NOU 2019: 22

Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Til innholdsfortegnelse

6 Lønns- og arbeidsvilkår i norsk luftfart

6.1 Innledning

Liberalisering og framveksten av lavprisselskapene har ført til nye måter for flyselskapene å organisere virksomheten på. Utvalget er bedt om å vurdere hva slags konsekvenser dette kan gi for arbeidstakerne i luftfarten:

«Ett tydelig utviklingstrekk som kan tilskrives globaliseringen, er at flyselskaper splittes opp, spesialiseres og blir mer transnasjonale, med virksomhet i flere land. Dette kan ha resultert i større press på lønninger og ansettelsesforhold, og man ser også nye modeller for hvordan de ansatte er knyttet til flyselskaper de arbeider for. Tradisjonelt har det vært vanlig at piloter og kabinpersonale har vært ansatt direkte, mens det nå er mer og mer vanlig at personell leies inn fra f.eks. bemanningsbyråer, og at ansettelse skjer på mer midlertidig basis. Enkelte flyselskaper har også løsninger hvor piloter opererer som selvstendig næringsdrivende. Den senere tid har derfor regelverket som regulerer bruk av arbeidskraft fått økt oppmerksomhet og betydning. Dette gjelder ansettelsesformer, nasjonalitet, arbeidsvilkår, skatteplikt og trygderettigheter for arbeidskraften. Rettssaker både i Norge og i andre land viser også at spørsmålet om hvor en rettssak skal behandles og etter hvilket lands lov, er aktuelt som følge av at flyselskaper etablerer baser i ulike land. Dersom personell i et flyselskap som flyr mellom Norge og andre land har base i Norge, skal dette personellet som hovedregel være regulert av norske regler. Problemstillingen er omtalt og drøftet i Høringsnotat om konkurranse og globalisering i sivil luftfart, («Globaliseringsrapporten») som Samferdselsdepartementet publiserte våren 2016. Utvalget skal vurdere konsekvenser for arbeidstakere i luftfarten som følge av nye forretningsmodeller og endring i tilknytningsform for de ansatte.»

Utvalget bruker i det følgene ofte ordet «ansettelse», og kombinasjoner av dette, som en felles betegnelse på (1) direkte og fast ansettelse, (2) innleie og (3) det å være selvstendig næringsdrivende. Noen gangen brukes og ord som «tilknytningsform» e.l. om det samme.

6.2 Deregulering og arbeidsrettslige utfordringer

I kapittel 3 beskriver utvalget hvordan fjerning av rettslige hinder har åpnet opp det europeiske og det globale markedet for lufttransport siden 1990- tallet. I det indre markedet for luftfart er den rene markedsåpningen ytterligere styrket ved hjelp av overnasjonale og harmoniserte sikkerhetsregler.

Samtidig er det mange forhold av stor direkte eller indirekte betydning for arbeidstakerne som fremdeles er regulert nasjonalt. Det gjelder oppsigelsesvernet, trygdereglene, skatte- og avgiftsreglene, reglene om utlendingers adgang til riket og regler om forhandling og inngåelse av kollektive arbeidsavtaler.

I sum innebærer dette at det som tidligere ble regulert samlet på nasjonalt nivå, nå reguleres dels nasjonalt og dels på EU/EØS-nivå. De avveiningene av interesser som tidligere ble gjort på nasjonalt nivå, er blitt vanskeliggjort. Det er ikke vedtatt generelle EU-regler som sikrer arbeidstakere vern mot oppsigelse eller krav om fast ansettelse på det nivået norsk arbeidsrett tradisjonelt har gitt. Markedet er åpnet med bindende virkning på overnasjonalt nivå, mens det arbeidsrettslige vernet forblir ulikt som følge av at disse spørsmålene er regulert ulikt på nasjonalt nivå.

I tillegg har liberaliseringen av det globale lufttransportmarkedet utviklet seg videre. Når en internasjonal avtale åpner for økt konkurranse om flyruter, har det historisk sett ikke vært vanlig å omtale arbeidstakernes rettigheter. I nyere avtaler er det en tendens til å ta inn kortfattede bestemmelser om sosiale forhold, men disse er svært generelle.

Den rettslige liberaliseringen har ført til at virksomheter med ulike kostnadsnivåer i stadig større grad konkurrerer med hverandre. For å overleve vil flyselskapene søke å legge virksomheten sin til steder (land/jurisdiksjoner) som sikrer optimal avveining mellom, på den ene siden, fordelene med lave kostnader, trafikkvolum og trafikkrettigheter, og på den andre siden ulempene ved oppsplitting av produksjonen, uproduktiv transport av personell og rettslig usikkerhet. Ved disse avveiningene vil forståelsen og anvendelsen av rettsreglene kunne bli utfordret. Det er i seg selv helt legitimt å bruke den friheten rettsreglene gir.1 Men rettsreglene vil ofte være uklare fordi de ikke er skrevet med tanke på de nye praksisene de skal anvendes på. Den stadige utviklingen av nye forretningsmodeller, og det store antallet måter disse kan utformes på, skaper et etterslep i tolkning og håndheving. Uklarheten har vært en kime til uenighet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, i tillegg til at den har skapt uønskede konkurransevridninger mellom flyselskapene, og for så vidt også mellom arbeidstakere. Grensen mellom innovativ organisering og praksis som kan være ulovlig er noen ganger vanskelig å trekke.

På de områdene der EU har myndighet til å fastsette regler om arbeidsforhold, er hjemmelen som hovedregel begrenset til å fastsette et minimumsvern (TFEU (EU-traktaten) artikkel 153(2)(b)). Medlemslandene har med andre ord rett til å fastsette regler som gir arbeidstakerne et sterkere vern over dette «gulvet». Det overordnede bildet uavhengig av samfunnssektor er at EUs arbeidsrettslige regler har bidratt til å utjevne konkurranseforholdet til fordel for norske virksomheter og arbeidstakere.2

Det er fremdeles tillatt for medlemslandene i EU/EØS å fastsette nasjonale særregler som har som formål å gi sosial beskyttelse for ansatte i luftfarten. Men i praksis ser det ikke ut til at denne retten blir brukt. For det første vil slike regler typisk påføre flyselskaper fra det aktuelle landet ekstra byrder som kan være utslagsgivende i en bransje med meget hard konkurranse. For det andre kan det være krevende å trekke grensen mellom tillatte regler som er sosialt begrunnet og regler som strider imot de sikkerhetsfaglige eller andre totalharmoniserte3 reglene som er gitt av EU (typisk flygetidsreglene – FTL). EU-kommisjonen har i sin Aviation Strategy for Europe: Maintaining and promoting high social standards (mars 2019) foreslått flere konkrete tiltak for å bidra til at europeisk luftfart bidrar til sosialt ansvarlig tilgjengelighet (connectivity) og konkurranse på like vilkår. For å lykkes med dette understreker kommisjonen at oppgaven må håndteres i samarbeid mellom medlemsstatene, kommisjonen, parlamentet og de sosiale partnere.

Boks 6.1 Cocca-saken/Rygge-saken

Cocca-saken/Rygge-saken illustrerer flere av de problemstillingene som tas opp i dette kapitlet: (1) Når har ansatte om bord på fly krav på fast ansettelse og hvilket vern har de mot oppsigelse? (2) I hvilket land skal eller kan en sak føres dersom partene eller saksforholdet har tilknytning til to eller flere land (jurisdiksjon)? (3) Etter hvilket lands rett skal saken avgjøres i slike tilfeller (lovvalg)? Saken illustrerer også (4) når en ansatt ikke er å regne som utsendt, (5) skillet mellom privatrettslige og offentligrettslige regler, og (6) rollen til fagforeninger i saker mellom arbeidstakere og arbeidsgivere.

Den italienske statsborgeren Alessandra Cocca (Cocca) anla gjennom sin fagforening Parat i april 2013 stevning for Moss tingrett om at hun var fast ansatt i Ryanair Limited (Ryanair) med LO og YS som partshjelper. Hun hadde i 2012 inngått en treårig arbeidsavtale med Crewlink Ireland Ltd. som i sin tur leide henne ut til Ryanair som kabinbesetningsmedlem. I januar 2013 fikk hun et brev fra Crewlink om at arbeidsforholdet ville opphøre. Cocca anla sak med påstand om at hun var fast ansatt (se mer i kapittel 6.3.3) i Ryanair fra 2012, og krevde erstatning for usaklig oppsigelse. Ryanair påstod i sitt tilsvar at saken ikke kunne reises for norske domstoler, og derfor måtte avvises (jurisdiksjon). Etter kjennelser i tingretten og lagmannsretten ble spørsmålet om jurisdiksjon forelagt Høyesteretts ankeutvalg som 17. juni 2014 sluttet seg til lagmannsrettens avgjørelse om at saken fremmes – det vil si at den kunne behandles for Moss tingrett.

Dernest avsa Moss tingrett dom for at saken skulle avgjøres etter norsk rett (lovvalg), og denne avgjørelsen ble anket til lagmannsretten som i oktober 2015 sluttet seg til tingretten i resultat. Denne avgjørelsen ble brakt inn for Høyesterett, men saken ble trukket før den ble behandlet. Lagmannsrettens avgjørelse ble dermed rettskraftig.

Lagmannsretten bemerker at norsk rett om lovvalg i stor grad er ulovfestet. Samtidig var både partene og lagmannsretten enig i at norsk rett på dette området antas å sammenfalle med EUs regler i den såkalte Roma I-forordningen så lenge det ikke er klare holdepunkter for noe annet. Selv om det er nyanser i rettens argumentasjon, knytter domsslutningen seg nokså tett til ordlyden i Roma I-forordningen artikkel 8. Se mer om jurisdiksjon og lovvalg i kapittel 6.4.1.

Lagmannsretten la til grunn at dens konklusjon ikke brøt med reglene om utsendte arbeidstakere. Cocca hadde ikke etablert et arbeidsforhold til Crewlink før hun inngikk avtale om å være tilknyttet Rygge. Derfor var det ikke riktig å si at avtalen gikk ut på «at hun til tider skal utstasjoneres fra ett land til Norge eller andre land, bare at hun kan få knyttet pliktene sine til en ny flyplass … . En slik flyplass kan ligge i mange forskjellige land, herunder Irland.»

Retten la endelig til grunn at Cocca ville ha mistet rettigheter som hun hadde etter ufravikelige regler i den norske arbeidsmiljøloven dersom ansettelsesforholdet skulle ha blitt vurdert etter irsk rett. Dermed var også dette vilkåret for å legge norsk rett til grunn innfridd.

6.3 Lønns- og arbeidsforholdene i norsk og europeisk luftfart

I mange tilfeller kan oppfatningen av faktiske forhold variere mellom representantene for arbeidsgiverne og arbeidstakerne. Uenigheten forsterkes av at det er krevende å samle inn objektive data både om norske, europeiske og globale arbeidsvilkår. I tillegg er ikke de ulike interessegruppene alltid enige om hvordan spørsmål og problemstillinger bør formuleres og hva som er relevant eller viktig. I kapittel 6.3.1 til 6.3.7 har vi forsøkt å synliggjøre hva som er relativt sikker kunnskap og hva som er mer usikkert eller omstridt.

