Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 25

Med rett til å mestre — Struktur og innhold i videregående opplæring

Til innholdsfortegnelse

9 Styring, roller og ansvar i videregående opplæring

Figur 9.1 

Figur 9.1

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere behovet for endringer i ansvarsfordelingen mellom nasjonale myndigheter, skoleeiere og arbeidsliv. Utvalget har i delutredningen beskrevet utviklingen av styringen og ansvarsforholdene i videregående opplæring. Utvalget pekte på utfordringen med å finne et balansepunkt mellom statens behov for styring og lokalforvaltningens behov for demokratisk deltakelse, ansvar og påvirkning på oppgaveløsningen.

I dette kapitlet diskuterer utvalget konsekvenser som våre forslag får for fylkeskommunenes ansvar og rolle for videregående opplæring, for samarbeidet med sentrale aktører og for hvordan staten skal styre videregående opplæring.

9.1 Fylkeskommunens rolle

9.1.1 Beskrivelse av fylkeskommunens ansvar

Videregående opplæring er et statlig ansvar og en fylkeskommunal plikt. Opplæringslovens § 13-3 fastslår at fylkeskommunene skal planlegge og bygge ut opplæringstilbudet med hensyn til nasjonale mål, søkernes ønsker og behov i samfunnet, og at fag- og yrkesopplæring er en integrert del av videregående opplæring.

Fylkeskommunene er demokratisk styrte organisasjoner, og står ansvarlig overfor sine egne innbyggere. Fylkeskommunen har ansvaret for å gi videregående opplæring. Dette innebærer at de er skoleeiere og ansvarlige for opplæring i bedrift. Fylkeskommunene skal bidra til at ungdom fullfører og består videregående opplæring, og sørge for at voksne får ivaretatt sine behov for videregående opplæring på en god måte.

Fylkeskommunen som forvaltningsorgan har ansvaret for å ivareta fylkets samlede interesser. Norge er et land med store regionale forskjeller når det gjelder arbeidsmarkeder og næringsstruktur. Dette gjenspeiles i geografisk variasjon med hensyn til hvor sterk stilling ulike yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogrammer har. Noen av disse forskjellene kan også finnes igjen i måten den enkelte fylkeskommune løser oppgaven knyttet til videregående opplæring på.

Regionreformen legger opp til færre og større fylkeskommuner. Endringer i det fylkeskommunale ansvaret er ikke konkludert, men Meld. St. 6 (2018–2019) understreker at fylkeskommunene skal få et større ansvar for kompetansepolitikken med sikte på å bidra til økt sysselsetting og lavere arbeidsledighet.1 Det skal for eksempel utredes om fylkeskommunene skal få et mer helhetlig ansvar for opplæring for unge i alderen 16 til 24 år.

Fylkeskommunene har ansvaret for flere virksomheter, blant annet de videregående skolene, oppfølgingstjenesten, karriereveiledningen og pedagogisk-psykologisk tjeneste. I dette kapitlet blir også lærerkompetanse omtalt. Fylkeskommunene er skoleeiere og øverste ansvarlige for å gi pedagogisk forsvarlig opplæring på videregående nivå.

9.1.2 Utvalgets vurderinger av fylkeskommunenes rolle

Fylkeskommunenes overordnede ansvar for videregående opplæring står fast

Utvalget har ikke foretatt en egen analyse og vurdering av fylkeskommunens lovpålagte ansvar. Utvalget viser til at spørsmålet om en viss justering ble lagt fram for Stortinget i 2015, og at samtlige partier i innstillingen til meldingen går mot at loven endres.2 Utvalget har på denne bakgrunnen lagt dagens ansvarsplassering til grunn.

Regionreformen kan gi økt ansvar til fylkeskommunene

Når flere av dagens fylkeskommuner slås sammen, fører dette til at de nye fylkeskommunene får en bredere næringsstruktur å ta hensyn til i arbeidet med å dimensjonere utdanningstilbudet. Fylkeskommunene kan også ha bedre mulighet til å gi opplæring i både små fag og utstyrstunge fag fordi fagmiljøene innad i regionen kan bli større. Dette kan til sammen gi bedre forutsetninger for å samle fagmiljøer og å planlegge opplæringstilbudet. Det kan blant annet utnyttes gjennom å bruke ny teknologi, herunder nettbasert opplæring, og kompetanse på tvers av skoler og fagmiljøer i arbeidslivet.

Utvalgets samlede forslag får konsekvenser for hvordan fylkeskommunen utøver ansvaret for videregående opplæring

Utvalgets forslag til en framtidsrettet videregående opplæring vil gi konsekvenser både for hvordan opplæringen blir gitt, og for fylkeskommunens ansvarsområde.

Utvalget foreslår å endre dagens rett til videregående opplæring til en rett til å gjennomføre med studie- eller yrkeskompetanse. Opplæringen skal bygge opp mot sluttkompetansen, noe som får konsekvenser for innretningen av strukturen og innholdet. Utvalget har dessuten lagt til grunn at alle skal være kvalifisert for den opplæringen de får. Det vil også få konsekvenser for hvordan tilbudet organiseres. Dette gjelder for eksempel å opprette innføringsfag for dem som trenger det i fagene norsk, engelsk og matematikk. Elever med svake norskferdigheter skal få språkopplæring integrert i innføringsfagene. Elevene skal bestå fag som kvalifiserer for neste nivå. Det må dermed legges opp til en struktur der elevene i større grad enn i dag får opplæring i ulik takt – tilpasset sitt faglige ståsted.

Med endring av retten får fylkeskommunen et utvidet opplæringsansvar. Utvalget har foreslått å gi utvidet rett til flere sluttkompetanser. Likeså skal det gis fullføringsrett ved omvalg, også for dem som er kommet langt i opplæringsløpet.

Å flytte ansvaret for en gruppe av voksne med behov for videregående opplæring til fylkeskommunen innebærer et nytt ansvarsområde. Samarbeidet med kommunene må trolig også styrkes for å identifisere kandidater som er klare til å få opplæring i regi av fylkeskommunene. Tiltak til voksne med kort botid må ses i sammenheng med øvrige tiltak rettet mot denne gruppen, for eksempel botilbud. Videre vil tilpasset opplæring for voksne med bruk av realkompetansevurdering og opplæring gjennom moduler gjøre at fylkeskommunen må jobbe mer målrettet og individualisert med å tilrettelegge opplæringen. Fylkeskommunen må også inngå et tettere samarbeid med Nav for å tilrettelegge og tilby opplæring som fører til formell kompetanse til for eksempel arbeidssøkende. Siktemålet er at de kan få en langvarig tilknytning til arbeidsmarkedet.

Fylkeskommunene har stort handlingsrom for å finne løsninger for å følge opp disse forpliktelsene. I kapittel 9.4 omtaler utvalget statlig styring av videregående opplæring og ansvarsfordelingen mellom staten og fylkeskommunene.

