19 Taushetsplikt og informasjonsutveksling

19.1 Innledning

I dagens lov er det gitt regler om taushetsplikt og informasjonsutveksling i §§ 13 til 13 f. Loven inneholder ikke generelle regler om behandling av opplysninger som ikke er taushetsbelagte, selv om det finnes flere regler med mer begrenset rekkevidde, f.eks. regler om partsinnsyn.

Bestemmelsene om taushetsplikt og utveksling av taushetsbelagte opplysninger bygger på en avveining av hensynet til parten og andre berørte på den ene side, og ulike samfunnsmessige hensyn på den annen. Utvalget kommer tilbake til det nedenfor.1 Reglene er innfløkte, og de reiser flere tolkingsspørsmål som skaper usikkerhet i praksis. Når man ser dette i sammenheng med at brudd på taushetsplikten er straffbart, jf. straffeloven §§ 209 og 210, kan man neppe se bort fra at forvaltningen i noen tilfeller er mer tilbakeholden med å utveksle opplysninger enn det hensynet til parten eller samfunnsmessige hensyn tilsier.

I det følgende vil utvalget først peke på enkelte trekk ved informasjonsbehandlingen i forvaltningen (punkt 19.2). Deretter vil utvalget gi en oversikt over gjeldende norsk rett og enkelte erfaringer med reglene (punkt 19.3 og 19.4), over nordisk rett (punkt 19.5) og over de konstitusjonelle og internasjonale føringene (punkt 19.6). Med dette som bakteppe går utvalget inn på den nærmere utformingen av lovutkastet (punkt 19.7–19.13).

19.2 Noen trekk ved informasjonsbehandlingen i forvaltningen

19.2.1 Innledning

All forvaltningsvirksomhet forutsetter innhenting og bruk av opplysninger. Dette gjelder både ved myndighetsutøving og under utøving av privatautonomi. I dette punktet skal utvalget si noe om hva slags opplysninger forvaltningen behandler, hvilke former for informasjonsbehandling det er tale om, og hvem som står for behandlingen.

19.2.2 Informasjonens karakter

De opplysninger som behandles av forvaltningen, kan systematiseres på forskjellige måter.

For det første kan man skille mellom hvem eller hva opplysningen knytter seg til. Mange opplysninger vil gjelde enkeltpersoner, virksomheter eller andre som har befatning med forvaltningen. Er det tale om personopplysninger, gjelder reglene i personopplysningsloven og personvernforordningen i tillegg til reglene i forvaltningsloven, jf. punkt 19.3.2 nedenfor. Opplysninger kan imidlertid også gjelde alle andre forhold som har betydning i de saker som er til behandling. Hva slags opplysninger dette er, vil bero på hvilke sakstyper det er tale om.

For det annet kan man skille mellom opplysninger som ikke bør tilflyte uvedkommende, og opplysninger hvor slike hensyn ikke gjør seg gjeldende. Det kan være forskjellige grunner til at en opplysning ikke bør tilflyte uvedkommende, men det kan også være uklart hvem som er «uvedkommende». Det mest praktiske er opplysninger som gjelder personlige forhold eller forretningshemmeligheter, men det kan også være tale om opplysninger av betydning for rikets sikkerhet eller som berører andre samfunnsmessige hensyn. Etter gjeldende rett er slike opplysninger i stor utstrekning undergitt taushetsplikt – enten etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, eller etter regler i særlovgivningen, jf. punkt 19.3 nedenfor.

19.2.3 Ulike former for informasjonsbehandling

Forvaltningen behandler opplysninger på forskjellige måter.

For det første innhenter forvaltningsorganet opplysninger til bruk for myndighetsutøvelse eller utøving av privatautonomi. Noen opplysninger sendes gjerne inn av parten selv, mens andre opplysninger innhentes av forvaltningen. Forvaltningens informasjonsinnhenting kan skje på forskjellige måter. Noen former for innhenting kan foretas i medhold av den alminnelige handlefriheten, f.eks. en befaring på et sted som er offentlig tilgjengelig, men andre former for innhenting krever hjemmel i lov, f.eks. et bokettersyn. I en del tilfeller vil forvaltningen også motta opplysninger fra privatpersoner eller fra norske eller utenlandske forvaltningsorganer.

For det annet vil forvaltningsorganet lagre mange av de opplysningene som er mottatt eller innhentet, med sikte på videre saksbehandling. Når saksbehandlingen avsluttes, blir saken arkivert. Lagring har ikke bare verdi under saksforberedelsen, men også om vedtaket senere påklages eller det oppstår spørsmål om omgjøring. Det samme gjelder der vedtaket bringes inn for domstolene. Lagring skjer i stadig større utstrekning digitalt, men opplysninger kan også lagres på papir eller ved bruk av andre analoge lagringsmedier.

For det tredje vil forvaltningsorganet bruke opplysningene for å ivareta sine forvaltningsoppgaver, først og fremst ved at de inngår i det faktiske grunnlaget for det tiltaket saken gjelder. I noen tilfeller vil slik bruk lede til at opplysninger blir delt med andre. Parten har eksempelvis krav på forhåndsvarsel etter fvl. § 16, og på partsinnsyn etter fvl. § 18. Det forekommer også at opplysninger blir delt med andre forvaltningsorganer. Dette kan skyldes at kompetansen er delt mellom organene, eller at det andre organet skal gi uttalelse før avgjørelse treffes. Det kan også tenkes at mottakerorganet har behov for opplysningene for å ivareta egne formål. Blir det gitt innsyn i sakens dokumenter etter reglene i offentleglova, vil opplysninger kunne bli delt med personer som ikke har tilknytning til saken, f.eks. journalister eller andre interesserte.

Selv om mye av informasjonsbehandlingen i forvaltningen er knyttet til enkeltsaker, behandler forvaltningen opplysninger også i andre sammenhenger, bl.a. i tilsynsvirksomhet eller forberedelse av politikk. I kartleggingsfasen vil et forvaltningsorgan med tilsynsoppgaver føre løpende oppsyn med hva som skjer innenfor sitt ansvarsområde, uten at virksomheten trenger å være rettet mot noen bestemt. I denne fasen vil forvaltningen innhente, lagre og i noen tilfeller dele opplysninger med andre, uten at det foreløpig er innledet en forvaltningssak. En del forvaltningsorganer har informasjonsvirksomhet som en av sine lovpålagte oppgaver. Dette gjelder blant annet Konkurransetilsynet og Mattilsynet.2

19.2.4 Hvem behandler informasjonen?

Informasjonsbehandlingen i forvaltningen skjer først og fremst av dem som arbeider der, men det forekommer også at oppdragstakere eller andre får tilgang til opplysninger. I tilfeller hvor oppdragstakeren gjør bruk av kontraktsmedhjelpere, oppstår det i noen tilfeller spørsmål om hvor langt taushetsplikten skal rekke, jf. punkt 19.9 nedenfor. I tillegg til den taushetsplikten som følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven, vil vedkommende kunne være undergitt regler om yrkesmessig taushetsplikt eller krav som er fastsatt i en arbeids- eller oppdragsavtale eller i en instruks. I slike tilfeller kan det oppstå spørsmål om forholdet mellom reglene – se punkt 19.3.3 og 19.12.10.

I nær sagt alle forvaltningssaker vil iallfall deler av informasjonsbehandlingen skje ved bruk av informasjonsteknologi. I saker som helt eller delvis er undergitt automatisert behandling, vil det digitale innslaget være større enn ellers. Det knytter seg en rekke fordeler til bruk av slik teknologi, både når det gjelder innhenting, lagring og bruk av opplysningene. På den annen side er digitale lagringssystemer sårbare, og data kan lett skades eller gå tapt om det skjer noe med lagringsmediet eller ved ulike former for teknisk eller menneskelig svikt. At man enkelt kan skaffe seg tilgang til store mengder av opplysninger, leder til at forvaltningen også er utsatt for datainnbrudd og forskjellige former for misbruk. Dette innebærer at det er viktig å etablere systemer for tilgangskontroll og sporbarhet, slik også Riksrevisjonen har pekt på.3 Den digitale sårbarheten i samfunnet ble også drøftet i NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn – Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert verden og senest i NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd.

19.3 Oversikt over gjeldende rett

19.3.1 Forvaltningslovens regler om taushetsplikt og informasjonsdeling

Taushetsplikten er en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til de opplysninger loven regner opp, jf. fvl. § 13 første ledd. Reglene gjelder enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan. Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har sluttet.

Taushetsplikten gjelder all virksomhet som omfattes av loven, og gjelder dermed ikke bare ved myndighetsutøvelse. Brudd på taushetsplikten er straffbart, jf. straffeloven §§ 209 og 210.

Forvaltningsloven § 13 angir hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Opplysningene faller i to kategorier.

For det første er opplysninger om «noens personlige forhold» undergitt taushetsplikt, jf. fvl. § 13 første ledd bokstav a. Dette omfatter opplysninger om private forhold som det er vanlig å ville holde for seg selv – som opplysninger om fysisk eller psykisk helse, seksuell legning, følelsesliv og visse opplysninger knyttet til familie og hjem.4

I § 13 annet ledd regnes det opp enkelte opplysninger som ikke skal anses som personlige, bl.a. personnummer. Annet ledd gir dessuten Kongen adgang til å gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal anses som personlige, om hvilke organer som kan gi privatpersoner slike opplysninger, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger. Forskriftshjemmelen er så langt ikke benyttet.

I en del tilfeller kan det være tvilsomt om et forhold skal anses som personlig eller ikke. Ved denne vurderingen skal det blant annet legges vekt på følgende, jf. Justisdepartementets veileder til offentleglova s. 79:

«I vurderinga av om opplysningar er omfatta av teieplikt eller ikkje, må ein mellom anna leggje vekt på om opplysningane – åleine eller saman med andre tilgjengelege opplysningar – kan skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.»

For det annet er også opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», taushetsbelagte, jf. fvl. § 13 første ledd bokstav b.

Loven oppstiller en rekke begrensninger i taushetsplikten i §§ 13 a og 13 b.

Forvaltningsloven § 13 a fastsetter begrensninger i taushetsplikten der det ikke er behov for beskyttelse. Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysninger gjøres kjent for dem som de direkte gjelder, eller for andre som vedkommende samtykker til. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysningene brukes om de er anonymiserte, om de gjelder hvorvidt en navngitt domfelt er benådet og hvilke reaksjoner vedkommende eventuelt blir benådet til, eller når det ikke foreligger noen berettiget interesse i hemmelighold (f.eks. fordi opplysningen er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig).

Forvaltningsloven § 13 b første ledd fastsetter begrensninger i taushetsplikten der private eller offentlige interesser tilsier at opplysningene må kunne deles med andre. Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter, eller at de brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysningene gjøres tilgjengelige for andre tjenestepersoner i organet eller etaten i den utstrekning det trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, for statistikk, for utrednings- og planoppgaver eller for revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen selv.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd regulerer også adgangen til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer. Opplysningen kan som nevnt brukes for å oppnå det formål den er innhentet for. I noen tilfeller vil det innebære at opplysninger må deles med andre. I tillegg er det adgang til å gi andre organer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers de opplysninger som er nødvendige for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag. Videre kan et forvaltningsorgan anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller kontrollorganer, når det er ønskelig av allmenne hensyn, eller når forfølgning av lovbrudd har en naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver. Loven åpner også for deling av informasjon etter lov om Oppgaveregisteret, og der et forvaltningsorgan gir et forvaltningsorgan i en annen EØS-stat opplysninger som forutsatt i tjenesteloven.

Forvaltningsloven § 13 c fastsetter at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for dem den gjelder, og at det kan kreves en skriftlig erklæring om at de kjenner og vil respektere reglene. Bestemmelsen fastsetter også at taushetsbelagte opplysninger skal oppbevares på betryggende måte.

I forvaltningsloven §§ 13 d og 13 e er det gitt særregler om opplysninger til bruk for forskning, mens fvl. § 13 f har regler om forholdet mellom lovens bestemmelser om taushetsplikt og bestemmelser om taushets- og opplysningsplikt i andre lover.

19.3.2 Personopplysningsloven og personvernforordningen

Ved behandling av personopplysninger gjelder i tillegg reglene i personopplysningsloven 15. juni 2018 nr. 38, som inkorporerer EUs personvernforordning.5 En «personopplysning» er enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningen artikkel 4 nr. 1.

Personvernforordningen gjelder enhver form for behandling av personopplysninger. Uttrykket «behandling» favner vidt, jf. forordningen artikkel 4 nr. 2:

«‘behandling’: enhver operasjon eller rekke av operasjoner som gjøres med personopplysninger, enten automatisert eller ikke, f.eks. innsamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, tilpasning eller endring, gjenfinning, konsultering, bruk, utlevering ved overføring, spredning eller alle andre former for tilgjengeliggjøring, sammenstilling eller samkjøring, begrensning, sletting eller tilintetgjøring»

Personvernforordningen kapittel II fastsetter enkelte generelle regler for behandling av personopplysninger. Vi skal her gi et riss av noen av de mest sentrale bestemmelsene.

Artikkel 5 nr. 1 fastsetter seks generelle prinsipper for behandling av personopplysninger. Denne bestemmelsen supplerer de enkelte bestemmelsene senere i forordningen:

• Bokstav a krever at personopplysninger skal behandles på en «lovlig, rettferdig og åpen måte med hensyn til den registrerte» («lovlighet, rimelighet og åpenhet»)

• Bokstav b krever at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål», og at de ikke skal «viderebehandles på en måte som er uforenelig» med de formålene de ble samlet inn for («formålsbegrensning»)

• Bokstav c krever at personopplysninger skal være «adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for de formålene de behandles for» («dataminimering»)

• Bokstav d krever at personopplysninger skal være korrekte og om nødvendig oppdaterte («riktighet»)

• Bokstav e krever at personopplysninger skal «lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i lengre perioder enn det som er nødvendig for formålene som personopplysningene behandles for» («lagringsbegrensning»)

• Bokstav f krever at personopplysninger behandles på en måte «som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene» («integritet og konfidensialitet»)

Artikkel 6 nr. 1 fastsetter at behandling av personopplysninger bare er lovlig dersom det foreligger et behandlingsgrunnlag. Bestemmelsen regner opp ulike behandlingsgrunnlag. For forvaltningen er det særlig bokstavene a, c og e som er aktuelle:

• Bokstav a gir adgang til behandling av personopplysninger der «den registrerte har samtykket til behandling av sine personopplysninger for ett eller flere spesifikke formål»

• Bokstav c gir adgang til behandling av personopplysninger der «behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige»

• Bokstav e gir adgang til behandling av personopplysninger der «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt»

Når det gjelder behandling i medhold av bokstavene c og e, stilles det særlige krav i artikkel 6 nr. 3. Det fremgår her at det rettslige grunnlaget må være fastsatt i nasjonal rett (eller unionsretten), at formålet med behandlingen skal være fastsatt i det rettslige grunnlaget, og at behandlingen må være nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve den myndigheten som den behandlingsansvarlige er pålagt.

Når det gjelder behandling for nye formål som er uforenlige med det formålet opplysningene er samlet inn for, er det gitt særlige regler i artikkel 6 nr. 4. Det fremgår her at behandling bare er tillatt i to tilfeller:

• 1) Behandlingen bygger på «den registrertes samtykke»

• 2) Behandlingen bygger på medlemsstatenes nasjonale rett, men bare dersom den «utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene som nevnt i artikkel 23 nr. 1». Blant de formål som er nevnt her, er «andre viktige mål av generell samfunnsinteresse for Unionen eller en medlemsstat, særlig Unionens eller en medlemsstats viktige økonomiske eller finansielle interesser, herunder valuta- og skattesaker, folkehelse og trygdespørsmål», jf. artikkel 23 nr. 1 bokstav e

Det er gitt regler om samtykke i artikkel 7 og 8.

Noen personopplysninger er undergitt særlige regler. Det fremgår av artikkel 9 nr. 1 at behandling av personopplysninger om følgende forhold i utgangspunktet er forbudt:

«personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt behandling av genetiske opplysninger og biometriske opplysninger med det formål å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering.»

Mange av de opplysningene som er undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd, dekkes av denne bestemmelsen.

I artikkel 9 nr. 2 fastsettes det imidlertid en rekke unntak fra dette utgangspunktet. Unntakene gjelder behandling for nærmere bestemte formål. For noen unntak kreves det i tillegg at det er gitt bestemmelser i unionsretten eller nasjonal rett som åpner for behandlingen. Det fremgår ikke uttrykkelig av forordningen hvor klare eller spesifikke slike bestemmelser må være. I forarbeidene til personopplysningsloven er det lagt til grunn at bestemmelsene «neppe [kan] sies å stille et ubetinget krav om at det alltid må foreligge en helt uttrykkelig og spesifikk lovhjemmel».6 Hvorvidt det foreligger tilstrekkelig hjemmel, må vurderes konkret – herunder i lys av de krav som følger av Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8.