Opplysningene om norsk luftfart bygger særlig på en spørreundersøkelse som Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har gjennomført etter oppdrag fra utvalget (Underthun og Ingelsrud, 2019). Denne rapporten inneholder flere opplysninger enn de som er gjengitt nedenfor. Rapporten gjengir statistikk over spørsmål som har subjektiv karakter, som hvor tilfreds den ansatte er med arbeidstiden eller i hvilken grad den ansatte selv mener at vedkommende kan påvirke arbeidsplanen.

Opplysningene om annen europeisk luftfart bygger særlig på en rapport konsulentselskapet Ricardo har utført på oppdrag fra EU-kommisjonen, og som har vært underlagsmateriale for Kommisjonens rapport om opprettholdelse og fremming (maintaining and promoting) av en høy sosial standard i europeisk luftfart (EU-kommisjonen, 2019a og EU-kommisjonen, 2019b). Denne rapporten konsentrerer seg om piloter og kabinansatte. Endelig har utvalget hentet opplysninger fra rapporten om atypiske ansettelsesformer, utarbeidet av Universitetet i Gent i 2015 (Jorens m.fl. 2015).

6.3.1 Formelle rammer for lønnsdannelsen i norsk luftfart

I Norge er den formelle hovedregelen at lønnsnivået ikke er regulert i lov eller forskrift. Det er med andre ord ikke fastsatt noen generell lovforankret minstelønn. Lønn avtales mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i form av individuelle arbeidsavtaler. For svært mange er lønnsnivået likevel i stor grad bestemt i kollektive avtaler (tariffavtaler) forhandlet fram mellom partene i arbeidslivet. I noen bransjer er det også fastsatt regler om allmengjøring som lov- og forskriftsforankrer tariffestede lønnsbetingelser. Ingen av de allmenngjøringene som er vedtatt i dag dekker arbeidstakergrupper som er en del av luftfarten slik begrepet brukes i denne utredningen.

Erfaring fra andre sektorer kan tyde på at avtalebaserte reguleringstradisjoner for lønn motvirker den tendensen til lavtlønnskonkurranse som man ser i eller mellom andre land der minstelønnen er lovforankret (noen ganger i form av allmenngjøring).

Det følger uttrykkelig av TFEU (EU-traktaten) artikkel 153 nr. 5 at EU ikke kan gi regler om lønnsnivå, organisasjonsretten, streikeretten og retten til å bestemme lock-out.

Siden det ikke finnes allmenngjorte tariffavtaler av betydning for kjernevirksomhetene i norsk luftfart, har Samferdselsdepartementet lagt til grunn at det er lite aktuelt å stille krav om bestemte lønns- og arbeidsvilkår i de konkurransegrunnlagene som benyttes ved kjøp av flyruter (anbudsruter) selv om det trolig er rettslig tillatt.4

Utvalget har ikke innhentet nye tall om organisasjonsgraden i norsk luftfart. I Globaliseringsrapporten (Samferdselsdepartementet, 2016) ble det lagt til grunn at organisasjonsgraden er svært høy. Utvalget har ikke grunn til å tro at dette har endret seg mye. Selv om organisasjonsgraden er høy, er avtalestrukturen fragmentert. I praksis betyr det at flygende personell har særskilte avtaler i hvert enkelt flyselskap.

De nye forretningsmodellene gjør at flyselskapene kan ha insentiv til å produsere flyruter i, til og fra Norge med personell som har sin hovedtilknytning til andre land i Europa med lavere kostnader. For de ansatte blir det da nærliggende å bruke tariffavtalene til å begrense omfanget av denne typen produksjon, fordi det påvirker antall arbeidsplasser som kan opprettholdes i norsk luftfart i streng forstand og/eller lønnsnivået for de som arbeider i norsk luftfart. En måte å gjøre dette på er å regulere bruken av kostnadsreduserende ‘wet lease’ (se Boks 3.5). En teknikk som er i bruk er å forby wet lease på ruter som er lønnsomme uten bruk av slik leie. Det reiser selvsagt krevende spørsmål, særlig i nettverksselskap, om hva som er lønnsomme ruter. I den grad slike tariffklausuler tillater bruk av wet lease kan det også avtales en grense for antall prosent av produksjonen som kan skje ved bruk av wet lease. En slik grense vil typisk kunne knyttes til antall produserte setekilometer.

Den tariffavtaleteknikken som er beskrevet i foregående avsnitt forutsetter at produksjonen utad – overfor passasjerene – skjer i regi av det selskapet som er de ansattes tariffavtalemotpart. Dersom arbeidsgiveren foretar mer grunnleggende organisatoriske omlegginger, ved å opprette egne flyselskaper i andre land – som så betjener ruter i, til eller fra Norge med utgangspunkt i dette andre landet, er det mer krevende å sikre at en avtale forhandlet innenfor det norske tariffsystemet favner slik produksjon.

6.3.2 Lønnsnivå og pensjonsordninger

Figur 6.1 viser utviklingen av lønnsnivået for seks yrkesgrupper i norsk luftfart fra 2007 til 2017, hentet fra NHOs lønnsstatistikk, sammenlignet med utviklingen av lønnsnivået i norsk industri i samme periode, hentet fra Teknisk beregningsutvalg (Underthun og Ingelsrud, 2019). Alle gruppene har hatt en svakere lønnsutvikling enn utviklingen i industrien, men forskjellene er store mellom gruppene. Innenfor industrigruppen har det skjedd en vridning av arbeidstakere mot mer høykompetente arbeidsoppgaver, noe som gir noe høyere samlet vekst for industriene enn for den enkelte faggruppen innenfor området. For det flygende personellet ser vi at pilotene har hatt den beste lønnsutviklingen, og ligger sammen med flyteknikerne ikke langt under lønnsutviklingen i industrien. De kabinansatte har på sin side hatt en klart svakere lønnsutvikling, – svakest av de kartlagte gruppene. Det er også verdt å merke seg at lønnsutviklingen for pilotene var klart dårligere enn for industrien i årene etter finanskrisen i 2008, men at den grovt sett har utviklet seg i takt med industrien siden 2010.

Figur 6.1 Prosentvis nominell lønnsvekst i forhold til 2007.

Figur 6.1 Prosentvis nominell lønnsvekst i forhold til 2007.

Kilde: Underthun og Ingelsrud (2019)

Av de undersøkte yrkesgruppene er det pilotene som tjener mest – i snitt 1 173 000 kroner per år i 2017. Dette er medregnet bonuser og uregelmessige tillegg. Kabinpersonalet på sin side tjente i snitt 418 000 kroner per år, inkludert de samme tilleggene. Snittlønnen for flyteknikere og flymekanikere var 669 000 kroner per år, inkludert tillegg. Personer ansatt i bakketjenesten tjente i snitt 467 000 kroner per år. Restgruppen «Andre flyplasstjenester/innsjekking» tjente i snitt 443 000 kroner per år. I befolkningen som helhet var gjennomsnittlig årslønn i 2017 536 000 kroner, mens gjennomsnittet for industriarbeidere etter tariffoppgjøret i 2018 var 478 000 kroner.

Innad i disse gruppene er det til dels betydelige lønnsforskjeller. Kategorien piloter omfatter både kapteiner og styrmenn. Kapteinene hadde en gjennomsnittlig grunnlønn på ca. 1,1 millioner kroner per år, mens styrmennene har en gjennomsnittlig grunnlønn på 634 000 kroner per år. Blant de kabinansatte hadde gruppen med fem prosent lavest inntekt ca. 250 000 kroner i grunnlønn per år, mens de med over 10 års ansiennitet hadde en grunnlønn på ca. 430 000 kroner per år. Tilsvarende tjente de lavest lønnede stuerne ca. 63 prosent av lønna til de med høyest lønn. De lavest lønnede av servicepersonell tjente om lag 62 prosent av de best lønnede, og for flyteknikerne er det tilsvarende tallet 63 prosent.

Sammenligning av lønnsnivået i norsk luftfart og annen europeisk luftfart er krevende, men AFI har kartlagt noen hovedtrekk i noen land (Spania, Irland, Storbritannia og Tyskland). Piloter i noen større nettverksselskaper som har baser i nordeuropeiske land kan ha høyere lønn enn norske piloter. Kapteiner i lavprisselskaper ligger omtrent på samme lønnsnivå som det norske toppnivået, mens styrmennene i flere av lavprisselskapene ligger på et lavere lønnsnivå enn norske styrmenn sett under ett. Generelt opplyser de norske flyselskapene at lønnsnivået i Sør-Europa og for mindre/regionale flyselskaper ligger lavere enn det nivået vi har i Norge for tilsvarende selskaper (Underthun og Ingelsrud, 2019).

Lavprisselskapene benytter seg av litt andre lønnsstrukturer enn tradisjonelle nettverksselskaper. For det første er det typisk at lønnstrinn ikke brukes. Det har som konsekvens at ansiennitet har mindre å si for lønnsutviklingen. For det andre varierer lønnen mer med antall timer pilotene arbeider (flytimer). Det overordnede bildet er at piloter i Spania, Irland, Storbritannia og Tyskland har bedre kjøpekraft enn norske når man tar hensyn til gjennomsnittslønn og prisnivå.

Tilgangen til opplysninger om kabinansatte har vært begrenset, men det ser ut til å være grunnlag for å si at norske kabinansatte tjener mer enn tilsvarende yrkesgruppe i Irland, Storbritannia, Tyskland og Spania. Dersom man justerer for kjøpekraft, er lønnen i Norge og de andre landene nokså lik. Det ser ut til at lønnen varierer mer for de kabinansatte enn for pilotene, og at lønnen ut over grunnlønn varierer med antall flytimer, diettkompensasjon og salgsprovisjon.

Det er ikke foretatt en kartlegging av tjenestepensjonsordningene i norsk luftfart, men generelt har flygende og teknisk personell ifølge NHO Luftfart vesentlig bedre pensjonsordninger enn normen i norsk arbeidsliv. Annet bakkepersonell har litt mer varierende ordninger.

Av de tariffavtalene for piloter som AFI har hatt tilgang til, går det fram at flyselskapene har gått over fra å tilby ytelsespensjon til innskuddspensjon. Dette innebar betydelige kostnadsbesparelser, blant annet fordi selskapene slipper å balanseføre framtidige økonomiske forpliktelser. Flyselskapene vurderte det som helt nødvendig for å overleve i den økte konkurransen i lufta. Innskuddspensjon er også det vanlige i resten av det norske arbeidslivet. AFI karakteriserer innskuddsordningene som gode, og helt opp mot maksimumsgrensene for innskuddspensjon i Norge. Med unntak av Norwegian (hvor det er avtalt at pilotene selv må dekke 2 prosent av innskuddet) dekkes innskuddet i sin helhet av selskapene.

Pensjonsalderen for piloter er lavere enn i befolkningen for øvrig, men den har vært økende. Her er det også forskjeller mellom selskapene – fra 60 år i Widerøe, via 62 år i Norwegian til 65 år i SAS – sist justert fra 62 år i forbindelse med oppgjøret i 2012.

