NOU 2019: 22

Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag og anbefalinger

Sterk vekst i flytransport globalt og nasjonalt, økt oppmerksomhet om klima

I 2018 ble det gjennomført 4,4 mrd. flyreiser globalt. Bak dette tallet ligger en kraftig vekst der antallet reiser om lag har doblet seg hvert 15. år. Dette gjør sivil luftfart til en av verdens raskest voksende næringer. I 1981 ble det gjennomført 5,5 mill. reiser til, fra og i Norge, og i 2018 var dette tallet økt til 33,6, altså mer enn seks ganger så mange. Sterkest vekst har det vært i utenlandstrafikken.

Inntektsvekst gir økonomisk handlingsrom til å velge rask og effektiv transport. Luftfart er en særdeles effektiv transportform, spesielt på lange reiser, og mye av veksten kan forklares nettopp med dette. Mellom Oslo og Bergen er det 464 km og sju timer med bil, og 324 km og rundt én time med fly. Med tog tar det seks til sju timer. Til Roma er det rundt 2500 km og 27 timer fra Oslo med bil, 2000 km og tre timer med fly. Tog Oslo-Roma tar mellom 35 og 40 timer. Mange interkontinentale destinasjoner kan i praksis bare nås med fly.

Liberaliseringen av luftfartsmarkedet på 90-tallet og den påfølgende framveksten av lavprisselskap er også viktige forklaringsfaktorer bak trafikkveksten. Betegnelsen lavprisselskap brukes på flyselskap som gjennom forenklet og mer effektiv drift tilbyr reiser til lavere priser enn de tradisjonelle selskapene, men med betaling for tilleggstjenester. Lavprisselskapenes suksess førte til at også de tradisjonelle selskapene måtte kutte kostnader og redusere prisene. Billettprisene falt og antallet potensielle reisemål økte, og en større del av verden er gjort tilgjengelig for stadig større befolkningsgrupper.

De siste årene har imidlertid luftfartens påvirkning på miljøet fått økt oppmerksomhet, spesielt utslippene av klimagasser og bidraget til global oppvarming. Klimagassutslipp fra sivil luftfart har økt med trafikkveksten, men langt fra like mye, – f.eks. viser tall fra Avinor at gjennomsnittlig utslipp per passasjerkilometer fra SAS og Norwegian er mer enn halvert i løpet av de siste 20 årene. Mens gjennomsnittet for de to selskapene var 196 gram per passasjerkilometer i 1998, var det bare 83,5 gram per passasjerkilometer i 2018. Til tross for kraftig vekst, sto innenriks sivil luftfart for 2,1 pst av norske klimagassutslipp i 2017, om lag samme andel som sivil luftfart har av globale utslipp. Alle prognoser tilsier imidlertid at luftfartsutslippene – til tross for fortsatte teknologiforbedringer – vil øke hvis ikke nye tiltak settes i verk. En slik utslippsvekst er ikke forenlig med Paris-avtalen om å begrense den globale temperaturøkningen til 2 – og helst 1,5 – grader. En viktig utfordring framover blir derfor å gjøre fornuftige avveininger mellom et godt flytilbud på den ene siden og utslippsreduksjoner fra luftfarten på den andre.

Luftfartsmarkedet i Norge

Norge har krevende topografi, spredt bosetting og lange avstander både innenriks og til utenlandske handelspartnere og feriemål. I mange deler av landet er fly det eneste realistiske transportalternativet på litt lengre reiser. Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha tilgang til sykehus, offentlige myndigheter og andre viktige institusjoner, og for handel og samarbeid med resten av verden.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan globaliseringen har påvirket det innenlandske luftfartsmarkedet og hvordan konkurransen fungerer på innenlandsrutene, og eventuelt foreslå tiltak for mer konkurranse.

Etter utvalgets vurdering, har globaliseringen og liberaliseringen slått svært forskjellig ut i det norske innenriksmarkedet og i markedet for reiser mellom Norge og utlandet. I utenlandsmarkedet førte liberaliseringen og lavprisselskapenes framvekst til lavere billettpriser og en stor økning i antallet flyruter, og vi mener tilbudet av flyruter mellom Norge og utlandet må kunne karakteriseres som svært godt. Norge er nr. ti på lista over Europas mest tilgjengelige land, dvs. land det er enkelt å komme til og fra med fly, og det er Europas mest tilgjengelige land hvis man vurderer tilgjengelighet per innbygger. Antallet utenlandske reisemål man kan nå fra en norsk flyplass har økt fra 33 i 1992 til 276 i 2017 (Thune-Larsen, 2019). I alt 37 selskap tilbød ruter mellom Norge og utlandet i 2018. De aller fleste rutene trafikkeres av kun ett flyselskap, noe som er helt vanlig også andre steder i Europa (Müller, 2019). Lavprisselskapenes andel av rutetilbudet er nesten 50 pst.

Parallelt med at tilbudet har økt har billettprisene falt; i gjennomsnitt for de destinasjonene vi har oversikt over var prisreduksjonen 37,5 pst fra 2003 til 2017 (Thune-Larsen, 2019).