For forvaltningen er det særlig artikkel 9 nr. 2 bokstav a, b, g og h som er aktuelle:

• Bokstav a gir adgang til behandling der den registrerte har gitt «uttrykkelig samtykke til behandling av slike personopplysninger for ett eller flere spesifikke formål, unntatt dersom det i […] medlemsstatenes nasjonale rett er fastsatt at den registrerte ikke kan oppheve forbudet»

• Bokstav b gir adgang til behandling der det er «nødvendig for at den behandlingsansvarlige eller den registrerte skal kunne oppfylle sine forpliktelser og utøve sine særlige rettigheter på området arbeidsrett, trygderett og sosialrett i den grad dette er tillatt i henhold til unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett»

• Bokstav g gir adgang til behandling der det er «nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser»

• Bokstav h gir blant annet adgang til behandling der det er «nødvendig i forbindelse med […] yting av helse- og sosialtjenester, behandling eller forvaltning av helse- og sosialtjenester og -systemer»

Listen over unntak er uttømmende, og det er ikke adgang til å behandle disse opplysningene i andre tilfeller. Utvalget legger imidlertid til grunn at unntaket i artikkel 9 nr. 2 bokstav g («nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser») langt på vei vil dekke de tilfeller hvor det praktisk sett kan bli tale om å behandle de opplysningene som omfattes av oppregningen i artikkel 9 nr. 1, og som ikke dekkes av noen av de andre unntakene. En annen sak er at slik behandling må oppfylle de krav som stilles i bokstav g. Utvalget kommer tilbake til det i punkt 19.12 nedenfor.

Innenfor rammen av unntakene i artikkel 9 nr. 2 er det i utgangspunktet opp til nasjonal rett å fastsette hvorvidt og i tilfelle i hvilken utstrekning adgangen til å gjøre unntak skal benyttes.7

Personvernforordningens kapittel III gir flere rettigheter til den registrerte. De viktigste er:

Artikkel 13 og 14 gir rett til informasjon ved innsamling av personopplysninger.

Artikkel 15 gir rett til innsyn i de personopplysninger som behandles, og informasjon om blant annet formålet med behandlingen, hvilke mottakere eller kategorier av mottakere som opplysningen er blitt eller vil bli utlevert til, og om mulig hvor lenge opplysningene vil bli lagret, jf. artikkel 15 nr. 1 bokstav a, c og d.

Artikkel 16 gir rett til å få rettet uriktige personopplysninger uten ugrunnet opphold, og til å gi utfyllende opplysninger der det er behov for det.

Artikkel 17 nr. 1 gir rett til å få slettet personopplysninger uten ugrunnet opphold, bl.a. der de ikke lenger er nødvendige for formålet som de ble samlet inn eller behandlet for (bokstav a), og der den registrerte trekker tilbake det samtykket som ligger til grunn for behandlingen, og det ikke finnes noe annet rettslig grunnlag for behandlingen (bokstav b). I artikkel 17 nr. 3 er det fastsatt en rekke unntak fra retten til sletting, bl.a. der behandling er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet, jf. artikkel 17 nr. 3 bokstav b.

Det kan gjøres unntak fra rettighetene i artikkel 12 til 22 hvis vilkårene i artikkel 23 er oppfylt. For det første må slike unntak ha grunnlag i «lovgivningsmessige tiltak» i medlemsstatenes nasjonale rett. Artikkel 23 nr. 2 fastsetter en rekke innholdsmessige krav til slik lovgivning. For det annet må eventuelle unntak overholde «det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene». For det tredje må eventuelle unntak utgjøre et «nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn» for å sikre ett av de hensynene som er nevnt i bokstavene a til j. I personopplysningsloven kapittel 4 er det fastsatt enkelte unntak fra forordningen. Det er ikke grunn til å gå nærmere inn på dem her.

19.3.3 Særlovgivningen

I særlovgivningen finnes det en rekke bestemmelser om taushetsplikt og om adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger. En del av disse bestemmelsene er antakelig overflødige ved siden av bestemmelsene i forvaltningsloven. Andre har selvstendig betydning.

Særbestemmelser om taushetsplikt kan inndeles i flere grupper, bl.a. etter hvilke interesser som beskyttes, hvilke vilkår de oppstiller, og hvorvidt de rekker kortere eller lengre enn forvaltningsloven. Utvalget nøyer seg med å fremheve fire grupper av bestemmelser.

En del bestemmelser tar utgangspunkt i forvaltningslovens regler om taushetsplikt, men foretar samtidig enkelte utvidelser, innskrenkninger eller presiseringer. Et eksempel er barnevernloven § 6-7 annet ledd, som lar taushetsplikten om personlige forhold omfatte flere opplysninger enn det som ellers ville følge av forvaltningsloven § 13 første og annet ledd.

En annen viktig gruppe er bestemmelsene om yrkesmessig taushetsplikt. Som eksempler på dette kan nevnes taushetsplikten til advokater, revisorer og helsepersonell.8 Beslektet med disse bestemmelsene er den taushetsplikt som kan knytte seg til enkeltstående oppdrag, f.eks. for en undersøkelseskommisjon. Et eksempel på det er lov 16. juni 2017 nr. 56 om statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten § 12.

I situasjoner hvor en person med yrkesmessig taushetsplikt arbeider i forvaltningen, kan det oppstå spørsmål om forholdet mellom den yrkesmessige taushetsplikten og bestemmelsene i forvaltningsloven. Hvilke bestemmelser gjelder da? Forvaltningsloven gjelder bare dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. fvl. § 1 første punktum. Det vil dermed bero på lovgrunnlaget for den yrkesmessige taushetsplikten hvor langt den rekker. Ofte vil nok den yrkesmessige taushetsplikten være begrenset til å gjelde opplysninger som vedkommende har fått vite om som ledd i profesjonsutøvelsen, jf. f.eks. helsepersonelloven § 21 («som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell») og straffeloven § 211 («som er betrodd dem eller deres foresatte i anledning av stillingen eller oppdraget»). For slike opplysninger vil den yrkesmessige taushetsplikten gjelde. For øvrig gjelder forvaltningsloven. For en lege som er ansatt i et departement, innebærer dette at man må skille mellom rollen som lege og rollen som departementsansatt.

Den tredje gruppen bestemmelser som skal fremheves her, er sikkerhetsloven (lov 1. juni 2018 nr. 24). Loven pålegger enhver som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeid, oppdrag eller verv for en virksomhet, taushetsplikt om innholdet, jf. § 5-4. Det er gitt nærmere regler om sikkerhetsgradering i sikkerhetsloven § 5-3 og om virksomhetens plikt til å sørge for beskyttelse av skjermingsverdig informasjon i § 5-2.

Endelig er det grunn til å fremheve taushetsplikten om innsideopplysninger, som er nærmere regulert i verdipapirhandelloven 29. juni 2007 nr. 75 § 3-4. I noen tilfeller vil denne taushetsplikten være til hinder for at en part gis varsel om en avgjørelse før andre parter, f.eks. en konsesjonstildeling, eller at noen fra forvaltningen lar seg intervjue om forhold som det ennå ikke er sendt børsmelding om.

I særlovgivningen finnes det også eksempler på særregler om deling av taushetsbelagte opplysninger. I noen tilfeller er det fastsatt strengere regler enn det som følger av forvaltningsloven. Et eksempel på det er barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 6-7 tredje ledd, som fastsetter at opplysninger bare kan gis videre til andre forvaltningsorganer i medhold av fvl. § 13 b første ledd nr. 5 og 6 «når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». I andre tilfeller er adgangen til informasjonsdeling mer vidtrekkende. Eksempler på det er skatteforvaltningsloven 27. mai 2016 nr. 14 § 3-3 og a-opplysningsloven 22. juni 2012 nr. 43 § 8, og det er i de senere år vedtatt en god del lovbestemmelser av denne typen.

19.4 Erfaringer med reglene

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt har vært i kraft i lang tid, og både forvaltningen og andre brukere av loven har i den tiden gjort seg erfaringer med dem. De henvendelsene som utvalget har mottatt fra enkelte forvaltningsorganer, kan tyde på at bestemmelsene oppfattes som nokså kompliserte. Det er imidlertid ikke alltid klart om kritikken retter seg mot reglenes materielle innhold eller utforming, eller om det snarere er praktiseringen av dem som skaper problemer.

Det foreligger to større rapporter om hvordan taushetspliktsreglene oppfattes i praksis, og hva som i tilfelle er problemet med dem.

Den ene rapporten er «Innsyn i forvaltningen – Kompetanse, etterspørsel og makt. Evaluering av offentleglova». Den er utarbeidet av Oxford Research, og bygger på funn fra 2014–2015. Her beskrives praktiseringen av offentleglovas unntak for taushetsbelagte opplysninger slik (s. 47):

«Hovedutfordringen for forvaltningen er å sikre personvernet og taushetsplikten, men samtidig overholde hensynet til innsyn og åpenhet så langt som mulig. I likhet med informantene fra departementene, opplever informantene fra direktoratene en viss redsel for å gi for mye innsyn ved at det utleveres informasjon som ikke skulle vært utlevert. Her er informantene tydelige på at de utøver en del skjønn for å beskytte personopplysninger. I noen tilfeller erfarer informantene forskjeller mellom ulike forvaltningsansatte og forvaltningsorganer i den konkrete skjønnsutøvelsen av hva som er eller bør være taushetsbelagt. Det er likevel vanlig praksis at det gis delvis innsyn, fremfor at hele dokumentet unntas offentligheten. Når det gjelder personopplysninger og andre taushetsbelagte opplysninger kan dette være svært krevende i praksis. Dokumentmengden er en viktig variabel når det gjelder hvor vanskelig og krevende praktiseringen av offentleglova paragraf 13 er. I noen saker er det flere hundre sider som må manuelt gjennomgås for å sjekke at det ikke er taushetsbelagte opplysninger og der det er taushetsbelagte opplysninger må disse sladdes. Flere rapporterer at det ser ut som det er en viss tendens til flere kompliserte innsynssaker med store dokumentmengder. Helseforvaltningen har en del særproblemstillinger. Det er ofte ikke nok å sladde bare de rene personopplysninger som navn etc. i en del tilfeller vil andre opplysninger og sammenhengen i saken kunne identifisere vedkommende. Samlet sett er det krevende å sikre at taushetsplikten blir overholdt. Det er tidkrevende. Feil kan få store konsekvenser. I en del saker er det også en del skjønn hva som skal anses som taushetsbelagt.»

Taushetsplikten om forretningshemmeligheter beskrives som spesielt vanskelig (s. 48):

«Vurderingene av forretningshemmeligheter er også svært kompetansekrevende. Informanter hos både departementene, direktoratene og fylkesmannsembetene, rapporter at det er veldig vanskelig å vurdere hva som er konkurransesensitivt. Ofte forutsetter en reell vurdering teknisk og eller bransjekompetanse. Den kompetansen mangler ofte saksbehandler. I noen tilfeller kontakter saksbehandler andre for å rådføre seg. Et annet departement beretter om at saksbehandlerne har for vane å høre med et underliggende direktorat om enkelte opplysninger er «børssensitive» før de frigis for å unngå at slike situasjoner oppstår.

[…]

Vi finner også at vurderinger av forretningshemmeligheter kan være forholdsvis tid- og ressurskrevende. Det tar tid å kontakte leverandør og vurderingene er som sagt relativt kompliserte.»

Den andre rapporten er «Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt – regelkunnskap og praksis», utarbeidet av Norsk Institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA). Den bygger på funn fra 2012–2013. Her beskrives behov for endringer av reglene om taushetsplikt og informasjonsutveksling slik (s. 150–151):

«Det er gjennomgående i materialet at informantene selv tenker at reglene om taushetsplikt og gjeldende unntak ikke bør endres. Med andre ord uttrykker de at det ikke er regelverket som hindrer et godt samarbeid og at nødvendige opplysninger blir delt. Samtidig etterlyser informantene mer informasjonsflyt, mer samarbeid og et behov for flere opplysninger fra samarbeidende instanser for å kunne gjør en tilfredsstillende jobb. Dette handler imidlertid ikke om reglene i seg selv, slik informantene uttrykker det. Det handler om hvordan praksis utøves. Altså om holdninger, tolkninger, rammer og ressurser. Når det gjelder kjennskap til veiledere og rundskriv om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt bekrefter mange at de kjenner til slike dokumenter, men ved oppfølgingsspørsmål er det få som anvender disse. Det vil si at de ikke leser i disse. Veiledere og rundskriv blir sjelden brukt aktivt i praksisen.

Videre ser det også ut til å være slik at der informantene viser at de har kunnskap om regelverket, i betydningen selv har lest og kjenner lovteksten eller har lest og kjenner rundskriv og veiledere, så er det først og fremst særlovgivningen man da kjenner og viser til, og ikke de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Man kan ha hørt om de alminnelige reglene i forvaltningsloven og vet at de finnes, men det er ens «eget» regelverk man konkret forholder seg til og eventuelt kjenner. Dette gjør at rapporten får et større fokus på reglene i særlovgivningen enn på de generelle reglene i forvaltningsloven. De siste får likevel indirekte betydning ettersom svært mange av særreglene er utformet etter mønster av forvaltningsloven §§ 13 flg. Når det gjelder helsepersonell oppstår ikke det samme problemet med generelle og spesielle regler.»

Et annet interessant funn er at informantene var tilbakeholdne med å dele taushetsbelagte opplysninger der parten ikke gir samtykke til det (s. 169):

«Dersom en ikke lykkes med å få klientens samtykke, uttrykker informantene at de likevel ikke ønsker å gå bak klientens rygg ved å benytte lovbestemte unntakshjemler. Det betraktes som et svik fra en profesjonell hjelper og anses å virke destruktivt på tillitsforholdet. Særlig sterkt synes denne holdningen å stå blant helsepersonell.»

I Forvaltningsundersøkelsen fra 2016, som er nærmere omtalt i kapittel 6, har 11 prosent av 2 607 respondenter svart ja på spørsmål om forvaltningslovens regler om taushetsplikt skaper «problemer i praksis på ditt saksområde». Videre svarte 10 prosent av 2 702 respondenter at «taushetsplikten er til hinder for ønskelig informasjonsutveksling mellom forvaltningsorganer» – enten «i meget stor grad» eller «i nokså stor grad». Det er imidlertid ikke foretatt tilsvarende systematiske undersøkelser blant dem de taushetsbelagte opplysningene knytter seg til. Det som oppleves som en ulempe i forvaltningen, kan i noen tilfeller oppleves som en fordel for den enkelte. Dette må det tas hensyn til ved utformingen av reglene.

19.5 Nordisk rett

19.5.1 Dansk rett

I den danske forvaltningsloven er det gitt bestemmelser om taushetsplikt i §§ 27 til 32.

Forvaltningsloven § 27 fastsetter hvilke opplysninger som er undergitt taushetsplikt.

Det fremgår av første ledd at taushetsplikten omfatter både «enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold» (nr. 1) og «tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, at oplysningerne ikke videregives» (nr. 2).

Etter annet ledd er også opplysninger som har «væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar» undergitt taushetsplikt. Det samme gjelder opplysninger som det er nødvendig å hemmeligholde for å beskytte «væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre lande eller internationale organitationer», jf. 3. stk.

Det fremgår av 4. stk. at taushetsplikten også omfatter opplysninger «som det i øvrigt nødvendigt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til»:

• «1) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

• 2) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

• 3) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed,

• 4) forskeres og kunstneres originale ideer samt foreløbige forskningsresultater og manuskripter eller

• 5) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.»

Forvaltningsloven § 28 fastsetter regler for videreformidling av opplysninger om enkeltpersoner til andre forvaltningsmyndigheter. Bestemmelsen henviser til enkelte av bestemmelsene i den danske personopplysningsloven.

Etter § 28 annet ledd kan andre opplysninger av fortrolig karakter bare videreformidles til andre offentlige myndigheter i følgende tilfeller:

• «1) den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke,

• 2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller

• 3) det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.»

I saker som innledes ved søknad, skal det ikke innhentes opplysninger om søkerens «rent private forhold» fra andre deler av forvaltningen eller andre forvaltningsmyndigheter hvis det ikke er gitt samtykke, det følger av lov, eller særlige hensyn til søkeren eller tredjemann klart overstiger søkerens interesse i at opplysningene ikke innhentes, jf. forvaltningsloven § 29.

19.5.2 Svensk rett

I svensk rett står ikke bestemmelsene om taushetsplikt i förvaltningslagen, slik som i Norge og Danmark, men i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I lovens avdeling fire er det gitt regler om sekretess om opplysninger som berører ulike allmenne interesser, bl.a. hensynet til rikets sikkerhet, mens det i avdeling fem er gitt regler om sekretess for personlige og økonomiske forhold. Denne delen av loven er delt opp i underkapitler som retter seg mot ulike deler av forvaltningen.

Når det gjelder adgangen til informasjonsutveksling, fremgår det av offentlighets- och sekretesslagen 10 kap. at det i vid utstrekning er adgang til å utveksle taushetsbelagte opplysninger der det foreligger mistanke om et lovbrudd (23 § og 24 §), der det er fastsatt i lov eller forskrift (28 §), og som hovedregel også der det er åpenbart at de hensyn som taler for utlevering, veier tyngre enn de interesser som taushetsplikten skal beskytte (27 §).