Fylkeskommunenes ansvar for å sikre kvaliteten på opplæringen

Fylkeskommunens arbeid med å sikre kvaliteten på opplæringen må fortsette og forsterkes. Dette gjelder opplæring både i skole og i bedrift.

Fylkeskommunen har ansvaret for at skolene har nødvendig kompetanse, utstyr og opplæringsarenaer som sammen gir en opplæring av høy kvalitet og som er pedagogisk forsvarlig. Utvalget mener at fylkeskommunen må være i tett kontakt med skolene for å kjenne til utfordringer og bistå med nødvendig veiledning og støtte der det trengs.

Utvalget mener det er avgjørende at skolene har riktig og oppdatert kompetanse, som dekker bredden i oppgavene som skal utføres på en faglig forsvarlig måte. Det bør derfor vurderes om det er behov for å stille bestemte kompetansekrav knyttet til ulike funksjoner på skolene. Dette gjelder både lærere og andre som har oppgaver med pedagogisk innhold, for eksempel kontaktlærerfunksjonen, spesialundervisning, norsk språkopplæring, sosialpedagogisk arbeid, oppgavene til skoleledere og skolebibliotekarer og yrkes- og utdanningsrådgiving. Dette betyr at fylkeskommunene må ha et system for kompetanseutvikling. Kompetanseutvikling må omfatte både lærere, rådgivere og ledere. Utvalget mener også at det bør foretas en vurdering av om det bør stilles strengere krav til kompetanse, herunder fagkompetanse, spesialpedagogisk kompetanse og kompetanse i språkopplæring, enn det som er tilfellet i dag.

Lærebedriftene har en sentral rolle i å gi opplæring på videregående nivå. Kvalitetssikring av opplæring i bedrift har vært en særlig svakhet i dagens system. Det er lite systematisk kunnskap om bedriftsdelen av opplæringen og hvor godt den fungerer. Fylkeskommunene må i større grad jobbe for å følge opp lærebedriftenes opplæringsansvar og vite at lærlingene får et godt tilbud. Det er viktig at fylkeskommunen sikrer at lærebedriftene er godt egnet til denne rollen. Dette handler blant annet om at de har en produksjon som tilsier at de kan gi opplæring i henhold til læreplanene, at de kan tilby et godt læringsmiljø for lærlingene, og at de har faglige ledere og instruktører med riktig kompetanse. Lærebedrifter som ikke imøtekommer disse kravene må følges opp. At fylkeskommunen må forsterke sitt ansvar for å kvalitetssikre opplæring i bedrift, innebærer ikke at de skal ta over et opplæringsansvar, men at de må ta et oppfølgingsansvar for elevene og lærlingene.

Fylkeskommunens ansvar for å øke gjennomføringen

Utvalgets forslag har som overordnet mål at flere skal gjennomføre med full sluttkompetanse og at alle skal oppnå en kompetanse de kan bruke etter endt videregående opplæring. I dag har fylkeskommunen ansvaret for å organisere og gjennomføre privatisteksamen og å utstede vitnemål. Utvalget foreslår å utvide retten til opplæring for dem som ikke består i fag. Forslaget gir fylkeskommunen et utvidet opplæringsansvar sammenliknet med i dag. Opplæringsansvaret skal også gjelde for dem som er ferdig med videregående opplæring, men som ikke har oppnådd yrkeskompetanse eller studiekompetanse.

Figur 9.2 

Figur 9.2

Utfordringen med å øke gjennomføringen er størst på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Utvalget har i kapittel 6 konkludert med at både elevene og lærlingene har behov for mer støtte underveis i opplæringsløpet. Dagens system for læreplass beholdes, men med forsterkninger. Fylkeskommunen må ta et større ansvar for å hjelpe elevene med å finne en læreplass og følge opp lærlingene gjennom læretiden.

Opsjonsavtaler gjør at fylkeskommunen må jobbe mer systematisk med å dimensjonere opplæringstilbudet, slik at flest mulig av elevene har sjanse til å få en læreplass. Elevene skal dermed i større grad veiledes inn i utdanningstilbud som samsvarer met et behov i arbeidslivet. Dette tilsier behov for at arbeidsliv og utdanning i enda større grad går sammen om å sikre at den enkelte får gjennomført et planlagt løp med beskrevet progresjon og sluttkompetanse. Y-nemndenes arbeid må dermed styrkes; dette omtales i kapittel 9.2.

Et fylkeskommunalt oppfølgingsansvar for lærlinger kan bidra til at flere gjennomfører læretiden. Dette kan for eksempel gjøres ved at fylkeskommunen delegerer ansvar til skolene for å sikre overgangen fra skole til bedrift. Videre må det iverksettes tiltak for å følge lærlingene gjennom deler av eller hele læretiden. Utvalget har i kapittel 6 foreslått at fylkeskommunene skal avsette personalressurser til oppfølging av lærlinger, og at det utvikles oppfølgingstiltak, for eksempel en mentorordning, for lærlinger som står i fare for ikke å greie opplæringen.

Oppfølgingstjenestens ansvar bør utvides

Som ledd i å forsterke fylkeskommunens rolle i å tilrettelegge opplæringen og følge opp elevene, bør ansvaret til oppfølgingstjenesten utvides. Oppfølgingstjenesten er en lovpålagt tjeneste, og den har i dag ansvaret for å følge opp all ungdom mellom 16 og 21 år med rett til videregående opplæring, men som verken er under opplæring eller i arbeid. Deres ansvar er dermed opprinnelig knyttet til retten til videregående opplæring, slik den ble utformet i Reform 94. Når utvalget endrer retten til videregående opplæring, vil en konsekvens også være å endre oppfølgingstjenestens mandat.

Utvalget mener oppfølgingstjenesten kan få et forsterket ansvar og en større rolle i å følge opp ungdom som står i fare for å falle ut av opplæringen. Deres ansvarsområde kan utvikles ved at oppfølgingstjenesten jobber forebyggende, og ikke bare for å følge opp de elevene som allerede er utenfor utdanning og jobb. Utvalget ser flere muligheter som bør utredes nærmere. Dette inkluderer flere punkter som belyser oppfølgingstjenesten i et forebyggingsperspektiv:

  • Oppfølgingstjenesten kan få ansvar for en større aldersgruppe. Dette kan både være ungdomsskoleelever som ikke har vurdering i fag, og voksne med behov for videregående opplæring.

  • Oppfølgingstjenesten kan også få ansvaret for å følge opp elever og lærlinger som er under opplæring, og sørge for at forutsetningene er til stede for at de kan gjennomføre opplæringen.

  • Oppfølgingstjenesten kan ha et særlig blikk på de elevene som går et løp mot grunnkompetanse og oppnår delkompetanse underveis i opplæringsløpet.

  • Karriereveiledningen og oppfølgingstjenesten må samarbeide tett i sitt arbeid.