I tillegg stiller selskapene med betydelige forsikringsordninger, inkludert uførepensjon knyttet til ‘Loss of Licence’. Dette innebærer utbetaling av en engangssum dersom piloten ikke lengre kan utføre sitt arbeid av helsemessige årsaker. Utbetalingen knyttet til ‘Loss of Licence’ synker typisk med alder, slik at pilotene får utbetalt mer ved yrkesuførheten i yngre alder enn hvis de er nærmere pensjonsalder.

Kabinansatte har samme prosentvise pensjonssats som piloter i SAS og Widerøe. I Norwegian er satsene noe lavere på høye inntekter. AFI mener kabinansatte har bedre pensjonsavtaler enn andre yrkesgrupper med lav inntekt i luftfart.

I følge AFI er det også gode pensjonsbetingelser for piloter i nettverksselskapene i Irland, UK og Nederland, mens betingelsene i lavprisselskapene de har sett på er dårligere. Kabinansatte i lavprisselskaper AFI har informasjon fra, har vesentlig svakere pensjonsbetingelser enn i Norge.

6.3.3 Fast ansettelse, midlertidig ansettelse, bruk av bemanningsbyråer og selvstendige næringsdrivende

Hovedregelen etter arbeidsmiljøloven § 14-9 er at arbeidstaker «skal ansettes fast». Unntak gjelder likevel «når arbeidet er av midlertidig karakter». Hovedregelen om fast ansettelse vil typisk gjelde dersom det behovet som skal dekkes er av varig karakter og er en del av den ordinære driften av virksomheten. På den annen side er typisk sesongarbeid et eksempel på midlertidig arbeid som har praktisk betydning for deler av luftfarten, selv om det samme mønsteret gjentar seg hvert år. Vurderingen må gjøres konkret for det enkelte tilfellet.

Det er tillatt med ansettelser som varer inntil 12 måneder, selv om den oppgaven som skal utføres ikke er midlertidig. Dette generelle unntaket ble føyd til i 2015. Betingelsen er likevel at slike avtaler ikke omfatter flere enn 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten.

Etter arbeidsmiljøloven § 14-12 er grensen for tillatt bruk av personell fra bemanningsforetak som hovedregel den samme som grensen for tillatt bruk av midlertidige ansettelser. Det er likevel ikke tillatt å leie inn for mer enn 12 måneder. Disse begrensningene i leieretten gjelder ikke dersom noe annet avtales mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte som representerer et flertall av den arbeidstakerkategorien som innleien gjelder for, og virksomheten i tillegg er bundet av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvisteloven.

Fast ansettelse er den klare hovedregelen blant norske piloter, kabinansatte, flyteknikere og administrativt ansatte i flyselskapene. Flymekanikere har en andel midlertidig ansatte på 10 prosent, men dette skyldes trolig at en høy andel lærlinger kan ha oppgitt at de er midlertidig ansatte, selv om de har inngått en lærekontrakt slik alle har krav på. Åtte prosent av stuerne har svart AFI at de er midlertidig ansatt. Tre prosent av de kabinansatte sier det samme.

Tallene ovenfor viser strengt tatt ikke om de fast ansatte er direkte ansatt hos den de daglig arbeider for eller i et underliggende selskap i konsernet. En av fem piloter, kabinansatte, flyteknikere og flymekanikere er ansatt i egne datterselskaper av selskaper som de utfører arbeid for. Bruken av bemanningsbyråer er svært begrenset i norsk luftfart. Trolig skyldes dette arbeidsmiljøloven som forbyr slik bemanning til dekning av permanente bemanningsbehov. Bruk av bemanningsbyråer er mer vanlig ellers i Europa, og særlig i lavprisselskapene. I følge Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a) arbeider om lag åtte prosent av pilotene gjennom en tredjepart, mens det tilsvarende tallet for kabinansatte varierer svært mye avhengig av om man spør personellet selv (19 prosent) eller flyselskapene (ni prosent).

Svært få oppgir at de er selvstendig næringsdrivende i norsk luftfart. Fenomenet har fått en god del oppmerksomhet de siste årene, og er tema både i Gent-rapporten (Jorens m.fl., 2015) og i Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a). En viktig årsak er at en betydelig andel av de pilotene som arbeider for Ryanair oppgir at de er selvstendig næringsdrivende.

To prosent av norske flymekanikere og én prosent av stuerne oppgir at de er selvstendig næringsdrivende i undersøkelsen til AFI. I de andre yrkesgruppene er tallene neglisjerbare. I Ricardo-rapporten har ni prosent av de 5719 pilotene som har svart oppgitt at de er selvstendig næringsdrivende. Etter det vi forstår har det store flertallet av disse kontrakt om jobb gjennom et bemanningsbyrå. Kun 58 piloter fra hele det europeiske utvalget oppgir at de er selvstendig næringsdrivende med direkte kontrakt med et flyselskap.

Disse tallene som framkommer av Ricardo-rapporten gir grunn til å spørre om de som oppgir at de er selvstendige næringsdrivende reelt sett er uavhengige eller om realiteten er at de er vanlige ansatte. Denne problemstillingen kan vurderes både strengt rettslig og som en videre sosial eller konkurransemessig problemstilling. Svaret på det rettslige spørsmålet vil variere fra land til land, og avhenger derfor av det som sies om lovvalg i kapittel 6.4.1.

Forholdet mellom reglene om fast ansettelse og arbeidsgiverbegrepet var tema i den såkalte Norwegian-saken som ble behandlet i Høyesterett høsten 2018. Dommen er omtalt i Boks 6.2 på neste side. Utvalget vurderer om dommen bør føre til lovendring i kapittel 6.5.1.

Boks 6.2 Norwegian-saken i Høyesterett

Høyesterett avsa 12. desember 2018 dom om ansettelsesforholdet mellom en gruppe piloter og kabinansatte og Norwegian Air Shuttle ASA (NAS) og Norwegian Air Norway AS (NAN). Pilotene og de kabinansatte fikk ikke medhold i sitt krav om at morselskapet NAS var deres arbeidsgiver. Pilotene fikk heller ikke medhold i kravet om at datterselskapet NAN, hvor de hadde vært ansatt i en mellomperiode, var deres arbeidsgiver. Endelig fikk de ikke medhold i at morselskapet måtte anses som arbeidsgiver på særskilt grunnlag ved siden av de selskapene der de var ansatt.

Høyesterett kom til at levering av pilot- og kabinpersonelltjenester til NAS og NAN måtte anses som bemanningsentreprise og ikke som arbeidsinnleie. Hvis det hadde vært arbeidsinnleie, ville det vært ulovlig etter arbeidsmiljølovens hovedregler om at varige bemanningsbehov skal dekkes med ansatt personell (aml. § 14-12, jf § 14-9 første ledd).

Høyesterett la størst vekt på at det ressurskonsernet (se nedenfor) der personellet var ansatt, hadde den daglige ledelsen av virksomheten, og at oppdraget var klart bestemt på forhånd (resultatforpliktelse). Det var med andre ord ikke NAS eller NAN – som kjøpere av tjenester – som hadde størst innflytelse over leveransen.

Som ledd i en omfattende omorganiseringsprosess i Norwegian ble selskapsstrukturen endret underveis i den tiden dommen beskriver, men essens er slik: Pilotene var ansatt i Pilot Service Norway AS (PSN) og kabinpersonalet var ansatt i Cabin Service Norway AS (CSN). Disse to norske selskapene er datterselskaper av det irske Norwegian Air Resources Limited (NAR). NAR er igjen eid av det norske NAS som er konsernspiss. NAR er å regne som et eget ressurskonsern internt i konsernet «Norwegian», og NAR har datterselskaper som tilsvarer PSN og CSN i andre land enn Norge.

Dommens resultat bygger særlig på en tolkning av de tjenesteavtalene som var inngått mellom NAS og NAN som kjøper og NAR som leverandør.

NAR er ikke selv et flyselskap. Det er bare NAS og NAN som har AOC (Air Operator’s Certificate – se Boks 3.2), og som derfor er å regne som flyselskap. Luftfartstilsynet fører tilsyn med NAS og NAN. De tjenestene NAR yter etter avtalene må derfor sette NAS og NAN i stand til å innfri sine forpliktelser etter de flyoperative sikkerhetsreglene. Se innledningen til kapittel 7.6.4.

6.3.4 Heltid eller deltid – årsak og belastning

Så å si alle flyteknikere og flymekanikere arbeider heltid. Blant administrativt ansatte arbeider åtte prosent deltid. Blant pilotene arbeider 20 prosent deltid, mens det blant de kabinansatte er 39 prosent som arbeider deltid. Blant stuerne er andelen deltidsansatte 37 prosent, mens den blant servicepersonellet er så mye som 46 prosent. Noe over halvparten av det deltidsansatte kabinpersonellet sier at det er frivillig, mens denne andelen er ¾ hos pilotene. Blant servicepersonell sier omtrent halvparten at de arbeider uønsket deltid. Blant piloter og kabinpersonell sier de fleste at det er belastningen ved arbeidet som er årsaken til at de arbeider deltid. Blant stuerne svarer over halvparten at de arbeider deltid fordi de ikke har blitt tilbudt noen større stillingsbrøk. En tredjedel av servicemedarbeiderne innen bakketjenester oppgir det samme (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.3.5 Arbeidstid – skift eller ordinær arbeidstid – balanse mellom jobb og fritid

Administrativt ansatte i flyselskapene arbeider i hovedsak det som kalles normalarbeidstid. Blant flyteknikerne (‘fixed wing’) er nattevakter det vanlige. Øvrig personell arbeider enten fast eller variabel turnus. Fast turnus vil si at vekslingen mellom arbeid og fritid følger et fast, forutsigbart mønster, men som kan utformes på mange ulike måter innenfor de rammene som følger av lovverket og tariffavtalene. Variabel turnus innebærer at turnusen for kommende periode er ukjent inntil den legges fram. Lengden på turnusene varierer, på samme måte som tiden fra den legges fram til oppstart. For noe av det flygende personellet er denne varselperioden ikke mer enn 14 dager til oppstart av arbeidsperiode. Den viktigste fordelen med fast turnus er forutsigbarheten. Den viktigste ulempen er mangelen på fleksibilitet. For de variable turnusene er det typisk motsatt. Blant kabinansatte i Norge oppgir 61 prosent at de arbeider variabel turnus. Blant pilotene er tallet 46 prosent, blant stuerne 39 prosent og blant servicemedarbeiderne 33 prosent.

Basert på tall fra Irland, Storbritannia, Nederland, Tyskland og Spania er det ikke mulig å se systematiske forskjeller mellom arbeidstidsordningene for pilotene i nettverksselskapene og lavprisselskapene. Men i enkelte selskap ser det ut til at ansiennitet gir større mulighet til å velge bort helgejobbing. Blant kabinansatte i de nevnte landene ser det ut til at variabel turnus er hovedregelen, i tillegg til at personellet kan benyttes mer fleksibelt enn i Norge fordi avlønningen i større grad er knyttet til faktisk utført arbeid.