19.5.3 Finsk rett

I finsk rett står bestemmelsene om taushetsplikt i lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet (lov 21.5.1999/621) 6 og 7 kap. Det fremgår av 22 § at en opplysning bare er undergitt taushetsplikt når dette er fastsatt ved lov. I 24 § er det videre inntatt en liste med 32 myndighetshandlinger som er underlagt taushetsplikt.

Unntakene fra taushetsplikten er regulert i lovens 7 kap. Taushetsbelagte opplysninger kan utveksles med andre forvaltningsorganer i følgende tilfeller, jf. 29 §: (1) når det har lovhjemmel, (2) med samtykke fra den som taushetsplikten skal beskytte, (3) når det trengs for behandling av et forhåndstilsagn eller forhåndavgjørelse, en søknad om endring i et forvaltningsvedtak, en klagesak, eller en klage til et internasjonalt kontrollorgan, eller (4) for å utføre kontroll eller tilsyn av et forvaltningsorgan i en enkeltsak.

19.6 Konstitusjonelle og internasjonale føringer

19.6.1 Vernet om ytringsfriheten

Grunnloven § 100 femte ledd grunnlovsfester offentlighetsprinsippet og gir rett til innsyn hos stat og kommune. Bestemmelsen slår samtidig fast at det kan fastsettes begrensninger i denne retten ut fra hensyn til personvern eller andre tungtveiende grunner, og den setter dermed neppe særlige begrensninger for utformingen av reglene.

I utgangspunktet gjelder det samme for EMK artikkel 10. I storkammerdommen Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn fra 2016 er det lagt til grunn at en unnlatelse av å gi innsyn i taushetsbelagt informasjon unntaksvis kan utgjøre et brudd på informasjonsfriheten. Saken gjaldt avslag på en begjæring om innsyn i hvilke advokater som ble brukt som offentlig oppnevnte forsvarere i straffesaker, og hvor mange forsvareroppdrag hver av dem fikk. Innsynskravet ble fremmet av Helsingforskomiteen i Ungarn, som ledd i et arbeid med å kartlegge kvaliteten på det arbeidet som ble utført. EMD kom til at det var i strid med informasjonsfriheten i EMK artikkel 10 å nekte innsyn i disse opplysningene. At opplysningene var taushetsbelagte, var ikke i seg selv avgjørende. Det måtte i stedet foretas en samlet vurdering av flere forhold, jf. avsnittene 157 til 180 i dommen.

Denne avgjørelsen er ikke i seg selv særlig relevant for norske forhold, men spørsmålet kan komme opp også her. I en kjennelse i Rt. 2013 s. 374 tok Høyesterett standpunkt til hvorvidt pressen skulle gis tilgang til lydbåndopptak fra hovedforhandlingen i straffesaken mot Arne Treholt i 1985. Påtalemyndigheten hadde avslått begjæringen om tilgang under henvisning til påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd, jf. § 4-1 tredje ledd. Høyesterett la til grunn at nektelsen av å utlevere lydbåndopptakene utgjorde et inngrep i retten til ytrings- og informasjonsfrihet i EMK artikkel 10 nr. 1, og opphevet derfor lagmannsrettens kjennelse. Det ble vist til at «[j]o større samfunnsinteresse det er knyttet til en sak, desto større behov er det for at forholdene legges til rette for at pressen gis mulighet til å fylle sin funksjon på tilfredsstillende måte», jf. avsnitt 53. Det ble videre vist til at straffesaken mot Treholt var «helt spesiell», at saken har «stor allmenn interesse», og at den også skiller seg ut på grunn av sine «historiske og politiske aspekter», jf. avsnitt 54. Høyesterett understreket samtidig at hvor langt kravet om tilgang må etterkommes, vil bero på begrensningene i EMK artikkel 10 nr. 2, jf. avsnitt 58.

19.6.2 Vernet om privatlivet

Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 verner privatlivet. Denne delen av vernet må ses i sammenheng med de øvrige delene av første punktum, som gjelder bestemte sider av privatlivet, og med bestemmelsens annet ledd, som gjelder den personlige integriteten.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum skal tolkes i lys av EMK artikkel 8, jf. Rt. 2015 s. 93 (Maria) avsnitt 57. Ved tolkingen av ordet «privatliv» må det derfor legges atskillig vekt på praksis i tilknytning til denne traktatbestemmelsen.

Det finnes ingen uttømmende definisjon av hva som utgjør privatliv i konvensjonens forstand.9 I Rt. 2015 s. 93 (Maria) avsnitt 58 fremhever Høyesterett «at sentralt i den foreliggende praksis fra EMD står blant annet menneskets fysiske og psykiske integritet, alle de ulike elementene i den enkeltes identitet i videste forstand, og den personlige autonomi». Denne sammenfatningen viser at privatlivsbeskyttelsen favner vidt, og den vil dermed kunne få betydning i et bredt spekter av saker, herunder saker om innhenting, oppbevaring og bruk av personopplysninger.

Inngrep må ha en viss intensitet for å omfattes av EMK artikkel 8. Bestemmelsen beskytter ikke mot helt bagatellmessige inngrep. Og selv om inngrepet har tilstrekkelig intensitet, vil det ikke utgjøre noen krenkelse av EMK artikkel 8 – og dermed heller ikke noe brudd på Grunnloven § 102 – om det har tilstrekkelig hjemmel, tjener legitime formål og ikke er uforholdsmessig.

I utgangspunktet skulle man tro at «privatliv» er noe alle har, og at spørsmålet om hva som utgjør «privatliv», må holdes atskilt fra spørsmålet om hvor langt inngrepsadgangen rekker. I en nylig avsagt dom (HR-2018-2133-A) bygger likevel Høyesterett på en annen tilnærming. Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak om tilbakekall av en midlertidig oppholdstillatelse etter at grunnlaget for vedtaket falt bort. Førstvoterende formulerer problemstillingen slik:

«(33) […] Spørsmålet er derfor om C og B har etablert et privatliv i Norge som kan gi beskyttelse etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Jeg presiserer at det jeg her – og i det følgende – har i tankene er vedtak fra utlendingsmyndighetenes side. Andre sider av retten til respekt for privatlivet gir saken ikke foranledning til å ta opp.»

Denne tilnærmingen har støtte i praksis fra EMD, som i en rekke avgjørelser har lagt til grunn at det bare er «settled migrants» som kan utvikle et privatliv i konvensjonens forstand. Denne praksisen har sammenheng med at EMK artikkel 8 hverken gir rett til innreise eller opphold i en annen konvensjonsstat.10 Privatlivsbeskyttelsen kan ikke strekkes så langt at den svekker medlemsstatenes rett til å regulere innvandringen. En konsekvens av denne tolkningen er at et vedtak om tilbakekall av en midlertidig oppholdstillatelse, ikke utgjør noe inngrep etter EMK artikkel 8 nr. 1 eller Grunnloven § 102 første ledd første punktum. Det oppstår dermed heller ikke noe spørsmål om tilbakekallet ligger innenfor rammen av inngrepsadgangen etter EMK artikkel 8 nr. 2

Høyesterett uttaler seg utelukkende om «vedtak fra utlendingsmyndighetenes side». Det er ikke gitt at tilnærmingen blir den samme i en sak om grunnlovsmessigheten av romavlytting etter straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 216 m overfor en utlending som med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av straffeloven § 131 om terrorhandlinger. At utlendinger innrømmes en privatlivsbeskyttelse i slike saker, svekker ikke statens rett til å regulere innvandringen. Legger man dette til grunn, betyr det at spørsmålet om det foreligger «privatliv», beror på hvilket inngrep det er tale om. Selv om man inntil videre er henvist til å bygge på denne løsningen i utlendingssaker, vil det i andre sakstyper ofte være mer naturlig å holde spørsmålet om hva som utgjør «privatliv» i Grunnlovens forstand, atskilt fra spørsmålet om hvor langt inngrepsadgangen rekker. At en bestemt interesse er vernet, innebærer jo ikke at myndighetene er avskåret fra å gripe inn i den.

19.6.3 EØS-avtalen

EUs personvernforordning er innlemmet i EØS-avtalen og utgjør dermed de sentrale EØS-rettslige krav til nasjonale regler om taushetsplikt og informasjonsdeling. Det vises til punkt 19.3.2 ovenfor. Det finnes i tillegg direktiver og forordninger som på avgrensede områder stiller krav til taushetspliktregler, men utvalget finner ikke grunn til å gjennomgå dem her.

19.7 Generelle synspunkter

Reglene om taushetsplikt og deling av informasjon som i utgangspunktet er taushetsbelagt, reiser både prinsipielle spørsmål og mange detaljspørsmål. Informasjonsdeling i forvaltningen er et spørsmål som også gjelder opplysninger som ikke er taushetsbelagte, men her i kapitlet drøfter utvalget det med sikte på taushetsbelagte opplysninger.

Regler om taushetsplikt reiser dilemmaer når det gjelder forholdet mellom forskjellige menneskerettigheter i Grunnloven og menneskerettskonvensjonene, særlig mellom retten til ytringsfrihet og informasjonsfrihet og retten til personvern.

Taushetsplikt i forvaltningen er ikke til hinder for at de aktuelle opplysningene blir kjent for allmennheten eller for særlig interesserte, men er til hinder for at forvaltningen bidrar til spredningen. Slik sett gjør taushetsplikt for forvaltningen bare et begrenset inngrep i informasjonsfriheten, iallfall der opplysningene finnes også andre steder.

Spørsmål om hva det skal gjelde taushetsplikt for, blir etter forvaltningsloven i dag først og fremst vurdert ut fra opplysningens art og innhold. I liten grad er det tale om å beskytte all informasjon i en bestemt kommunikasjonskanal, mens dette i stor grad er tilfellet ved yrkesmessig taushetsplikt, som generelt omfatter det som er «betrodd» yrkesutøveren. I avveiningen mellom taushetsplikt og informasjonsfrihet blir vekten av informasjonsfriheten påvirket ikke bare av trekk ved opplysningen, men også av situasjonen i samfunnet. Dette kan det være vanskelig å fange opp i en vurdering av taushetsplikt, mens det lettere kan gjøres dersom opplysningen ikke er taushetsbelagt, men kan unntas fra offentlighet etter offentleglova. En annen bestemmelse som søker å løse dette, er politiregisterloven 28. mai 2010 nr. 16 § 34 første ledd nr. 1, som bl.a. åpner for å gi nøktern og saklig informasjon om hendelser av allmenn interesse.

Opplysninger kan i dag få en rask, effektiv og varig spredning over internett. Om forvaltningen gir ut en opplysning fordi den ikke er taushetsbelagt, kan det få større konsekvenser enn den gangen informasjon ble delt på andre måter. Dette kan påvirke vurderingen av flere spørsmål om taushetsplikt. Det kan spørres om det bør ha konsekvenser for vurderingen av om en opplysning bør være taushetsbelagt fordi den er følsom, selv om den ikke er så følsom at enhver spredning bør unngås. Det kan også spørres om den økte muligheten for å koble opplysninger til hverandre gjør at en anonymisering bør være mer omfattende og gjennomført for å gi unntak fra taushetsplikten.

Utvalget har disse observasjonene med som et bakteppe når det skal vurdere de forskjellige spørsmålene om taushetsplikt og informasjonsdeling.

19.8 Taushetspliktens innhold

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd innebærer taushetsplikt en plikt til «å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om» de forhold som omfattes av bestemmelsen. Med «andre» menes først og fremst andre personer, men taushetsplikten må antakelig også gjelde overfor et datasystem. Dette spørsmålet kan komme på spissen på sakområder hvor saksbehandlingen er helt eller delvis automatisert, og hvor datasystemet som står for behandlingen, har tilgang til opplysninger som er lagret i andre datasystemer.

Etter utvalgets syn bør denne løsningen videreføres. Samtidig kan man spørre om det er mulig å utforme bestemmelsen klarere enn i dag. Alternativene «adgang» og «kjennskap» er delvis overlappende, men de har også hvert sitt selvstendige anvendelsesområde. Man kan få adgang til en opplysning uten å ha kjennskap til innholdet av den (f.eks. der man mottar et dokument i en lukket konvolutt), og man kan omvendt ha fått kjennskap til en opplysning uten at man vil si at noen har gitt adgang til den (f.eks. der man har overhørt noe på gaten). Bestemmelsen vil bli lettere tilgjengelig om den i sterkere grad enn i dag betoner at taushetsplikten innebærer en plikt til å avstå fra enhver handling eller unnlatelse som leder til at opplysningen blir kjent for uvedkommende. Utvalget har utformet lovforslaget i samsvar med det.

19.9 Hvem bør ha taushetsplikt?

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd har «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», taushetsplikt. Dette omfatter både dem som arbeider fast i forvaltningen, og dem som utelukkende har enkeltstående oppdrag for den. Taushetsplikten gjelder for øvrig også etter at vedkommende har sluttet i tjenesten eller arbeidet, jf. bestemmelsens tredje ledd.

Utvalget mener at reglene om taushetsplikt fremdeles bør gjelde enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Den som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger om personlige forhold eller forretningshemmeligheter i kraft av sin stilling i eller arbeid for forvaltningen, bør som hovedregel også være forpliktet til å bevare taushet om det vedkommende har fått vite.

Et spørsmål for seg er om eventuelle kontraktsmedhjelpere bør omfattes av taushetsplikten. Dette spørsmålet er aktuelt der den som forvaltningen har inngått avtale med, har overlatt hele eller deler av oppdraget til en annen. Kontraktsmedhjelpere kan for øvrig selv gjøre bruk av andre for å oppfylle kontrakten. I noen tilfeller står man overfor lange kontraktskjeder.

Etter utvalgets syn bør også kontraktsmedhjelpere som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, være omfattet av taushetsplikten. Behovet for taushet i slike tilfeller er ikke mindre ved at opplysningene overlates til en annen enn den forvaltningen selv har inngått avtale med. Behovet er snarere større, siden man her sprer taushetsbelagte opplysninger til en videre krets av personer. Forvaltningen må i så fall gjøre kontraktsmedhjelperen oppmerksom på at vedkommende er underlagt forvaltningslovens regler om taushetsplikt, eller iallfall sikre at kontraktsparten gjør det.

Man kan spørre om det samme bør gjelde der kontraktsparten er en person eller en virksomhet som ikke er bundet av norsk lovgivning. Dette vil kunne være situasjonen der forvaltningen gjør bruk av fjernlevérbare tjenester. Et eksempel på det er skylagringstjenester og tjenester som knytter seg til utvikling og drift av dataprogrammer eller datasystemer. I slike tilfeller bør taushetsbelagte opplysninger bare kunne gis videre dersom taushetsplikt fastsettes ved avtale og det samtidig fastsettes sanksjoner ved eventuelle brudd på taushetsplikten. I tillegg må det være en forutsetning at kontrakten effektivt lar seg håndheve i vedkommende land. Dette vil variere fra land til land, og det vil ha betydning om landet er bundet av EUs personvernforordning, EMK og Luganokonvensjonen.

19.10 Hvilke opplysninger skal være taushetsbelagte?

19.10.1 Opplysninger om personlige forhold

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 fastsetter at opplysninger om «noens personlige forhold» er underlagt taushetsplikt.

For fysiske personer er det først og fremst hensynet til privatlivet som begrunner regler om taushetsplikt. De fleste ville føle et ubehag om opplysninger om personlige forhold fløt fritt omkring uten at man har kontroll med hvem som har tilgang til opplysningene, og uten at man vet hva de brukes til. Den enkelte har behov for en privatsfære som andre ikke kan gripe inn i, for å kunne utvikle sin personlige identitet og å etablere relasjoner med andre. Beskyttelse av en opplysning kan være ønskelig for å unngå at en person utleveres eller skades i andres øyne, av hensyn til den situasjon som opplysningen er fremkommet i (f.eks. under en betroelseslignende situasjon), og av hensyn til tillitsforholdet til forvaltningen.

Privatlivsinteresser kan også være viktig for å sikre et velfungerende demokrati. I NOU 2009: 1 Individ og integritet uttrykkes dette slik (på s. 39):

«Personvern og vern av privatlivets fred er en forutsetning for at samfunnsborgere skal kunne realisere seg som aktive deltakere i demokratiske diskusjoner. Retten til privatliv er viktig for å sikre en pluralistisk diskusjon der aktørene er fri til å tematisere forskjellige interesser, behov og synspunkter. Samfunnsdeltakelse forutsetter muligheten til å trekke seg tilbake, gjennomføre selvstendige refleksjoner og til å danne seg oppfatninger på egen hånd. Det forutsetter også at samfunnsborgere kan opptre som offentlige aktører, uten at hele livet deres eller alle trekk ved personen deres blir gjenstand for offentlig diskusjon.»

Personvernforordningen, som er inkorporert i norsk rett gjennom personopplysningsloven, ivaretar mange av de samme hensyn som reglene om taushetsplikt gjør. Personvernforordningen har likevel et bredere virkeområde, bl.a. når det gjelder hvem den gjelder for og hvilke opplysninger den omfatter.