Utviklingen i innenlandsmarkedet har vært annerledes. Tilbudet vokste kraftig da hovedflyplassen flyttet fra Fornebu til Gardermoen, men det falt raskt tilbake og har bare steget svakt etter årtusenskiftet. Prisene på hovedrutene har falt, men ikke like mye som i utenlandsmarkedet. Nesten all tilbudsvekst har skjedd på Oslos hovedflyplass, der antallet innenlandske ruteflybevegelser økte med 91 pst fra 1992 til 2017. På de mindre flyplassene derimot, er det 8 pst færre flybevegelser nå enn før liberaliseringen.

I 2018 sto SAS for 43 pst av setetilbudet innenlands i Norge, Norwegian for 35 pst og Widerøe for 21 pst – til sammen leverte de tre selskapene 99,4 pst av tilbudet. Omtrent en tredjedel av tilbudet fra Widerøe retter seg mot kortbanenettet der staten kjøper flyrutetjenester.

På de fleste enkeltrutene (60 pst) er det bare én leverandør, og det er sjeldent mer enn to. En overvekt av monopolruter og få aktører per rute på de øvrige, er imidlertid et generelt trekk ved luftfartssektoren, og få av landene utvalget har sett på har mindre konsentrerte markeder enn Norge. På de store hovedrutene innenlands er markedet nå tilnærmet delt likt mellom SAS og Norwegian. Markedet overvåkes av Konkurransetilsynet, som mener konkurransen mellom de to aktørene synes å fungere. Utvalget deler denne vurderingen, – prisene har falt reelt sett og de to selskapene bygger ut kapasitet omtrent likt. Samtidig er det på de største rutene det er størst rom for flere aktører.

Etter utvalgets oppfatning kan en del av forskjellen mellom utviklingen i utenriksmarkedet og innenriksmarkedet tilskrives trekk ved avgiftsregimet for luftfarten.

Drift av og investeringer i Avinors lufthavner og flysikringstjenesten finansieres gjennom Avinors kommersielle inntekter og brukeravgifter som belastes flyselskapene. Brukeravgiftene er relatert til Avinors kostnader, og effektiviteten i Avinor er viktig for avgiftsnivå.

I tillegg til brukeravgiftene knyttet til lufthavnbruk og flysikring, er alle flygninger pålagt flypassasjeravgift. Denne belastes både tur- og retur på innenriksflygninger. Flygninger i EU/EØS-området er del av EUs kvotehandelssystem og må kjøpe utslippskvoter, mens innenriks luftfart også er pålagt merverdiavgift og – som eneste land i Europa – CO2-avgift. Samlet sett ligger det norske avgiftsnivået om lag midt på treet i Europa. Etter utvalgets oppfatning er det likevel liten tvil om at lavere avgifter ville gjort det mer lønnsomt for flyselskapene å tilby ruter, spesielt innenriks i Norge, og at tilbudet og konkurransen ville økt. Dette må imidlertid avveies mot hensynet til klima og miljø, og utvalget er delt i vurderingen av avgiftsnivået, jf utvalgets anbefalinger under.

Utvalget er bedt spesielt om å vurdere konkurransen om anbudsrutene på kortbanenettet (FOT-rutene). I dag trafikkeres alle rutene av Widerøe, og fra 2020 vil de trafikkere alle utenom én. Spørsmålet om mangelfull konkurranse om FOT-rutene er blitt vurdert flere ganger tidligere, og mange av tiltakene som er blitt foreslått er også gjennomført. Utvalget registrerer også at andre land med kjøpsruter har tilsvarende utfordringer, og at konkurransen om slike ruter generelt er svært lav. Det er derfor krevende å identifisere ytterligere tiltak. Utvalget tror imidlertid at en gjennomgang av flyplasstrukturen, med tanke på å utvide noen flyplasser og legge noen ned, kan øke interessen for rutene. Utvalget mener en slik endring kan være lettere å få til hvis ansvaret for flyrutene og kortbanenettet er samlet på én hånd, og ikke delt mellom staten og fylkeskommunene slik det blir fra 2020.

For å stimulere til et mer velfungerende innenriksmarked, med mer konkurranse og bedre tilbud, har utvalget følgende anbefalinger:

  • Det er behov for en helhetlig, forutsigbar og bærekraftig luftfartspolitikk. Derfor bør det utarbeides en nasjonal luftfartsstrategi.

  • Nye forslag og rammebetingelser som påvirker luftfarten må konsekvensutredes slik utredningsinstruksen forutsetter.

  • Fra 2020 blir ansvaret for FOT-rutene og kortbanenettet delt mellom fylkeskommunene og staten. Fordeler, ulemper og andre konsekvenser ved denne modellen bør utredes og sammenliknes med en modell der ansvaret for FOT-rutene og kortbaneflyplassene ligger på én hånd – i praksis enten fylkeskommunenes eller statens. Utredningen må bl.a. inkludere mulige konsekvenser for lufthavnstruktur, rutetilbud og tilgjengelighet ved de tre alternativene. I tillegg bør alternative finansieringsmodeller gjennomgås, inklusive konsekvensene for finansieringen av Avinor ved de ulike modellene.

  • Pågående prosesser med å effektivisere Avinor må videreføres.

