5 Noen utfordringer for en balansert og bærekraftig økonomisk utvikling etter pandemien

5.1 Fra pandemi til ny normal

Utvalget har pekt på at veien ut av pandemien er usikker. Som omtalt i kapittel 3, er det trolig omfattende vaksinering som vil få pandemien under kontroll. Fremdriften vil blant annet bli bestemt av hvor raskt nye vaksiner blir godkjent og produksjonen oppskalert samt av hvor effektive de ulike vaksinene viser seg å være mot gamle og nye varianter av viruset. Disse forholdene har dermed også betydning for hvor raskt smitteverntiltak kan trappes ned og produksjon og sysselsetting vil ta seg opp. Det er fare for at lav etterspørsel etter arbeidskraft vil gjenstå som en viktig utfordring inntil smittevernhensyn ikke lenger legger en demper på den økonomiske aktiviteten, se også utvalgets drøfting av arbeidsmarkedet i kapittel 6.

Hensynet til den langsiktige bærekraften i statsfinansene tilsier isolert sett en rask normalisering av finanspolitikken. Det finanspolitiske handlingsrommet i årene fremover er begrenset. Prioriteringene som gjøres de nærmeste årene må ta hensyn til noen utfordrende utviklingstrekk fra tiden før virusutbruddet, som kan komme til å overskygge ettervirkningene av pandemien når det gjelder å forme «den nye normalen». Statlig pengebruk under pandemien reduserer isolert sett statens evne til å møte disse utfordringene. Eksempler på slike underliggende utviklingstrekk er skiftet nedover i vekst i inntekt og produktivitet om lag samtidig med den internasjonale finanskrisen, aldring og lavere tilgang på arbeidskraft, oljevirksomhetens avtagende betydning i norsk økonomi, teknologiske endringer i form av blant annet digitalisering og automatisering, endringer i økonomisk samkvem mellom land, tendenser til økende ulikhet innad i land, fallende realrenter og økende gjeld, tiltakende klima- og miljøutfordringer og økende statsfinansielle ubalanser. Noen av disse forholdene omtales kort i dette kapitlet, mens andre er gitt en grundigere behandling i egne kapitler om arbeidsmarkedet, klima og digitalisering.

Enkelte utviklingstrekk kan fremstå annerledes etter pandemien enn før, og kan stille endrede krav til utformingen av politikk og tiltak. Noen kan også i større grad innebære muligheter enn utfordringer. I bunn ligger likevel fortsatt et behov for å verne om de grunnleggende betingelsene for en økonomisk utvikling med bærekraftig vekst og jevn fordeling, høy produktivitet, konkurransebaserte markeder, deltakelse i internasjonal handel, et velfungerende arbeidsmarked, et skatte- og stønadssystem som inviterer til full og effektiv bruk av samfunnets ressurser, og god makroøkonomisk styring. For å fremme god bruk av ressurser, rimelig fordeling og en stabil utvikling er det også viktig at gevinstene ved omstilling kommer alle til gode og at kostnadene ikke konsentreres på noen få.

Utvalgets forslag til tiltak er i hovedsak behandlet i kapitlene 6 til 9. To problemstillinger løftes imidlertid frem her: Det ene er spørsmålet om statlige fond og tilgangen til langsiktig kapital, det andre er spørsmålet om skattesystemets utforming og rolle i lys av erfaringene fra pandemien.

5.2 Et tiår med lavere vekst i inntekt og produktivitet

For å vurdere utviklingen i et lands inntekter rettes ofte oppmerksomheten mot bruttonasjonalproduktet (BNP), som er et mål på verdiskapingen innenlands. For å komme frem til et samlet bilde på hvor mye landets befolkning har å rutte med til forbruk, investering i ny produksjonskapital og oppbygging av finansformue i utlandet, må vi legge til netto formues- og lønnsinntekter fra utlandet. Videre må vi trekke fra løpende overføringer til utlandet og et anslag på slitasjen på innenlands produksjonsutstyr. Skal vi se på utviklingen over tid, må vi også ta hensyn til prisutviklingen på innbyggernes kjøp av varer og tjenester. Det leder oss frem til størrelsen disponibel realinntekt.

Gjennom de siste knappe femti årene har disponibel realinntekt per innbygger steget med rundt 160 pst. i Norge. Det utgjør en vekst på om lag 2 pst. i gjennomsnitt per år. Som det fremgår av figur 5.1, har veksten i verdiskapingen per innbygger i fastlandsøkonomien vært om lag like sterk. Tidsforløpene er imidlertid ikke like. Frem til midten av 1990-tallet ga vekst i petroleumsproduksjonen et positivt bidrag til utviklingen i disponibel realinntekt, mens lavere vekst i eksportprisene enn i importprisene (bytteforholdet) trakk inntektsveksten ned. Fra midten av 1990-tallet og frem til den internasjonale finanskrisen i 2008 var det omvendt. I denne perioden bidro sterk vekst i etterspørselen fra Kina og andre fremvoksende økonomier til at et positivt inntektsbidrag fra bedring i bytteforholdet langt oversteg et negativt bidrag fra svakere utvikling i produksjonen av olje og gass.