Lærerkompetanse

Utvalgets forslag får også konsekvenser for lærernes arbeid og deres kompetanse. Lærernes rolle er ikke en del av utvalgets mandat, men lærernes kompetanse er en forutsetning for en velfungerende og god struktur i videregående opplæring. Læreren må ha både fagkompetanse og pedagogisk kompetanse. Endringer i samfunnet skjer raskt, og læreren må kunne tilegne seg ny kompetanse i henhold til endrede krav, forventninger og utviklingstrekk. Utvalget har i delutredningen beskrevet lærerrollen og kompetansekrav knyttet til lærere i videregående opplæring.

I utvalgets forslag til endringer i videregående opplæring, vil en del av arbeidet med å kvalifisere og tilrettelegge for elevene måtte tillegges læreren. Læreren vil få et tydeligere ansvar for å sikre kvalitet i læringsutbyttet for elevene. Programretting og yrkesretting av fellesfag krever trolig behov for videreutdanning for mange lærere. Utvalget vil også understreke videregående skolers behov for lærere med mastergrad i programfagene på de studieforberedende utdanningsprogrammene. Utvalget mener at det bør utredes om kompetansekrav for lærere i videregående opplæring kan utvides. Kompetansekrav til lærere i ungdomsskolen må ses i sammenheng med kompetansekrav på videregående nivå.

Figur 9.3 

Figur 9.3

Fylkeskommunens rolle for å ivareta karriereveiledning

Elever i videregående opplæring har i henhold til opplæringsloven rett til rådgivning om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg, og rådgiving om sosiale spørsmål.3

Det pågår et arbeid for å utvikle karriereveiledningen. Kjærgårdutvalget, som så på karriereveiledning i befolkningen, anbefalte at rådgivingstjenesten i videregående skole deles i to separate ansvarsområder, en sosialpedagogisk rådgiving og karriereveiledning.4 De mente også at lærlingene må få rett til karriereveiledning på lik linje med elever. Saken er til behandling hos Kunnskapsdepartementet. Kunnskapsdepartementet har sendt ut forslag på høring om å lovfeste tilbudet om karriereveiledning i fylkeskommunen. Fordi karriereveiledning blant annet vil omfatte veiledning om videregående opplæring, og på grunn av flere fellestrekk med rådgivingen om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg i videregående opplæring, foreslår departementet at plikten til å tilby karriereveiledning reguleres i opplæringsloven.5 Videre utarbeider Kompetanse Norge en digital karriereveiledningstjeneste som skal lanseres høsten 2020. Tjenesten har hele befolkningen som målgruppe, og inkluderer informasjon, verktøy og tilgang til profesjonell veiledning via chat, telefon og epost.

Utvalgets forslag til en ny videregående opplæring krever at ungdom og voksne får god karriereveiledning på et tidlig tidspunkt. Utvalget mener at fylkeskommunen må få et større ansvar for å ivareta karriereveiledningen. Dette innebærer at fylkeskommunen må jobbe tett opp mot kommunene og grunnskolene i arbeidet. Informasjonsflyten om elevene må bli bedre.

9.2 Samarbeidet med sentrale aktører i fag- og yrkesopplæringen

I tillegg til nasjonale myndigheter og fylkeskommunene er det en rekke aktører på nasjonalt og regionalt nivå som har interesser i og ansvar for å sikre en god opplæring for elever og lærlinger innenfor de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Utvalget har i delutredningen beskrevet disse aktørene, og vil her belyse hvordan utvalgets forslag får konsekvenser for samarbeidet, rollene og ansvaret.

9.2.1 Aktører nasjonalt knyttet til fag- og yrkesopplæringen

SRY og faglige råd

Krav om samarbeid har utgangspunkt i ILO-konvensjonens bestemmelser. I ILO-konvensjonen nr. 142 artikkel 5 (ratifisert av Norge i 1977) heter det:

«Politikk, retningslinjer og tiltak for yrkesrettleiing og yrkesopplæring skal utformes og gjennomføres i samarbeid med arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner, og med andre interesserte organisasjoner når det høver og er i samsvar med nasjonal lov og praksis.»

Det framgår et klart krav om at det skal finnes et samarbeid, men det er ganske åpent når det gjelder hvordan samarbeidet ivaretas. De formelle partssammensatte organenes roller har forandret seg over tid. Endring i mandater, oppgaver og roller er preget av et ønske om revitalisering og modernisering av samarbeidet på både statlig og regionalt nivå. Både SRY og Y-nemndene har i mindre grad enn før et forvaltningsansvar og forventes i større grad å ta en strategisk, premissgivende rolle. De faglige rådene har nylig fått et tydeligere ansvar for Vg3-opplæring i bedrift. Mandatet har blitt endret til at de faglige rådene skal ha avgjørende innflytelse på innholdet i læreplanene på Vg3.

9.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil peke på behovet for å forsterke samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene, SRY og faglige råd. Utvalget understreker at det er i samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene og de faglige rådene løsninger for de enkelte lærefagene må identifiseres og endringer konkretiseres. I kapittel 6 har utvalget foreslått at opplæringsløpet på yrkesfag må innrettes med utgangspunkt i sluttkompetansen. Konsekvensen av dette er at det kan være større grad av variasjon enn i dag mellom utdanningsprogrammene og lærefagene når det gjelder hvordan fag- og yrkesopplæringen organiseres. Dette handler om å vurdere behov for endringer i opplæringsmodellen for det enkelte fag, om lengden på opplæringstiden er hensiktsmessig, hvordan fellesfag kan programrettes, og hvordan en delkompetanse kan defineres.

Dette arbeidet tilsier et forsterket samarbeid. Samarbeidet må ikke virke konserverende. Det er behov for å gjøre endringer i yrkesfagene slik at flere kan fullføre med en yrkesfaglig kompetanse. Ulike hensyn må vektes opp mot hverandre, slik som arbeidslivets langsiktige behov for kompetanse, skoleeiernes mulighet til å tilby opplæring, og statens behov for å styre utdanningen. Opplæringen må også være attraktiv, slik at elevene etterspør de utdanningsretningene som arbeidslivet har behov for.

9.2.3 Aktører regionalt knyttet til fag- og yrkesopplæringen

Utvalget har i delutredningen beskrevet yrkesopplæringsnemndenes (Y-nemndenes) rolle og utvikling i ansvar. Y-nemndene har en viktig rolle i å bidra til å sikre kvaliteten på opplæringen, men undersøkelser viser at det er uklart hvorvidt nemndene i dag fungerer som forutsatt. Flere fylkeskommuner har pekt på behovet for mer aktive nemnder. Nemndene gir også i begrenset grad faglige vurderinger ved godkjenning av lærebedrift, slik opplæringsloven forutsetter. Undersøkelser viser at denne oppgaven i mange fylkeskommuner er delegert fra Y-nemndene til fylkeskommunen på grunn av begrenset faglig og ressursmessig kapasitet. Det er en utfordring at flere fylkeskommuner i liten grad anser Y-nemndene som sentrale i deres utviklingsarbeid. Deres rolle i å være en pådriver for å sikre kvaliteten på opplæringen må styrkes.