Utvalget legger til grunn at opplysninger om personlige forhold fremdeles bør være undergitt regler om taushetsplikt. Det vil gjøre adgangen til å videreformidle slike opplysninger mer begrenset enn det som følger av forordningen. For brukerne vil det dessuten være en fordel om reglene fremgår av et regelverk som er lettere tilgjengelig enn personvernforordningen er, og som er utformet i samsvar med norsk lovgivningstradisjon. Skal brudd på reglene kunne straffes etter straffeloven §§ 209 og 210, bør reglene få et så selvstendig og klart uttrykk som mulig.

Det er klart at ikke alle opplysninger om enkeltpersoner gjelder forhold som er så personlige at de bør være taushetsbelagte. Selv om noen personopplysninger utvilsomt bør omfattes av loven, f.eks. sensitive helseopplysninger, er det en gradvis overgang fra slike tilfeller til tilfeller som like klart bør falle utenfor. Dette reiser spørsmål om hvor – og hvordan – grensen bør trekkes.

Etter utvalgets syn er det vanskelig å finne et ord eller uttrykk som angir utgangspunktet for vurderingen bedre enn dagens ordlyd. Det taler for å bygge videre på dagens bestemmelse. En fordel ved å holde fast ved dagens ordlyd, er at kriteriet er innarbeidet, og at innholdet er nokså avklart i praksis.

Utvalget mener samtidig at det vil være en fordel om loven kan gi bedre veiledning enn i dag. Dette bør gjøres på to måter.

For det første bør det fremgå av loven at den bare omfatter opplysninger om personlige forhold «som det er vanlig å ville holde for seg selv». Dette utgjør kjernen i kravet om at det må være tale om et «personlig forhold», og bidrar til å lede tankene i riktig retning når man skal ta standpunkt til hvorvidt en opplysning er undergitt taushetsplikt eller ikke.

For det annet bør den generelle avgrensningen som ligger i kravet om «personlige forhold», sammenholdt med den tilføyelsen som er foreslått ovenfor, kombineres med konkrete eksempler på visse opplysninger som ofte vil kunne være personlige. En slik oppregning vil ikke kunne være uttømmende. Ambisjonen bør i stedet være å gi veiledning for løsningen av tolkingsspørsmål som enten oppstår ofte i praksis, eller som av andre grunner fortjener en viss avklaring i loven.

Utvalget ser først på hvilke forhold som bør nevnes som eksempler på «personlige forhold». Det er sett hen til listen over «særlige kategorier av personopplysninger» i personvernforordningen artikkel 9, men de to listene tjener forskjellige formål, og er derfor ikke sammenfallende.

For det første finnes det enkelte opplysninger som klart må regnes som «personlige forhold», men som det likevel kan ha noe for seg å nevne uttrykkelig i loven. Klarest er dette når det gjelder genetiske og andre biologiske mønstre (biometriske opplysninger), opplysninger om helsetilstand og opplysninger om seksuelle forhold, men også opplysninger om noens livssyn og generelle politiske ståsted må regnes til denne kategorien. En forutsetning må likevel være at det er tale om en opplysning som det er vanlig å ville holde for seg selv. At en person halter, er nok en biometrisk opplysning, men den kan rimeligvis ikke være taushetsbelagt. Det samme gjelder visse helseopplysninger, f.eks. opplysninger om at noen er forkjølet eller har brukket armen.

Et særlig spørsmål er om fødselsnummer bør være undergitt taushetsplikt. I dag regnes ikke fødselsnummer som et personlig forhold, jf. fvl. § 13 annet ledd (som taler om «fødselsdato og personnummer»). På den ene side har den enkelte en legitim interesse i at fødselsnummeret ikke kommer uvedkommende i hende. Et fødselsnummer kan misbrukes, bl.a. ved bruk av digitale tjenester eller ved såkalte «identitetstyverier». På den annen side gjør fødselsnumre det mulig å skille mellom personer som har samme navn. Det kan være viktig både for forvaltningen og for andre. Gjeldende rett bygger på en avveining av disse hensynene: Etter offentleglova § 26 femte ledd kan fødselsnummer og nummer med tilsvarende funksjon unntas fra innsyn, mens offentlegforskrifta § 7 fastsetter at forvaltningen ikke skal legge fødselsnummer, personnummer og nummer med tilsvarende funksjon ut på internett.

Under forberedelsen av folkeregisterloven 9. desember 2016 nr. 88 ble det vurdert om lovens bestemmelser om taushetsplikt skulle omfatte fødselsnummer. Man ble der stående ved at taushetsplikten ikke skulle gjelde for fødselsnummer og såkalt d-nummer, jf. folkeregisterloven § 9-1. Folkeregisterloven § 10-1 har regler som begrenser fri utlevering til private virksomheter og aktører når det gjelder opplysninger som ikke er undergitt taushetsplikt, og fødselsnummer og d-nummer kan bare utleveres hvis det angis et begrunnet behov for opplysningene. I forarbeidene ble det lagt vekt på at det allerede er stor spredning av fødselsnummer, som i lang tid ikke har vært underlagt taushetsplikt, og at reglene i personopplysningsloven og offentleglova vil være med på å forhindre misbruk.11

Utvalget er blitt stående ved at gjeldende rett bør videreføres, slik at taushetsplikten for personlige forhold ikke skal omfatte fødselsnummer. Både forvaltningen og andre kan ha behov for å skille mellom personer med samme navn. Hensynet til den enkelte kan nok tale for at fødselsnummer bør være taushetsbelagt, men reglene i folkeregisterloven, personopplysningsloven og offentleglova bidrar til å motvirke unødig spredning. Den spredning som tross alt skjer – blant annet fordi man ofte må identifisere seg med fødselsnummer i en rekke sammenhenger – kan uansett gi grunnlag for identitetstyverier som må motvirkes på andre måter.

Det finnes enkelte opplysninger som ligger utenfor kjernen av hva som kan regnes som personlig, men som likevel bør være undergitt taushetsplikt. I denne kategorien faller detaljerte opplysninger om økonomiske forhold når de kan anses som konkret belastende for vedkommende, f.eks. opplysninger om at noen har spillegjeld eller ikke makter å oppfylle sine bidragsforpliktelser. På den annen side bør taushetsplikten ikke omfatte opplysninger om nettoformue, nettoinntekt og skatt. Slike opplysninger inngår i den offentlige skattelisten etter skatteforvaltningsloven § 9-7. Det bør heller ikke gjelde taushetsplikt f.eks. for eierskap til fast eiendom eller aksjeinnehav. Det samme bør gjelde for lønn i fast stilling, medregnet lederlønninger med tilhørende bonus. For å sikre at loven gjør det mulig å ta hensyn til slike forskjeller, har utvalget kommet til at opplysninger om økonomiske forhold bare bør være undergitt taushetsplikt så langt de røper personlige forhold.

Spørsmålet om taushetsplikt for opplysninger om straffbare forhold kan komme opp på flere måter. Man kan skille mellom opplysninger om selve handlingen, om etterforskningen og om utfallet av straffesaken.

Etter utvalgets syn bør opplysninger om handlinger som kan gi grunnlag for straff, ikke uten videre være undergitt taushetsplikt. Taushetsplikt bør bare være aktuelt der handlingen røper personlige forhold. At forvaltningen har anmeldt et forhold til politiet, bør heller ikke være taushetsbelagt.

Løsningen blir mindre opplagt der det er tale om opplysninger om en eventuell etterforskning. I slike tilfeller kan hensynet til etterforskningen av saken tale for at forvaltningen iallfall bør ha taushetsplikt om forhold som den siktede ikke kan kreve innsyn i, jf. straffeprosessloven § 248. Tilsvarende spørsmål kan oppstå der opplysninger kan skade etterforskningen av andre verserende saker eller politiets straffesaksarbeid mer generelt.

I politiregisterloven er det gitt særlige regler om politiets taushetsplikt og adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til andre. Taushetsplikten etter politiregisterloven § 23 første ledd omfatter blant annet opplysninger om «noens personlige forhold», og svarer på dette punkt til fvl. § 13 første ledd. Etter lovens § 23 annet ledd omfattes i tillegg «opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskningen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne er nødvendig å holde hemmelig». Disse reglene gjelder for «enhver som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndigheten», jf. politiregisterloven § 23 første ledd. Den som utfører arbeid eller oppdrag for andre forvaltningsorganer, omfattes ikke.

Etter utvalgets syn er taushetsplikten i politiregisterloven § 23 annet ledd godt begrunnet så langt det er tale om politiet og påtalemyndigheten. Utvalget har vurdert om det er grunn til å innta en tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven, men har blitt stående ved at det ikke er tilstrekkelig grunn til det. Noen slik lovbestemmelse finnes ikke i dagens lov, og utvalget er ikke kjent med at dette har skapt problemer i praksis. Dersom forslaget om å gi offentleglova anvendelse også ved partsinnsyn blir fulgt opp, jf. punkt 22.4, vil for øvrig offentleglova § 24 gi grunnlag for å unnta slike opplysninger fra innsyn. Dersom forslaget ikke følges opp, bør en tilsvarende unntaksadgang i stedet inntas i forvaltningsloven.

Det oppstår videre spørsmål om forvaltningen i noen tilfeller bør ha taushetsplikt om utfallet av en strafforfølgning. Dersom vedkommende ble domfelt, vil dette i tilfelle bidra til å gi den domfelte – når straffen er sonet – en viss mulighet å legge gamle forhold bak seg. Dersom vedkommende i stedet ble frifunnet, vil han eller hun i noen tilfeller være interessert i at dette blir allment kjent. I andre tilfeller vil vedkommende i stedet kunne være interessert i å unngå videre spredning av de anklager som strafforfølgningen bygget på. Selv etter en endelig frifinnelse kan slike anklager gi grobunn for mistanke om at vedkommende likevel er skyldig. På den annen side vil en taushetsplikt kunne stå i et spenningsforhold til offentlighetsprinsippet i rettspleien, som bl.a. bidrar til kontrollen av og tilliten til rettssystemet og de avgjørelser som treffes der.

Etter utvalgets syn bør straffbare forhold som ikke er begått i offentlig tjeneste, og som heller ikke er direkte relevant for de personlige egenskaper som kreves i stillingen, i utgangspunktet anses som «personlige forhold». Unntak kan likevel tenkes. Dette taler mot å oppstille en fast regel. Utvalget mener derfor at det som hovedregel bør bero på en konkret vurdering om det straffbare forholdet skal anses som et personlig forhold eller ikke.

Når det derimot gjelder straffbare forhold som er begått i offentlig tjeneste, f.eks. korrupsjon eller andre former for påvirkningshandel, bygger praksis på at slike forhold i noen tilfeller har så stor offentlig interesse at de likevel ikke kan anses som et personlig forhold. Synspunktet har vært at den straffbare handlingen kan lede til at vedkommende ikke lenger har den tillit som hans stilling eller verv forutsetter, og at det vil være uheldig om taushetsplikten er til hinder for at slike forhold blir kjent. Dette synspunktet står sterkest når det er tale om personer som innehar verv (f.eks. representanter i kommunestyrer eller fylkesting) eller ledende stilling i offentlig tjeneste. Etter utvalgets syn bør det ikke anses som et personlig forhold at man har misbrukt den tillit som knytter seg til slike posisjoner. For andre ansatte i offentlig sektor bør det i stedet bero på en konkret vurdering om det straffbare forholdet skal anses som et personlig forhold eller ikke.

Man kan videre spørre om kildeopplysninger bør være undergitt taushetsplikt. Det fremgår av forarbeidene til lovendringen i 1977 at det kan være et personlig forhold at man har gitt opplysninger om en annen til forvaltningen, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 25. I noen tilfeller kan dette ha gode grunner for seg, f.eks. der kilden har grunn til å frykte represalier. I andre tilfeller er det ikke behov for taushetsplikt. At en person har tatt kontakt med kommunen for å fortelle at det har falt et tre over veien, er ikke taushetsbelagt. Men det samme bør gjelde om han opplyser at treet har falt fra naboens eiendom. Etter utvalgets syn er disse tilfellene for forskjellige til at de kan reguleres under ett. Det bør i stedet bero på en konkret vurdering om kildeforhold skal anses som et personlig forhold eller ikke. På områder hvor det er behov for en fast regulering, kan det gis i særlovgivningen. Et eksempel på det er tollforskriften § 13-1-1 sjette ledd.

Opplysninger om noens fødested, fødselsdato, statsborgerforhold, bopel, sivilstand, yrke og arbeidssted er etter fvl. § 13 annet ledd ikke dekket av taushetsplikten for personlige forhold. Etter utvalgets syn bør denne avgrensningen videreføres. Det knytter seg ikke så sterke privatlivsinteresser til slike opplysninger at det er behov for taushetsplikt om dem.

I dagens lov heter det at slike opplysninger ikke skal regnes som personlige opplysninger «med mindre de røper et klientforhold eller andre forhold som må regnes som personlig». Denne delen av bestemmelsen bør ikke videreføres. Hvis man uansett må vurdere konkret om opplysningen gjelder et personlig forhold eller ikke, er det lite vunnet med en særregulering. Utvalget mener derfor at reservasjonen bør fjernes. Eventuelle unntak fra dette utgangspunktet må i stedet fastsettes i særlovgivningen.

Det finnes videre en del opplysninger som etter forvaltningspraksis ikke anses for å være personlige. Dette gjelder blant annet opplysninger om arbeidstid, tjenstlige reaksjoner og tilbakekall av tillatelse, bevilling og autorisasjon.

Etter utvalgets syn har opplysninger om arbeidstid så nær sammenheng med opplysninger om arbeidssted, som allerede står på listen, at også det bør nevnes særskilt. Opplysninger om tilbakekall av tillatelser, bevilling og autorisasjon gjelder tilfeller hvor noen ikke lenger kan utøve en virksomhet som krever offentlig tillatelse. Slike opplysninger bør heller ikke regnes som personlige. For allmennheten kan det være av betydning å få avklart om en person fremdeles har den tillatelsen som er nødvendig for å utøve virksomheten, især der tilbakekallet skyldes at vedkommende ikke lenger er skikket. Grunnlaget for tilbakekallet bør derimot ikke omfattes av unntaket, siden dette i en del tilfeller vil kunne ha sammenheng med personlige forhold. Det samme bør gjelde opplysninger om tjenstlige reaksjoner. I slike tilfeller har ikke hensynet til allmennheten samme vekt som i tilbakekallstilfellene, og man kan i større grad se saken som et forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

19.10.2 Opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 fastsetter at opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», er underlagt taushetsplikt.

Det er flere hensyn som kan tale for at enkelte virksomhetsinterne forhold bør være undergitt lovbestemt taushetsplikt.

Noen opplysninger er av en slik karakter at det vil kunne ramme virksomheten økonomisk om de blir kjent, f.eks. opplysninger om nye produksjonsmetoder. Slike opplysninger kan ha økonomisk verdi i seg selv, især der det er tale om frukter av forskning eller lang erfaring. Dersom opplysningene tilflyter andre uten vederlag, vil virksomheten kunne gå glipp av en inntektsmulighet. Enda viktigere er det at de kan utnyttes av konkurrenter eller andre til skade for virksomheten. Det kan i sin tur ramme eierne, de ansatte og virksomhetens kreditorer.

Også samfunnsmessige hensyn kan tale for at slike opplysninger bør være undergitt taushetsplikt. I lovens forarbeider fremheves det at «taushetsplikten [kan] være en fordel for det offentlige organ som får opplysningene, idet et tillitsforhold både kan tjene samarbeidet i sin alminnelighet og gi større sikkerhet for at det gis riktige og fullstendige opplysninger».12

Det finnes imidlertid også hensyn som trekker i motsatt retning. I lovens forarbeider er det blant annet fremhevet at «det ofte kan være sterke allmenne interesser knyttet til saker som angår næringsforhold», og at «motivene for bedriftenes ønske om hemmelighold kan være mer eller mindre beskyttelsesverdige», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 16.

Utvalget finner det klart at taushetsplikten fremdeles bør omfatte enkelte virksomhetsinterne opplysninger. Det er imidlertid ikke opplagt hvordan taushetsplikten bør avgrenses.

Etter utvalgets syn bør taushetspliktens ytre ramme fremdeles være opplysninger om «drifts- eller forretningsforhold». Henvisningen til «tekniske innretninger og fremgangsmåter» er eksempler på «drifts- eller forretningsforhold», og kan derfor sløyes som overflødig.

Taushetsplikten må imidlertid avgrenses ytterligere. Etter fvl. § 13 første ledd nr. 2 omfattes bare opplysninger om drifts- eller forretningsforhold «som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». I forarbeidene omtales denne avgrensningen slik:

«I kravet om at det må dreie seg om en hemmelighet, ligger for det første at opplysningene ikke må være alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. (Dette følger også av § 13 a nr. 3.) Videre må opplysningen være av en viss betydning, og den må være av en slik art at det er naturlig å rekne med at en i vedkommende virksomhet anser den som en hemmelighet.»13

Kriteriet «konkurransemessig betydning» blir opplevd som vanskelig i praksis, jf. punkt 19.4. I noen tilfeller vil vurderingen forutsette juridisk og økonomisk fagkyndighet, og den krever dessuten kunnskap om markedssituasjonen i forskjellige markeder. Det kan gjøre det vanskelig for forvaltningsorganet å avgjøre om vilkåret er oppfylt.