I tidsrommet etter den internasjonale finanskrisen har utviklingen i produksjonen av petroleum, nedgang i bytteforholdet overfor utlandet, noe høyere befolkningsvekst som følge av innvandring og svakere vekst i fastlandsøkonomien alle bidratt til å trekke veksten i disponibel inntekt per innbygger ned. Resultatet er at nivået på disse inntektene lå nærmere 10 pst. lavere i 2019 enn i toppåret 2008, når vi måler per person. Siden rundt fire femtedeler av (brutto)nasjonalinntekten opptjenes i fastlandsøkonomien, er utviklingen i verdiskapingen per innbygger i denne delen av økonomien av særlig interesse. I tillegg tilsier en forventet nedgang i produksjonen av petroleum fra rundt 2025 og gradvis svakere vekst i Norges utenlandsformue at fastlandsøkonomiens betydning for den samlede opptjening av inntekter i Norge vil øke over tid.

Som figur 5.1 antyder, er det et trendbrudd i veksten i fastlandsøkonomien rundt den internasjonale finanskrisen. I tolvårsperioden frem mot finanskrisen var den gjennomsnittlige årlige veksten i verdiskapingen per innbygger 3 pst. per år. I tolvårsperioden fra og med finanskriseåret 2008 frem til og med 2019 var denne veksten bare 0,7 pst. per år.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 5.2 viser at omslaget i veksten i fastlandsøkonomien rundt 2008 først og fremst er et skifte nedover i veksten i arbeidsproduktiviteten. Dette er svært bekymringsfullt, fordi vekst i produktiviteten er den definitivt viktigste driveren bak oppgangen i inntekt og levestandard på lang sikt. Utviklingen i andelen sysselsatte i befolkningen i yrkesaktiv alder trakk veksten forsiktig opp gjennom tolvårsperioden 1996–2007 og forsiktig ned i de tolv årene fra 2007 til 2019. Utviklingen i sysselsettingsandelen ble i noen grad motvirket av motgående endringer i gjennomsnittlig arbeidstid. Vi ser videre at vekst i andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder trakk veksten litt opp gjennom den andre perioden. Figuren viser også vekstrater for 24-årsperioden fra og med 1972 til og med 1995. Disse tallene illustrerer at tolvårsperioden etter 2007 skiller seg klart ut fra de foregående trettiseks årene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Nedgangen i veksten i arbeidsproduktivitet rundt den internasjonale finanskrisen er ikke et særnorsk fenomen. I figur 5.3 ser vi et tilsvarende omslag i produktivitetsutviklingen i Storbritannia, Sverige og Finland. Også i USA og mange av de andre etablerte industrilandene var det et omslag nedover, men noe mindre kraftig. De fleste av disse landene hadde imidlertid også klart lavere vekst i produktiviteten enn Norge i perioden fra midten av 1990-tallet og frem til den internasjonale finanskrisen. Som figuren illustrerer, er det en klar tendens til at de landene som hadde høyest produktivitetsvekst i den første perioden, gjennomgående også opplevde et større omslag i veksten fra den første til den andre perioden (med unntak for Irland).

Forstørr bilde

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

En mulig forklaring på dette er at landene med høyest produktivitetsvekst i den første perioden i større grad økte mengden kapitalutstyr per sysselsatt, og at denne utviklingen deretter bremset opp. Dette ser imidlertid ikke ut til å være noen hovedforklaring for Norge. Basert på tall fra nasjonalregnskapet har SSB anslått at nærmere tre fjerdedeler av nedgangen i arbeidsproduktiviteten i markedsrettet virksomhet i Fastlands-Norge skyldes andre forhold enn dette.1

I Norge var det store forskjeller i produktivitetsutvikling i ulike næringer, og også i størrelsen på endringen fra den første til den andre tolvårsperioden. Endringer i næringssammensetningen ser likevel ikke ut til å være noen viktig driver bak nedgangen i den aggregerte produktivitetsveksten. En indikasjon på dette er at nasjonalregnskapstallene ikke viser noen systematisk samvariasjon mellom endringene i de enkelte næringenes produktivitetsvekst fra den første til den andre tidsperioden og endringene i deres andel av verdiskapingen.

