopplegget. Det er vanskelig å peke på tiltak som ikke innebærer betydelige kostnader, og som dermed krever betydelige innsparinger gjennom mer konkurranse for å være lønnsomme. Vi vil likevel peke på noen muligheter:

Et lufthavnnett med færre små og flere større lufthavner kan tenkes å øke interessen for anbudsrutene. Større lufthavner, med lengre rullebaner enn de 830 meterne vi finner på mange av anbudsrutene, kan trafikkeres av flere flytyper og ikke bare den typen Widerøe besitter. Færre, men større lufthavner reduserer i tillegg behovet for FOT-ruter, både fordi det blir færre lufthavner å trafikkere og fordi det blir mer sannsynlig at de gjenværende rutene kan trafikkeres kommersielt. Færre lufthavner vil også muliggjøre bedre frekvenser, og sånn sett heve kvaliteten på tilbudet, uavhengig av om det fortsatt kreves FOT-subsidier for å betjene de gjenværende lufthavnene. Fra 2020 vil imidlertid ansvaret for FOT-rutene ligge hos fylkeskommunene, mens lufthavnene fremdeles skal eies av staten, ved Avinor. Vi har ikke lenger én aktør som vurderer kostnadene ved FOT-rutenettet samlet. Fylkene har insentiver til å redusere kostnader knyttet til FOT-rutene, men ingen insentiver til å redusere kostnader ved lufthavnnettet, mens for staten er det til dels omvendt. Et tilleggsmoment er avveiningen mellom FOT-flyplasser og landsdelenes hovedflyplasser. Hvordan skal helheten ivaretas når utviklingen i trafikk for de større flyplassene (som typisk også er de lønnsomme flyplassene) indirekte skal styres av én beslutningstaker mens trafikkutviklingen på FOT-flyplassene (som typisk er bedriftsøkonomisk ulønnsomme) skal styres av en annen beslutningstaker, der man i tillegg kan se for seg at disse potensielt kan ha kryssende insentiver og/eller interesser? Ulike insentiver på tvers av ulike beslutningstakere vil kunne gjøre det vanskeligere å oppnå samlet sett samfunnsøkonomisk gode løsninger.

Etter utvalgets vurdering stimulerer derfor ikke nødvendigvis den nye modellen med delt ansvar for henholdsvis FOT-rutene og kortbaneflyplassene til gode prioriteringer samlet sett, og mye taler for at de to ansvarsområdene bør ligge på samme hånd. Utvalget kan ikke se at konsekvensene av denne delen av regionreformen ble tilstrekkelig utredet før beslutningen ble tatt. Utvalget mener derfor at fordeler, ulemper og andre konsekvenser av å samle ansvaret for FOT-rutene og kortbaneflyplassene hos én aktør – i praksis enten fylkene eller staten – bør utredes og sammenliknes med den delte asymmetriske modellen som gjelder fra 2020. Utredningen må bl.a. inkludere mulige konsekvenser for lufthavnstruktur, rutetilbud og tilgjengelighet ved de tre alternativene.

Avhengig av om man finner at man tilråder en fortsatt asymmetrisk løsning slik som den vedtatte, eller en løsning med lokalt eierskap og drift kombinert med FOT-rute ansvar, eller dagens sentrale løsning, vil valgt løsning ha konsekvenser for hva som er en optimal finansieringsmodell. I dag finansieres alle flyplassene gjennom et kryssubsidieringsregime. Dette gir allerede utfordringer med hensyn til kostnadsinsentiver lokalt. Både en delt løsning, og en lokal løsning vil innebære ytterligere utfordringer for dagens finansieringsordning. Den valgte delte løsningen skiller kostnadsinsentivering fra finansiør. Lokale ønsker om kapasitetsutvidelser og fortsatt drift vil ikke disiplineres av et behov for å finne finansiering. Utvalget mener derfor at alternative finansieringsmodeller må gjennomgås, inklusive konsekvensene for finansieringen av Avinor ved de ulike alternativene.

På sikt vil elektriske fly og andre lav- og nullutslippsfly kunne føre til flere tilbydere i FOT-rutemarkedet, og gjøre det attraktivt for flere selskap å delta i konkurransen. Elfly stiller f.eks. ikke samme krav til rullebanelengde som tradisjonelle fly. Innfasing av fly med lave eller ingen utslipp er først og fremst et tiltak for reduserte CO₂-utslipp fra luftfart, men ny teknologi kan også gi positive virkninger på konkurransen om FOT-rutetilbudene. Mulige virkemidler for raskere innfasing av fly med lave eller ingen utslipp er drøftet i kapittel 5 om klima og miljø.

Lavere avgifter – bedre tilbud

Vi så foran at avgiftsnivået i Norge ligger i mellomsjiktet i forhold til resten av Europa. Lavere avgifter i Norge vil likevel gjøre det mer lønnsomt å levere flytransporttjenester både innenriks og mellom Norge og resten av verden. Vi så også at avgiftene i innenriksmarkedet har vokst vesentlig mer enn avgiftene i utenriksmarkedet, noe som kan være en del av forklaringen på hvorfor de to markedene har utviklet seg forskjellig.

Etter utvalgets vurdering vil derfor lavere avgifter øke sannsynligheten for at det etableres flere flyruter, både helt nye ruter og ruter som konkurrerer med de eksisterende. Eventuelle avgiftsreduksjoner kan imidlertid komme i konflikt med miljøhensyn, jf under.