Utvalget har i delutredningen beskrevet lærebedriftenes og opplæringskontorenes rolle. Lærebedriftenes rolle i å tilby praksisplass til elevene og ta et opplæringsansvar for lærlingene er en helt sentral del av den norske fag- og yrkesopplæringen. Ved siden av å utdanne fagarbeidere har lærebedriften et viktig samfunnsmandat i å bidra til at lærlingene får demokratiforståelse og blir aktive samfunnsborgere. Opplæringskontorene er en sammenslutning av godkjente lærebedrifter. Opplæringskontorene utgjør en betydelig ressurs inn i fag- og yrkesopplæringen. 80 prosent av lærebedriftene er tilsluttet et opplæringskontor, og opplæringskontorene har rundt 1000 årsverk.6

9.2.4 Utvalgets vurderinger

Y-nemndenes arbeid må styrkes

Utvalget har i delutredningen pekt på behovet for å tydeliggjøre lovverket når det gjelder Y-nemndenes mandat, slik at deres posisjon som regional kvalitetssikrer styrkes.

Y-nemndenes arbeid med å gi råd til fylkeskommunene om å dimensjonere opplæringstilbudet blir vurdert som sentralt innad i de fleste fylker. Utvalget mener dette arbeidet må styrkes. Utfordringen med at kvalifiserte elever står uten læreplass, må tas på alvor og følges opp. I dimensjoneringsarbeidet må Y-nemndene i større grad bidra med egne prognoser som viser behovene på det lokale arbeidsmarkedet. Utvalget har i kapittel 6 foreslått at opsjonsavtaler kan være et sentralt verktøy i å styrke arbeidet med dimensjonering. Her skal antall forventede læreplasser tallfestes. Dette forutsetter god informasjon og kunnskap om arbeidslivets behov. En del av dette informasjonsgrunnlaget må Y-nemndenes medlemmer hente inn via sine nettverk, og en del må innhentes av fylkeskommunene. For å forsterke Y-nemndenes arbeid med dimensjonering foreslår utvalget i tillegg at Y-nemndene gis innstillingsrett om dimensjonering av utdanningstilbudene når saken behandles politisk i fylkeskommunen.

Utvalget foreslår at regelverket rundt Y-nemndene tydeliggjøres som ledd i å styrke deres arbeid og sikre at de tar den rollen som loven legger opp til.

Lærebedrift og opplæringskontor

Utvalgets forslag til å forbedre videregående opplæring får konsekvenser for lærebedrifter og opplæringskontorer. Lærebedriftene må følge lærlingene tettere opp for å sikre at de er kvalifisert for opplæringen. Lærebedriftene må også legge forholdene til rette slik at lærlingene med stryk i fag kan ta opp igjen faget. Samarbeidet mellom skolene og lærebedriften må økes for å sikre en god opplæring. For lærefag som innfører vekslingsmodeller, er behovet for et tett samarbeid sentralt.

Utvalget vil framheve at opplæringskontorenes rolle og arbeid er helt sentralt i den norske lærlingordningen. Opplæringskontorene representerer en stor ressurs og kapasitet i dagens system. OECD peker på opplæringskontorenes unike rolle som tilrettelegger i den norske lærlingordningen.7 Deres rolle i å sikre at lærlingene får god opplæring, rekruttere nye lærlinger, synliggjøre fagene og støtte bedriftene er viktig. Arbeidet med å støtte opp om bedriftene er viktig for å sikre at flest mulig bedrifter kan ta et opplæringsansvar. Opplæringskontorene fungerer ofte som et viktig bindeledd mellom skolene og lærebedriftene. Forskning viser at en del opplæringskontorer tar et uformelt ansvar for å kvalitetssikre opplæringen i bedrift. Som ansvarlig for videregående opplæring er det viktig at fylkeskommunen tar en aktiv rolle i å sikre kvaliteten på bedriftsopplæringen. Fylkeskommunene har begrenset innsikt og mulighet til å sikre at opplæringskontorenes arbeid er av god kvalitet. Opplæringskontorene er i stor grad finansiert av offentlige midler gjennom lærlingtilskuddet.

NHO mener at det må være lærebedriftenes behov som skal være styrende for opplæringskontorenes rolle, organisering og mandat.8 De ønsker å se på muligheten for effektivisering av opplæringskontorenes ressursbruk og organisering. Utvalget støtter NHOs arbeid med å gjennomgå opplæringskontorenes rolle med sikte på å klargjøre ansvarsforholdet og legge til rette for gode og hensiktsmessige samarbeidsformer. Opplæringskontorene er en bedriftskonstruksjon, og det er dermed bedriftene som må ta et ansvar for å vurdere opplæringskontorene. Å tydeliggjøre deres rolle innebærer ikke å endre deres arbeid, men heller å sikre at deres bidrag går inn i fylkeskommunenes helhetlige strategi for å utdanne fagarbeidere.

9.3 Samarbeid med sentrale aktører om overgangen til universiteter og høyskoler

9.3.1 Samarbeid om overgangen fra videregående skole til universiteter og høyskoler

Det er departementet som fastsetter kravene for opptak til høyere utdanning. For opptak til de fleste studier kreves generell studiekompetanse. I tillegg har noen studier egne krav, som kan være karakterkrav eller krav om fordypning i noen fag.

Å lykkes med studier handler om både forkunnskaper og motivasjon for studiene. Det er også viktig å ha et realistisk bilde av hva som kreves i et studium. Meld. St. 16 (2016–2017) skriver at ansvaret for gode overganger ligger hos både videregående opplæring og i høyere utdanning, og at universiteter og høyskoler må formidle hva som kreves av forkunnskaper i høyere utdanning.9

Overgangen mellom videregående skole og høyere utdanning har fått mer oppmerksomhet i de siste årene. Det er bred enighet om at god dialog mellom videregående skoler og høyere utdanning er viktig for å skape en omforent beskrivelse av hva det vil si å være studieforberedt.

I delutredningen omtaler utvalget de samarbeidsforaene som finnes mellom videregående opplæring og høyere utdanning, både nasjonalt og lokalt. Mye samarbeid er knyttet til lærerutdanningene og kompetanseheving av lærere, gjennom både strategien Lærerutdanning 2025 og den desentraliserte ordningen for lokal kompetanseutvikling.10

9.3.2 Utvalgets vurderinger

Det etableres et nasjonalt fagråd for studieforberedende utdanningsprogrammer og høyere utdanning

I delutredningen skriver utvalget at det er en svakhet at det ikke finnes et nasjonalt forum for dialog og samarbeid i de studieforberedende utdanningsprogrammene, slik det finnes for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene gjennom Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) og de faglige rådene. Utvalget har fått flere innspill om dette, som støtter utvalgets vurderinger.

Figur 9.4 

Figur 9.4

På dialogseminar med representanter fra fylkeskommuner og høyere utdanning mente de fleste at det bør finnes muligheter for et formelt forum mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Mange av deltakerne pekte på et allerede godt etablert samarbeid i lærerutdanningene, men at et nytt forum må ha langt bredere deltakelse.