I noen land kan det se ut til at omslaget til lavere produktivitetsvekst kom litt i forkant av finanskrisen. Forhold som ledet frem mot krisen kan ha bidratt til dette, samtidig som krisen kan ha ført til endringer som supplerte eller forsterket andre utviklingstrekk. En mulig forklaring med støtte i observasjoner fra USA, men som også kan være relevant for andre land med lignende forløp, er at de mest produktive bedriftene ikke greier å trekke til seg arbeidskraft og andre ressurser i samme grad som tidligere, se Decker et al. (2017). Det er også pekt på at strengere kredittgivning i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen ser ut til å ha bremset produktivitetsveksten i foretak med lav egenkapital, se Duval et al. (2017). I motsetning til investeringer i fysisk kapital gir ikke investeringer i FoU grunnlag for å stille sikkerhet for lån, og det kan ha bidratt til kutt i slike investeringer. OECD (2017) og Andrews & Petroulakis (2017) har pekt på at det i flere EU-land er et økende omfang av bedrifter med dårlig inntjening og lav produktivitetsvekst som unngår konkurs. «Overbærenhet» fra banker overfor mislighold understøttet av lav rente fremheves som en forklaring. Strengere praksis overfor misligholdte utlån og forbedringer i reglene for konkursgjennomføring nevnes som mulige botemidler.

Andre momenter som blant annet har blitt løftet frem i den amerikanske diskusjonen, er om nedgangen i produktivitetsvekst i hovedsak er et måleproblem. Feldstein (2017) argumenterer for dette, men synspunktene møter motbør fra Byrne et al. (2016) og Syverson (2017). Et arbeid fra SSB argumenterer for at problemer med å måle bidraget fra arbeidskraft kan forklare en firedel av produktivitetsnedgangen i annen halvdel av 2000-tallet, se Brasch et al. (2015).

En annen hypotese er at den teknologiske utviklingen ikke lenger gir så brede og langvarige bidrag til vekst som tidligere. En talsmann for dette synspunktet er Gordon (2016). Gordon argumenterer for at den sterkeste veksten i IKT-basert produktivitet ligger bak oss og viser til stagnasjonen i produktivitetsutviklingen i USA etter 2004. Han viser blant annet til utviklingen innen varehandel og finansiell tjenesteyting, der produktiviteten i en periode økte raskt. Slik var det også i Norge, men som i USA har veksten heller ikke hos oss blitt videreført de siste tolv årene. Gordon minner også om erfaringene med smarttelefonen. Den har endret dagliglivet til svært mange mennesker, men har likevel ikke (alene) maktet å løfte (den målte) produktivitetsveksten i makro i vår del av verden. Det er også slik at fordelene ved produktivitetsvekst kan tas ut i kvalitet, mer menneskevennlige arbeidsprosesser og på andre måter som er mindre målbare.

Et annet perspektiv tar utgangspunkt i at utviklingen innen informasjonsteknologi har et potensial for å forandre økonomi og samfunn på linje med det store hamskiftet i kjølvannet av den (første) industrielle revolusjonen, se for eksempel Brynjolfson & McAfee (2014), Baldwin (2019) eller Frey (2019). Et tredje perspektiv peker på at teknologisk utvikling kan gi betydelige endringer i (samfunns-) og arbeidsliv, uten nødvendigvis å løfte veksten i produktiviteten så mye, se Acemoglu & Restrepo (2019). En observasjon er også at vi måler produktivitetsveksten ut fra den befolkningen som er sysselsatt. Dersom andelen yrkesaktive i befolkningen faller, og varig utstøting fra arbeidsmarkedet øker, må produktivitetsveksten øke for å gi samme økning i inntekten per innbygger.

Koronapandemien ga klar nedgang i verdiskapingen per innbygger i Norge i 2020. Som omtalt i kapittel 3 er det lite som peker i retning av at nedgangen fullt ut vil bli oppveid av høyere vekst i inneværende år. Å få økonomien tilbake til full ressursutnyttelse er en viktig oppgave. På lang sikt er det imidlertid vanskelig å opprettholde vekst i levestandard uten vedvarende vekst i produktiviteten. Dersom lavere handel og mindre direkte kontakt mellom personer i ulike land slår ut i redusert kunnskapsoverføring i kjølvannet av pandemien, kan også veksten i produktivitet gå ned. Handelsbarrierer og mer vekt på selvforsørging vil kunne ha lignende virkninger, se punkt 5.6. Dette understreker behovet for at politikken for å komme ut av det økonomiske tilbakeslaget under pandemien både bør bidra til oppgang i sysselsettingen og til høyere produktivitet, se også omtalen i kapittel 3.

5.3 Endringer i befolkningens sammensetning

Siden 1990-tallet er det særlige tre endringer i befolkningens sammensetning som har fått oppmerksomhet; aldring, sentralisering og en økende innvandrerbefolkning. Over tid kan det være en sammenheng, ved at oppgang i andelen eldre gir endringer i etterspørselen etter arbeidskraft som igjen kan tilskynde til innvandring. På lang sikt vil innvandrere også bli gamle, og konsekvensene av økt innvandring er en større befolkning. Innvandrere har et annet bosettingsmønster enn majoritetsbefolkningen. Innvandring kan derfor ha forsterket sentraliseringstendensene og bidratt til at utfordringene med en aldrende befolkning merkes senere i sentrale enn i rurale strøk. Arbeidskraftens mobilitet kan ha blitt svekket hvis det er mangel på arbeidskraft i distriktene, mens arbeidsledige velger å bli boende i storbyer.