De spørsmålene AFI har stilt, tyder på at andelen helgearbeid oppleves som viktig for den generelle balansen mellom jobb og fritid.5 Luftfartsbransjen er preget av mye helgearbeid fordi produksjonen foregår uken gjennom. Hele 64 prosent av kabinpersonalet oppgir at de arbeider minst tre av fire helger (deler av den). Blant pilotene oppgir 50 prosent det samme. Nesten ni av ti av det flygende personellet oppgir at de arbeider minst annenhver helg (deler av den). Blant de øvrige personellgruppene er tallene lavere, men fremdeles høye sammenlignet med gjennomsnittet av andre yrkesgrupper.

Norsk flygende personell har typisk lengre arbeidsdager enn andre yrkesgrupper de dagene de arbeider. Dette må ikke forveksles med gjennomsnittlig arbeidstid. I gjennomsnitt arbeider norske piloter åtte til ni timer per arbeidsdag med visse variasjoner mellom flyselskapene. I disse åtte timene er flytid samt annen arbeidstid pilotene er til disposisjon for arbeidsgiver medregnet.

Antall arbeidsdager varierer fra selskap til selskap, og er normalt et sted mellom 170 og 190 dager per år. Dette følger av framforhandlede tariffavtaler partene imellom.

Ifølge de felleseuropeiske flygetidsreglene (Flight Time Limitations – FTL, jf kapittel 7.10) kan tjenestetiden per døgn ikke overstige 14 timer, eller 15/16 timer ved såkalt ‘augmentation’ (utvidet besetning). Tariffavtalene åpner for å arbeide opp mot grensene i FTL. I praksis innebærer dette at piloter og kabinpersonell helt unntaksvis arbeider opp mot disse maksimalgrensene.

Piloter og kabinansatte oppgir at de er mest misfornøyde med balansen mellom jobb og familie/fritid. Over halvparten av norske piloter og kabinansatte svarer at de er svært eller ganske misfornøyde med denne balansen. I Ricardo-rapporten har ca. en tredjedel av piloter og kabinansatte ellers i Europa svart det samme. En viktig årsak er at flygende personell tilbringer en stor del av sin fritid borte hjemmefra. Dette henger sammen med flyselskapenes rutestruktur og kundenes behov for å fly tidlig inn og sent ut fra f.eks. Oslo lufthavn. Det er individuelle variasjoner, men normalen er at opptil til halvparten av arbeidsperiodene tilbringes borte, og derved også fritiden mellom arbeidsdagene.

Blant ansatte i bakketjenesten i Norge svarer om lag en fjerdedel at de svært eller ganske misfornøyd med balansen mellom jobb og arbeid/fritid. Blant administrativ ansatte og flymekanikere, som stort sett arbeider dagtid, er andelen misfornøyde lavere (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.3.6 Generell oppfatning av jobbtilfredshet

De fleste innen alle yrkesgruppene i luftfarten svarer at de er svært eller ganske fornøyd med jobben sin når de blir bedt om å gi en generell vurdering. Kabinansatte har lavest jobbtilfredshet med 53 prosent fornøyde og 29 prosent misfornøyde. Deretter følger flyteknikerne med 55 prosent fornøyde, stuere med 58 prosent fornøyde, servicepersonell med 59 prosent fornøyde og piloter med 60 prosent fornøyde. De mest fornøyde yrkesgruppene i luftfarten er administrativt ansatte med 75 prosent fornøyde, og flymekanikere med 77 prosent fornøyde. Flyselskapenes interne arbeidsmiljøundersøkelser viser til dels høyere medarbeidertilfredshet enn angitt ovenfor.

Når en spør spesifikt om tilfredsheten med arbeidstidsordningen avtegner omtrent det samme bildet seg. Men her er det verd å merke seg at de som jobber på variabel turnus er klart mindre tilfredse både med jobben som sådan og med arbeidstidsordningen enn de øvrige. Selv om det er mulig å diskutere metodikken i underlagsmaterialet, ser det ut til å være dekning for å si at det er balansen mellom jobb og fritid/familie som forklarer mesteparten av forskjellen, og at helgejobbing forklarer en del av resultatet (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.3.7 Fysisk og psykisk belastning, sykefravær, ‘not fit for flight’ og jobbsikkerhet

Nær halvparten av de kabinansatte oppgir at de ofte er fysisk utmattet etter endt arbeidsdag. Det er få blant administrativt ansatte og flymekanikere som opplever det samme. I de andre yrkesgruppene er det mellom 20 og 30 prosent som oppgir at de ofte føler seg fysisk utmattet etter endt arbeidsdag. Også når det gjelder psykisk utmattelse ligger de kabinansatte høyest, etterfulgt av servicepersonell i bakketjenesten. AFI mener dette kan henge sammen med at disse gruppene arbeider i første linje mot passasjerene. I noen selskaper består deler av lønnen til de kabinansatte av salgsprovisjon, særlig i charterselskapene.

Sykefraværet varierer en del mellom yrkesgruppene når det gjelder nivå og type sykdom. Dette er som forventet når en tar i betraktning at de berørte yrkene stiller nokså ulike krav til de ansatte. Når en spør om årsaken til sykefraværet er det de kabinansatte som i størst grad oppgir at det er forårsaket av arbeidssituasjonen. Blant pilotene er denne andelen noe lavere, men også her oppgir nesten halvparten at de har hatt jobbrelatert sykefravær.

Piloter og kabinansatte er spesielle yrkesgrupper ved at de har lovforankret plikt til å melde seg ikke-arbeidsdyktige (‘not fit for flight’) dersom de selv mener at de ikke er i stand til å utføre arbeidet forsvarlig. Blant pilotene har en tredjedel meldt seg ‘not fit for flight’ det siste året. En noe høyere andel kabinansatte har gjort det samme. Pilotene svarer i langt større grad enn de kabinansatte at de er frie til å melde seg ‘not fit for flight’ uten at de frykter for at det vil kunne få konsekvenser for karrieren.

Blant alle de yrkesgruppene AFI har innhentet informasjon om er bekymringen for å miste jobben høyere enn i befolkningen for øvrig. Mest bekymret er de kabinansatte og flyteknikerne, men også en relativt stor andel av de administrativt ansatte er meget bekymret for jobben. Man skal være forsiktig med å oppgi bestemte årsaker, men AFI mener det er grunnlag for å nevne at alle disse gruppene møter typiske konsekvenser av globaliseringen – som outsourcing, flytting av produksjon og digitalisering. Det er få piloter og flyteknikere som sier at de vil anbefale yrket til andre – henholdsvis åtte og 13 prosent. Blant personell i bakketjenesten og kabinansatte er det heller ikke mer enn ca. 20 prosent som ville gjort det samme. Blant flymekanikere og administrativt ansatte er det 50 og 33 prosent som ville anbefalt yrket (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.4 Arbeidsrettslige praksiser som reiser mulige lovlighetsspørsmål

6.4.1 Hvilke lands regler gjelder for arbeidskontrakter

Beskrivelsen i kapittel 6.2 antyder at ulike nasjonale regler om arbeidskontrakter og andre kostnader knyttet til arbeidsforhold skaper insentiver for flyselskapene til å legge virksomhet til land med lave kostnader. Det historiske utgangspunktet er at hvert land selv bestemmer hvilke forhold deres egne regler skal gjelde for. Dermed oppstår det også en fare for at reglene i ett land overlapper med eller kolliderer med reglene i et annet. Det er også tenkelig at et forhold ikke er underlagt noe lands regler (rettstomt rom). For å unngå slike utilsiktede virkninger har EU fastsatt regler både om hvilket lands domstoler som skal behandle saker (jurisdiksjon) og hvilke lands rettsregler som skal gjelde for behandlingen (lovvalg). Den såkalte Cocca-saken som er omtalt i Boks 6.1 viser hvilken praktisk betydning disse reglene kan ha i en arbeidsrettslig sak.

De norske reglene om jurisdiksjon og lovvalg er kompliserte og uoversiktlige. De første framgår av tvisteloven § 4-5 (4) og av Luganokonvensjonen artikkel 19(2)(a). De siste er foreløpig ikke lovfestet, men av rettspraksis følger det at de i stor grad er sammenfallende med prinsippene i utenlandske rettskilder, og særlig prinsippene i det som nå er EUs regler om lovvalg i kontraktsforhold (Roma I-forordningen).

Roma I-forordningen har i artikkel 8 en egen lovvalgsregel for arbeidskontrakter (se Boks 6.3). Denne tar som utgangspunkt at partene kan avtale hvilket lands regler som skal gjelde for kontrakten. En slik avtale er likevel ikke gyldig dersom den fratar arbeidstakeren rettigheter som følger av ufravikelige regler i det landet arbeidsforholdet ifølge bestemmelsen har nærmest tilknytning til. Om denne siste testen heter det i den danske språkversjonen at arbeidsavtalen er

«undergivet loven i det land, hvori eller subsidiært hvorfra arbejdstageren ved oppfyldelse af aftalen sædvanligvis udfører sit arbejde. Det land, hvor arbejdet sedvanligvis udføres, anses ikke for at have ændret sig, hvis arbejdstageren midlertidig er beskæftiget i et andet land.»

Norske domstoler, andre nasjonale domstoler og EU-domstolen har etterhvert formulert en del kriterier som legges til grunn når en vurderer hvilket lands regler som skal følges for mobile arbeidstakere som i luftfarten. For det første legges det stor vekt på hvor arbeidstakeren typisk starter og avslutter sin arbeidsdag, uten at dette i seg selv skal være avgjørende. Flere andre momenter blir også tillagt vekt: Hvor mottar personellet korrespondanse, instruksjoner og annen kommunikasjon om arbeidsforholdet? Hvor blir administrative oppgaver knyttet til arbeidsforholdet utført? Og hvor har personellet vært på vakt? Det er ikke avgjørende hvor flyet er registrert (hvilken nasjonalitet det har).

Til tross for disse retningslinjene viser praksis at det gjenstår så mye skjønn at konfliktpotensialet er merkbart og at håndhevingen henger etter. Den enkelte arbeidstakeren må som hovedregel selv anlegge sak, selv om fagforeninger bistår. Dette gjelder selv om disse spørsmålene også kan ha betydning for konkurranseforholdet mellom flyselskapene. Håndhevingen av lovvalgsreglene har derfor til nå hengt etter de nye forretningspraksisene. De aller fleste sakene om lovvalg har imidlertid vært anlagt mot et meget lite antall flyselskaper som driver utviklingen av organisasjonsmodellene. De aller fleste flyselskaper fører en praksis som enten ikke reiser vanskelige lovvalgsspørsmål, eller som løses i minnelighet mellom arbeidsgiver og ansatt/fagforening.

Justisdepartementet har gjennomført høring av forslag til en ny lov om lovvalg på formuerettens område. I høringsnotatet foreslås det at nye norske lovregler om dette kan bygges på blant annet Roma I-forordningen. Det er ennå for tidlig å si om og når Justis- og beredskapsdepartementet eventuelt vil legge fram et lovforslag for Stortinget. Dersom det skjer, vil de norske lovvalgsreglene bli ytterligere klargjort, men den uklarheten som hefter ved EU-reglene vil gjelde tilsvarende for den norske loven dersom den får samme ordlyd.