  • I dag har Samferdselsdepartementet ansvar som eier, økonomisk regulator, og som luftfartsmyndighet. En slik rolleblanding er krevende. En ny og mer uavhengig økonomisk regulering av Avinor bør vurderes.

Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise har i tillegg følgende anbefaling:

  • Flypassasjeravgiften ble innført uten foregående konsekvensutredning og uten god skatteøkonomisk begrunnelse. Avgiften bidrar til å svekke flytransporttilbudet, spesielt i distriktene med svakt trafikkgrunnlag. Avgiften gir heller ikke flyselskapene insentiver til mer effektiv drift, og utformingen er ikke effektiv for å oppnå miljøforbedringer. Etter disse medlemmenes oppfatning bør flypassasjeravgiften avvikles.

Klima og miljø

I likhet med all annen transport bidrar luftfart til støy og utslipp av forurensende stoffer til luft, jord og vann, og til utslipp av klimagasser som øker temperaturen på jorda. Behovet for reduserte klimagassutslipp koblet med Norges topografi og bosettingsmønster reiser et viktig og svært vanskelig dilemma.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan rammebetingelsene for luftfarten bør utformes for at luftfart skal bidra til å nå togradersmålet og Paris-avtalen. Vi er også bedt om å vurdere hvordan luftfart kan bidra til andre miljøforbedringer, bl.a. redusert støy.

Kjemikalieutslipp rundt lufthavnene akkumuleres over tid og kan gi store og irreversible skader på vann og jord. Så vidt utvalget kan se, følger Avinor forurensningsmyndighetenes krav og anbefalinger om å rydde opp i eksisterende forurensningsforekomster og å unngå nye utslipp. Videre benytter Avinor en rekke tiltak for å redusere støybelastningen fra lufthavnene. Dette er etter utvalgets oppfatning viktige tiltak som må videreføres.

En rekke virkemidler er også i bruk for å redusere utslipp av klimagasser fra luftfart. Om lag 90 pst av utslippene fra sivil innenriks luftfart er dekket av EUs kvotehandelssystem EU ETS. EU ETS regulerer også utslipp fra luftfart mellom Norge og resten av EU/EØS. EU ETS setter et tak på utslippene fra sektorene som er inkludert i systemet. Framover skal utslippstaket reduseres med 2,2 pst per år, slik at utslippene i de kvotepliktige sektorene blir 43 pst lavere i 2030 enn i 2005. Dette er i tråd med Norges og EUs selvpålagte forpliktelser i Paris-avtalen. Utslippsreduksjonen i EU ETS er også i tråd med det scenariene fra FNs klimapanel mener er nødvendig fram til 2030 for å holde temperaturøkningen under 2 grader (IPCC, 2018). 1,5 graders målet krever vesentlig større kutt. På lengre sikt må ambisjonsnivået økes og utslippstaket senkes.

Ettersom nasjonale utslippsregnskap kun omfatter utslipp på eget territorium, vil utslipp fra internasjonal luftfart ikke nødvendigvis omfattes av landenes klimapolitikk/bidrag under Paris-avtalen. Disse utslippene håndteres gjennom den internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO. ICAOs mål er at klimagassutslippene fra internasjonal luftfart skal stabiliseres på 2020-nivå. Utslippsreduserende teknologi og innfasing av bærekraftig luftfartsdrivstoff (Sustainable Aviation Fuels) skal bidra til å nå målet. Utslipp ut over 2020-nivået skal kompenseres for gjennom kvotekjøp under kvotehandelsystemet CORSIA. Fra 2021 vil Norge ta del i den frivillige fasen av CORSIA.

ICAOs ambisjonsnivå er langt fra forenlig med anbefalingene fra FNs klimapanel.

Utvalget mener derfor at klimapolitikken på luftfartsområdet må videreutvikles, og spesielt at den må innrettes slik at den bidrar til et høyere ambisjonsnivå, både for EU ETS og CORSIA. Klimapolitikken må også ta hensyn til at luftfart er en global næring, og unngå virkemidler som rammer norsk luftfart spesielt hardt. Videre bør den bidra til globale utslippsreduksjoner, all den stund klimagassutslipp gir samme skade uavhengig av hvor på kloden de skjer. Gjennom teknologiutvikling mener utvalget at Norge kan bidra både til globale utslippsreduksjoner og til lavere kostnader knyttet til klimapolitikken globalt, og dermed skape rom for mer ambisiøse internasjonale klimamål.

Utvalget er delt i vurderingen av dagens CO2-avgift og flypassasjeravgiften. Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale mener flypassasjeravgiften bør erstattes med en mer treffsikker miljøavgift. Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise mener effektene av den særnorske CO2-avgiften og passasjeravgiften, i tillegg til EU ETS og CORSIA, ikke er dokumentert, og bør utredes nærmere dersom de eventuelt videreføres. Avgiftene bør avvikles så lenge de ikke bidrar til en effektiv klimapolitikk.

Utvalget er også delt i vurderingen av taxfree-ordningen. Medlemmene Bråthen, Leiren, Steen, Steinland og Quale mener ordningen stimulerer til økt reisevirksomhet og bør avvikles. Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg, Rise og Snekkerbakken mener taxfree-ordningen bl.a. bidrar til en stabil og forutsigbar finansiering av regionale flyplasser og bør videreføres.