Et alternativ kunne være å sløyfe kravet om «konkurransemessig betydning», og i stedet la taushetsplikten omfatte opplysninger som kan påføre virksomheten tap om de kommer ut. Det er nettopp dette hensynet som begrunner kravet om at opplysningen må ha konkurransemessig betydning. En fordel ved en slik avgrensning er at det ikke i samme grad blir nødvendig å ta standpunkt til konkurransemessige spørsmål. På den annen side vil en slik avgrensning lede til at taushetsplikten favner for vidt. Det finnes opplysninger som vil påføre virksomheten et tap om de blir kjent, men som likevel ikke bør være undergitt taushetsplikt, f.eks. opplysninger om at en virksomhet produserer eller omsetter næringsmidler som kan være helseskadelige, jf. matloven 19. desember 2003 nr. 124 § 27. En annen innvending er at en slik avgrensning vil innebære at bestemmelsen utelukkende verner økonomiske interesser.

Et annet alternativ kunne være å la taushetsplikten omfatte opplysninger som det er behov for å holde hemmelig. En slik avgrensning forutsetter ingen komplisert vurdering av konkurransemessige forhold. Det avgjørende kan imidlertid ikke være hvorvidt virksomheten selv mener at det foreligger et slikt behov, siden mange virksomheter vil ønske diskresjon om mest mulig. På den annen side bør det ikke være uten betydning hvordan virksomheten selv ser på den aktuelle opplysningen. Dette vil kunne inngå i vurderingen av hvorvidt vilkåret er oppfylt.

Etter utvalgets syn bør taushetsplikten gjelde «drifts- eller forretningshemmelighet». Dette vil utgjøre en forenkling og rendyrking av dagens kriterium. Forenklingen ligger i at kravet om «konkurransemessig betydning» sløyfes, i tillegg til henvisningen til «tekniske innretninger og fremgangsmåter». Rendyrkingen ligger i at dagens krav om at det må være av betydning å «hemmeligholde» opplysningen «av hensyn til den som opplysningen angår», går fra å være et støttemoment til å bli det sentrale avgrensningskriteriet innenfor den ramme loven trekker opp.

Videre vil man også kunne trekke på praksis og teori i tilknytning til annen lovgivning, hvor tilsvarende uttrykk er relativt innarbeidet. Det fremgår f.eks. av tvisteloven § 22-10 at en part eller et vitne kan nekte å gi tilgang til bevis som ikke kan gjøres tilgjengelig uten å røpe en «forretnings- eller driftshemmelighet».14 En «forretningshemmelighet» vil gjerne være «opplysninger av betydning for omsetningen», jf. Rt. 1997 s. 964. Hva som utgjør en «driftshemmelighet», vil bero på virksomhetens art. I Rt. 1998 s. 1642 (Norsk Folkemuseum) ble «opplysninger om vaktrutiner, alarmsystemer og sikkerhetsopplegg som er av vesentlig betydning for å beskytte museets samlinger» ansett for å være en «driftshemmelighet». For at en opplysning skal anses for å være en «hemmelighet», må opplysningen være så lite kjent utenfor virksomheten at det er av betydning å holde den hemmelig.15

Markedsføringsloven 9. januar 2009 nr. 2 § 28 forbyr rettsstridig utnyttelse av en «bedriftshemmelighet». Bestemmelsen viderefører markedsføringsloven 16. juni 1972 nr. 47 § 7.16 Det fremgår av forarbeidene at den bestemmelsen omfattet «både tekniske og kommersielle forhold».17

Straffeloven § 207 rammer krenkelse av «forretningshemmelighet», mens straffeloven § 208 rammer rettsstridig tilegnelse av «forretningshemmelighet». I de tilsvarende bestemmelsene i straffeloven 1902 ble uttrykket «Forretnings- eller Driftshemmelighet» benyttet i § 294 første ledd nr. 2, «forretnings- eller bedriftshemmelighet» i § 294 første ledd nr. 3 og «bedriftshemmelighet» i § 405 a. I dagens lov brukes ordet «forretningshemmelighet» som en fellesbetegnelse på forretningshemmeligheter og driftshemmeligheter.18 I forarbeidene beskrives begrepsinnholdet slik:

«Det er ingen skarp grense mellom begrepene forretningshemmelighet og driftshemmelighet. Tradisjonelt dekker forretningshemmeligheter økonomiske forhold som typisk driftsresultat, innkjøpsavtaler og markedsføringsplaner, mens driftshemmeligheter rammer de mer teknisk pregede forhold ved bedriften.»19

I tillegg til lover som her er fremhevet, finner utvalget grunn til å nevne at Justisdepartementet nylig har hatt på høring et utkast til ny lov om vern av forretningshemmeligheter. Lovutkastet tar sikte på å gjennomføre direktiv (EU) 2016/943 om beskyttelse av fortrolig knowhow og fortrolige forretningsopplysninger (forretningshemmelighetsdirektivet).20 Dersom forslaget vedtas, vil begrepet forretningshemmeligheter bli ytterligere innarbeidet i norsk rett. I lovutkastet § 2 er ordet «forretningshemmeligheter» definert slik:

Ǥ 2 Definisjoner

Med forretningshemmeligheter menes i denne loven opplysninger som:

• a) er hemmelige i den forstand at opplysningene ikke som helhet, eller slik de er satt sammen eller ordnet, er allment kjent eller lett tilgjengelig

• b) har kommersiell verdi fordi de er hemmelige

• c) innehaveren har truffet rimelige tiltak for å sikre hemmelighold av

Alminnelige erfaringer og ferdigheter som en arbeidstaker har tilegnet seg under et ansettelsesforhold, utgjør ikke en forretningshemmelighet.

Med innehaver av en forretningshemmelighet menes i denne loven en fysisk eller juridisk person som rettmessig kontrollerer en forretningshemmelighet.»

Utvalget har vurdert om bestemmelsen om taushetsplikt om forretningshemmeligheter bør utformes på samme måte, men har blitt stående ved at forvaltningsloven bør bygge på en enklere modell. De momentene som nevnes i definisjonen ovenfor, vil likevel ha betydning også etter forvaltningsloven, og det må antas at de stort sett vil lede til samme resultater.21

19.11 Begrensninger i og bortfall av taushetsplikten

19.11.1 Innledning

Forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b fastsetter en rekke begrensninger i taushetsplikten. Begrensningene faller i to kategorier: For det første slår loven fast at enkelte opplysninger som omfattes av fvl. § 13, skal kunne brukes uten hinder av taushetsplikt der det ikke er behov for beskyttelse, jf. fvl. § 13 a. For det annet gir loven en viss adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger der private eller offentlige interesser tilsier det, jf. fvl. § 13 b.

Etter utvalgets syn kan denne systematikken forenkles. Det bør trekkes et skarpere skille mellom bestemmelser som begrenser taushetspliktens rekkevidde, og bestemmelser som gir adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre. I tråd med dette vil utvalget først drøfte om enkelte av de opplysninger som omfattes av lovutkastets bestemmelser om taushetsplikt, likevel ikke bør være taushetsbelagte. I punkt 19.12 vil utvalget drøfte i hvilken utstrekning det bør være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre.

19.11.2 Opplysninger om personer eller virksomheter som ikke kan identifiseres

Forvaltningsloven § 13 a åpner for bruk av taushetsbelagte opplysninger «når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte».

Rettslig sett er denne bestemmelsen overflødig. Dersom en opplysning ikke kan knyttes til noen bestemt, er den heller ikke taushetsbelagt. Etter utvalgets syn taler likevel pedagogiske grunner for at loven gir klar beskjed om at slike opplysninger ikke er undergitt taushetsplikt, siden dagens bestemmelse har vært mulig å misforstå på dette punkt.

En forutsetning for at unntaket skal komme til anvendelse, er at den opplysningen knytter seg til, ikke kan identifiseres av utenforstående. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningen er anonymisert dersom det likevel er mulig å identifisere vedkommende person eller virksomhet ut fra sammenhengen og hva som ellers foreligger av opplysninger. Dette stiller krav til den anonymisering som forvaltningen må foreta før opplysningene gjøres tilgjengelige for andre. Dersom det praktisk sett ikke er mulig å foreta en reell anonymisering, vil opplysningen være undergitt taushetsplikt på vanlig måte.

I noen tilfeller vil en reell anonymisering innebære at opplysningen mister sin verdi for den som har behov for den. Etter utvalgets syn er det liten grunn til å legge avgjørende vekt på det. At en opplysning er undergitt taushetsplikt, innebærer jo en prioritering av hensynet til den opplysningen knytter seg til. Dersom andre likevel skal gis tilgang til opplysningen, må det foreligge et særlig grunnlag for det – enten i forvaltningsloven eller i annen lovgivning.

19.11.3 Opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige, eller som det for øvrig ikke er grunn til å holde hemmelig

Forvaltningsloven § 13 nr. 3 fastsetter at taushetsplikt ikke er til hinder for at «opplysninger brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder».

Etter utvalgets syn bør taushetsplikten ikke omfatte opplysninger som er alminnelig kjent. I slike tilfeller er det ikke behov for taushetsplikt. Pedagogisk sett vil det dessuten være bedre at loven fastsetter at slike opplysninger ikke skal være undergitt taushetsplikt, enn at den fastsetter at opplysningen kan brukes uten hinder av taushetsplikt.

Utvalget mener videre at heller ikke opplysninger som er alminnelig tilgjengelige andre steder, bør være undergitt taushetsplikt. Et slikt unntak vil omfatte opplysninger som er gjort tilgjengelig på internett, eller som er lagret i offentlige registre som allmennheten har fri tilgang til. Rett nok er ikke løsningen like selvsagt som unntaket for opplysninger som er alminnelig kjent, siden opplysninger som er alminnelig tilgjengelig, likevel kan være ukjente. Enkelte av de hensyn som taushetsplikten ivaretar, gjør seg gjeldende også i slike tilfeller. Forvaltningen bør likevel ikke være avskåret fra å dele opplysninger som er alminnelig tilgjengelig. Hensynet til den opplysningen knytter seg til, bør i stedet ivaretas ved behandlingen av eventuelle krav om dokumentinnsyn. Dersom opplysningen har vært alminnelig tilgjengelig, men ikke lenger er det, bør taushetsplikt gjelde på vanlig måte. Dette vil kunne være situasjonen om noe er lagt ut på nettet, men senere tatt bort, eller der noe har fremkommet under en hovedforhandling som har gått for åpne dører.

Et spørsmål for seg er om bestemmelsen bør gjøre unntak for de tilfeller hvor opplysningene har blitt alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige som følge av menneskelig eller teknisk svikt, eller som følge av en straffbar eller ulovlig handling. Utvalget finner det klart at det må gjelde en slik begrensning. At helseopplysninger ved en feil ligger åpent tilgjengelig på offentlig nettside, innebærer ikke at disse opplysningene ikke lenger er taushetsbelagte. Slike opplysninger er taushetsbelagte og skal behandles i tråd med det.

Et annet spørsmål er hvorvidt det samme bør gjelde der spredningen av opplysningene utgjør et avtalebrudd eller et brudd på tillitsforholdet mellom den som sprer opplysningen og den opplysningen knytter seg til. Denne situasjonen kan oppstå der noen sprer opplysninger om andres personlige forhold som følge av uforsiktighet eller i skadehensikt. Etter utvalgets syn vil det være uheldig om forvaltningen bidrar til ytterligere spredning av opplysninger som har kommet ut på en illojal måte, og det bør derfor gjøres en reservasjon også for disse tilfellene.

Forvaltningsloven § 13 nr. 3 omfatter også andre tilfeller hvor det ikke er grunn til å holde en opplysning hemmelig. Denne begrensningen har antakelig liten selvstendig betydning ved siden av de eksemplene loven nevner.22 Man kan imidlertid spørre om dette også gjelder der forvaltningen kritiseres offentlig på et sviktende grunnlag, f.eks. i sosiale medier eller andre steder. Dersom kritikken gjelder en sak hvor sentrale deler av saksforholdet er undergitt taushetsplikt, kan det sette forvaltningen i en vanskelig posisjon, især der parten eller andre legger frem taushetsbelagte opplysninger til støtte for sin kritikk. Hvis opplysningene er ufullstendige eller gir et misvisende bilde av saken, kan forvaltningen ha behov for å imøtegå kritikken, eller iallfall korrigere, nyansere eller supplere de opplysninger som danner grunnlag for den. I noen tilfeller vil dette være nødvendig for å unngå at det fester seg uriktige oppfatninger om forvaltningens virksomhet.

Ofte vil det ikke være naturlig for forvaltningen å innlate seg på en offentlig polemikk om de vedtak som treffes på slike områder. Hvis forvaltningen finner grunn til å uttale seg, kan det være tilstrekkelig å gi uttrykk for at forvaltningen har et annet syn på de forhold som tas opp, men at taushetsplikten er til hinder for å gå nærmere inn på saken. Det kan også tenkes at forvaltningen kan imøtegå kritikken uten å røpe opplysninger som er undergitt taushetsplikt. Slike tilfeller skaper ikke behov for særlige begrensninger i taushetsplikten.

Det kan imidlertid forekomme tilfeller hvor dette er utilstrekkelig. Det kan være tale om saker som har tiltrukket seg stor offentlig oppmerksomhet, og hvor de anklager som fremsettes, er så grove og bygger på et så klart sviktende grunnlag at det over tid kan bidra til å svekke tilliten til forvaltningen om det ikke skulle være adgang til å imøtegå kritikken. Etter utvalgets syn bør loven i en viss utstrekning åpne for at forvaltningen korrigerer opplysninger som er klart uriktige.

I noen tilfeller vil unntaket for opplysninger som er «alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig» kunne gi tilstrekkelig grunnlag for å korrigere uriktige opplysninger. Dersom parten trekker frem i offentligheten forhold som er undergitt taushetsplikt, gir han eller hun samtidig forvaltningen mulighet til å imøtegå de samme forholdene. Dette unntaket vil imidlertid ikke i seg selv være tilstrekkelig. For det første vil det kunne oppstå spørsmål om unntaket dekker en annen beskrivelse av saksforholdet enn den parten selv har gjort kjent. For det annet vil det i noen tilfeller kunne være mest effektivt å imøtegå en uriktig saksfremstilling ved å trekke inn de delene av saksforholdet som viser at partens fremstilling er feil. Dersom parten har forbigått disse forholdene i stillhet, vil ikke unntaket for opplysninger som er «alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig» gi grunnlag for å trekke inn dem.

I andre tilfeller kan det være grunnlag for å oppfatte partens utspill som et samtykke til at også forvaltningen kan gjøre bruk av opplysningene. I saker om tvungent psykisk helsevern etter tvisteloven kapittel 36 er det i praksis vanlig å anse saksanlegget som et samtykke til opphevelse av taushetsplikt.23 Dette innebærer blant annet at den behandlingsansvarlige vil kunne forklare seg om grunnlaget for etableringen av det tvungne vernet og om behandlingsforløpet så langt. I andre sammenhenger er denne synsvinkelen mer anstrengt, og det synes klart at heller ikke dette unntaket vil gi forvaltningen tilstrekkelig grunnlag for imøtegåelse.

I dagens lov vil disse tilfellene utgjøre en situasjon hvor «ingen berettiget interesse» tilsier at opplysningene holdes hemmelig.24 Etter utvalgets syn bør denne begrensningen videreføres. Rett nok kan man innvende at hensynet til parten er mer tungtveiende der parten ikke selv har bragt saken inn i offentligheten, men hvor initiativet i stedet kommer fra en nærstående eller en tilfeldig tredjeperson. På den annen side er det opp til forvaltningen å avgjøre om det er tilstrekkelig grunn til å imøtegå de synspunkter som fremsettes. Ved denne vurderingen må det som i dag legges vekt på «hvor stor oppsikt kritikken har vakt, hvor grove anklager mot myndighetene det er tale om slik at det ut fra bredere samfunnssynspunkter er behov for en avklaring, og skadevirkningene for de berørte om det gis ytterligere opplysninger».25 Etter utvalgets syn er derfor hensynet til den opplysningene knytter seg til, tilstrekkelig ivaretatt.

19.11.4 Bortfall av taushetsplikten på grunn av tid?

Forvaltningsloven § 13 c tredje ledd annet punktum fastsetter at taushetsplikten faller bort etter 60 år hvis ikke annet er bestemt i medhold av § 13 c tredje ledd første punktum. Det fremgår av forvaltningslovforskriften § 10 at taushetsplikten i barnevern- og adopsjonssaker faller bort etter 100 år. I forvaltningslovforskriften § 11 er det videre fastsatt at Riksarkivaren kan fastsette at taushetsplikten i saker som oppbevares i arkivverket, skal gjelde utover 60 år eller den frist som ellers gjelder, der «hensynet til personvern» tilsier det.