Boks 6.3 Artikkel 8 fra Roma I-forordningen

Artikkel 8

(dansk versjon)

Individual employment contracts

  • 1. En individuel arbejdsaftale er undergivet loven i det land, som parterne har aftalt i henhold til artikel 3. Et sådant lovvalg må dog ikke medføre, at arbejdstageren berøves den beskyttelse, der tilkommer ham i medfør af bestemmelser, som ikke kan fraviges ved aftale i henhold til den lov, som ville have fundet anvendelse efter stk. 2, 3 og 4 i denne artikel, såfremt parterne ikke havde aftalt lovvalg.

  • 2. I det omfang parterne ikke har aftalt, hvilken lov der skal anvendes på den individuelle arbejdsaftale, er aftalen undergivet loven i det land, hvori eller subsidiært hvorfra arbejdstageren ved opfyldelsen af aftalen sædvanligvis udfører sit arbejde. Det land, hvor arbejdet sædvanligvis udføres, anses ikke for at have ændret sig, hvis arbejdstageren midlertidigt er beskæftiget i et andet land.

  • 3. Kan det ikke i henhold til stk. 2 afgøres, hvilken lov der skal anvendes, er aftalen underlagt loven i det land, hvor det forretningssted, som har antaget arbejdstageren, er beliggende.

Når det af omstændighederne som helhed fremgår, at aftalen har en nærmere tilknytning til et andet land end det, der er omhandlet i stk. 2 og 3, anvendes dette andet lands lov.

6.4.2 ‘Pay-to-fly’ og finansiering av flygerutdanning

Kostnadene ved å utdanne piloter er store, og dekkes normalt av den enkelte pilot. Utvalget er ikke kjent med offentlig statistikk, men har inntrykk av at piloter som tar privat flygerutdannelse i Norge i dag ofte vil ha hatt kostnader til utdanningen på ca. 1 million kroner. Så lenge kostnadene ikke dekkes av det offentlige, vil svingningene i arbeidsmarkedet kunne avgjøre om kostnadene til sist blir dekket av arbeidsgiver eller arbeidstaker. Når en pilot er ferdig med flyskolen, har ikke vedkommende et tilstrekkelig antall flytimer til å oppnå såkalt utsjekk på de flytypene som ofte blir brukt til kommersiell transport. Yngre piloter har derfor behov for å opparbeide seg flytimer for overhodet å få jobb og for å få jobb i flyselskaper som oppfattes som attraktive. Disse behovene har skapt grunnlag for praksiser der piloter opparbeider seg flytimer mens de arbeider for vanlige flyselskaper. Etter det utvalget forstår, finnes det eksempler på at dette skjer delvis også under ordinær kommersiell transport, men det skjer ikke blant norske operatører.

Begrepet ‘pay-to-fly’ har vært knyttet til noen av disse praksisene. Utfordringen er at begrepet har et så lite presist innhold at det er krevende å skaffe seg oversikt over hvor utbredt de mest ubalanserte praksisene er.

På et helt overordnet nivå kan man si at en pilot som trenger flytimer på flytyper i kommersiell transport under en pay-to-fly-ordning kjøper kvalifiserende tjenester. Det ytes med andre ord en kvalifiserende tjeneste til eleven mot et vederlag. I et vanlig arbeidsforhold er rollene normalt motsatt; den ansatte yter en tjeneste til arbeidsgiveren, og mottar til gjengjeld betaling i form av lønn. En del av de arrangementene som løselig omtales som pay-to-fly ser ut til å være hybrider av kvalifiserings- og arbeidsavtaler, og blandingsforholdet av ytelser og motytelser ser ut til å variere.

Det må trekkes et klart skille mellom pay-to-fly og såkalte ‘bonding’-avtaler. Bonding innebærer typisk at en pilot binder seg til å jobbe for et flyselskap i en viss tid, typisk tre år, for på den måten å opparbeide seg flytimer mot en avtalt lønn. Slike bindinger er ikke pay-to-fly.

I den andre enden av skalaen har man de klare pay-to-fly-tilfellene der en pilot betaler kontant for å opparbeide seg flytimer. Betalingen kan skje til en tredjepart som del av en større pakkeløsning, men realiteten er at piloten ikke mottar betaling for det arbeidet som utføres.

I mellom disse ytterpunktene kan man tenke seg mange grader av underkompensasjon fra flyselskapet til piloten som betaling fra piloten for at han opparbeider seg flytimer – eventuelt også som kompensasjon for at flyselskapet pådrar seg kostnader det ellers ikke ville ha hatt.

En modell som kan benyttes er at den piloten som trenger trening inngår en avtale med en tredjepart, som i sin tur leier ut pilotens arbeidskraft til et flyselskap som et bemanningsbyrå. I slike tilfeller vil piloten kunne betale tredjeparten for å opparbeide seg flytimer, og betalingen under denne kontrakten trenger ikke være knyttet til betalingen i kontrakten mellom bemanningsbyrået og flyselskapet. I slike tilfeller får bemanningsbyrået visse trekk som likner på en utdanningsinstitusjon.

Basert på undersøkelsen til AFI (Underthun og Ingelsrud, 2019) og på Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a) mener utvalget det er grunnlag for å hevde at mellom to og seks prosent av europeiske piloter på ett tidspunkt i karrieren sin har arbeidet under en pay-to-fly-ordning.

Pay-to-fly-ordninger benyttes ikke av norske flyselskaper. Utvalget har spurt seg om, men ikke funnet konkrete holdepunkter for, hvorvidt underleverandører som brukes av norske flyselskaper benytter seg av slike ordninger. I andre deler av Europa ser ordningene ut til å være vanligst innenfor charter-segmentet (12 prosent) og noe mer vanlig i lavprisselskapene (åtte prosent) enn hos nettverksselskapene. Endelig er det verd å merke seg at pay-to-fly er mer utbredt blant unge piloter enn blant mer erfarne piloter.

Ingen land har gitt uttrykkelige regler som forbyr pay-to-fly som et særskilt fenomen. Det ville i så fall kreve at begrepet ble definert i lovgivningen. Nasjonal lovgivning kan ha regler om rett til betaling for arbeid, men slike regler vil typisk forutsette at det eksisterer et «arbeidsforhold» mellom piloten og flyselskapet. Eksistensen av en slik relasjon kan være uklar dersom en eller flere tredjeparter utgjør en del av en pakkeløsning, eller dersom man vurderer relasjonen som en kvalifikasjonstjeneste. Det finnes internasjonal retts- og tolkningspraksis om liknende fenomener, men disse bygger på faktiske forhold og nasjonal lovgivning som det ikke er plass til å gjengi her. Det er likevel verd å nevne at det i Frankrike har blitt lagt til grunn at kjernetilfeller av pay-to-fly er ulovlig arbeid uten lønn.

6.4.3 Utsendte arbeidstakere

En utsendt arbeidstaker er en arbeidstaker som i et begrenset tidsrom arbeider i et annet EU/EØS-land enn der arbeidsforholdet vanligvis er knyttet til. Regelverket innebærer at arbeidstakeren sikres de lovfestede kjernerettighetene6 arbeidstakerne i vertslandet har når disse er bedre enn i opprinnelseslandet. Dermed settes arbeidstakeren i stand til å bære levekostnadene i det landet vedkommende er utsendt til. Regelverket bidrar også til at konkurransevilkårene mellom virksomheter i avsender- og mottakerland blir mer like. Fordi Norge er et høykostland er det særlig utsending av arbeidstakere fra andre EØS-land til Norge som har praktisk betydning. Reglene finnes i arbeidsmiljøloven § 1-7 og direktiv 96/71/EF av 16. desember 1996.

Den høye mobiliteten til flygende personell har gjort at bevisstheten om utsendingsreglene har vært lav. Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a) forsøker å bøte på dette. Rapporten hevder at midlertidig bruk av piloter og kabinansatte fra andre baser enn den de til vanlig arbeider fra er relativt uvanlig. Seks prosent av kabinpersonalet og 12 prosent av pilotene oppgir at de på en eller annen måte arbeider midlertidig fra baser i et annet land enn sitt hjemland. 18 av de 24 flyselskapene som ble spurt svarte at de ikke benyttet flygende personell fra andre baser enn deres hjemmebase. Ryanair har et betydelig antall baser fordelt på et flertall av europeiske land. Den allmenne oppfatningen i bransjen er at reglene om utsending ikke kommer til anvendelse på luftfarten.

Ricardo-rapporten vurderer særskilt om utsendingsreglene kommer til anvendelse på wet lease. Dersom det følger av rettsreglene i mottakerlandet at det foreligger et arbeidsforhold mellom det flyselskapet som er innleier i et wet lease-forhold og det personellet som leies ut sammen med flyet, vil det kunne dreie seg om utsending av arbeidstakere i rettslig forstand. Om dette er tilfellet må vurderes i hver enkelt sak. Arbeidstakere som overføres permanent til en annen base vil ikke bli regnet som utsendt.

Håndhevingen av utsendingsreglene har ikke vært god nok. I juni 2018 ble det derfor vedtatt endringsregler som skal forbedre håndhevingen, og som må være gjennomført av medlemsstatene innen 30. juli 2020. I tillegg vil etableringen av EUs nye arbeidsmarkedsbyrå (ELA) kunne bidra til å styrke det praktiske samarbeidet om håndhevingen av reglene når det gradvis blir bemannet de kommende årene. Luftfarten er en del av byråets ansvarsområde, selv om det er ventet at andre samfunnssektorer vil bli gitt høyere prioritet i startfasen.

6.5 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

6.5.1 Utvalgets vurderinger

Generelt

Oppfatningen av hvor attraktivt det er å arbeide i norsk og europeisk luftfart er et resultat av et komplisert samspill mellom mange rettslige, økonomiske, kulturelle og tekniske forhold. De fleste innen alle yrkesgrupper i luftfarten svarer at de er svært eller ganske fornøyd med jobben sin når de blir bedt om en generell vurdering. Kabinansatte har lavest jobbtilfredshet med 53 prosent fornøyde og 29 prosent misfornøyde.

Dersom man likevel ønsker å styrke arbeidstakernes rettigheter, er det vanskelig å peke på ett eller noen få grep som fjerner eventuell uønsket praksis. De endringene man ønsker å gå inn for bør bygge på en mest mulig realistisk vurdering av hva slags regulering flertallet av medlemsstatene i EU og EFTA er tjent med. Noen land vil ønske å tjene på de fordelene de har av historiske, økonomiske, kulturelle eller andre årsaker. Et stykke på vei blir også interne forskjeller regnet som en drivkraft i det indre markedet, ikke minst for luftfartsmarkedet som en del av det globale markedet.