Mye tyder på at innblanding av biojetdrivstoff er det tiltaket som vil kunne gi størst utslippsreduksjoner på kort sikt. Utfordringen ligger i drivstoffproduksjonen, som foreløpig er svært kostbar i tillegg til at volumet er lite. En annen stor utfordring er konsekvensene en storstilt global overgang til biodrivstoff kan få for arealbruk, matproduksjon og naturmangfold.

Etter utvalgets oppfatning er det derfor viktig at Norge, sammen med EU, arbeider for strenge kriterier for hva som skal klassifiseres som «bærekraftig flydrivstoff» i ICAO. Gjennom økt etterspørsel etter avansert biodrivstoff i Norge, kan vi i tillegg bidra til utvikling av produksjonsteknologien slik at avansert biodrivstoff blir mer konkurransedyktig, både overfor fossile drivstoff og overfor biodrivstoff med dårlige bærekraftsegenskaper. Utvalget mener derfor det bør vurderes å etablere en fondsløsning med midler fra f.eks. CO2-avgiften etter modell av NOx-fondet, der midlene i første omgang brukes til å få i gang produksjon av avansert biodrivstoff.

På lengre sikt kan elektriske fly og andre lav- og nullutslippsteknologier bli en løsning. Utvalget mener Norge bør være en pådriver og arena for utvikling og tidlig innfasing av slike fly, og foreslår en rekke virkemidler for å få til dette. Vi peker bl.a. på ordningen med kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter – FOT – der det kan stilles krav om lave eller ingen utslipp. Tidlige signaler om skatte- og avgiftsfordeler vil redusere risikoen i utviklingsfasen.

Utvalget ønsker også å finne virkemidler for å kunne påvirke valg av reiseomfang og reisemiddel i mer miljøvennlig retning.

Utvalget har disse anbefalingene knyttet til klima:

  • Norske myndigheter bør arbeide for mer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner fra internasjonal luftfart gjennom ICAO, og for at målene reflekteres i utformingen av den globale markedsmekanismen CORSIA. Målene må være i tråd med de utslippsreduksjonene FNs klimapanel mener er nødvendig for å begrense oppvarmingen til 1,5 grad.

  • Norske myndigheter bør arbeide for strengere bærekraftskriterier for alternative drivstoff i CORSIA.

  • Norske myndigheter bør arbeide for mer ambisiøse mål for utslippsreduksjoner innenfor EU ETS, spesielt for perioden etter 2030. Målene må være i tråd med de utslippsreduksjonene FNs klimapanel mener er nødvendig for å begrense oppvarmingen til 1,5 grad.

  • Flere land utenfor Norge har innført nasjonale særavgifter. Norske myndigheter bør arbeide for et felleseuropeisk system for klimaavgifter der dette utfyller EU ETS på en effektiv måte.

  • Det bør utredes å etablere en fondsløsning etter modell av NOx-fondet med midler fra f.eks. CO2-avgiften og/eller flypassasjeravgiften, dersom den videreføres. Midlene fra fondet kan både brukes til å framskynde produksjon og bruk av avansert biodrivstoff og utvikling av klimavennlige teknologier.

  • Statsstøtteregelverket må utfordres der det er nødvendig på klima- og miljøområdet for å kunne gjennomføre hensiktsmessige tiltak, eksempelvis tiltak for å støtte innfasing og produksjon av avansert biodrivstoff.

  • Virkemidler som påvirker omfanget av flyreiser bør vurderes. Eksempler på slike virkemidler kan være:

    • CO2-merking av flyreiser ved bruk av gjennomsnittstall for den aktuelle flygning, fortrinnsvis utformet slik at budskapet må leses før man avslutter kjøpsprosessen.

    • Offentlige myndigheter kan gjennom eierstyring og kjøp av tjenester gi insentiver til at elektroniske kommunikasjonsformer blir valgt der dette kan erstatte fysiske reiser uten vesentlig tap av funksjonalitet.

    • Statens reiseavtaler krever at tjenestereiser skal foretas på den for staten hurtigste og rimeligste måte. Miljøhensyn bør også tillegges vekt.

  • Avinors ordninger der flyselskapene belønnes for trafikkvekst og etablering av nye flyruter gjennom lavere luftfartsavgifter kan stimulere til økt trafikk og høyere utslipp. Ordningene bør derfor avvikles.

  • Arbeidet med å utvikle og ta i bruk flyoperative forbedringer bør videreføres. F.eks. bør prosedyrer for kurvede innflyginger, hvor man både unngår overflyging av tett befolkede områder og reduserer drivstofforbruket ved hjelp av forbedret navigasjonsteknologi, tas i bruk på flere av Avinors lufthavner.

  • Samarbeid med EU-organer der Norge kan være pådriver bør prioriteres. Et eksempel er Innovation Partnership Agreement mellom Luftfartstilsynet og EASA som ble inngått i juni 2019. Slike samarbeid bør også ha som målsetting å identifisere og påvirke det europeiske virkemiddelapparatet for forskning og investeringer, som Horisont Europa (2020–2027), LIFE-programmet, osv.