Utvalget viser til at det i tidligere meldinger til Stortinget er fremmet forslag om ett eller flere faglige råd også for de studieforberedende utdanningsprogrammene, men at dette foreløpig ikke er etablert.11

Utvalget mener god og formell dialog og samarbeid mellom aktører fra videregående opplæring og høyere utdanning er nødvendig for å sikre god kvalitet i de studieforberedende utdanningsprogrammene. Utvalget foreslår derfor at det opprettes et nasjonalt, rådgivende organ for økt dialog og samarbeid mellom videregående opplæring og høyere utdanning – Nasjonalt samarbeidsråd for studieforberedende utdanningsprogrammer (SRS).

Rådet skal kunne uttale seg om kravene til generell studiekompetanse og ansvarsfordelingen mellom videregående skole og høyere utdanning, og det skal foreslå endringer i videregående opplæring som følge av at arbeidslivets krav til kompetanse endrer seg. Rådet bør ha et overordnet ansvar for å gi råd til utdanningsmyndighetene. Videre kan rådet fremme initiativ til økt kvalitet i opplæringen, bedre rådgivingstjeneste, ta initiativ til forskningsbasert kunnskapsinnhenting og fremme innovasjon og utvikling i de studieforberedende utdanningsprogrammene.

Utvalget viser til at det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket beskriver overordnet hvilke kunnskaper, ferdigheter og generelle kompetanser som skal kjennetegne kompetanseoppnåelse på ulike nivåer i det norske utdanningssystemet.12 Generell studiekompetanse ligger på nivå 4b og skal samsvare med den startkompetansen vi kan forvente at nye studenter har. Utvalget mener rammeverket vil være et sentralt verktøy for det nasjonale rådets arbeid.

Det opprettes et nasjonalt faglig råd for hvert studieforberedende utdanningsprogram

I tillegg til et nasjonalt overordnet rådgivende organ foreslår utvalget at det opprettes et nasjonalt fagråd for hvert studieforberedende utdanningsprogram. Fagrådene skal fremme initiativ og utvikling innenfor det enkelte utdanningsprogrammet, og skal spille inn forslag til det nasjonale rådgivende organet og til utdanningsmyndighetene. Videre skal fagrådene identifisere behov for endringer i utdanningsprogrammene og læreplanene basert på forskning og erfaringsbasert kunnskap.

De faglige rådene bør bestå av sentrale aktører fra både videregående opplæring og universiteter og høyskoler. Elevorganisasjonen, lærerorganisasjonene, representanter for fylkeskommuner og ulike fagmiljøer bør være representert i rådene.

Fagrådene bør bidra til økt regionalt samarbeid mellom skoler, høyere utdanning og lokalt arbeidsliv.

Det etableres faste strukturer for regionalt samarbeid

I tillegg til faglige råd på nasjonalt nivå mener utvalget at det må opprettes flere formelle arenaer for samarbeid og samhandling mellom skoler, høyere utdanning og lokalt arbeidsliv på regionalt nivå. På denne måten kan elevene i videregående opplæring få nærmere innblikk i lokalt arbeidsliv og de mulighetene som ligger der, og opplæringen kan oppleves som mer relevant for framtidige studier og yrker.

Utvalget viser til kapittel 5.3.3 om at elevene må få økte muligheter til å fordype seg i programfagene, og at de må kunne jobbe med fagene på ulike måter. Utvalget peker på at økt samarbeid på regionalt nivå kan bidra til at elevene kan få praksis ved en høyskole, et universitet eller i et annet kompetansemiljø knyttet til en bedrift.

Figur 9.5 

Figur 9.5

Utvalget mener at et slikt arbeid må ha faste strukturer for å kunne utvikle seg til gode tilbud til elevene, og utvalget foreslår derfor at det utvikles nettverk og faste strukturer for samarbeid mellom videregående skoler, regionale høyere utdanningsinstitusjoner og andre kompetansemiljøer, herunder lokalt arbeidsliv.

Utvalget viser til at det er etablert gode ordninger for samarbeid mellom videregående skoler og lærerutdanningene.

Mer kunnskap om overgangen mellom videregående opplæring og høyere utdanning

Utvalget mener det er viktig at de rådgivende organenes innspill er kunnskapsbaserte og bygger på utredninger, statistikk og analyser som belyser gjennomføring i høyere utdanning. En god kunnskapsbasert dialog om overgangen mellom videregående skole og høyere utdanning må kunne koble resultater i høyere utdanning opp mot utgangspunktet til studentene fra videregående skole. Dette krever satsing på økt kunnskap om overgangen. Utvalget foreslår at det settes i gang forskning som belyser hva karakterer og utdanningsbakgrunn fra videregående skole betyr for å lykkes i høyere utdanning. Kunnskapsbasen må også bygge på den dialogen høyere utdanning har med arbeidslivet. Påbygging til generell studiekompetanse og ulike veier mot høyere utdanning, som Y-veien, må inngå i forskningen.

Utvalget viser til forslag i kapittel 9.4.3.

9.4 Styring og ansvarsfordeling mellom stat og fylkeskommune i videregående opplæring

9.4.1 Statens overordnede ansvar for videregående opplæring

Staten har et systemansvar for videregående opplæring, og et særlig ansvar for at det finnes et godt og likeverdig opplæringstilbud rundt om i landet. Utvalgets forslag innebærer ingen endring av ansvarsdelingen mellom staten og fylkeskommunen. Forslagene til endring av retten til opplæring knyttet til sluttkompetanse, organiseringen av tilbudet og endringene av det faglige innholdet innebærer imidlertid en betydelig omlegging av mange sider ved dagens videregående opplæring hvor de overordnede rammene og regelverket må fastsettes av staten.

En planlagt og god implementering vil være en forutsetning for en god omlegging. Forslagene innebærer omfattende endringer på alle nivåer. Statens premisser gjennom lover og forskrifter er grunnlaget. Innenfor disse rammen er det skoleeiere, skoleledelse, lærere og faglige ledere i lærebedrifter som spiller en avgjørende rolle for å utvikle kvalitativ god opplæring. Det må etableres en god balanse mellom statlige rammer, sentralt utviklet verktøy og lokal og profesjonell fleksibilitet. Innføringen av Reform 94 var preget av at sider ved omleggingen ikke var ferdig forberedt ved reformens start.13 Utvalget vil også vise til omtalen av Kunnskapsløftet i delutredningen. Evalueringen av Kunnskapsløftet viste at vellykket reformarbeid er avhengig av at fylkeskommunene har vilje, kompetanse og kapasitet til å gjennomføre. I arbeidet med Kunnskapsløftet ble det lokale leddets vilje og mulighet til å gjennomføre ikke gitt tilstrekkelig oppmerksomhet. Et resultat var at gjennomføringen av Kunnskapsløftet ble preget av svake koblinger mellom fylkeskommune og skole, og mellom skoleledelse og lærernes praksis.14

Fylkeskommunens mulighet for gjennomføring er knyttet både til økonomiske forutsetninger og til at det foreligger god kompetanse og kapasitet til å løse oppgavene.