Den planlagte endringen i startavgiften vil øke lønnsomheten på kortere ruter med mindre fly og kan komme til å gi spesielt distriktene et bedre kommersielt innenriks rutetilbud enn i dag. Endringen vil imidlertid også innebære noe økte avgifter på større fly.

Effektive lufthavner og flysikring

Hva slags modell man velger for drift av lufthavner og flysikringstjenesten har stor betydning for luftfartsavgiftene, flyselskapenes kostnader, lønnsomheten ved å drive flytransport til, fra og i Norge, konkurranseintensiteten og tilbudet til passasjerer og flyfraktkunder. Avinor eier 44 av landets lufthavner og selskapet har sterk markedsdominans. Det er viktig at selskapet fortsetter effektiviseringsarbeidet.

4.8.2 Særmerknader

Flypassasjeravgiften

Utvalget er delt i vurderingen av flypassasjeravgiften.

Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise mener flypassasjeravgiften peker seg ut som en lite velbegrunnet avgift. Det ble heller ikke gjennomført noen form for konsekvensutredning før avgiften ble innført. Disse medlemmene mener en slik særavgift på flyreiser svekker flytransporttilbudet i Norge, spesielt i distriktene med svakt trafikkgrunnlag, og har negativ innvirkning på verdiskapningen. Avgiften er heller ikke effektiv for å oppnå miljøforbedringer og kan ikke uten videre forsvares med et skatteøkonomisk utgangspunkt. Flypassasjeravgiften bør avvikles.

Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale mener at flypassasjeravgiften også må vurderes på grunnlag av hva slags effekter den kan ha på klima og miljø, og at den ikke bør avvikles, men erstattes med en mer miljømessig treffsikker avgift. Disse medlemmenes vurdering og anbefaling knyttet til flypassasjeravgiften er gitt i kapittel 5.6.

Effektive lufthavner og flysikring

Utvalget påpekte over at det er viktig at Avinor fortsetter arbeidet med å effektivisere virksomheten.

Medlemmene Lothe og Rise vil i tillegg påpeke at studier har vist at det er potensiale for bedret effektivitet i Avinor, senest Riksrevisjonen (2019) som har konkludert med at «lønnsomhetsutviklingen er kritikkverdig og ikke i tråd med kravet om effektiv drift». Avinor har de siste årene levert gode driftstjenester, men kostnadsnivået har ikke vært konkurransedyktig. Selskapet har også engasjert seg i prosjekter og aktiviteter som ligger utenfor kjernevirksomheten. Medlemmene Lothe og Rise mener det er behov for at Avinor konsentrerer seg om å videreutvikle en effektiv drift av lufthavner og flysikring, jf selskapets vedtekter, og i denne sammenheng blant annet viderefører konkurranseutsetting av tårn og tjenesteoppgaver slik Stortinget har sluttet seg til i siste eiermelding. Avinor bør også fortsette arbeidet med effektivisering av driften av spesielt mindre lufthavner gjennom bedre samordning av oppgavene. Stortinget ga allerede i 2017 sin tilslutning til å starte en prosess med sikte på å flytte eierskapet til Avinor Flysikring AS ut av Avinorkonsernet. Både konkurranseutsettingen og utskillelsen av Avinor Flysikring er sterkt forsinket. Medlemmene Lothe og Rise mener en slik endring i eierskapet er fornuftig for å sikre reell konkurranse om framtidige norske flysikringsleveranser og at det nå må vurderes under hvilket departement eierskapet til Avinor Flysikring bør ligge.

4.8.3 Utvalgets anbefalinger

Basert på diskusjonen over har utvalget følgende anbefalinger:

• Det er behov for en helhetlig, forutsigbar og bærekraftig luftfartspolitikk. Derfor bør det utarbeides en nasjonal luftfartsstrategi.

• Nye forslag og rammebetingelser som påvirker luftfarten må konsekvensutredes slik utredningsinstruksen forutsetter.

• Fra 2020 blir ansvaret for FOT-rutene og kortbanenettet delt mellom fylkeskommunene og staten. Fordeler, ulemper og andre konsekvenser ved denne modellen bør utredes og sammenliknes med en modell der ansvaret for FOT-rutene og kortbaneflyplassene ligger på én hånd – i praksis enten fylkeskommunenes eller statens. Utredningen må bl.a. inkludere mulige konsekvenser for lufthavnstruktur, rutetilbud og tilgjengelighet ved de tre alternativene. I tillegg bør alternative finansieringsmodeller gjennomgås, inklusive konsekvensene for finansieringen av Avinor ved de ulike modellene.

• Pågående prosesser med å effektivisere Avinor må videreføres.

• I dag har Samferdselsdepartementet ansvar som eier, økonomisk regulator, og som luftfartsmyndighet. En slik rolleblanding er krevende. En ny og mer uavhengig økonomisk regulering av Avinor bør vurderes.

Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise har i tillegg følgende anbefaling:

• Flypassasjeravgiften ble innført uten foregående konsekvensutredning og uten god skatteøkonomisk begrunnelse. Avgiften bidrar til å svekke flytransporttilbudet, spesielt i distriktene med svakt trafikkgrunnlag. Avgiften gir heller ikke flyselskapene insentiver til mer effektiv drift, og utformingen er ikke effektiv for å oppnå miljøforbedringer. Etter disse medlemmenes oppfatning bør flypassasjeravgiften avvikles.