  • Det bør etableres et senter/en arena for innovasjon knyttet til lav- og nullutslippsteknologi og bærekraftig luftfart. Dette kan organiseres virtuelt eller fysisk og skal være en arena for samarbeid mellom industrielle aktører på forskjellige områder (fly, motor, batterier, flyselskap, flyplass, mv.) og andre interessentgrupper. Det må etableres klare kriterier for deltakelse og en modell for finansiering av senteret der både brukere, leverandørindustri og myndigheter bidrar. Det bør også lages klare vurderingskriterier for utvelgelse av tiltak. Forskningsrådets mekanisme for opprettelse av Senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI) og/eller Senter for fremragende forskning kan være en del av en slik løsning, sammen med bidrag fra sentrale aktører som ENOVA, Innovasjon Norge, SIVA, Nysnø, mv.

  • Det bør gjøres enkelt og attraktivt for innovatører å anvende Norge som arena for testing og utvikling av lav- eller nullutslippsfly. Eksempler på virkemidler kan være å gjøre bakkebasert infrastruktur og luftrom tilgjengelig, og å bistå innovatører som vurderer å etablere virksomhet i Norge.

  • Staten bør stille krav til at fylkeskommunene inkluderer utslippsbaserte kriterier i framtidige anbud på FOT-ruter. Det bør etableres en tilskuddsordning til fylkeskommuner for å dekke merkostnadene et slikt krav kan forventes å gi i en overgangsfase. Det bør i tillegg etableres en bonusordning som gir positivt utfall for leverandører dersom de faser inn lav-/nullutslippsteknologi i løpet av kontraktsperioden.

  • Det bør allerede nå gis signaler om at avgiftssystemet skal innrettes slik at reiser med null- eller lavutslippsfly blir relativt sett rimeligere. F.eks. kan billetter med elektriske fly i en overgangsperiode fritas fra fiskale avgifter når de etter hvert blir et aktuelt alternativ. En slik avgiftspolitikk vil framskynde utvikling, produksjon og anskaffelser av lav- og nullutslippsteknologi.

  • En vellykket miljøpolitikk på luftfartsområdet vil redusere de negative miljøkonsekvensene av en tredje rullebane på Oslo lufthavn. Muligheten for å bygge en tredje rullebane bør derfor ikke avskrives. Men en utbygging bør først skje når kapasitetsgrensen ved dagens lufthavn blir nådd, samtidig som alle aktører står overfor priser som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved flytrafikken, inklusive miljøkostnader. Klimapolitikken kan påvirke når denne kapasitetsgrensen blir nådd.

Utvalget er delt i synet på enkelte øvrige virkemidler:

  • Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale mener at flypassasjeravgiften bør erstattes med en mer treffsikker miljøavgift.

  • Medlemmene Bråthen, Leiren, Steen, Steinland og Quale foreslår at taxfree-ordningen avvikles samtidig med en avvikling av innførselskvotene for alkohol og tobakk fra utlandet. Dette forutsetter kompenserende tiltak fra myndighetenes side.

  • Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg, Rise og Snekkerbakken mener at taxfreeordningen bidrar til blant annet en stabil og forutsigbar finansiering av regionale flyplasser og bør videreføres.

  • Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise mener at effektene på samlede CO2-utslipp av eventuell videreføring av CO2-avgiften og flypassasjeravgiften i tillegg til de internasjonale virkemidlene EU ETS og CORSIA må utredes av faglig ekspertise. Avgiftene bør avvikles så lenge de ikke bidrar til en effektiv klimapolitikk.

Lønns- og arbeidsvilkår i norsk luftfart

Liberalisering og framveksten av lavprisselskapene har som vi så foran ført til nye måter for hvordan noen flyselskap organiserer virksomheten.

Utvalget er bedt om å vurdere hva slags konsekvenser dette kan ha hatt for arbeidstakerne i luftfarten.

På oppdrag av utvalget har Arbeidsforskningsinstituttet kartlagt en del utviklingstrekk for ansatte i luftfarten (Underthun og Ingelsrud, 2019). Utviklingen av det generelle lønnsnivået i norsk luftfart har siden 2007 vært noe svakere enn utviklingen i industrien, men de interne forskjellene er nokså store. Kabinansatte har hatt en svakere utvikling enn piloter og flyteknikere. Piloter tjener mest blant de gruppene som er undersøkt, men norske piloter har en noe lavere kjøpekraft enn piloter fra Spania, Irland, Storbritannia og Tyskland. Norske kabinansatte tjener mer enn kabinansatte fra de samme landene, men kjøpekraften er nokså lik. Lønna, og prinsippene for avlønning, varierer mer blant kabinansatte enn blant piloter.

Bransjen, som resten av privat næringsliv i Norge, har vært gjennom en generell overgang fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte pensjonsordninger, for å gjøre flyselskapenes kostnadsnivå konkurransedyktig. Pensjonsalderen for piloter har økt, og varierer nå fra 60 til 65 år i de norske flyselskapene.

Fast ansettelse er den klare hovedregelen i norsk luftfart. Innleie fra ordinære bemanningsbyråer er meget begrenset, men én av fem piloter, kabinansatte, flyteknikere og flymekanikere er ansatt i egne datterselskaper av selskap som de utfører arbeid for. Svært få er selvstendig næringsdrivende i norsk luftfart. Bruk av bemanningsbyråer er mer vanlig ellers i Europa, og særlig i lavprisselskapene. Ni prosent i en europeisk undersøkelse oppgir at de er selvstendig næringsdrivende (typisk via bemanningsselskap). Det er tvilsomt om disse reelt er så uavhengige at de tilfredsstiller nasjonale krav til å være selvstendig næringsdrivende.