9.4.2 Statens ansvar for å sikre de økonomiske forutsetningene

I delutredningen gikk utvalget gjennom dagens finansiering av videregående opplæring. Det skjer gjennom fylkeskommunenes frie inntekter, det vil si skatter og rammetilskudd. Det er kostnadsnøkkelen som bestemmer fordelingen til den enkelte fylkeskommune. Kostnadsnøkkelen er komponert av indikatorer som skal vise behovet for tjenester innenfor de enkelte sektorene.

Når fylkeskommunene eller kommunene får nye oppgaver, er prinsippet at de skal fullfinansieres. For videregående opplærings del betyr det for eksempel at når satsen på lærlingtilskuddet øker, beregnes det hvor mye dette i makro krever av ekstra midler. Denne totalsummen legges da inn i rammen, som igjen fordeles ut til fylkeskommunene. Hvorvidt midlene går til veier eller lærlingtilskudd, er det derimot fylkeskommunene som avgjør. En får dette illustrert ved å se på utviklingen fra 2011 til 2018. Mens den sentrale komponenten i kostnadsnøkkelen – «ungdom mellom 16–18 år» – har gått ned med i underkant av 1 prosent i dette tidsrommet, har videregående opplærings andel av budsjettet gått ned med mer enn 5 prosent – til 51 prosent.

Den enkelte fylkeskommunes handlingsrom på driftssiden vil også være påvirket av hvilke gjeldsforpliktelser fylkeskommunene har. Etter Forvaltningsreformen i 2010 fikk fylkeskommunene større handlingsfrihet på det økonomiske området. Fylkeskommunens lånegjeld har etter dette økt kraftig. Vista Analyse ser på det samlede gjeldsvolumet i lys av fylkeskommunenes frie inntekter.15 De finner at mens gjelden i 2009 utgjorde 78 prosent av de frie inntektene, utgjorde gjelden 105 prosent i 2017. Fylkeskommunene har gjennom dette blitt langt mer utsatt for økninger i rentenivået, da dette vil slå rett inn i driftsbudsjettet. Gitt dagens lånevolum, vil en renteøkning på 2 prosent bety 1,4 milliarder kroner. I tillegg til egne låneopptak har fylkeskommunene et vesentlig garantiansvar knyttet til lån som er tatt opp av bompengeselskaper for veiutbygging i deres eget fylke.16

Utfordringen ved dagens finansieringsløsning sett fra et sektorperspektiv er at tildelingen av midler er avhengig av hva som skjer i andre sektorer. Man er ikke bare avhengig av politisk støtte til ens eget område. Vista Analyse oppsummerer en vurdering av fylkeskommunenes nest største enkeltoppgave slik:

«Etter Forvaltningsreformen (2010), hvor fylkeskommunene overtok ansvar for betydelige deler av det tidligere riksvegnettet, har fylkeskommunene i perioden 2010–2018 brukt noe mer midler på fylkesveiene enn de har fått tilført av midler til formålet fra Staten. Dette har likevel ikke vært tilstrekkelig til å redusere vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet, vår gjennomgang av fylkeskommunenes budsjett- og økonomiplaner tyder på at det samlede etterslepet øker.»

Utviklingen i opplæringssektoren er ikke bare avhengig av inntektsutviklingen, men også av utviklingen på etterspørselssiden. Den mest sentrale indikatoren er befolkningsutviklingen i den gruppen som er de største brukerne av videregående opplæring – ungdom i alderen 16–18 år. Som beskrevet over er antall 16–18 åringer en av de størrelsene som bestemmer fordelingen av midler mellom fylkeskommunene. Dette bestemmer imidlertid ikke størrelsen på den rammen som skal fordeles. Denne bestemmes som del av det årlige kommuneopplegget, og er følgelig en del av den statlige makroøkonomiske politikken. I følge SSBs befolkningsframskriving vil gruppen 16–18 åringer vokse fra rundt 189 000 i 2020 til 203 000 i 2028. Dersom vi legger til grunn dagens kostnad per elev og forutsetter at veksten ikke kan fanges opp gjennom bedre utnyttelse av eksisterende kapasitet, vil utviklingen i de neste 8 årene kreve at skolene tilføres rundt 2,3 milliarder kroner utover dagens ramme.17 Det kan med andre ord legges til grunn at en endring ikke blir gjennomført i en tilsvarende situasjon som ved innføringen av Reform 94. Den gangen var det en markant nedgang i antallet elever i den aktuelle aldersgruppen.

9.4.3 Kunnskap og kapasitet

Med økt vekt på å kvalifisere og gjennomføre blir det elevens læringsutbytte som stilles i sentrum. Dette fordrer en større oppmerksomhet rundt forutsetningene for den enkeltes læring, og dermed lærerens sentrale rolle i læringsprosessen. En vellykket omlegging vil kreve at en sikrer at lærere og skoleledere har de kunnskapene og den støtten som forutsettes for at de skal kunne løse oppgaven i samsvar med forventningene. Reformarbeidet må planlegges helt ut i opplæringssituasjonen. Bygging av lokal kompetanse blir et viktig element i omleggingen.

Et forsterket ansvar for å tilrettelegge for at den enkelte elev og lærling skal kunne gjennomføre, er en omlegging hvor en ikke kan legge til grunn at alle løsninger er utviklet på forhånd. En slik omlegging fordrer evne til å utvikle tilbudet og lære underveis. Man må få til en god kobling mellom praksisfeltet og utviklingen av kvalifisert kunnskap om gode løsninger. Til dette trengs en praksisnær forskning. Når en skal bygge lokal kompetanse, må en også se på rollen til universitetene og høyskolene. Det er disse som har ansvaret for grunnutdanningen og det meste av etterutdanningen av dem som skal arbeide i skolen. Disse vil være sentrale både når det gjelder å utvikle ny kunnskap i form av forskning, og for at denne tas i bruk.

Forskning – videregående opplæring er et relativt uutforsket område

Som vist i delutredningen har fylkeskommunene i stor grad vært avhengig av å utvikle sitt eget kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere kvaliteten ved eget arbeid. I en brukergjennomgang av norsk utdanningsforskning i 2017 finner Technopolis at brukerne, heriblant på fylkeskommunalt nivå, ønsker en tettere kontakt mellom forskerne og opplæringen. Spesielt blir det uttrykt ønske om mer forskning på utdanningsrelatert praksis. Dette vil gi en mulighet for at skolene kan bruke resultatene til å utvikle sin egen praksis.18

Med utvalgets ambisjoner om høy kvalitet i opplæringen og økt gjennomføring blir koblingen mot forskning viktig. Utvalget mener at det ikke må være et ensidig fokus på å skape et nytt system med et nytt innhold. Like viktig blir måten oppgavene løses på. Skal forskningen bidra her, må den være nær koblet til praksisfeltet. En slik kobling vil innebære at forskningen er i stand til å fange opp hvilke forskningsbehov som finnes på praksisfeltet, altså hva som er relevante problemstillinger. For det andre må ny kunnskap i form av relevant forskning bli kjent på praksisfeltet og tas i bruk.