Aldringen av den norske befolkningen har pågått lenge. Dødeligheten har falt i 200 år, og forventet levetid ved fødsel har økt med nærmere 40 år siden 1830-tallet. Gjennom dette tidsrommet har andelen av befolkningen på 65 år eller mer blitt tredoblet og utgjør nå nærmere 18 pst. Også tallet på eldre i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder har gradvis økt gjennom denne perioden, særlig i perioden etter andre verdenskrig, se figur 5.4.2 Som det fremgår av figuren, viser SSBs befolkningsfremskrivinger en videre økning i denne andelen i mange tiår fremover, med små utsikter til en reprise på nedgangen fra 1990 til 2010.

Aldringen er ikke et særnorsk fenomen, og omslaget til ny stigning i antall eldre personer relativt til den yrkesaktive delen av befolkningen kom tidligere i en del andre europeiske land enn i Norge. Det gjenspeiles i nivå og utvikling i tallene for EU og enkelte utvalgte EU-land som også er gjengitt i figur 5.4. Figuren illustrerer videre at forholdstallet mellom eldre og yrkesaktive vil fortsette å stige i mange år fremover i Norge, selv om vi skulle se en stabilisering i forventet levealder ved fødsel på dagens nivå.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

SSB har sett på ulike kombinasjoner av forutsetninger om fruktbarhet, dødelighet og innvandring. Disse gir et spenn i forsørgerbyrden, slik denne er definert her, fra i størrelsesorden 40 til vel 50 pst. i 2050 og fra i størrelsesorden 40 til 90 pst. i 2100. Beregningene bør uansett ikke betraktes som prognoser, blant annet fordi ubalanserte utviklingsbaner kan slå ut i motvirkende endringer i nettoinnvandring. Beregningene illustrerer likevel at aldring og en betydelig oppgang i forsørgerbyrden er et ganske robust underliggende trekk ved befolkningsutviklingen de nærmeste tiårene, i Norge som i andre europeiske land.

Går vi langt tilbake i tid, innebar oppgangen i forventet levealder at flere i hvert fødselskull ville vokse opp, og at en gradvis økende andel av fødselskullene ville gjennomleve en hel yrkesaktiv periode. Etter hvert som dødeligheten har blitt lav også for befolkningen i yrkesaktiv alder, har økningen i levealder særlig slått ut i en økende andel gamle. Andelen av befolkningen over 80 år lå under 1 pst. frem til 1875 og under 2 pst. frem til 1965. Den passerte 4 pst. rundt midten av 1990-tallet. En ny dobling forventes rundt 2040 og ytterligere en dobling (til 16 pst.) rundt neste århundreskifte. Dersom dagens demensmønstre vedvarer, vil dette gi store utfordringer både for alle involverte personer og for samfunnet som helhet. Samtidig vil betalingsvilligheten for teknologiske løsninger som gjør det mulig for eldre å klare seg lengere på egenhånd, øke.

Fremover ligger det an til at både aldringen av befolkningen og utviklingen i nettoinnvandringen vil bidra til lavere vekst i arbeidsstyrken. Utviklingen illustreres av figur 5.5 som viser gjennomsnittlig årlig endring i antall personer i aldersgruppen 20 til og med 66 år i utvalgte perioder fra 1970 til 2050. For de 50 årene vi har bak oss, er det særlig årene 2006 til 2013 som skiller seg ut med en gjennomsnittlig årlig oppgang på førti tusen personer. Høy nettoinnvandring forklarer hele forskjellen fra tidligere perioder. I perioden frem til 2005 utgjorde vekst i innvandrerbefolkningen om lag en tredjedel av samlet tilvekst. I årene 2006 til og med 2013 økte denne andelen til fire femtedeler. For de siste syv årene forklarer vekst i innvandrerbefolkningen mer enn hele tilveksten. Figuren peker også mot et tydelig brudd mellom fortid og fremtid, der tilveksten mer enn halveres fra de siste syv årene bak oss og til tiåret frem til 2030. For de påfølgende 20 årene frem til 2050 viser mellomalternativet i SSBs befolkningsfremskriving nedgang nesten hvert eneste år.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Selv med oppgang i yrkesaktiviteten i høyere aldersklasser innebærer SSBs tall at arbeidsstyrken vil vokse mye langsommere fremover enn hittil. Det gir også lavere vekst i skatter og avgifter. Samtidig innebærer aldringen at utgiftene til pleie, omsorg og helse på offentlige budsjetter vil vokse raskere over tid enn inntektene, gitt dagens regelverk. Sammen trekker disse to forholdene i retning av at gjennomsnittlig levestandard for den yrkesaktive delen av befolkningen vil øke langsommere enn produktiviteten. Et middel for å dempe den generasjonskonflikten som ligger bakt inn i en slik utvikling, er å utsette avgangsalderen fra arbeidslivet etter hvert som forventet levealder stiger, slik pensjonsreformen legger opp til. Det er imidlertid ikke gitt at arbeidsevnen på ulike alderstrinn vil øke i takt med forventet levealder ved fødsel. I mellomalternativet i SSBs befolkningsfremskrivinger anslås det nå at dette tallet vil øke med om lag 11 år frem til neste århundreskifte, til 94 år. Budsjettproblemstillingene er nærmere omtalt i punkt 5.9.