Arbeidsmiljølovens regler om arbeidstid gjelder ikke for flygende personell. I stedet gjelder særlige flygetidsregler (FTL) som balanserer bransjens behov for fleksibilitet mot krav til sikkerhet. Piloter og kabinansatte arbeider enten fast eller variabel turnus. Variabel turnus innebærer at turnusen for kommende periode er ukjent inntil den legges fram. For noe av det flygende personellet er denne varselperioden ikke mer enn 14 dager før turnusen starter.

Luftfartsbransjen er preget av mye helgearbeid. Hele 64 pst av kabinpersonalet oppgir at de arbeider minst tre av fire helger (deler av den). Blant pilotene oppgir 50 pst det samme. Begrepet «helg» er ikke entydig definert.

Arbeidsdagene for flygende personell er typisk lengre enn i andre bransjer. Til gjengjeld er antall arbeidsdager færre (170–190 dager).

De fleste yrkesgruppene i bransjen oppgir at de er svært eller ganske fornøyd med jobben sin. Kabinansatte har lavest jobbtilfredshet med 53 pst fornøyde og 29 pst misfornøyde.

Behovet for å redusere kostnader har skapt sterkere insentiver til å benytte seg av personell som er underlagt arbeidsrettslige regler i land med andre bestemmelser enn flyselskapets hjemland. I en bransje der personellet beveger seg mye mellom land, har det i noen tilfeller oppstått tvil om hvilket lands regler som gjelder. En del tvil er løst gjennom rettspraksis, men etter utvalgets oppfatning er det fremdeles behov for klargjøring av reglene og mer effektiv håndheving.

Uttrykket ‘pay-to-fly’ brukes om flere ulike fenomener. I sin kjerne innebærer det at en pilot flyr kommersiell trafikk uten å få betalt ordinær lønn, for å opparbeide seg flytimer med bestemte flytyper. Målet er å kvalifisere seg til stillinger som oppfattes som attraktive. Utvalget kan ikke se at ‘pay-to-fly’ er i bruk i norsk luftfart slik markedsforholdene er i dag. Det kan likevel ikke utelukkes at varianter vil bli tatt i bruk i framtiden. Bruken bør derfor overvåkes, og forbys før det eventuelt tas i bruk i Norge.

Høyesteretts dom av 12. desember 2018 gjaldt hvorvidt piloter og kabinpersonell ansatt i to datterselskaper i Norwegian-konsernet hadde krav på å bli regnet som ansatt i Norwegian Air Shuttle ASA (NAS) og Norwegian Air Norway AS (NAN) i tillegg til de selskapene der de var formelt ansatt. Saken gjaldt derfor arbeidsgiverbegrepet i en bransje der det blir stadig mer vanlig at personellet er ansatt i et annet selskap enn det det utfører arbeid for. Høyesterett avviste kravene, men uttalte samtidig at det er opp til lovgiver å eventuelt endre på arbeidsgiverbegrepet hvis lovgiver skulle være enig med arbeidstakersidens argumentasjon. Utvalget er delt i vurderingen av hvordan dommen bør følges opp. Arbeidstakernes representanter, Carlsen og Nyberg mener lovgiver bør endre arbeidsgiverbegrepet på en slik måte at det favner de som etter arbeidsmiljølovens formål bør omfattes. Representantene fra NHO Luftfart, Lothe og Rise mener det ikke er behov for endringer, og at det ikke er naturlig å foregripe vurderingene til det utvalget som ble nedsatt i august 2019 for å vurdere framtidens arbeidsliv. Medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale anbefaler prinsipalt at utvalget som ble nedsatt i august 2019 behandler de sidene av arbeidsgiverbegrepet som har betydning for luftfarten. I motsatt fall mener disse medlemmene at regjeringen må sørge for en slik vurdering på annen måte.

I dag er flyselskapenes driftslisens til det indre markedet i EØS særlig betinget av at de tilfredsstiller sikkerhetsmessige krav (har Air Operator’s Certificate), har tilstrekkelig god økonomi og er eid (kontrollert) av europeere. Utvalget har vurdert om etterlevelse av arbeidsrettslige regler også bør være en betingelse.

Utvalget har disse anbefalingene knyttet til lønns- og arbeidsvilkår:

  • For å sikre arbeidstakernes rettigheter og like konkurransevilkår mener utvalget at norske myndigheter bør vurdere om det å etterleve arbeidsrettslig lovgivning skal bli en betingelse for å få og opprettholde driftslisens etter forordning (EU) nr. 1008/2008. En del av vurderingen vil være å ta stilling til om betingelsen skal omfatte både europeisk og nasjonal arbeidslovgivning, om medlemsstatene bør ha en viss valgfrihet og hvilke organer som skal håndheve reglene.