Kommisjonen til Jean-Claude Juncker tok initiativ til å vedta policy-dokumentet European Pillar of Social Rights (EPSR), som Europaparlamentet og Rådet også har sluttet seg til. Kapittel II i EPSR omhandler rettferdige og rimelige arbeidsvilkår. Det er rimelig å anta at EU-institusjonene vil vektlegge føringene i EPSR i sitt framtidige arbeid med å foreslå og vedta nye regler for arbeidslivet. Blant annet heter det i prinsipp nr. 5 at de «skal hindre ansættelsesforhold, der fører til usikre arbejdsvilkår, bl.a. ved at forbyde misbrug af atypiske kontrakter».

Knytte vilkår til driftlisensen etter forordning (EF) nr. 1008/2008

Fordi arbeidstakernes rettigheter er avledet av så mange ulike regler, har det vært vurdert7 å knytte et overordnet krav om en sosialt akseptabel praksis til den mest generelle tillatelsen de kommersielle aktørene i luftfarten er avhengig av – nemlig den driftslisensen som utstedes i medhold av forordning (EF) nr. 1008/2008 (lufttransportforordningen). Litt enkelt kan man si at alle flyselskap med hovedsete (‘principle place of business’) i EØS, som har AOC, som er eid av EØS-borgere og som tilfredsstiller visse krav til økonomisk soliditet, har krav på å få utstedt en slik lisens (jf Boks 3.2 ). Det er ikke slik at gyldigheten av lisensen er betinget av at flyselskapet etterlever alle andre privatrettslige eller offentligrettslige regler.

For å sikre mer effektiv etterlevelse av sosiale rettigheter kunne man tenke seg at etterlevelse av slike rettigheter ble gjort til et av formålene med lufttransportforordning, på linje med det å sikre et velfungerende transportmarked. En slik utvidelse kan begrunnes på to måter, som godt kan supplere hverandre. For det første kan man ønske at rettigheter knyttet til arbeidsforholdet etterleves fordi det indirekte også sikrer like konkurransevilkår mellom flyselskapene. For det andre kan man mene at de sosiale rettighetene til arbeidstakerne i seg selv er så viktige at offentlig godkjente lisensinnehavere bør respektere dem.

Det minst ambisiøse (innholdsmessig) vil være å knytte driftslisensen til etterlevelsen av de EU- og EØS-rettslige reglene som finnes om arbeidsforhold. En slik binding vil sikre mer effektiv håndhevelse av de rettighetene det allerede er enighet om mellom medlemsstatene. Det mest ambisiøse vil være å knytte lisensen også til etterlevelse av nasjonale regler om arbeidsforhold.

Det er stor grad av uenighet om vekten av disse hensynene mellom medlemsstatene i EU og mellom flyselskaper og arbeidstakerorganisasjoner. Noen vil mene at et avgjørende argument mot å introdusere slike regler er at det innebærer å introdusere nye hindre for et velfungerende marked. Andre vil mene at målsetningen er aktverdig, men at det vil være krevende å forvalte et slikt system, eller å bli enig om hvilke rettighetsregler som skal være relevante og eventuelt innholdet i reglene.

Arbeidsgiverbegrepet – oppfølging av Høyesteretts dom i Norwegian-saken

Høyesterett avsa 12. desember 2018 dom i sak mellom Norwegian Air Shuttle ASA og Norwegian Air Norway AS på den ene siden, og flere ansatte i Norwegian-konsernet på den andre siden (se Boks 6.2). Dommen handler blant annet om arbeidsgiverbegrepet i norsk rett. Retten viser til omtalen av dette både i NOU 1996: 6 og i lovproposisjonene til gjeldende arbeidsmiljølov (Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) og Ot.prp. nr. 24 (2005–2006)). Blant annet under henvisning til disse, legger retten til grunn et arbeidsgiverbegrep som fører til at de ankende ansatte ikke får medhold. Samtidig er det verd å merke seg at retten umiddelbart før denne konklusjonen kommer med følgende invitt til lovgiver:

«Som Høyesterett bemerket i [referanse til dom gjengitt i Rt. 2013 s. 998 i den såkalte Quality People-saken] kan nye måter å organisere næringsvirksomhet på utfordre arbeidsmiljølovens formål om å sikre trygge ansettelsesforhold. Det er videre slik at flytting av arbeidstakere til andre selskaper innen et konsern får konsekvenser for deres rett til informasjon, samarbeid og medbestemmelse i henhold til hovedavtalen og arbeidsmiljøloven. Gitt de klare lovgiveruttalelsene knyttet til gjeldende arbeidsgiverbegrep må det imidlertid være opp til lovgiver å avgjøre om det bør gis en slik regel som arbeidstakersiden har argumentert for.»

Medlemmene i utvalget har ulike oppfatninger av hvilke råd som bør gis til lovgiver om denne problemstillingen.

Utvalgets medlemmer Carlsen og Nyberg framholder at lovgiver må følge opp Høyesteretts bemerkninger i Norwegian-saken. Arbeidsgiverbegrepet må endres på en slik måte at det favner de som etter arbeidsmiljølovens formål bør omfattes. Det er viktig at arbeidsgiverbegrepet gis et innhold som gjør at faste og direkte ansettelsesforhold fortsatt blir normen i norsk arbeidsliv, og at omorganiseringer som ikke innebærer en økonomisk realitet for arbeidsgiver, ikke fritar fra det ansvar som følger av arbeidskontrakten. Fast og direkte ansettelse innebærer at arbeidstaker har sine rettigheter og plikter knyttet til den virksomheten der han eller hun faktisk arbeider. Arbeidsgiverbegrepet må sørge for at et ansettelsesforhold er knyttet til den som driver, bestemmer og gjennomfører den aktivitet arbeidstakeren jobber for. Det er også der de plikter og rettigheter som følger av arbeidervernlovgivningen og arbeidskontrakten kan oppfylles. Arbeidsgiveransvaret bør ikke kunne plasseres i et konsernselskap som ikke selv driver egen selvstendig økonomisk aktivitet. Hvis arbeidsgiverbegrepet ikke stenger for slike løsninger, mister vi den nødvendige gjensidighet og skjebnefellesskap mellom arbeidsgiver og arbeidstaker den norske modellen bygger på.

I Norwegian-saken slår Høyesterett fast at de nye måtene næringsvirksomhet organiseres på, kan utfordre formålet om å sikre trygge ansettelsesforhold, et formål det er og har vært politisk konsensus om i norsk politikk siden arbeidsmiljøloven ble vedtatt i 1977. Høyesteretts henvisning til nye måter å organisere næringsvirksomhet på, er en henvisning til den oppsplitting av ansvarsforholdene som følger av at virksomhetene i stadig større grad dekker sitt behov for arbeidskraft ved innleie, entreprise og til og med bemanningsentreprise, i stedet for å benytte egen arbeidskraft som er direkte og fast ansatt i virksomheten. Slike treparts-forhold som i stadig større grad konstrueres, medfører en rekke faktiske og rettslige spenninger. Et vesentlig problem er at arbeidstakers stillingsvern ved en slik organisering ikke er knyttet til den virksomheten der arbeidet utføres og arbeidskraftbehovet er.

Norwegian-saken dreide seg om arbeidsgiveransvaret og lovligheten av innleie innenfor et konsern. Høyesterett la eksplisitt til grunn at flytting av arbeidstakere til andre selskaper innen et konsern får negative konsekvenser for arbeidstakernes rett til informasjon, samarbeid og medbestemmelse i henhold til lov og tariffavtaler. Høyesterett kunne ikke bøte på dette innenfor dagens regelverk, men uttalte at den som kunne gjøre noe med de negative konsekvensene for arbeidstakerne var lovgiver.

Disse medlemmene av utvalget mener at lovgiver må innføre en regulering av arbeidsgiverbegrepet som nettopp bidrar til å ivareta arbeidsmiljølovens formål og bøter på de negative konsekvenser Høyesterett peker på. Særlig gjelder dette i selskapskonstruksjoner der konsernet drives av en økonomisk interesse, og datterselskapene ikke driver selvstendig næringsvirksomhet, men kun er organisatoriske redskaper for morselskapet. Arbeidsgiverbegrepet bør gis et innhold som fastslår at selskapsrettslig omstrukturering der arbeidstakerne flyttes nedover i selskapsstrukturen, men utfører samme arbeid som før, mens morselskapet beholder avgjørende innflytelser, i seg selv utgjør et særskilt grunnlag for felles arbeidsgiveransvar for morselskapet og det datterselskapet som de ansatte er overført til. En slik regulering er i samsvar med de grunnleggende vernehensyn arbeidsmiljøloven bygger på, og vil, ved siden av de ulovfestede regler om ansvarsgjennombrudd basert på arbeidsrettslige hensyn, bidra til å gjennomføre lovens hovedformål om trygge ansettelsesforhold. Disse medlemmene av utvalget peker på at en slik regulering er godt innenfor flertallets forslag i NOU 1996: 6.

Utvalgets medlemmer Lothe og Rise mener at en eventuell lovendring vedørende arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep ikke er en problemstilling som er spesifikk for luftfartsbransjen. Den 23. august 2019 ble det nedsatt et eget utvalg som skal se på blant annet arbeidsgiverbegrepet innen framtidens arbeidsliv.

De to sentrale punktene i dette mandatet8 er:

  • Utvalget skal vurdere rammeverket for ulike tilknytningsformer for de som utfører arbeid, og vurdere om dette er tilstrekkelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både for dagens og framtidens arbeidsliv.

  • Utvalget skal gjennomgå rammeverk for arbeidsgiveransvar og organisering av arbeid og virksomhet, og vurdere om dette er tilstrekkelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både for dagens og framtidens arbeidsliv.

Arbeidet skal pågå i nærmere to år, og NOUen skal leveres 1. juni 2021. Da er det ikke naturlig å foregripe disse vurderingene.

Når det gjelder den konkrete høyesterettssaken handler denne om hvilken juridisk enhet de norske ansatte skal tilhøre innad i Norwegian-gruppen, ikke om de ansattes vilkår og rettigheter. Alle i selskapet har fast ansettelse, tariffavtale og lønns- og arbeidsvilkår av god norsk bransjestandard. Norwegian har etablert flere selskaper med driftstillatelse (AOC), blant annet for å kunne få markedsadgang i en rekke land. Disse selskapene må ha en del lovpålagte stillinger knyttet til kontroll og overvåkning av flyoperasjonene, men ikke eget flygende personale. Gjennom fast tilsetting av flygende personell i egne ressursselskaper unngår man innlåsing som begrenser jobbmulighetene for de flygende som kan arbeide for flere driftsselskaper, og man forhindrer dobbeltfunksjoner og redusert effektivitet. Likeså vil et organisatorisk skille mellom holding-, drifts- og ressursselskap etablere en nødvendig uavhengighet som sikrer finansiering av fly- og annet kapitalkrevende materiell.

Norwegian sin organisering er tilpasset innenfor gjeldende og langvarig lovgivning på området, i samsvar med lignende ordninger i en rekke andre næringer i Norge. Muligheten for en effektiv og hensiktsmessig organisering i Norge er således helt avgjørende for å kunne konkurrere i et internasjonalt luftfartsmarked, jf tidligere beskrivelser av ulike forretnings- og organisasjonsformer som anvendes i internasjonal luftfart.