Aldringen kan også ha konsekvenser for produktivitetsutviklingen. En hypotese er at økende erfaring bidrar til at produktiviteten øker opp til en viss alder, før den begynner å avta. Hvor dette knekkpunktet er, kan avhenge av arbeidstakers utdanningsnivå, arbeidets art og omfanget av løpende opplæring i bedriftene. Også andre forhold kan tilsi at en aldrende befolkning kan ha en dempende effekt på produktivitetsutviklingen. Det ser ut til at folk gjennomgående er mest innovative tidlig i livsløpet. Samtidig øker kunnskapsbasen over tid. I den grad det er nødvendig å sette seg inn i eksisterende kunnskap for å finne på noe nytt, vil det dermed gradvis kreves mer tid bak en gjennomsnittlig innovasjon. Som påpekt av Jones (2005), trekker dette i retning av at nyvinninger etter hvert gjøres av personer med høyere alder enn tidligere. Da reduseres den innovative perioden i et livsløp. Et forhold som kan trekke i motsatt retning, er at digitalisering, automatisering og utviklingen av kunstig intelligens kan redusere merverdien av den enkelte arbeidstagers erfaring.

IMF har sett på sammenhengen mellom arbeidsstyrkens alder og utviklingen i generell faktorproduktivitet i Europa, og finner at aldring reduserer produktivitetsveksten, se Aiyar et al. (2016). Også en analyse av amerikanske data publisert av Moodys finner betydelig negativ effekt av aldring på produktivitetsutviklingen, se Ozimek et al. (2018). Acemoglu & Restrepo (2017) argumenterer for at en slik negativ kobling kan motvirkes av automatisering, og gjengir tall som tyder på at automatiseringen har vært særlig sterk i land med aldring av befolkningen. Konsekvensene av automatisering kan fremstå annerledes i et land med lav tilvekst eller nedgang i arbeidsstyrken og et land med stor tilgang, men forskjellene kan i noen grad påvirkes av migrasjon, se punkt 5.5.

Aldringen av befolkningen drives nå i hovedsak av nedgang i dødelighet blant eldre. Ukontrollert spredning av koronaviruset kunne ha snudd denne utviklingen for en periode. Utsiktene til virksomme vaksiner og vekt på smittevern til vaksinering er gjennomført, reduserer denne faren. Med virksomme vaksiner er det liten grunn til å regne med at pandemien vil påvirke aldringen som et trendmessig utviklingstrekk. Noen observatører mener pandemien kan føre til økende levealder over tid, fordi den har rammet grupper med underliggende helseutfordringer sterkere enn andre. Både egen og politisk oppmerksomhet rundt forebyggende helsetiltak kan derfor komme til å bli større. Effekten av dette er imidlertid uviss, så lenge for eksempel bruk av helsefremmende avgifter kan være omstridt av andre grunner, som for eksempel effekten på grensehandel.

Hva resultatet ville blitt uten vaksine, avhenger blant annet av hvor langvarig immunitet gjennomlevd sykdom gir og av virkningen av gjennomlevd sykdom på generell helse. Dette fremstår fortsatt som usikkert. Utbruddet av covid-19 er likevel en påminnelse om at folkehelsen kan bli satt tilbake av nye smittsomme sykdommer, og minner dermed om at også fremskrivinger av levealder er usikre. Det er imidlertid ingen av infeksjonssykdommene gjennom de siste 200 årene som har greidd å stoppe oppgangen i levealder på varig basis.

Det virker ikke sannsynlig at pandemien på varig basis vil stoppe økonomiske eller sikkerhetsmotiverte flyttinger mellom land. Dersom den skulle slå ut i noe lavere nettoinnvandring til Norge enn det som nå legges til grunn, kan andelen eldre i befolkningen gå ytterligere litt opp på kort sikt. Lavere nettoinnvandring kan også legge mindre press på boligmarkedet og infrastrukturen i og rundt de store byene.