Etter utvalgets syn bør taushetsplikten fremdeles falle bort etter en bestemt tid. De hensyn som begrunner taushetsplikten svekkes med årene, og etter hvert kan det være grunn til å gi andre hensyn større gjennomslag.

Når det gjelder opplysninger om personlige forhold, mener utvalget at taushetsplikten iallfall bør bestå så lenge den opplysningen knytter seg til, er i live. Taushetsplikten vil i så fall ikke falle bort så lenge det er behov for den. Etter utvalgets syn bør taushetsplikten videre gjelde i en viss tid etter at vedkommende er død. Hensynet til vedkommendes ettermæle, samt hensynet til eventuelle nærstående og andre berørte, taler for det. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at taushetsplikten bør falle bort 20 år etter at den opplysningen knytter seg til, er død. En slik løsning vil innebære at forvaltningen i noen tilfeller må ta standpunkt til når vedkommende døde. Opplysninger om dette vil normalt være registrert i Folkeregisteret. I tvilstilfeller vil forvaltningen måtte legge det mest sannsynlige tidspunktet til grunn.

Når det gjelder drifts- eller forretningshemmeligheter, vil taushetsplikten falle bort når den aktuelle opplysningen ikke lenger utgjør en hemmelighet, f.eks. der det er tale om en oppfinnelse som virksomheten i mellomtiden har tatt patent på, eller fordi det ikke lenger er behov for at opplysningen skal holdes hemmelig. I slike tilfeller vil ikke lovens vilkår lenger være oppfylt, og taushetsplikten vil falle bort allerede av den grunn. Spørsmålet om bortfall etter en viss tid melder seg bare for opplysninger som fremdeles er undergitt taushetsplikt. I slike tilfeller står forskjellige hensyn mot hverandre. Virksomheten vil normalt ønske at opplysningen skal være undergitt taushetsplikt så lenge opplysningen utgjør en drifts- eller forretningshemmelighet. Selv om virksomheten legges ned eller opphører av andre grunner, kan hensynet til eierne og eventuelle andre selskaper i samme konsern mv. tale for at taushetsplikten videreføres. Iallfall gjelder det der det er tale om opplysninger som har en økonomisk verdi, og som kan utnyttes i annen virksomhet, men som foreløpig ikke nyter noe immaterialrettslig vern. På den annen side vil behovet for taushetsplikt jevnt over avta med tiden, og det kan iblant være vanskelig å vurdere hvorvidt en opplysning fremdeles utgjør en drifts- eller forretningshemmelighet. Utvalget mener derfor at hensynet til klare regler taler for å videreføre dagens regel om at taushetsplikten om drifts- og forretningshemmeligheter bortfaller etter 60 år.

19.12 Bør taushetsbelagte opplysninger kunne deles med andre?

19.12.1 Noen kryssende hensyn

En opplysning som er undergitt taushetsplikt, skal i utgangspunktet ikke deles med andre. Det er taushetspliktens kjerne. Samtidig bør det være en viss adgang til å dele opplysninger som er undergitt taushetsplikt. I noen tilfeller kan det være i partens interesse. I andre tilfeller kan det være samfunnsmessige hensyn som taler for en delingsadgang. For å kunne ta standpunkt til hvor omfattende delingsadgangen bør være, er det nødvendig å klargjøre hvilke hensyn som her står mot hverandre.

Taushetsplikten etter forvaltningsloven verner private interesser. Dersom den opplysningen gjelder, gir et frivillig og informert samtykke til at en taushetsbelagt opplysning gis videre til andre, bør ikke loven stå i veien for det. Men det er også hensyn som taler for at det i visse tilfeller bør være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger uten samtykke. I det følgende vil utvalget peke på noen av dem. Vekten av disse hensynene kan variere fra område til område, bl.a. etter hvilke opplysninger det er tale om, og hva de i tilfelle skal benyttes til.

For det første kan forvaltningens saksbehandling bli raskere og mindre ressurskrevende om det er adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger internt i forvaltningsapparatet. Det vil være ressursbesparende om forvaltningen slipper å innhente de samme opplysningene flere ganger. Det kan også lede til bedre samhandling innad i forvaltningen. For den enkelte vil en adgang til deling innebære at man slipper å fremskaffe og sende inn de samme opplysningene flere ganger.

Hensynet til saksbehandlingens effektivitet har størst vekt på områder hvor det treffes mange avgjørelser. Utenfor masseforvaltningen kan det være grunn til å tillegge andre hensyn større vekt. Effektiviseringsgevinsten forutsetter videre at det forvaltningsorganet som har behov for opplysningen, kan ta rede på om den ligger tilgjengelig i et annet forvaltningsorgan. Praktisk sett vil det være enklere mellom to organer i samme etat, som i noen tilfeller vil benytte det samme saksbehandlingssystemet, enn mellom to organer i forskjellige deler av forvaltningen. Deling på tvers av forvaltningssektorene vil kunne forenkles om man innfører et system hvor enkelte opplysninger lastes opp i et felles register, som på nærmere vilkår kan gjøres søkbart for andre forvaltningsorganer. De hensynene som begrunner taushetsplikten setter imidlertid grenser for hvor langt man bør gå i den retning.

For det annet kan hensynet til materielt riktige avgjørelser tale for deling av taushetsbelagte opplysninger. Behovet for dette er størst i saker der forvaltningen har grunn til å tro at borgeren kan ha gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, og hvor dette kan bli avdekket om det er adgang til å sammenstille disse opplysningene med opplysninger som parten har gitt i andre sammenhenger, eller som forvaltningen har tilgang til av andre grunner. I slike saker vil deling kunne bidra til at ulovlige forhold avdekkes.

Det følger imidlertid ikke av dette at hensynet til materielt riktige avgjørelser står og faller med at loven åpner for en vid adgang til informasjonsdeling. I mange tilfeller vil parten lojalt bidra med de nødvendige opplysningene, eller iallfall samtykke til at forvaltningen innhenter dem hos andre forvaltningsorganer. I andre tilfeller vil forvaltningen kunne innhente dem selv. Hvis denne adgangen ikke står åpen, kan man spørre om det vil gi god sammenheng i regelverket om reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger gir tilgang til opplysninger som forvaltningsorganet selv er avskåret fra å innhente.

Det finnes imidlertid også hensyn som taler mot en adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger.

For det første vil deling være et innhugg i de hensyn som begrunner taushetsplikten. Når det gjelder opplysninger om personlige forhold, utgjør deling et inngrep i privatlivet til den opplysningene gjelder. Det blir flere som får kjennskap til de forholdene det er tale om, og denne spredningen skjer uten at vedkommende kan forhindre det. Jo større krets spredningen skjer til, desto større vil faren for misbruk være. Dette hensynet gjør seg for øvrig gjeldende også for opplysninger om forretningshemmeligheter.

For det annet er det et spørsmål om en vid adgang til å dele opplysninger som er undergitt taushetsplikt, vil lede til at parter og andre blir mer tilbakeholdne med å gi fra seg sensitive opplysninger. Forvaltningsorganet må i så fall forsøke å innhente de nødvendige opplysningene på andre måter. Det vil lede til at saksbehandlingen tar lengre tid og blir mer ressurskrevende enn om parten selv hadde bidratt til sakens opplysning. I noen tilfeller vil det kanskje også oppfattes som et tillitsbrudd om forvaltningen gir videre opplysninger som er sendt inn eller avgitt med bestemte formål for øye.

For det tredje kan en vid adgang til informasjonsutveksling i noen tilfeller bryte med de avveininger som ligger til grunn for annen lovgivning. Dette kan være situasjonen der lovgivningen gir forvaltningen adgang til å be om eller innhente opplysninger fordi bestemte tungtveiende hensyn taler for det. I slike tilfeller kan det oppfattes som uheldig om loven åpner for å dele opplysningene i saker hvor det ikke gjør seg gjeldende slike hensyn.

En annen variant er de tilfeller der lovgivningen begrenser forvaltningens adgang til å be om eller innhente opplysninger fordi tungtveiende hensyn taler mot det. Et eksempel på dette er straffeprosesslovens regler om taushetsrett overfor politiet, påtalemyndigheten og domstoler om forhold som kan utsette vedkommende for straff.26 Det er et bevisst valg fra lovgivers side – og følger nå av Grunnloven § 95 første ledd, EMK artikkel 6 nr. 1 og SP artikkel 14 nr. 3 bokstav g – at ingen har plikt til å bidra til egen straffellelse gjennom å forklare seg. Det vil bidra til å uthule vernet etter straffeprosessloven om andre forvaltningsorganer skal stå fritt til å gi videre til politiet opplysninger om straffbare forhold som kan være innhentet under trussel om straff, og som politiet selv ville være avskåret fra å innhente. Dersom påtalemyndigheten vil anvende slike opplysninger som bevis, kan det oppstå spørsmål om bevisavskjæring.

19.12.2 Hvilke rammer setter personvernforordningen?

Personvernforordningen setter rammer for adgangen til å dele personopplysninger, jf. punkt 19.3.2 ovenfor. Deling er en form for behandling av personopplysninger, jf. forordningens artikkel 4 nr. 2. Dette innebærer bl.a. at behandlingen må skje i tråd med de grunnleggende prinsippene i artikkel 5, og at det må foreligge et behandlingsgrunnlag etter artikkel 6. Kravet til behandlingsgrunnlag innebærer at behandlingen enten må bygge på samtykke (artikkel 6 nr. 1 bokstav a), eller være «nødvendig» for å oppfylle et av formålene i bokstav b til f. For forvaltningen er det antakelig bokstav e som vil ha størst praktisk betydning. Denne bestemmelsen gir adgang til å behandle personopplysninger – f.eks. ved innhenting, bruk eller deling – der «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». Kravet til behandlingsgrunnlag gjelder for øvrig både for den som gir fra seg opplysningen, og for den som eventuelt mottar den.

Taushetsbelagte personopplysninger vil ofte omfattes av personvernforordningen artikkel 9 nr. 1, som gjelder enkelte særlige kategorier av personopplysninger. Slike opplysninger kan bare deles innenfor rammen av unntakene i artikkel 9 nr. 2. De fleste unntakene stiller krav om at den aktuelle behandlingen må være «nødvendig». Skjer behandlingen i medhold av artikkel 9 nr. 2 bokstav g («nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser»), som vil være et nokså praktisk unntak ved deling mellom forvaltningsorganer, er det et krav at behandlingen «skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd», og at den dessuten er «forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre[r] egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser».

I tillegg vil forordningens artikkel 5 og 6 sette grenser for adgangen til viderebehandling av personopplysninger til andre formål enn opplysningene ble innhentet for.

Det fremgår av personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Bestemmelsen selv omtaler dette som en «formålsbegrensning».

At et formål er «uforenlig» med et annet, innebærer ikke at det må være motstrid mellom dem, eller at det ene formålet må undergrave det andre. Det sentrale er hvor nær forbindelse det er mellom formålene. Et formål kan være forenlig med innsamlingsformålet dersom det er en nær sammenheng mellom dem, og uforenlig dersom det ikke er det. Denne vurderingen vil være konkret. Ved avgjørelsen skal det blant annet legges vekt på de momenter som er nevnt i artikkel 6 nr. 4 bokstav a til e:

• «a) enhver forbindelse mellom formålene som personopplysningene er blitt samlet inn for, og formålene med den tiltenkte viderebehandlingen,

• b) i hvilken sammenheng personopplysningene er blitt samlet inn, særlig med hensyn til forholdet mellom de registrerte og den behandlingsansvarlige,

• c) personopplysningenes art, især om særlige kategorier av personopplysninger behandles, i henhold til artikkel 9, eller om personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles, i henhold til artikkel 10,

• d) de mulige konsekvensene av den tiltenkte viderebehandlingen for de registrerte,

• e) om det foreligger nødvendige garantier, som kan omfatte kryptering eller pseudonymisering[.]»

Dersom det nye formålet er forenlig med innsamlingsformålet, «kreves det ikke et annet rettslig grunnlag enn det som ligger til grunn for innsamlingen av personopplysninger», jf. fortalen punkt 50. I slike tilfeller kreves det altså ikke et grunnlag for viderebehandling, jf. artikkel 6 nr. 4. Det er tilstrekkelig med et behandlingsgrunnlag, jf. artikkel 6 nr. 1, jf. nr. 3.

Dersom det nye formålet er uforenlig med innsamlingsformålet, kreves det et særlig grunnlag for viderebehandling. I slike tilfeller kan viderebehandling bare skje med grunnlag i lov eller samtykke, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. I forarbeidene til personopplysningsloven er dette omtalt slik:

«Dersom det nye formålet ikke er forenlig med innsamlingsformålet, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke. At viderebehandlingen må ha grunnlag i lov eller samtykke, innebærer at lovgrunnlaget eller samtykket må knytte seg til selve viderebehandlingen for uforenlige formål. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig med et alminnelig behandlingsgrunnlag og et eventuelt supplerende rettslig grunnlag i den forbindelse; det kreves i tillegg et grunnlag for viderebehandlingen. Konsekvensen av at det ikke finnes et grunnlag for viderebehandlingen, er at opplysningene må samles inn på nytt dersom de skal behandles for det nye formålet.»27

I de tilfeller hvor viderebehandling til uforenlige formål skjer med grunnlag i lov, følger det av personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 at slike lovbestemmelser må oppfylle bestemte krav. Det fremgår der at en slik bestemmelse må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn» for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1. Det regnes der opp en lang rekke samfunnsmessige hensyn, herunder «andre viktige mål av generell allmenn interesse for Unionen eller en medlemsstat, særlig Unionens eller en medlemsstats viktige økonomiske eller finansielle interesser, herunder valuta-, budsjett- og skattesaker, folkehelse og trygdespørsmål» (bokstav e) og «vern av den registrertes interesser eller andres rettigheter og friheter» (bokstav i).

Personvernforordningen er inkorporert i norsk rett ved lov, jf. personopplysningsloven § 1. Det er derfor ikke nødvendig å innarbeide forordningens krav om at behandlingen skal være «nødvendig», og at den i del tilfeller også «skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd». Det er heller ikke nødvendig å gi særregler om adgangen til viderebehandling til uforenlige formål. Kravene etter forordningen vil på den annen side bli mer synlige om de inntas direkte i loven, og det vil bidra til å motvirke at personopplysninger deles i større utstrekning enn det forordningen åpner for. Utvalget foreslår derfor at noen av kravene gjentas i forvaltningsloven.

For det første bør loven fastsette at det bare er adgang til å dele opplysninger om personlige forhold der det er «nødvendig», siden dette er et vilkår for å kunne dele opplysninger som omfattes av personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 uten samtykke, jf. artikkel 9 nr. 2. Dette vil samtidig oppfylle det generelle kravet til lovgivningen som følger av artikkel 6 nr. 4. Siden forordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g gir adgang til deling der det er «nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser», antar utvalget at det ikke er nødvendig å presisere hvilke formål som skal gi grunnlag for deling. Det samme gjelder artikkel 6 nr. 4, jf. artikkel 23, som blant annet åpner for viderebehandling til uforenlige forhold for å sikre «andre viktige mål av generell allmenn interesse» (artikkel 23 nr. 1 bokstav e).

For det annet bør loven fastsette at det bare er adgang til å dele opplysninger om personlige forhold der det inngrepet som delingen utgjør, står i rimelig forhold til det som oppnås. En slik begrensning vil fange opp de skranker som ligger i artikkel 9 nr. 2 bokstav g («står i et rimelig forhold til det målet som søkes oppnådd»), og det generelle kravet til lovgivningen som ligger i artikkel 6 nr. 4 («forholdsmessig tiltak»). Ved denne vurderingen vil det sentrale spørsmålet være hvor stort behov forvaltningen har for opplysningen, og om dette behovet oppveier den byrde som parten blir påført ved ytterligere spredning. I den forbindelse vil det bl.a. kunne ha betydning om parten har gitt fra seg opplysningen under forutsetning av at den bare skal anvendes i en bestemt sak.

Dersom man ønsker en videst mulig adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger, kan man nøye seg med disse begrensningene. Ønsker man en mer begrenset delingsadgang, kan loven fastsette at de begrensningene som gjelder for adgangen til å dele opplysninger om personlige forhold til bruk for uforenlige formål, også skal gjelde for opplysninger om personlige forhold generelt og for forretningshemmeligheter.

Når man skal ta standpunkt til hvilken modell loven skal bygge på, tar utvalget utgangspunkt i at deling av taushetsbelagte opplysninger utgjør et innhugg i de interesser som taushetsplikten ivaretar, jf. punkt 19.10.1. Dersom loven åpner for deling der det ikke er nødvendig, eller der deling utgjør et inngrep som ikke står i noe rimelig forhold til det som oppnås, er det en fare for at parter og andre blir mer tilbakeholdne med å gi fra seg opplysninger som forvaltningen kan ha behov for. Forvaltningen må i så fall innhente de nødvendige opplysningene på andre måter. Det vil lede til at saksbehandlingen tar lengre tid og blir mer ressurskrevende. Det må holdes opp mot fordelene som oppnås i tilfellene der informasjonsdelingen blir effektiv.