I en gjennomgang av utdanningsforskningen i 2015 fant Gunnes, Hovdhaugen og Olsen at det meste av utdanningsforskningen fant sted på lærerutdanningsinstitusjonene. Når forskerne delte utdanningsforskningen på utdanningsområder, fant de at rundt 15 prosent var rettet mot videregående opplæring.19 En gjennomgang av prosjektkatalogen til programmet Forskning og innovasjon i utdanningssektoren (FINNUT) som Forskningsrådet foretok for utvalget i september 2018, viste at 19 prosent av de pågående prosjektene var rettet mot videregående opplæring. Av disse var mange knyttet til frafall fra videregående eller fag- og yrkesopplæringen.

Det er vanskelig å komme unna en konklusjon om at videregående opplæring er et relativt uutforsket område. Relevant forskning av høy kvalitet er viktig på alle nivåer. Det er viktig for utformingen av de nasjonale retningslinjene. Det er viktig på regionalt nivå, skolenivå og i opplæringen.

Statistikk

Utvalget har i delutredningen konkludert med at det er behov for en mer nyansert og presis beskrivelse av hvor mange som gjennomfører videregående opplæring enn hva dagens telling og definisjon legger opp til. Dette er viktig fordi det påvirker hvordan man snakker om ungdom som ikke gjennomfører og for å kunne ha en mest mulig kunnskapsbasert diskusjon. Dagens gjennomføringsindikator tar utgangspunkt i hvor stor andel av elevene og lærlingene som har oppnådd en sluttkompetanse etter fem år. Dermed fanger ikke indikatoren opp progresjonen.

Utvalget konstaterer i delutredningen at kunnskapsgrunnlaget om voksne i videregående opplæring er svakt. Dataene som registreres i fylkeskommunen, og som den nasjonale statistikken er bygget på, har betydelige mangler. Dataene som legges inn i datasystemet, gjør det ikke mulig å besvare et så sentralt spørsmål som om alle søkere med rett faktisk får et tilbud.20

9.4.4 Utvalgets vurderinger av den statlige styringen

Det er statens ansvar å legge til rette for et likeverdig tilbud i hele landet. Dette tilsier at staten må sikre at man har et lovverk som beskriver rettighetene den enkelte har til opplæring. Videre at fylkeskommunenes ansvar er klart definert og at de blir gitt de økonomiske forutsetningene til å følge opp. De må ha en tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å gjennomføre i tråd med intensjonene. Etter utvalgets mening er det avgjørende at både staten og fylkeskommunene prioriterer oppgaven.

En forutsetning for en reform av videregående opplæring er at fylkeskommunen har et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for å kunne gjennomføre den i tråd med intensjonene. I utgangspunktet skal alle nye statlige tiltak som pålegges kommunesektoren, fullfinansieres. Utvalget vil understreke at skal en være trygg på at økte midler til opplæringssektoren går til formålet, må en styrking i de første årene gis som en formålsbestemt/øremerket refusjon knyttet til oppbygningen av tilbudet. Utvalget vil foreslå at statlige midler knyttet til økte kostnader både i oppbyggingsperioden fram mot gjennomføringen og 5 til 10 år etter at reformen er satt ut i livet, blir gitt i form av øremerkede overføringer. Etter det kan en vurdere om midlene skal legges inn i rammetilskuddet.

Figur 9.6 

Figur 9.6

Når det gjelder rammetilskuddet, vil utvalget vise til delutredningen og påpekningen av at det bør etableres et kriterium i kostnadsnøkkelen som fanger opp voksnes behov for videregående opplæring.

En god implementering av de forslagene til endringer utvalget skisserer i denne utredningen, forutsetter at staten på en langt mer aktiv måte enn tidligere analyserer hvilke forutsetninger som må være til stede lokalt. Det må så foretas en systematisk oppbygging av kunnskap og kapasitet for å håndtere omleggingens ulike aspekter i forkant av gjennomføringen. Staten må ha et overordnet ansvar for å tilrettelegge for en slik kapasitetsoppbygging, og påse at den blir gjennomført. Samtidig må den statlige styringen av opplæringen være basert på hvordan en styrker og utvikler det profesjonelle fellesskapet lokalt.

Det er også et nasjonalt ansvar å legge til rette for at det finnes gode nok systemer for kunnskapsoppbygging knyttet til videregående opplæring. Utvalget vil spesielt framheve behovet for å etablere et velfungerende samarbeid mellom videregående opplæring, høyere utdanning og forskning. Dette bør være et samarbeid som har som mål å utvikle god, relevant og praksisnær kunnskapsutvikling. Utvalget vil foreslå at staten sammen med fylkeskommunene tar initiativ til at det utvikles en større forsknings-, utdannings- og innovasjonsstrategi rettet mot videregående opplæring. Dette kan i sin tur bli et aktivt nettverk som bidrar til utviklingen av opplæringen. En slik satsing kan hente viktige erfaringer fra den nasjonale strategien knyttet til lærerutdanningen: Lærerutdanning 2025.21 En videregående opplæring som aktivt benytter en praksisnær forskning av høy kvalitet er avhengig av at dette er forankret på mange nivåer.22 Utvalget vil derfor foreslå at følgende elementer inngår:

  • For det første må det utvikles et forskningsprogram eller forskningsinnsats med sikte på praksisnær forskning av høy kvalitet. I tillegg til å lage et programinnhold av høy relevans vil et sentralt spørsmål være hvordan en skal sikre gode koblinger mellom forskningen og praksisfeltet. Dette vil være en oppgave som må løses på nasjonalt nivå, for eksempel lagt til Forskningsrådet.

  • For det andre må en sørge for en utdanning for kunnskapsbasert praksis. Universitets- og høyskolesektoren er på mange måter navet i kunnskapsformidlingen. Gjennom sitt ansvar for grunnutdanningene og etter- og videreutdanningene har de en sentral rolle i å bruke og formidle relevant og praksisnær forskning. De har også en sentral rolle i å oppøve og motivere framtidens lærere til å etterspørre og ta i bruk relevant forskning. Dette kan for eksempel gjøres ved at det legges til rette for praksisrelevante masteroppgaver. Dette forutsetter at det vitenskapelige personalet ved UH-institusjonene selv er godt koblet mot praksisfeltet og forskningsfronten, og at forskningsbasert kunnskap anvendes i utdanningene.

  • For det tredje må en se på hvordan de ulike administrative nivåene bidrar gjennom sin kommunikasjon. For å begynne på skolenivå: Hva skal til for at ledelsen understøtter formidling av relevant forskning og kunnskapsbasert praksis, og samtidig er aktiv i å formidle behov for ny kunnskap på aktuelle områder? På regionnivå: Hvordan få skoleeierne til å etterspørre forskning og aktivt formidle og ta i bruk ny kunnskap? På statlig nivå: Hvordan skaper en gode prosesser? Hvordan kan man få tatt i bruk eksisterende kunnskap? Hvordan får man et best mulig bilde av hva som trengs av ny forskning?