5.4 Oljevirksomhetens avtakende betydning i økonomien

Petroleumsnæringen er Norges største eksportnæring og gjennomgående svært lønnsom. I 2019 ble om lag 15 pst. av Norges BNP opptjent i næringen, og eksporten av olje og gass utgjorde rundt 35 pst. av samlet eksport. Begge andelene svinger med oljeprisen. De lå om lag 10 prosentenheter lavere i 2019 enn gjennomsnittet for de siste 20 årene. Næringen er svært kapitalintensiv, og den direkte sysselsettingen i sektoren har de siste årene utgjort i underkant av 2 pst. av totalen. Samtidig har petroleumsnæringen betydelig etterspørsel etter investerings- og innsatsprodukter. Mye av denne etterspørselen retter seg mot norske leverandører. I tillegg mottar staten store inntekter fra oljevirksomheten gjennom skatter, avgifter og sitt direkte eierskap. De siste 25 årene har disse inntektene blitt overført til Statens pensjonsfond utland, tidligere Statens petroleumsfond. Til dagens valutakurs utgjør fondet rundt 3½ ganger størrelsen på verdiskapingen i fastlandsøkonomien, slik denne var før pandemien. Hvert år tilbakeføres det et beløp til statsbudsjettet som dekker det oljekorrigerte underskuddet. Denne tilbakeføringen skal over tid følge forventet realavkastning av fondet, som nå anslås til 3 pst. I 2019 innebar overføringen en styrking av budsjettet tilsvarende vel 20 pst. av skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien.3

Norges produksjon av olje og gass passerte trolig toppen i 2004. Ny vekst gjennom de kommende fire-fem årene kan bringe produksjonen tilnærmet tilbake til gamle høyder. På det tidspunktet vil trolig over halvparten av de samlede ressursene på norsk sokkel være hentet ut. Det ligger an til at både produksjonen og etterspørselen fra sektoren deretter vil avta. Arbeidskraft og realkapital i leverandørnæringene må dermed etter hvert finne anvendelse innenfor produksjon som retter seg mot andre markeder. Statens løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten vil også gå ned. Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen innebærer imidlertid at denne nedgangen i kontantstrøm ikke gir noe tilsvarende løpende utslag i statens evne til å finansiere sine utgifter til overføringer og kjøp av varer og tjenester, se omtalen i punkt 5.9.

En omstilling ut av oljevirksomhet har vært varslet lenge, og har nå pågått i noen år. SSB har anslått at 230 000 personer direkte eller indirekte arbeidet for oljevirksomheten i 2013, se Hungnes & Strøm (2020). Seks år senere var tallet i underkant av 160 000, som tilsvarte 5½ pst. av samlet sysselsetting. Dersom utviklingen i etterspørselen fra næringen fremover grovt sett følger anslagene i en relativt fersk rapport fra SSB (se Aune et al. 2020), vil antall personer som jobber i eller for oljevirksomheten trolig endre seg relativt lite frem mot 2025.4 Deretter vil antallet avta med i størrelsesorden 4 000–6 000 personer i gjennomsnitt per år frem mot midten av århundret. Tempoet vil avhenge av hvor raskt etterspørselen fra oljenæringen faller og av utviklingen i produktiviteten i leverandørnæringene.

Et mulig forløp for etterspørselen er vist ved den øvre grensen for det mellomblå området i figur 5.6, basert på anslagene i SSBs rapport. Anslag for virkningen av støttetiltakene overfor oljevirksomheten som ble vedtatt våren 2020, er innbakt i SSBs tall. Behovet for omstilling vil komme raskere dersom nedtrappingen av oljevirksomheten skulle gå fortere enn det som ligger i SSBs anslag, for eksempel dersom en mer ambisiøs klimapolitikk internasjonalt gir lavere priser på olje og gass. En varig lavere oljepris kan også føre til at driftsbalansen overfor utlandet raskt nærmer seg området med røde tall. Balansen i utenriksøkonomien vil svekkes ytterligere, dersom verdien av Pensjonsfondet målt i utenlandsk valuta skulle falle. Det vil både øke omstillingstrykket i norsk økonomi og redusere statens handlingsrom til å håndtere utfordringene. Samtidig vil det være behov for olje og gass også i en verden på vei mot Parismålene. Det finnes scenarioer der klimapolitikk og fremtidig redusert tilgang på olje og gass kan gi økt pris, men over relativt kortere tidsperspektiver.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Petroleumsvirksomheten er en eksportrettet grunnrentenæring, med høy lønnsomhet, høy skatteevne og høy lønnsbærende evne. I perioder har næringen også hatt høy betalingsvillighet overfor underleverandører, med konsekvenser for deres lønns- og fortjenestenivå. Det er vanskelig å se for seg næringer med tilsvarende potensial. Selv om Statens pensjonsfond utland kan betraktes som en lite sysselsettingskrevende «eksportnæring», er potensialet for fremtidig vekst begrenset av tilførselen av nye midler. Balansen i utenriksøkonomien vil isolert sett bedres noe etter hvert som importen knyttet til oljevirksomheten følger etterspørselen fra sektoren nedover. Det er likevel rimelig å regne med at noe av den arbeidskraften som ikke lenger vil finne sysselsetting i oljerelatert næringsliv, må inn i annen eksport- eller importkonkurrerende virksomhet.