Når det gjelder opplysninger om personlige forhold, foreslår utvalget at de begrensningene som gjelder etter forordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g, skal gjelde generelt. Dette vil også kunne ha betydning for adgangen til å dele opplysninger til bruk for uforenlige formål, jf. forordningen artikkel 6 nr. 4. Forvaltningsloven vil bli unødig komplisert om den oppstiller ulike vilkår alt etter hvilke formål det er tale om. Tilsvarende krav kan dessuten uansett følge av Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8.

Når det gjelder drifts- og forretningshemmeligheter, har utvalget blitt stående ved at det er tilstrekkelig med et grunnleggende krav om «saklig behov», jf. punktene 19.12.5 og 19.12.6. Det vil et stykke på vei konsumere et krav om nødvendighet, og det vil iallfall være enklere å håndtere i praksis. At loven i så fall ikke oppstiller noe krav til forholdsmessighet, har begrenset betydning. Det er ikke så lett å se for seg tilfeller hvor et forvaltningsorgan har saklig behov for opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter, og det samtidig utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor parten om slike opplysninger gjøres tilgjengelige for organet.

19.12.3 Deling med den opplysningen gjelder, eller med andre som vedkommende samtykker til

Etter forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 er taushetsplikt ikke til hinder for at «opplysninger gjøres kjent for dem som de direkte gjelder, eller for andre i den grad de som har krav på taushet samtykker». Etter utvalgets syn bør denne løsningen videreføres.

Det er ikke behov for taushetsplikt overfor den opplysningen direkte gjelder. Det utgjør ingen krenkelse av privatlivet at parten får tilgang til opplysninger om egne personlige forhold som forvaltningen har innhentet eller mottatt fra andre. Unntaksvis kan det av andre grunner være utilrådelig at parten får tilgang til slike opplysninger, f.eks. der opplysningene gjelder forhold som knytter seg til hans nærmeste. I dag løses slike tilfeller etter reglene om partsinnsyn, jf. fvl. § 19 annet ledd. Etter utvalgets syn er det en hensiktsmessig løsning som bør videreføres, jf. kapittel 22.

Det er heller ikke behov for taushetsplikt der det foreligger et gyldig samtykke fra den som opplysningen gjelder. Ved utformingen av bestemmelsen må det imidlertid tas hensyn til at et samtykke til å dele personopplysninger må oppfylle vilkårene i personvernforordningen. Etter artikkel 4 nr. 11 er et samtykke «enhver frivillig, spesifikk, informert og utvetydig viljesytring fra den registrerte der vedkommende ved erklæring eller tydelig bekreftelse gir sitt samtykke til behandling av personopplysninger som gjelder vedkommende». Ved vurderingen av om et samtykke er frivillig, må det ses hen til forskjeller i styrkeforholdet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige. Dette vil ofte kunne få betydning i forholdet mellom forvaltningen og den enkelte, jf. fortalen punkt 43. For at en behandling skal kunne bygge på samtykke, jf. forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav a, må i tillegg vilkårene i artikkel 7 være oppfylt. Langt på vei er dette krav som allerede fulgte av norsk rett, men det kan neppe utelukkes at kravene nå går noe lenger. For å unngå at kravene etter forvaltningsloven og personopplysningsloven blir forskjellige, bør kravene etter forvaltningsloven svare til kravene i forordningen.

Personvernforordningen regulerer ikke behandling av forretningshemmeligheter. Utvalget foreslår likevel at kravene til samtykke skal være de samme for alle slags opplysninger som dekkes av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Loven vil bli unødig komplisert om det skal gjelde forskjellige samtykkekrav for forskjellige typer av taushetsbelagte opplysninger.

Særlige spørsmål oppstår der parten enten ikke har eller er fratatt sin rettslige handleevne. Utvalget ser først på de tilfeller hvor parten er under 18 år.

Det fremgår av vergemålsloven § 9 at en mindreårig bare kan foreta rettslige handlinger eller råde over sine midler der det er særlig bestemt. Et barn vil derfor i utgangspunktet ikke kunne gi samtykke til behandling av egne personopplysninger. I stedet er det foreldrene som verger som har samtykkekompetanse, jf. barnelova § 30. På flere områder har imidlertid barn fått rett til selvbestemmelse før det fyller 18 år. Barn som har fylt 15 år, bestemmer selv om det vil ta videregående opplæring, jf. opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 § 3-1. Barn kan også selv samtykke til enkelte former for helsehjelp, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3. Utvalget har vurdert om det er grunn til å gi barn over en viss alder adgang til selv å samtykke til deling av personopplysninger, men har blitt stående ved at gjeldende rett bør videreføres. Dette henger blant annet sammen med at det kan være vanskelig for personer under 18 år å vurdere de fordeler og ulemper som knytter seg til det å gi et slikt samtykke. Dersom det på enkelte områder er behov for særlige regler, vil det kunne gis i særlovgivningen.

Noen personer over 18 år er helt eller delvis fratatt sin rettslige handleevne som følge av at de for tiden ikke er i stand til å ivareta sine egne interesser. Grunnlaget for dette kan være «sinnslidelse, herunder demens, psykisk utviklingshemming, rusmiddelbruk, alvorlig spilleavhengighet eller alvorlig svekket helbred», jf. vergemålsloven 26. mars 2010 nr. 9 §§ 20 og 22. I slike tilfeller vil det oppnevnes en verge for vedkommende, jf. vergemålsloven § 21. Innenfor rammen av vergemålet er det vergen som har samtykkekompetanse, jf. vergemålsloven § 21.

Utvalget har vurdert om det er behov for særregler i de tilfeller vedkommende ikke kan ivareta sine egne interesser, men foreløpig ikke har noen verge. Etter helsepersonelloven § 22 tredje ledd kan eksempelvis «nærmeste pårørende» gi samtykke dersom vedkommende ikke selv i stand til å ta standpunkt til samtykkespørsmålet. Dagens lov inneholder ingen slik regulering, og utvalget kan heller ikke se at det er tilstrekkelig behov for noen slik regel ved siden av de øvrige reglene i forvaltningsloven og i særlovgivningen.

19.12.4 Deling med sakens parter og deres representanter

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at «opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter». Opplysningene kan imidlertid bare brukes i den utstrekning det er «nødvendig for å vareta partens tarv i saken», jf. fvl. § 13 b annet ledd.

Etter utvalgets syn bør denne løsningen videreføres. Selv om bestemmelsen går langt i å prioritere hensynet til andre parter foran hensynet til den opplysningen knytter seg til, taler hensynet til kontradiksjon for at taushetsplikten ikke bør være til hinder for at sakens parter gis tilgang til det faktiske grunnlaget for avgjørelsen. Dette vil i sin tur bidra til at eventuelle feil kan avdekkes og rettes opp før vedtak treffes. Dersom det i en konkret sak er hensyn som taler mot at tilgang gis, bør reglene om partsinnsyn gi adgang til å nekte innsyn.

Opplysningene kan imidlertid bare brukes for å ivareta partens interesser i saken. Innenfor denne rammen bør det bare være tillatt å dele taushetsbelagte opplysninger med andre dersom og så langt det er nødvendig. Dette innebærer bl.a. at det ikke vil være adgang til å legge ut en taushetsbelagt opplysning på internett. Selv om man ikke kan utelukke at det i noen tilfeller kan være egnet for å ivareta partens interesse, vil det innebære en generell og varig spredning som går langt utover det som er nødvendig.

19.12.5 Organintern deling

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at «opplysningene brukes for å oppnå det formål de er innhentet for», herunder til «saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølgning og kontroll». Det fremgår videre av fvl. § 13 b første ledd nr. 3 at taushetsplikt heller ikke er til hinder for at «opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker».

En opplysning som er taushetsbelagt, skal ikke gjøres tilgjengelig for andre. Dette gjelder også overfor andre tjenestepersoner i samme forvaltningsorgan. På den annen side vil det ofte være flere i organet som har saklig behov for opplysningene. For det første kan saksbehandleren ha behov for å drøfte saken med kolleger. For det annet vil ansvaret for saken noen ganger kunne være delt mellom flere. For det tredje vil andre ansatte kunne få tilgang til opplysninger som er taushetsbelagte i forbindelse med ulike praktiske gjøremål, f.eks. utsending og arkivering av vedtak.

Utvalget finner det klart at reglene om taushetsplikt fremdeles ikke bør stå i veien for dette. Det bør være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre i samme organ som har et saklig behov for dem. Dagens lov forsøker å fange disse situasjonene gjennom en kombinasjon av generelle kriterier og en angivelse av konkrete eksempler. Loven vil bli enklere å forstå om den i stedet lar det være avgjørende om vedkommende har et saklig behov for opplysningene.

Dagens bestemmelse åpner også for etatsintern deling. Ordet «etat» er imidlertid ikke helt klart, og det kan i noen tilfeller vært uklart om man skal bygge på en organisatorisk eller en funksjonell avgrensning. Etter utvalgets syn bør behovet for å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer i samme etat dekkes av bestemmelser som bygger på andre kriterier, jf. neste punkt.

19.12.6 Deling med andre forvaltningsorganer

19.12.6.1 Innledning

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 b at forvaltningen i mange tilfeller har adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer. Reglene er kasuistiske, og de ser ikke ut til å bygge på en enhetlig systematikk. I praksis oppfattes reglene som kompliserte og vanskelige å finne frem i. Flere mener dessuten at de ikke rekker langt nok, jf. punkt 19.4.

Et hovedspørsmål ved utforming av nye regler, er hvor omfattende adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger bør være. Bør loven legge til rette for en mest mulig fri deling av taushetsbelagte opplysninger på tvers av organgrensene, eller bør den i stedet være mer restriktiv?

Ved vurderingen av dette spørsmålet kan det være grunn til å skille mellom de tilfeller hvor deling er i avgiverorganets interesse, og de tilfeller hvor deling er i mottakerorganets interesse. Samarbeid mellom stat og kommune og mellom forskjellige kommuner gjør at det kan være behov for å dele taushetsbelagt informasjon mellom dem, ikke bare mellom forskjellige statsorganer eller innenfor den enkelte (fylkes)kommune. I den grad det bør gis adgang til å dele opplysninger mellom forvaltningsorganer, foreslår utvalget derfor at det skal kunne skje uavhengig av om disse organene ligger på statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt nivå.

19.12.6.2 Deling i avgiverorganets interesse

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 at taushetsplikt ikke er til hinder for at «opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. […] saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølgning og kontroll». Det fremgår videre av § 13 b første ledd nr. 3 at taushetsplikt heller ikke er til hinder for at «opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker». Begge disse bestemmelsene gir adgang til å dele opplysninger i avgiverorganets interesse.

Etter utvalgets syn bør denne adgangen videreføres i den nye loven. Forvaltningen bør kunne dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer så langt delingen har saklig sammenheng med de oppgaver som er lagt til avgiverorganet. I motsatt fall ville reglene om taushetsplikt stå i veien for en hensiktsmessig organisering av forvaltningsapparatet. Utvalget har vurdert om også dagens kasuistiske utforming bør videreføres, men har blitt stående ved at loven blir enklere og mer tilgjengelig for brukerne om den åpner for deling av opplysninger i den utstrekning det foreligger «saklig grunn». Dette vilkåret vil blant annet være oppfylt der delingen knytter seg til arbeidet med å forberede, fatte, gjennomføre eller håndheve vedtak eller andre avgjørelser, og der delingen har sammenheng med arkivering eller opplæring.

I noen tilfeller vil deling i avgiverorganets interesse også ha verdi for mottakerorganet. Dette vil være situasjonen der de opplysningene det er tale om, gjelder forhold som har betydning for begge organer. Det er imidlertid ikke behov for noen særregulering av denne situasjonen. Dersom deling først er i avgiverorganets interesse, er det ikke noe argument mot deling at dette også er i mottakerorganets interesse. Det er i tilfelle bare en fordel.

19.12.6.3 Deling i mottakerorganets interesse

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at taushetsbelagte opplysninger «brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen». Taushetsplikt er heller ikke til hinder for at forvaltningsorganet «gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet» (nr. 5), «anmelder eller gir opplysninger (jfr. også nr. 5) om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbrudd har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver» (nr. 6), «gir et annet forvaltningsorgan opplysninger (samordning) som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret» (nr. 7), eller «gir et forvaltningsorgan i en annen EØS-stat opplysninger som forutsatt i tjenesteloven» (nr. 8).

Utvalget har merket seg at reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger oppfattes som vanskelig tilgjengelige, jf. punkt 19.4. Når dette sammenholdes med straffansvaret for brudd på taushetsplikten, jf. straffeloven §§ 209 og 210, er det grunn til å anta at regelutformingen i seg selv kan utgjøre et hinder for å dele opplysninger. Etter utvalgets syn er det uheldig, ikke minst når man tar hensyn til tendensene til spesialisering og rendyrking av funksjoner i forvaltningen. Oppgaver som tidligere ble løst av ett forvaltningsorgan, kan nå være delt mellom to eller flere organer. Det gjør reglene om informasjonsutveksling i forvaltningen viktigere enn før. Dersom det ikke er en relativt vid adgang til å utveksle taushetsbelagte opplysninger på tvers av organgrensene, vil reglene om taushetsplikt kunne vanskeliggjøre en hensiktsmessig organisering av forvaltningsapparatet, og de vil kunne utgjøre et hinder for ytterligere (hel)automatisering av saksbehandlingen på områder som ligger til rette for det.

I mange tilfeller vil dessuten en vid adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger kunne bidra til at forvaltningen får et bedre avgjørelsesgrunnlag enn den ellers ville ha fått. Selv om parter flest vil bidra samvittighetsfullt til sakens opplysning, kan det i noen tilfeller være en fare for at parten legger større vekt på å belyse forhold som taler til hans gunst, enn forhold som taler til hans ugunst. Det forekommer også at enkelte bevisst gir uriktige eller iallfall misvisende opplysninger til forvaltningen.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det som hovedregel bør være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer som har «saklig behov» for dem i sin virksomhet. Et slikt krav – som svarer til vilkåret for deling i avgiverorganets interesse – vil innebære at det er adgang til å dele opplysninger som har saklig sammenheng med den avgjørelse som skal treffes, eller det tiltak som skal gjennomføres. Det vil bety en viss utvidelse av delingsadgangen sammenliknet med i dag. Selv om loven åpner for deling i mange situasjoner, gir den ingen alminnelig adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre organer som har behov for dem. En slik endring vil bidra til at forvaltningen oftere får et korrekt avgjørelsesgrunnlag, og det vil kunne lede til en effektivisering av saksbehandlingen, især innenfor masseforvaltningen. I tillegg vil endringen åpne for større grad av automatisert saksbehandling. Sett fra partens synsvinkel vil en forholdsvis vid delingsadgang i mange tilfeller oppfattes som en lettelse, siden vedkommende i så fall slipper å sende inn de samme opplysningene én gang til. Det er bl.a. slike synsmåter som bærer «once only»-prinsippet.28

Det er imidlertid et spørsmål om dette utgangspunktet kan opprettholdes fullt ut. Som nevnt i punkt 19.12.1, er det også hensyn som taler mot en vid delingsadgang. En adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger utgjør et innhugg i behovet for konfidensialitet og kan på sikt lede til at parter og andre blir mer tilbakeholdne med å gi fra seg opplysninger. En vid adgang til deling kan dessuten i noen tilfeller være vanskelig å forene med de hensyn som annen lovgivning bygger på. Dette kan være tilfelle der vedkommende organ er avskåret fra å innhente opplysningene, eller iallfall ikke har fått hjemmel til å gjøre det selv. Endelig kan også hensynet til et korrekt avgjørelsesgrunnlag i noen tilfeller tale mot deling. Det er ikke gitt at en opplysning som er innhentet ved en tidligere anledning, og kanskje i en helt annen sammenheng, fremdeles er dekkende.

Etter utvalgets syn gir ikke disse hensynene tilstrekkelig grunn til å holde fast ved dagens ordning. Selv om delingsregler utgjør et innhugg i konfidensialitetshensynet, er det ikke tale om å gjøre taushetsbelagte opplysninger tilgjengelig for uvedkommende. Spørsmålet er om tjenestepersoner i andre forvaltningsorganer skal gis tilgang til opplysninger som de har behov for i sin virksomhet. Disse situasjonene skiller seg fra hverandre på to sentrale måter: For det første må den enkeltes behov for konfidensialitet avveies mot de samfunnsmessige hensyn som vedkommende forvaltningsorgan ivaretar. I noen tilfeller vil deling kunne være i partens interesse, f.eks. ved tildeling av offentlige ytelser som parten ikke selv har søkt om og kanskje ikke kjenner til. I andre tilfeller vil de hensyn som begrunner delingen, kunne oppveie de eventuelle ulemper parten utsettes for. For det annet vil faren for misbruk være lavere. Den som får tilgang til slike opplysninger, vil selv få taushetsplikt. Om taushetsplikten brytes, kan det lede til tjenestemessige reaksjoner, erstatning eller straff.