Lothe og Rise er imot en lovendring som utvider arbeidsgiverbegrepet og begrenser muligheter for ulike tilknytningsformer og organisering. Bakgrunnen er at man ikke ønsker ytterligere restriksjoner som gjør det vanskeligere i Norge med virksomhetsorganisering tilpasset selskapenes behov for rasjonell og effektiv drift. Det er uheldig hvis man med lovendringer i norsk arbeidsmiljølov svekker konkurransekraften for norsk luftfartsnæring i den internasjonale konkurransen, slik at flyselskaper vil finne det hensiktsmessig å flytte virksomhet ut av landet.

Utvalgets øvrige medlemmer – Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale – merker seg at det er en tendens i europeisk luftfart til at flygende personell stadig oftere yter sin arbeidskraft til andre selskaper enn de selv er ansatt i. Dommen i Norwegian-saken viser også at det er forenlig med gjeldende norsk rett å organisere tjenesteproduksjonen på en måte som gjør at avviket mellom den som er arbeidsgiver, og den som er mottaker av tjenester, kan vare uten noen tidsbegrensning. Disse medlemmene ser at det er grunn til å vurdere om de rettighetene norsk arbeidslovgivning normalt knytter til det å være arbeidstaker er godt nok ivaretatt i slike tilfeller.

Disse medlemmene mener videre at sammensetningen og kapasiteten til dette utvalget gjør det lite egnet til å behandle disse spørsmålene grundig nok. Utvalget som ble nedsatt i august 2019 har et mandat og en sammensetning som kan gjøre det bedre egnet til å vurdere rettslige sider ved de nye tilknytningsformene som blir brukt i luftfarten. Dette kan også gjelde grensene for tillatt bruk av formen selvstendig næringsdrivende (se nedenfor). Disse medlemmene henstiller derfor det andre utvalget om å legge vekt på erfaringene fra luftfarten i dets arbeid.

Dersom det likevel ikke er mulig for utvalget som ble nedsatt i august 2019 å behandle viktige sider av arbeidsgiverbegrepet i luftfarten, mener disse medlemmene at regjeringen bør sørge for at de blir utredet på andre måter.

Selvstendig næringsdrivende

Selv om utvalget legger til grunn at bruken av selvstendig næringsdrivende eller enmannsforetak ikke er en relevant problemstilling i norsk luftfart i dag, er det grunn til å vurdere fenomenet noe nærmere. Det kan ikke utelukkes at denne bemanningsformen blir benyttet av flyselskaper som i sin tur yter sine tjenester til norske flyselskaper i form av ‘wet lease’ eller andre produksjonsformer. Dersom fenomenet får større utbredelse i europeisk luftfart kan det heller ikke utelukkes at ordningen vil bli forsøkt introdusert som en del av norsk luftfart.

Et sentralt spørsmål da er om bruken av selvstendig næringsdrivende på denne måten er tillatt etter norsk rett i dag. Vi forutsetter at norsk rett skal legges til grunn basert på de prinsippene som er nevnt i kapittel 6.4. Når det er sagt, tyder mye på at mange av de prinsippene norsk rett bygger på ligger tett opp mot rettsreglene i andre europeiske land.

Både Gent-studien og Ricardo-studien indikerer at ni av ti piloter som arbeider som selvstendig næringsdrivende i realiteten arbeider som vanlig ansatte.

Etter norsk rett kan bruken av formen selvstendig næringsdrivende være ulovlig dersom realiteten er at det dreier seg om et vanlig ansettelsesforhold der regelen er at man skal ha en ordinær ansettelseskontrakt. Denne grensen må trekkes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det er ikke slik at lovligheten skal forhåndsgodkjennes av en offentlig instans.

Når en ser listen over de momentene som trekker i retning av at en pilot faktisk skal regnes som selvstendig næringsdrivende, er det nokså opplagt at mange piloter ikke vil være det. Det taler for næringsvirksomhet når: (1) Oppdragstakeren leder arbeidet og er ansvarlig for arbeidsresultatet, (2) oppdragstakeren kan sette bort jobben til andre eller kan bestemme seg for å bruke egne ansatte, (3) oppdragstakeren styrer sin egen arbeidstid, (4) oppdraget er klart avgrenset, (5) det er avtalt en fast pris for oppdraget og (6) oppdragstakeren benytter egne hjelpemidler, materialer og verktøy for å utføre jobben. Det er ikke slik at alle disse vilkårene må være innfridd for at formen selvstendig næringsdrivende skal bli godkjent.

Utvalget mener disse momentene er godt egnet til å trekke grensen mellom legitim og ikke legitime former for bruk av selvstendig næringsdrivende. Så lenge vi holder oss til norske forhold er spørsmålet derfor snarere hvordan en skal sørge for at reglene blir fulgt i praksis. Dersom et norsk flyselskap wet leaser eller på andre måter leier inn mannskap fra andre virksomheter, er det mulig å tenke seg et krav om at det innleiende norske selskap må be om en erklæring om at underleverandøren (det selskapet man leier fra) ikke benytter seg av selvstendig næringsdrivende som ikke tilfredsstiller vilkårene for dette etter norsk rett. Unntak kan selvsagt gjøres for enkelttilfeller der det kan dokumenteres at oppdragsforhold er reell næringsvirksomhet. Her må man være seg bevisst om det man vurderer er pilotens forhold til sin kontraktsmotpart (det norske selskapets underleverandør) eller pilotens direkte forhold til det norske selskapet. Brudd på denne erklæringsplikten kan i sin tur sanksjoneres av offentlige tilsynsmyndigheter. Dersom vi forutsetter at en slik tilsynsordning er basert på norsk rett, må man spørre seg om den bare er effektiv dersom hele kontraktskjeden er underlagt norsk rett.

Representanter for arbeidstagerne har tatt til orde for et felleseuropeisk forbud mot bruk av selvstendig næringsdrivende når det i realiteten dreier seg om en ordinært ansatt pilot. Etter norsk rett er det allerede forbudt, og dersom det er rett at andre EØS-land har tilsvarende nasjonale regler er et overnasjonalt forbud muliges ikke nødvendig. Utvalget mener at dette bør kartlegges.

Et slikt innskjerpet felleseuropeisk forbud vil bidra til å sikre like konkurranseforhold mellom flyselskapene. Men det vil også svekke hvert enkelt lands mulighet til å tiltrekke seg aktivitet ved hjelp av liberale rammevilkår. Man kan derfor ikke se bort fra at enkelte medlemsstater vil ha innvendinger mot dette.

Arbeidstid

Arbeidstidsordninger er et resultat av framforhandlede tariffavtaler mellom partene i arbeidslivet. Arbeidstid og skiftplaner er av stor betydning for trivselen og livskvaliteten til de som arbeider i luftfarten. Utvalget mener at den skjerpede konkurransen i næringen kan ha gjort det mindre attraktivt å arbeide i den. Likevel sliter ikke næringen med rekruttering eller høy turnover.

Harmoniseringen av tillatt arbeidstid for flygende personell (FTL)9 i form av felleseuropeiske regler har, sammen med markedsliberaliseringen, i praksis muliggjort en større arbeidsbelastning for personell i de landene som tidligere har hatt strengere (mer arbeidstakervennlige) regler. Virkningene har et stykke på vei også vært avhengige av hvordan innholdet i tariffavtalene har utviklet seg etter at flygetidsreglene ble harmonisert.

Utvalget understreker at flygetidsreglene er gitt av sikkerhetsmessige grunner. Selv om reglene i utgangspunktet totalharmoniserer kravene til sikkerhet, står medlemsstatene i prinsippet fritt til å fastsette mer arbeidstakervennlige regler av hensyn til personellets trivsel. Utvalget er ikke kjent med at noen land har gjort det.

Dersom norske myndigheter skal begrense det flygende personellets arbeidstid i større grad enn FTL-reglene er det nødvendig å forstå de konkurransemessige konsekvensene det vil ha for flyselskaper underlagt norske regler. En slik oversikt har ikke utvalget. Den kunnskapen finnes hos flyselskapene selv. Det trekker i retning av at grenser som er mer arbeidstakervennlige bør reguleres i tariffavtaler.

I prinsippet kunne man tenke seg at EU brukte hjemlene i traktatverket sitt til å vedta særlige sosialt begrunnede arbeidstidsregler for luftfarten, men den prosessen som ledet fram til FTL-reglene tilsier at det vil være svært krevende å få til.

Utsending av arbeidstakere

Utvalget mener Ricardo-rapporten ikke avklarer hvor sterk tilknytningen må være til vertslandet for at det skal regnes som utsendelse. Det er mulig å tenke seg et tilfelle der et utenlandsk flyselskap forsøker å vinne en anbudskonkurranse om drift av en norsk regional flyrute basert på en turnus som likner på den Widerøe har tariffestet i dag – 7 dager arbeid etterfulgt av 7 dager fri. Det utenlandske flyselskapet kan forsøke å ta med seg sine utenlandske arbeidstakere for å betjene innenlandske ruter i Norge. Man kan tenke seg at arbeidstakerne bor i lokaler som i større eller mindre grad er organisert av den utenlandske arbeidsgiveren og lokalene kan ha mer eller mindre permanent karakter. Hva skal til for at man er over den nedre grensen for anvendelsen av utsendingsreglene? Konkurransen mellom norske flyselskaper og utenlandske flyselskaper vil avhenge av om utsendingsreglene innebærer at norske regler for arbeidsforholdet kommer til anvendelse.

Utvalget er klar over at det er mange andre praktiske, tekniske og økonomiske hinder for å benytte seg av personell fra ett land til å betjene innenlandsruter i et annet land (kabotasje). Utvalget tar ikke stilling til hvor grensen for anvendelsen av utsendingsreglene bør gå. Det vil kreve mer kunnskap. Men utvalget anerkjenner behovet for større grad av forutsigbarhet i dette spørsmålet, blant annet i forbindelse med anbudskonkurranser.

Klarere regler om lovvalg

Framstillingen ovenfor viser direkte og indirekte at reglene om hvilke nasjonale rettsregler som gjelder for et ansettelsesforhold kan ha stor betydning for den markedsdynamikken som bidrar til å drive fram nye organisasjonsmodeller innenfor luftfarten. Så lenge de nasjonale rammevilkårene varierer, vil forskjellene drive utviklingen. Utfordringen er å trekke presise og pedagogiske, og dermed effektive og håndhevbare, grenser mellom anvendelsesområdet for hvert lands rett. Et stykke på vei er den typen skjønnsmessige helhetsvurderinger som er presentert i kapittel 6.4.1 det motsatte.

Sammenliknet med den kortfattede og enda mer skjønnspregede ordlyden i den arbeidsrettslige lovvalgsregelen i Roma I-forordningen artikkel 8, er kriteriene fra rettspraksis likevel et framskritt. EU-kommisjonen har også vært seg bevisst at den har et særlig ansvar for å bidra til stadig mer avklarede tolkninger. Derfor har den tatt initiativ til utarbeidelse av en ‘practical guide’ med retningslinjer om forståelsen av rettsregler som gjelder for piloter og kabinansatte. Denne gjør det enklere å sette seg inn i de reglene som allerede finnes.