Oppgaven er ikke umulig. Selv om verdiskapingen per sysselsatt i petroleumsvirksomheten er eksepsjonell, arbeider mer enn ni av ti sysselsatte ikke i denne næringen. En mindre produktivitetsøkning hos de mange kan kompensere mye av bortfallet av verdiskaping fra de få. Nødvendige omstillinger vil trolig også lettes av at det er opparbeidet betydelige kunnskaper innen leverandørnæringene. Mye av denne kunnskapen har overføringsverdi til andre næringer.

Norsk økonomi har også tidligere opplevd perioder med relativt raske omstillinger For eksempel falt etterspørselen fra oljevirksomheten like mye fra 1993 til 2001 som den forventede nedgangen fra i fjor og frem til 2030. Samtidig var det den gang betydelig nedgang i bruken av oljeinntekter over budsjettet, mens det de neste ti årene ligger an til stillstand. Men det var også andre viktige forskjeller. På 1990-tallet fikk norsk økonomi betydelig drahjelp fra nedgang i rentenivået og vekst i internasjonal etterspørsel. I tillegg gikk norsk økonomi inn i oppgangen på 1990-tallet med relativt god kostnadsmessig konkurranseevne, se figur 5.7. Bedringen må ses i sammenheng med omfattende strukturelle reformer for å øke vekstkraften, blant annet gjennom å redusere offentlige utgifter og øke sysselsetningsgraden.

Forstørr bilde

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

Gjennom det kraftige tilbakeslaget etter oljeprisfallet i 1986 bedret den kostnadsmessige konkuranseevnen seg med nærmere 15 pst., målt som relative timelønnskostnader i industrien.5 To tredjedeler av forbedringen skyldes at lønnskostnadene økte langsommere i Norge enn hos handelspartnerne. En tredjedel skyldes svekkelse av den konkurransevektede valutakursen. Etter årtusenskiftet og frem mot oljeprisfallet i 2014 svekket Norges kostnadsmessige konkurranseevne seg derimot kraftig. Noe over halvparten kan føres tilbake til høyere vekst i timelønnskostnadene enn hos handelspartnerne og resten til en styrking av kronekursen.

I tiden etter oljeprisfallet i 2014 har konkurranseevnen igjen bedret seg, i hovedsak som følge av at industriens effektive valutakurs har svekket seg med rundt 30 pst. Det kraftige fallet i oljeprisen i 2014 svekket også frontfagets lønnsevne, og dempet lønnsveksten sammenlignet med de foregående årene. Partene i arbeidslivet har gitt et viktig bidrag til denne utviklingen ved å erkjenne den underliggende svekkede konkurranseevnen og behovet for å gjenvinne tapt konkurransekraft for å styrke velferdsstatens bærekraft. Samtidig har kronesvekkelsen økt verdien av Statens pensjonsfond utland målt i norske kroner. Som omtalt i punkt 5.9 gir dette isolert sett en omfordeling av kjøpekraft fra privat til offentlig sektor i Norge, som i det minste i en periode kan bidra til å øke størrelsen på offentlige utgifter.

Stengte grenser for å redusere smitte synliggjorde at en del bransjer har hentet en betydelig andel av sin arbeidsstyrke fra utlandet, for på den måten å opprettholde konkurransekraft. Arbeidsinnvandringen kan reflektere at lokalt næringsliv trenger kompetanse som er knapp i den lokale arbeidsstyrken og som kan hentes billigere fra utlandet enn fra andre regioner. En kan imidlertid heller ikke utelukke at arbeidsinnvandrere kan være utsatt for sosial dumping fra arbeidsgivere som omgår norske vilkår for å holde kostnadene lave.

Tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene peker i retning av noe lavere gjennomsnittlig årlig vekst i produktiviteten i norsk industri de siste 20 årene enn i industrien hos handelspartnerne. Dette har isolert sett svekket den kostnadsmessige konkurranseevnen ut over det som følger av utviklingen i timelønnskostnader og valutakurs. En bedring i bytteforholdet for industriprodukter av om lag samme størrelsesorden har trukket i motsatt retning. Bedringen i bytteforholdet er likevel neppe nok til å endre det bildet som figur 5.7 tegner av utviklingen i kostnadsmessig konkurranseevne etter årtusenskiftet. Den kostnadsmessige konkurranseevnen ser dermed ut til å være betydelig svakere nå enn for 20 år siden.