Når det gjelder faren for at opplysninger som innhentes fra andre forvaltningsorganer, ikke lenger er dekkende, viser utvalget til at dette hensynet ivaretas i tilstrekkelig grad av andre regler. Det vises særlig til utk. § 43 (som fastsetter en plikt til å fremlegge visse opplysninger for parten) og til personvernforordningen artikkel 13 og 14 (som fastsetter en opplysningsplikt ved innhenting av opplysninger fra parten selv eller fra andre).

Hensynet til den enkelte står sterkest der vedkommende frivillig har gitt fra seg sensitive opplysninger til bruk i én bestemt sammenheng, f.eks. i forbindelse med en søknad, og hvor forutsetningen er at opplysningene ikke skal kunne benyttes i andre sammenhenger. I slike tilfeller kan det ses som et tillitsbrudd om andre får tilgang til opplysningene. En annen variant er der informasjonsutveksling vil bryte med de forutsetninger som lovgivningen ellers bygger på, jf. punkt 19.12.1. Det kan her være tale om forutsetninger som knytter seg til grunnlaget for den opprinnelige innhentingen hos det avgivende organet, eller forutsetninger som knytter seg til hva det mottakende organet skal ha eller gis tilgang til.

I noen tilfeller vil slike forhold kunne trekkes inn ved vurderingen av hvorvidt det mottakende organet har tilstrekkelig hjemmel til å innhente de aktuelle opplysningene. Denne synsvinkelen er naturlig der vedkommende organ ved lov er avskåret fra å innhente opplysningene. I slike tilfeller kan det tenkes at loven også er til hinder for å innhente opplysningene fra andre forvaltningsorganer. I andre tilfeller vil det være mer nærliggende å trekke inn slike forhold som et ledd i forholdsmessighetsvurderingen, jf. utk. § 36 tredje ledd. På denne bakgrunn har utvalget kommet til at det ikke er nødvendig med et særskilt unntak for disse tilfellene.

19.12.7 Bør forvaltningsloven gjøre unntak av hensyn til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10?

I enkelte særlige tilfeller vil det kunne utgjøre et brudd på informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10 om forvaltningen unnlater å gi tilgang til taushetsbelagte opplysninger, jf. punkt 19.6.1 ovenfor. Bør forvaltningsloven gjøre unntak for slike tilfeller?

Rettslig sett er det ikke behov for en unntaksbestemmelse. Det fremgår av menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 §§ 2 og 3 at EMK artikkel 10 ved motstrid vil gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Taushetsplikten vil derfor ikke være til hinder for at journalister eller andre gis tilgang til opplysninger som er taushetsbelagte så langt det er nødvendig for å unngå brudd på EMK artikkel 10. Praktisk sett vil imidlertid taushetsplikten kunne utgjøre et hinder for tilgang, siden hovedregelen og unntaket er spredt på forskjellige lover. Det oppstår derfor spørsmål om forvaltningsloven bør legge til rette for at krenkelser unngås.

Dette spørsmålet kan ikke drøftes uavhengig av hvordan en slik bestemmelse i tilfelle vil bli utformet. En mulighet er å gi et unntak som svarer til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10, men denne regelen er antakelig for vurderingspreget til at det enkelt lar seg gjøre. En slik bestemmelse måtte i tilfelle nøye seg med å angi noen av de momenter det skal legges vekt på, og vil kunne si lite om avveiningen mellom dem. Den ville derfor gi begrenset veiledning, også fordi den uansett vil måtte tolkes i lys av etterfølgende praksis fra EMD. Det er dessuten en fare for at en slik bestemmelse ville bli påberopt i langt flere tilfeller enn det er grunnlag for, noe som både vil skape en usikkerhet i forvaltningen og en risiko for at det gis tilgang til opplysninger som ikke dekkes av unntaket.

En annen mulighet er å innta en henvisning til EMK artikkel 10 i oppregningen over de tilfeller hvor loven åpner for å dele taushetsbelagte opplysninger. En slik bestemmelse vil synliggjøre unntaket i EMK artikkel 10, men gir på den annen side liten veiledning i konkrete situasjoner. Selv om også en slik bestemmelse vil kunne skape usikkerhet, gjør den ikke mer enn å minne om et unntak som forvaltningsorganet uansett må forholde seg til.

Etter utvalgets syn vil en bedre løsning være å fastsette et unntak som innholdsmessig sett dekker de tilfeller som omfattes av EMK artikkel 10, men som likevel løsriver seg fra den sammensatte vurderingen som EMD har gitt anvisning på. Etter politiregisterloven § 34 første ledd nr. 3 er politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt ikke til hinder for at allmennheten gis «opplysninger fra straffesak» når dette er «nødvendig […] for å gi saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse». Dette unntaket illustrerer at det kan forekomme tilfeller hvor allmenne hensyn er så tungtveiende at hensynet til den enkelte bør stå tilbake. I forvaltningsloven kan det imidlertid ikke være tilstrekkelig at det er tale om en hendelse av «allmenn interesse». Det kan bare være aktuelt å gjøre unntak fra taushetsplikten i særlige tilfeller, og bare der det gjør seg gjeldende hensyn som er tilstrekkelig tungtveiende til å rettferdiggjøre unntaket. Utvalget vil derfor foreslå at loven åpner for å gjøre taushetsbelagte opplysninger kjent for andre der det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, eller for å unngå vesentlig skade eller tap. En slik bestemmelse vil supplere unntaket for opplysninger som det ikke er grunn til å holde hemmelig, jf. punkt 19.11.3. Samlet sett vil disse bestemmelsene antakelig dekke de fleste av de tilfellene som omfattes av EMK artikkel 10. Om det skulle vise seg at EMK artikkel 10 likevel har – eller får – selvstendig betydning på enkeltområder, vil det følge av forrangsbestemmelsen i menneskerettsloven § 3 at retten til informasjonsfrihet vil gå foran forvaltningslovens regler om taushetsplikt.

19.12.8 Særlig om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 d første ledd at departementet på nærmere vilkår kan bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning. Det kan knyttes vilkår til en slik avgjørelse, jf. § 13 d annet ledd. I forvaltningslovforskriften § 8 er det gitt nærmere regler om hvilket departement som kan gi slik tillatelse, og i hvilken utstrekning denne myndigheten kan delegeres videre. Det fremgår av forvaltningslovforskriften § 9 at saken som regel skal forelegges for Rådet for taushetsplikt og forskning før avgjørelse treffes. Dersom innsyn gis, har forskeren taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 e.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å gi taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning. Kompetanse til å treffe slik beslutning bør ligge i det enkelte fagdepartement, men den bør som i dag kunne delegeres til et direkte underordnet forvaltningsorgan der det er forsvarlig. Også regelen om taushetsplikt bør videreføres.

Utvalget kan derimot ikke se at det er tilstrekkelig grunn til å opprettholde ordningen med Rådet for taushetsplikt og forskning. Bevisstheten om forskningsetiske spørsmål er høyere i dag enn i 1977. Et konkret utslag av dette er at det nylig er vedtatt en egen lov om forskningsetikk, jf. lov 28. april 2017 nr. 23 om organisering av forskningsetisk arbeid (forskningsetikkloven). Behovet for ordningen er derfor mindre i dag enn det var tidligere. På denne bakgrunn antar utvalget at det er tilstrekkelig at det forvaltningsorganet som avgjør om det skal gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger, selv tar standpunkt til de spørsmålene som saken foranlediger. Ved behov vil en av de forskningsetiske komiteene kunne konsulteres.

Utvalget foreslår at bestemmelsene om forskere tas ut av forvaltningsloven, siden de er lange og tynger et kapittel i loven som allerede er vanskelig tilgjengelig. For deler av forvaltningen har de liten praktisk betydning. Etter utvalgets syn vil det derfor være en bedre løsning å ta inn i forskrift regelen i fvl. § 13 d som gir et forvaltningsorgan (departementet) adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikten til forskning. Regelen om forskeres taushetsplikt i fvl. § 13 e har et bredere virkeområde enn det som er naturlig for regler i forvaltningsloven å ha, idet den bl.a. omfatter all offentlig støttet forskning i Norge. Det bør derfor overveies å ta denne regelen inn i forskningsetikkloven i stedet, gjerne etter en bredere vurdering av behovet for taushetsplikt for forskere.

19.12.9 Hvordan skal informasjonsdeling skje?

19.12.9.1 Innledning

Når taushetsbelagte opplysninger skal deles med andre, og især på tvers av organgrenser, blir spørsmålet hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre hvorvidt lovens vilkår er oppfylt, og hvordan man skal håndtere en eventuell uenighet. I tillegg kan det oppstå spørsmål om mottakerorganet skal eller kan gis direkte tilgang til opplysningene der det er mulig, eller om avgiverorganet i stedet skal sende over de opplysningene det er tale om.

19.12.9.2 Hvem skal avgjøre om vilkårene for deling er oppfylt?

Den som har taushetsplikt, har plikt til å hindre at uvedkommende får tilgang til opplysninger som er taushetsbelagte. Det vil derfor utgjøre et brudd på taushetsplikten om vedkommende gir andre tilgang uten at vilkårene for deling er oppfylt. Det tilsier at det må være den som har taushetsplikt, som i første omgang tar standpunkt til om opplysningene kan deles.

Etter lovforslaget vil adgangen til deling bl.a. bero på hvorvidt mottakeren har et saklig behov for opplysningen, og hvorvidt deling utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å oppnå de formål som delingen knytter seg til.

Ved organintern deling og ved deling til andre organer i avgiverorganets interesse, vil dette organet selv ha tilstrekkelig grunnlag for å kunne foreta denne vurderingen. Disse tilfellene skaper ingen særlige problemer.

Ved deling til andre organer i mottakerorganets interesse kan det stille seg annerledes. Da er det mottakerorganet som har best grunnlag for å ta standpunkt til hvorvidt vilkårene for deling er oppfylt. Etter utvalgets syn kan likevel ikke dette frata den som har taushetsplikt, ansvaret for å sikre at ikke uvedkommende får tilgang til opplysningene. Det organ som har behov for opplysningene, vil i noen tilfeller kunne be om flere opplysninger enn det er adgang til å utlevere. Ansvaret for å avgjøre spørsmålet bør derfor ligge hos den som har taushetsplikt. Mottakerorganet må på sin side gi den informasjonen som trengs for å avklare om vilkårene er oppfylt. En annen sak er at avgiverorganets kontroll av dette vanskelig vil kunne være særlig inngående. I alminnelighet må det som oppgis, uten videre kunne legges til grunn. Etter personvernforordningen har for øvrig mottakerorganet et selvstendig ansvar for å sikre at det foreligger tilstrekkelig grunnlag for å dele opplysningen. Men dersom den tauhetspliktige er i tvil om vilkårene er oppfylt, må det foretas nærmere undersøkelser. En eventuell tvist om hvorvidt det er lovlig adgang til å dele opplysningene, må bringes inn for og løses av overordnet organ.

Dersom vilkårene for deling er oppfylt, skal begjæringen etterkommes. Avgiverorganet kan ikke nekte å utlevere taushetsbelagte opplysninger under henvisning til at dette vil kunne svekke tilliten til vedkommende organ.

19.12.9.3 Direkte tilgang?

I saker hvor det er adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger, oppstår det spørsmål om tilgangen bør være direkte eller indirekte. En ordning med direkte tilgang betyr at mottakerorganet selv kan hente ut de opplysninger begjæringen gjelder, fra avgiverorganets datasystemer. En ordning med indirekte tilgang innebærer at mottakerorganet må henvende seg til avgiverorganet for å få tilgang til opplysningene.

En ordning med direkte tilgang er enklest å se for seg når det gjelder opplysninger som ikke er taushetsbelagte. Slike opplysninger vil som hovedregel kunne deles fritt innad i forvaltningen. For virksomheter utgjør Oppgaveregisteret et eksempel på en slik ordning, jf. lov 6. juni 1997 nr. 35 om Oppgaveregisteret.

Når det er tale om taushetsbelagte opplysninger, er deling derimot betinget av at loven åpner for det. Dette må vurderes konkret fra sak til sak. At det er tale om opplysninger som et organ normalt vil ha behov for å løse sine oppgaver, er ikke tilstrekkelig. Det må likevel avklares om vilkårene for deling er oppfylt i det konkrete tilfellet. Utvalget har ovenfor gått inn for at det er avgiverorganet som skal avgjøre hvorvidt lovens vilkår er oppfylt. En konsekvens av dette er at det ikke vil være adgang til å gi andre organer direkte tilgang til opplysninger som ikke er gjennomgått av avgiverorganet. I prinsippet kan man nok tenke seg et system med etterfølgende kontroll i stedet for forhåndskontroll, men utvalget har kommet til at det ikke vil være tilstrekkelig betryggende. Når en taushetsbelagt opplysning først er delt med andre organer, har man ikke lenger kontroll over den. Handlingen kan ikke gjøres om. At mottakerorganet blir pålagt å slette opplysningen, vil være til liten nytte hvis opplysningen allerede er spredd til andre.

Når det derimot gjelder opplysninger som mottakerorganet skal få tilgang til, er det et rent praktisk spørsmål hvordan dette skal ordnes. Man kan her se for seg at avgiverorganet sender over de aktuelle dokumentene i elektronisk form, eller at dokumentene legges over i en portal e.l. som mottakerorganet har direkte tilgang til. Etter utvalgets syn er det ikke behov for lovregler om det. Her vil den teknologiske utviklingen avgjøre hva som til enhver tid utgjør en hensiktsmessig løsning.

19.12.10 Kort om deling av opplysninger mellom organer som er undergitt forskjellige regler om taushetsplikt

I noen tilfeller vil avgiverorganet være undergitt andre regler om taushetsplikt enn dem som følger av forvaltningsloven. Disse reglene kan være strengere eller mindre strenge enn dem som gis der. I slike tilfeller vil reglene i særlovgivningen gå foran de alminnelige reglene i forvaltningsloven, jf. utk. § 2 annet ledd.

For avgiverorganet innebærer dette at rekkevidden av delingsadgangen vil bero på en tolking av særlovgivningen. Forvaltningsloven kommer bare supplerende til anvendelse så langt det følger av disse reglene.

For mottakerorganet innebærer det at det vil bero på særlovgivningen om de regler om taushetsplikt som er fastsatt der, følger opplysningen eller ikke. Dette gjelder både spørsmålet om hvilke opplysninger som er undergitt taushetsplikt, og spørsmålet om hvor vidtrekkende adgang det er til å dele slike opplysninger. Dersom det følger av vedkommende lov at reglene der også skal gjelde for det mottakende organ, vil det være avgjørende. I motsatt fall vil disse spørsmålene måtte løses med utgangspunkt i forvaltningsloven.

19.13 Behandling av taushetsbelagte opplysninger

19.13.1 Innledning

Alle opplysninger bør lagres forsvarlig. Når det gjelder taushetsbelagte opplysninger, må det stilles særlige krav. Det er en side av plikten til å sørge for at slike opplysninger ikke tilflyter uvedkommende. Tidligere kunne dokumenter låses ned for å sikre at ikke andre fikk tilgang til dem. I dag, hvor opplysninger i stadig større utstrekning innhentes, lagres og oversendes elektronisk, må kravene til informasjonssikkerhet løses på en annen måte. Vi er blitt mer sårbare, men har samtidig fått nye måter å kontrollere tilgangen på.

Dette reiser spørsmål om behovet for å lovfeste krav om tilgangskontroll og sporbarhet på grunn av den økte digitaliseringen av forvaltningen.

19.13.2 Tilgangskontroll

En opplysning som ligger lagret i et datasystem, er i utgangspunktet tilgjengelig for alle som er tilknyttet eller har tilgang til dette systemet. For å unngå at uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, må opplysningene sikres. I dag kan dette enten skje på filnivå, f.eks. ved bruk av passord eller andre former for kryptering, eller ved at tilgangen til deler av datasystemet krever et bestemt klareringsnivå. I fremtiden vil tilgangen til slike opplysninger kunne sikres også på andre måter.

Etter utvalgets syn bør loven kreve at det etableres systemer for tilgangskontroll for å sikre at uvedkommende ikke får tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Loven bør stille krav om et visst beskyttelsesnivå, men bør samtidig la det være opp til forvaltningen å avgjøre hvordan kravet skal oppfylles. Det vil bero på den tekniske utviklingen hvordan dette best bør gjøres.

Loven bør videre kreve at det dokumenteres hvilke tiltak som er truffet for å etablere en forsvarlig tilgangskontroll. Dokumentasjonen skal være tilgjengelig for ekstern kontroll.

19.13.3 Sporbarhet

Systemer for tilgangskontroll er ikke i seg selv tilstrekkelig til å forhindre at uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger i virksomhetens datasystem. Systemet kan f.eks. være utformet slik at ansatte med et bestemt klareringsnivå får tilgang til en bestemt gruppe opplysninger, men uten at systemet greier å begrense tilgangen til de opplysninger som den enkelte ansatte til enhver tid har saklig behov for. For å sikre at taushetsplikten blir effektiv, mener utvalget at det bør stilles krav om sporbarhet. Dette vil gjøre det mulig å føre kontroll med hvem som har skaffet seg tilgang til de taushetsbelagte opplysningene. En slik regel vil virke preventivt og vil dessuten gjøre det mulig å avdekke misbruk.