  • Utvalget mener det er behov for en kartlegging av hvilke regler andre EØS-land har om bruk av bemanningsformen «selvstendig næringsdrivende». En slik kartlegging vil gjøre det mulig å ta stilling til om det er behov for, og grunnlag for, felleseuropeiske regler. Det er også mulig å vurdere om flyselskapers bruk av slikt personell i Norge ikke bør være tillatt selv om de benyttes i underleverandørkontrakter som isolert sett ikke er underlagt norsk rett.

  • Norske myndigheter bør være pådriver overfor EU-kommisjonen i arbeidet med å kartlegge om en ny og mer entydig lovvalgsregel i Roma I-forordningen bør gjøre det klart at den enkelte ansattes base-land skal legges til grunn for vedkommendes arbeidskontrakt.

  • Reglene for tillatt arbeidstid for flygende personell (Flight Time Limitations – FTL) har sosiale konsekvenser på grunn av måten de samvirker med flyselskapenes sterke behov for å holde kostnadene nede i et marked med sterk konkurranse. Utvalget understreker likevel behovet for å holde fast på et prinsipielt skille mellom de sikkerhetshensynene som begrunner grensedragningen etter FTL, og andre legitime sosiale hensyn som må ivaretas på andre måter. Se også utvalgets anbefalinger i kapittel 7.

  • Utvalget mener norske myndigheter bør overvåke bruken av ‘pay-to-fly’-ordninger. Dernest bør myndighetene vurdere å forby ‘pay-to-fly’-ordninger av hensyn til de berørte pilotene, for å sikre like konkurransevilkår mellom flyselskapene, og i siste instans også for å unngå sikkerhetsmessige utfordringer. Et forbud forutsetter at begrepet avgrenses og defineres.

  • Utvalget konstaterer at det er en viss tvil om i hvilken grad reglene om utsending av arbeidstakere kommer til anvendelse på luftfarten i EØS. Norske myndigheter bør støtte initiativ som går ut på å klargjøre rettstilstanden. Myndighetene bør vurdere behovet for en slik avklaring som en forutsetning for framtidige anbudskonkurranser på FOT-nettet, selv om rollen som arrangør av konkurransene overføres til fylkene.

Utvalget er delt når det gjelder behovet for vurdering og endring av arbeidsgiverbegrepet:

  • Medlemmene Carlsen og Nyberg anbefaler en lovendring som endrer arbeidsgiverbegrepet på en slik måte at det favner de som bør omfattes etter arbeidsmiljølovens formål. Dette vil fange opp Høyesteretts bemerkninger i Norwegian-dommen.

  • Medlemmene Lothe og Rise er imot en lovendring som utvider arbeidsgiverbegrepet og som begrenser muligheter for ulike tilknytningsformer og organisering.

  • Utvalgets øvrige medlemmer – Bråthen, Leiren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale – anbefaler prinsipalt at det utvalget som ble nedsatt i august 2019 for å utrede framtidens arbeidsliv behandler de sidene av arbeidsgiverbegrepet som har betydning for luftfarten. Dersom dette andre utvalget ikke gjør det, mener disse medlemmene at regjeringen må sørge for en slik utredning på annen måte.

Sikkerhet

Utvalget er også bedt om å vurdere om nye organisasjonsmodeller har påvirket flysikkerheten.

Utvalget konkluderer med at sikkerheten i norsk luftfart er god. Statistikken dokumenterer at antall døde og skadde i både norsk og internasjonal luftfart synker jevnt. Det er ikke mulig å se at de nye måtene å organisere luftfarten på, som rapporten beskriver, så langt har endret denne positive trenden.

Økt konkurranse med større kostnadspress krever også mer av de ansatte. Samtidig er den menneskelige yteevnen begrenset. Utvalget mener at stadig bedre kunnskap om grensen mellom forsvarlig og ikke forsvarlige arbeidsbelastninger er eneste måte å forhindre at effektiviseringspresset skaper uakseptabel risiko. Utfordringen ligger i å trekke grensen mellom medisinske problemstillinger og sikkerhet på den ene siden, og lønns- og sosialpolitiske hensyn på den andre.

Kravene i sikkerhetsregelverket er ikke avhengig av om det materiellet som brukes er eid eller leid, om personellet er ansatt, innleid eller selvstendig næringsdrivende eller om produksjonen skjer internt i et selskap eller ved avtaler med eksterne. Til tross for dette nøytrale utgangspunktet, mener utvalget at framtidig sikkerhetsarbeid bør være rettet mot å identifisere risiko som skyldes kombinasjoner av endrede forretnings- og organisasjonsmodeller i europeisk luftfart og rollefordelingen mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene.

Utvalget har disse anbefalingene knyttet til sikkerhet:

  • Utvalget mener det er behov for å evaluere regelverket om arbeidstid for flygende personell (Flight Time Limitations – FTL). Et av formålene er at regelverket, og de systemene som brukes for overvåking av personellets arbeidsbelastning i det enkelte foretaket, skal være en tilstrekkelig barriere mot den risikoen som er forbundet med kostnadspresset i bransjen. Evalueringen bør være basert på vitenskapelige prinsipper, og ta hensyn til de erfaringene som er høstet gjennom praktiseringen av de gjeldende reglene. Både evalueringen og oppfølgingen av evalueringen bør i størst mulig grad bygge på metodikk som er omforent med representanter for arbeidsgivere og arbeidstakere. Reglene må sikre like konkurransevilkår mellom flyselskap og ansatte i det indre marked innenfor EØS. Utvalget anbefaler at Samferdselsdepartementet avventer resultatet av de ulike prosessene som er beskrevet i kapittel 7.10.1 (i regi av EASA) og kapittel 7.11.3 (HumP-FDM) før det tar stilling til om det er behov for ytterligere tiltak. Departementet bør samtidig påse at framdriften er tilfredsstillende.