Myndighetsfordelingen mellom EU-organene er slik at Kommisjonen ikke med bindende virkning kan bidra til ytterligere avklaring av hvordan lovvalgsreglene i Roma I-forordningen er å forstå. Det er Domstolens myndighetsområde. Men Kommisjonen kan foreslå klarere regler i Roma I-konvensjonen. Det har den allerede gjort da den, basert på rettspraksis, foreslo å føye til en presiserende formulering om at lovvalgsreglene i det landet «hvorfra arbeidstageren ved opfyldelse af [arbeids]aftalen sædvanligvis udfører sit arbejde», skal anvendes.

Siden Roma I-forordningen er et EU-regelverk, og det nye arbeidsmarkedsbyrået (ELA) vil ha som hovedoppgave å hjelpe medlemsstatene med håndhevingen av EU-reglene, ligger det også et visst potensial i ELAs framtidige arbeid med å styrke samarbeidet mellom medlemslandene.

Spørsmålet utvalget har stilt seg er likevel om det er ønskelig å foreslå ytterligere presiseringer av lovvalgsreglene, eller andre tiltak som kan redusere tendensen til at håndhevingen henger etter forretningspraksisen.

Lovvalgsreglene i Roma I-forordningen artikkel 8 bygger på et enkelt prinsipp om at reglene i det landet arbeidsforholdet har sterkest tilknytning til skal gjelde. Utfordringen er at det kan være vanskelig å si hvilket land dette er. Et eksempel: Arbeidstakeren er borger i og har bopel land A, er ansatt i et bemanningsbyrå som har hovedkontor i land B, utfører arbeid for et flyselskap som har hovedkontor i land C og starter til daglig sitt arbeid fra en base i land D.

I et slikt tilfelle – som ikke er helt urealistisk – er det ikke nødvendigvis regeltekniske grunner til at det er krevende å bestemme hvilket lands regler som bør gjelde. Man vil lett stå overfor et valg mellom å formulere en lovvalgsregel som er enkel å anvende, men som i det konkrete tilfellet vil kunne gi en løsning som avviker fra grunnprinsippet om sterkest tilknytning, og å holde fast på dagens regel som kan være komplisert å anvende, men som gir en løsning som oppfattes som rimelig i det konkrete tilfellet.

I saker som handler om svært mobile arbeidstakere om bord på fly er det allerede en tendens i gjeldende rett til å si at arbeidsforholdet har sterkest tilknytning til den eventuelle faste basen der arbeidstakeren normalt starter og avslutter arbeidet sitt. En forenklende og avklarende løsning ville være å vedta en entydig lovvalgsregel som slår fast at base-landets arbeidsrettslige regler alltid skal legges til grunn. Det følger av de operative EU-reglene at flyselskaper skal peke ut en base for alt flygende personell.10 I tillegg er basen klart definert i de samme reglene.11

Et støtteargument for å knytte lovvalget til nettopp base-landet er at bopel og base av praktiske grunner vanskelig kan ligge langt fra hverandre. Bopelen vil ha stor betydning for personellets levekostnader, i tråd med tankegangen bak utsendingsreglene (kapittel 6.4.3). Lønns- og arbeidsvilkårene bør derfor gjenspeile rettsreglene i den regionen der basen og bopelen ligger.

Den rettsregelen i Roma I-forordningen som eventuelt skal presiseres gjelder for alle typer arbeidskontrakter, ikke bare i luftfarten. Regelteknisk kan det være krevende å begi seg inn på et spor der hver sektor får skreddersydde regler. På den annen side kan det hevdes at luftfarten er så spesiell at en særregel kan forsvares.

Utvalget vil oppfordre regjeringen til å være en pådriver overfor EU-kommisjonen i arbeidet med å sørge for klare og entydige lovvalgsregler.

Forbud mot ‘Pay-to-fly’?

Norsk rett forbyr ikke arbeidsforhold der arbeidstakeren arbeider uten å få betalt for det. I alle norske tariffavtaler for piloter og kabinansatte angis imidlertid lønnsnivået som en normallønn, det vil si at man hverken kan lønne lavere eller høyere enn det som framgår av avtalen. Pilotene plasseres normalt inn på lønnstabeller etter antall flytimer man har opparbeidet før ansettelsen. Det vil med andre ord ikke være anledning etter disse avtalene til å ansette nyutdannede piloter på en pay-to-fly-ordning.

Selv om pay-to-fly ikke ser ut til å være et problem i norsk luftfart i dag, mener utvalget at det ikke kan se bort fra muligheten for at framtidige markedssvingninger, med svakere etterspørsel etter piloter, vil øke sannsynligheten for at varianter av fenomenet blir tatt i bruk i den del av luftfarten som er underlagt norske regler. Utvalget mener at bruken av de modellene som avviker mest fra vilkårene i et vanlig ansettelsesforhold bør overvåkes av hensyn til de berørte pilotene, for å sikre like konkurransevilkår mellom flyselskapene, og i siste instans også for å unngå sikkerhetsmessige utfordringer som vi ikke ser i dag.

6.5.2 Utvalgets anbefalinger

  • For å sikre arbeidstakernes rettigheter og like konkurransevilkår mener utvalget at norske myndigheter bør vurdere om det å etterleve arbeidsrettslig lovgivning skal bli en betingelse for å få og opprettholde driftslisens etter forordning (EU) nr. 1008/2008. En del av vurderingen vil være å ta stilling til om betingelsen skal omfatte både europeisk og nasjonal arbeidslovgivning, om medlemsstatene bør ha en viss valgfrihet og hvilke organer som skal håndheve reglene.

  • Utvalget mener det er behov for en kartlegging av hvilke regler andre EØS-land har om bruk av bemanningsformen «selvstendig næringsdrivende». En slik kartlegging vil gjøre det mulig å ta stilling til om det er behov for, og grunnlag for, felleseuropeiske regler. Det er også mulig å vurdere om flyselskapers bruk av slikt personell i Norge ikke bør være tillatt selv om de benyttes i underleverandørkontrakter som isolert sett ikke er underlagt norsk rett.

  • Norske myndigheter bør være pådriver overfor EU-kommisjonen i arbeidet med å kartlegge om en ny og mer entydig lovvalgsregel i Roma I-forordningen bør gjøre det klart at den enkelte ansattes base-land skal legges til grunn for vedkommendes arbeidskontrakt.

  • Reglene for tillatt arbeidstid for flygende personell (Flight Time Limitations – FTL) har sosiale konsekvenser på grunn av måten de samvirker med flyselskapenes sterke behov for å holde kostnadene nede i et marked med sterk konkurranse. Utvalget understreker likevel behovet for å holde fast på et prinsipielt skille mellom de sikkerhetshensynene som begrunner grensedragningen etter FTL, og andre legitime sosiale hensyn som må ivaretas på andre måter. Se også utvalgets anbefalinger i kapittel 7.

  • Utvalget mener norske myndigheter bør overvåke bruken av ‘pay-to-fly’-ordninger. Dernest bør myndighetene vurdere å forby ‘pay-to-fly’-ordninger av hensyn til de berørte pilotene, for å sikre like konkurransevilkår mellom flyselskapene, og i siste instans også for å unngå sikkerhetsmessige utfordringer. Et forbud forutsetter at begrepet avgrenses og defineres.

  • Utvalget konstaterer at det er en viss tvil om i hvilken grad reglene om utsending av arbeidstakere kommer til anvendelse på luftfarten i EØS. Norske myndigheter bør støtte initiativ som går ut på å klargjøre rettstilstanden. Myndighetene bør vurdere behovet for en slik avklaring som en forutsetning for framtidige anbudskonkurranser på FOT-nettet, selv om rollen som arrangør av konkurransene overføres til fylkene.

Utvalget er delt når det gjelder behovet for vurdering og endring av arbeidsgiverbegrepet:

  • Medlemmene Carlsen og Nyberg anbefaler en lovendring som endrer arbeidsgiverbegrepet på en slik måte at det favner de som bør omfattes etter arbeidsmiljølovens formål. Dette vil fange opp Høyesteretts bemerkninger i Norwegian-dommen.

  • Medlemmene Lothe og Rise er imot en lovendring som utvider arbeidsgiverbegrepet og som begrenser muligheter for ulike tilknytningsformer og organisering.

  • Utvalgets øvrige medlemmer – Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale – anbefaler prinsipalt at det utvalget som ble nedsatt i august 2019 for å utrede framtidens arbeidsliv behandler de sidene av arbeidsgiverbegrepet som har betydning for luftfarten. Dersom dette andre utvalget ikke gjør det, mener disse medlemmene at regjeringen må sørge for en slik utredning på annen måte.

Fotnoter

1.

Se dom i sak CJEU Centros C-212/97 avsnitt 27.

2.

Se bl.a. beskrivelsen i NOU 2012: 2 («EØS-utredningen») pkt. 16.4.2 s. 442.

3.

Med totalharmonisering menes litt forenklet det at medlemsstatene hver kan fastsette strengere eller mildere nasjonale regler enn de som er fastsatt på EU/EØS-nivå.

4.

Se Samferdselsdepartementet (2016), punkt 5.3.4 (s. 64–65).

5.

AFI har spurt: «Hvor ofte jobber du helg?» Begrepet «helg» er ikke definert i spørsmålet. Respondentene kan derfor ha lagt litt ulike forståelser til grunn. Basert på begrepsbruken i tariffavtaler og generell språkbruk i bransjen er det grunn til å tro at de fleste mener helgen begynner om lag kl. 18:00 på fredag og løper til mandag morgen.

6.

Se EU-domstolens dommer i sakene Kommisjonen mot Luxemburg (dom av 19. juni 2008 i sak C-319/06) og i Rüffert-saken (dom av 3. april 2008 i sak C-346/06).

7.

EU-kommisjonen avholdt en konsultasjon rettet mot medlemsstater og relevante organisasjoner sommeren 2019 der adressatene blir oppfordret til å kommentere om de mener endringer i forordning (EU) nr. 1008/2008 er nødvendige og ønskelige for å ivareta sosiale behov.

8.

https://www.regjeringen.no/globalassets/ departementene/asd/dokumenter/2019/mandat-utvalg-fremtidens-arbeidsliv.pdf

9.

Se kapittel 6.3.5 og særlig kapittel 7.10.1. Reglene finnes i forordning (EU) nr. 965/2012 vedlegg III punkt ORO.FTL.100 flg. Forordningen er gjennomført i norsk rett ved forskrift 7. august 2013 nr. 956 om luftfartsoperasjoner.

10.

Se forordning (EU) nr. 956/2012 vedlegg III punkt ORO.FTL.200 – som på engelsk lyder: «An operator shall assign a home base to each crew member».

11.

Se definisjonen i samme forordning vedlegg III punkt ORO.FTL.105 nr. 14. På engelsk lyder denne: «‘home base’ means the location, assigned by the operator to the crew member, from where the crew member normally starts and ends a duty period or series of duty periods and where, under normal circumstances, the operator is not responsible for the accommodation of the crew member concerned».

Til dokumentets forside