  • For det fjerde må en se på praksisfeltet og starte med å gjøre opp status for bruk av og tilgang på forskning. Man må se på hvilke barrierer som finnes og foreslå tiltak som bidrar til at kunnskap kan bli til handling, og at ens egen praksis kan bli forsket på og bli til systematisert kunnskap. Denne kunnskapssirkelen er selve fundamentet for et velfungerende kunnskapssystem.

Figur 9.7 

Figur 9.7

Når systemet endres til økte krav til at elevene skal være kvalifisert til opplæringen, gir dette et behov for rask tilgang til styringsinformasjon om tilstanden for både skoleeierne og staten. En forutsetning for en god politikk på området, både lokalt og sentralt, er en pålitelig oversikt over tilbud og etterspørsel, og ikke minst om rettighetene på området blir oppfylt. Utvalget foreslår en gjennomgang av statistikkfeltet med sikte på å få en tilfredsstillende kvalitet knyttet til det som rapporteres, god relevans og gode rutiner for innhenting av dataene. Statistikk for gjennomføring i videregående opplæring må få fram et mer nyansert bilde av den reelle progresjonen til elevene og lærlingene. At opplæringsløpet er lengre for lærlinger, må reflekteres i diskusjonen om gjennomføring i videregående opplæring. Det må videre være et statlig ansvar å utvikle et helhetlig og godt statistikksystem for videregående opplæring av voksne.

Statens rolle i å formidle kunnskap og veilede fylkeskommunene

Det statlige tilsynet har over tid blitt mindre preget av ren kontroll og i stedet blitt kombinert med veiledning. Utvalget mener at det i en omstillingssituasjon er viktig at tilsyn, veiledning og formidling av kunnskap brukes aktivt med sikte på å bidra til å utvikle de lokale løsningene. Tilsynet kan bidra til å identifisere god praksis og fylkesmannen kan fungere som en samtalepartner for fylkeskommuner og skoler. Dette kan øke fylkeskommunenes bevissthet om deres egne kvalitetsvurderinger og bruken av disse. Tilsynet kan også bidra til bevissthet om regelverket og hvordan dette skal etterleves.

Behov for endrede rutiner i arbeidet med voksne i videregående opplæring

Utvalget har vist at det er store forskjeller i hvordan fylkeskommunene løser sine oppgaver overfor de voksne. Det er store variasjoner i tilbud og i bruk av et sentralt verktøy som vurdering av realkompetanse. Når dette feltet blir sett på som et satsingsområde for et utvidet fylkeskommunalt ansvar for kompetansepolitikken, vil en viktig forutsetning være en større oppmerksomhet på kvaliteten på oppgaveløsningen fra både statlige og fylkeskommunale myndigheter. Kravet til likeverdighet i tjenestene og om at rettigheter blir oppfylt, må også gjelde tilbudet til voksne. Utvalget mener at staten må foreta en oppgradering av veiledning og tilsyn, og ikke minst må det etableres en langt bedre løpende oversikt over det arbeidet som er rettet mot voksne.

9.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Fylkeskommunens arbeid med å sikre kvaliteten på opplæringen må fortsette og forsterkes. Dette gjelder opplæring både i skole og i bedrift.

  • Som ledd i å sikre kvaliteten, bør det vurderes om det er behov for å stille bestemte kompetansekrav knyttet til ulike funksjoner på skolene.

  • Oppfølgingstjenestens ansvar kan endres til også å jobbe forebyggende for å hindre at elever ikke gjennomfører. Oppfølgingstjenestens ansvarsområde kan også utvides. Her kan både ungdomsskoleelever uten vurdering og voksne med behov for videregående opplæring være en målgruppe.

  • Kompetansekrav til lærere på videregående nivå vurderes utvidet.

  • Fylkeskommunen må få et større ansvar for å ivareta karriereveiledningen.

  • Samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene og de faglige rådene må styrkes for å gjennomføre endringer innenfor yrkesfagene.

  • For å forsterke Y-nemndenes arbeid med dimensjonering foreslår utvalget at Y-nemndene gis innstillingsrett om dimensjonering av utdanningstilbudene når saken behandles politisk i fylkeskommunen.

  • Det etableres et nasjonalt fagråd for studieretninger og høyere utdanning.

  • Det opprettes et nasjonalt faglig råd for hver studieretning.

  • Det utvikles nettverk og faste strukturer for samarbeid mellom videregående skoler, regionale høyere utdanningsinstitusjoner og andre kompetansemiljøer, herunder lokalt arbeidsliv.

  • Det settes i gang forskning som belyser hva karakterer og utdanningsbakgrunn fra videregående skole betyr for å lykkes i høyere utdanning.

  • Styringsinformasjonen om gjennomføring og progresjon for både ungdom og voksne i videregående opplæring forbedres.

  • Staten må ha et overordnet ansvar for å tilrettelegge for kapasitetsoppbygging regionalt, slik at de lokale forutsetningene er til stede for å gjennomføre vellykkede endringer.

  • Det etableres en statlig øremerket tilskuddsordning (refusjon) knyttet til utviklingen av det fylkeskommunale opplæringstilbudet. Tilskuddet vurderes senere for innlemming i rammeoverføringssystemet.

  • Staten etablerer sammen med fylkeskommunene en forsknings-, utdannings- og innovasjonsstrategi rettet mot videregående opplæring.

Fotnoter

1.

Meld. St. 6 (2018–2019).

2.

Meld. St. 14 (2014–2015) og Innst. 333 S (2014–2015).

3.

Opplæringsloven § 9-2.

4.

NOU 2016: 7.

5.

Kunnskapsdepartementet (2019). Høringsnotat om endringer i opplæringslova. Lovfesting av tilbud om karriereveiledning i fylkeskommunen.

6.

Høst, H og S. Michelsen (2014).

7.

Kuczera, M. (2017).

8.

NHO (2016).

9.

Meld. St. 16 (2016–2017).

10.

Utdanningsdirektoratet (2018): Desentralisert ordning - lokal kompetanseutvikling.

11.

Meld. St. 20 (2012–2013).

12.

Kunnskapsdepartementet (2011): Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

13.

Lauvdal, T. (1996).

14.

Aasen, P., J. Møller, E. Rye mfl. (2012)

15.

Homeleid, T., J. Furuholmen og I. Rasmussen (2018).

16.

Vista Analyse antyder et samlet garantiansvar på 67,8 milliarder ved utgangen av 2016. Dette beløpet har neppe blitt mindre etter det.

17.

Basert på gjennomsnittskostnad per person på om lag 165 000 kroner (Udir).

18.

Fridholm, T. mfl. (2017).

19.

Gunnes, H., E. Hovdhaugen og B.M. Olsen (2017).

20.

NOU 2018: 13.

21.

Kunnskapsdepartementet (2017).

22.

Forskningsrådet (2019).

Til toppen
Til dokumentets forside