  • Tillit mellom arbeidsgiver og ansatt skaper sikkerhet. Dette vet flyselskapene som arbeidsgivere. Utvalget tror det er vanskelig å utforme regler – typisk om ‘just culture’ og liknende – som i seg selv er tilstrekkelige til å skape tillit. Tillit må skapes av de menneskene som leder og arbeider i den enkelte organisasjonen. Dette arbeidet bør derfor understøttes av: (1) Et særskilt trepartssamarbeid for luftfarten i Norge. (2) Norske myndigheter må aktivt jobbe for kontinuerlig forbedring av den sosiale dialogen mellom myndigheter, arbeidsgivere og arbeidstakere på europeisk nivå innenfor rammen av EUs traktatverk.

  • Arbeidsmiljøets betydning bør i større grad integreres i flysikkerhetsarbeidet, slik det også ble anbefalt i Samferdselsdepartementets Globaliseringsrapport.

  • Nasjonale tilsynsmyndigheter må ha tilgang til alle relevante sikkerhetsopplysninger om hendelser som finner sted på eget territorium. Dette kan gjøres ved hjelp av mer presise manuelle eller automatiserte søkemuligheter i den europeiske ECCAIRS-databasen. Alternativt kan det gjøres ved å endre på reglene om hvem rapportene etter forordning (EU) nr. 376/2014 skal gå til. Myndighetene bør ta initiativ for å sikre at dette blir mulig.

  • Passasjerene bør ha krav på informasjon om hvilket flyselskap som faktisk vil utføre den flygningen de har kjøpt billett til når dette er et annet selskap enn det passasjeren har avtale med. For kunden kan de reelle ansvarsforholdene være krevende å forstå ved ‘wet lease’, ‘code share’ og når billetten er kjøpt av et såkalt virtuelt flyselskap som i realiteten har preg av å være et reisebyrå. Regjeringen bør ta et initiativ mot EU-kommisjonen om et felleseuropeisk krav om dette.

  • Det bør internasjonalt arbeides videre med å kartlegge om det er systematiske forskjeller i tilbøyeligheten til å rapportere, og hva det rapporteres om, mellom fast ansatt personell, innleid personell og personell som er selvstendig næringsdrivende. Eventuell risiko knyttet til graden av turnover kan gi informasjon. Kartleggingen bør skille mellom (i) negative sikkerhetsmessige konsekvenser av eventuell under- eller skjevrapportering og (ii) forskjeller som en indikasjon eller dokumentasjon for (mulig opplevd) sårbare ansettelsesforhold.

  • Norske myndigheter bør følge med på eventuelle trender som indikerer systematiske forskyvninger i ansvarsfordelingen mellom statlige eller mellomstatlige sertifiseringsmyndigheter og private utviklere av nye produkter. Kunnskap om eventuelle sammenhenger mellom kommersielle interesser og risiko er viktig.

  • Det må sikres tilstrekkelig nasjonal kapasitet og kompetanse innen digital sikkerhet som kan påvirke flysikkerhet, i takt med digital tjenesteutsetting, mer digitale luftfartøy og generell digitalisering.

  • Styrket dialog og samspill mellom flyselskap og myndigheter slik at videreutvikling av selskapenes organisasjonsmodeller som tilfredsstiller markeds-, sikkerhets-, arbeidsmiljømessige og andre behov kan gjøres mer effektivt og innenfor regelverkets rammer og fleksibilitet. Myndighetene bør opprettholde prioritering av internasjonalt tilsynssamarbeid på spesielt viktige områder og være aktive i videreutvikling av regelverket.

  • Luftfartstilsynet bør videreutvikle tilsynsmodellen slik at aktørenes sikkerhetsytelse og andre sikkerhetsfaktorer i større grad blir vurdert i en helhetlig sammenheng og hvor tilsyn og andre tiltak settes inn på områder med størst risiko.

  • Luftfartstilsynet må fange opp og påvirke forslag til nytt regelverk som kan gi særskilte utfordringer for norsk luftfart. I tillegg må både flyselskaper og norske myndigheter være bevisste på og anvende fleksibilitetsreglene i EU-forordning 2018/1139 der det er hensiktsmessig.

  • Det bør satses mer på forskning om sammenhengen mellom flysikkerhet og organisasjonsformer.

  • Utvalget anbefaler en forsterket satsing på dataanalyse og -modellering, slik at tilgjengelig datagrunnlag kombinert med faglige vurderinger blir omformet til et anvendelig diskusjons- og beslutningsmateriale. Dette kan skje i form av et kart over flysikkerhetstilstanden der sammenhenger belyses fra ulike perspektiver og utfordringer kan identifiseres.

Til dokumentets forside