Tidligere omstillinger har ofte blitt drevet frem av vekst i inntekt og produktivitet tuftet på ny teknologi. Gjennom første halvdel av 1990-tallet fikk gjeninnhentingen etter kriseårene også drahjelp av en markert nedgang i rentenivået. For fastlandsnæringene vil omstillingen ut av olje derimot drives av bortfall av markeder. Uten utsikter til særlige bidrag fra finans- og pengepolitikken vil dette øke behovet for vekstfremmende og produktivitetsfremmende tiltak.

5.5 Automatisering, digitalisering og kunstig intelligens

Som omtalt i punkt 5.2, er teknologisk endring og ny kunnskap de viktigste drivkreftene bak vekst i inntekt og levestandard. Utvikling i teknologi og arbeidsformer gir muligheter, men også utfordringer, særlig knyttet til omstilling fra gammelt til nytt. Eksisterende kunnskap og produksjonsutstyr kan bli utdatert. Lokalsamfunn basert på utnytting av naturressurser kan forvitre, dersom ressursene avtar i betydning. Samtidig kan nye løsninger åpne for nye næringer og endre mange sider ved dagliglivet, slik overgangen til moderne transportformer gir mange eksempler på.

Selv om kunnskapsbasert teknologiutvikling foregår på mange områder, har interessen de siste tiårene særlig blitt rettet mot digitalisering, automatisering og kunstig intelligens. Dette er teknologier med bred anvendelse og som sporer til innovasjon og utvikling på flere områder. Utviklingen har vært rask. Prosessorkapasitet per mikrobrikke ble lenge doblet om lag hvert annet år, og kapasiteten til å overføre informasjon enda raskere. Samtidig øker den potensielle verdien for IKT-brukere av å være knyttet sammen i nettverk tilnærmet med kvadratet av antall brukere, se for eksempel Wilson (2012).

Mange observatører mener at veksten i produktivitet vil ta seg opp fremover, blant annet basert på mer bruk av maskinlæring/kunstig intelligens. Agraval, Gans & Goldfarb (2018) peker på at kunstig intelligens (KI) er i ferd med å redusere kostnadene ved prediksjoner, som er en viktig del av mange arbeidsoppgaver.6 Når maskinbaserte prediksjoner i denne vide forstand blir billigere og mer nøyaktige, vil vi bruke mer av dem. Det kan dreie seg om å erstatte eller supplere bruk av personer i eksisterende aktiviteter, eller utvidelser til områder der prediksjoner så langt ikke har vært økonomisk interessant.

Agrawal, Gans & Goldfarb (2018, 2019) gir en rekke eksempler på oppgaveløsning, fra blant annet helse og juridisk arbeid via bilkjøring og renhold til besvarelse av eposter, der bruk av KI kan erstatte eller redusere bruk av personer. Baldwin (2019) viser blant annet til automatisk oversettelse som et eksempel og argumenterer for at et ganske stort omfang av jobber innen tjenesteyting kan erstattes med KI- og andre IKT-baserte systemer, ev. bygget inn i ulike typer utstyr. Utviklingen av kunstig intelligens øker også verdien av data og av gode fremgangsmåter for å samle inn, oppbevare, bearbeide og gjenfinne informasjon. Kompetanseoppbygging både hos norske bedrifter og norske myndigheter vil være nødvendig for at slike muligheter skal kunne utnyttes. Det kan dels dreie seg om kompetanse til å produsere teknologiske løsninger, herunder til å utvikle programvare som, understøttet av skyteknologi, er den viktigste driver bak utviklingen.

Noe av den arbeidskraften som teknologien frigjør fra de grunnleggende oppgavene, vil ha et motstykke i økt sysselsetting på slike områder. På noen områder kan også prisfall føre til at etterspørselen etter gjenværende typer bemanning øker. I tillegg kan økte inntekter for de som eier eller arbeider med de nye systemene gi høyere etterspørsel etter arbeidskraft på helt andre områder i økonomien.

Det er ingen garanti for at etterspørselen etter arbeidskraft samlet sett vil opprettholdes eller øke når ny teknologi tas i bruk. Dette avhenger dels av antallet tapte arbeidsplasser når oppgaver effektiviseres eller (del)automatiseres, dels av behovet for arbeidskraft som kreves for å utvikle og ta i bruk de nye løsningene. Som omtalt i punkt 5.3 kan automatisering dempe konsekvensene av lavere tilvekst i arbeidsstyrken. Dersom automatisering fører til at etterspørselen etter arbeidskraft faller raskere enn tilbudet, vil det trolig fortsatt være en tendens i retning av omfordeling fra arbeidstakere til eiere. Som Autor (2014) peker på kan automatisering øke ulikhetene innad i arbeidstakergruppen, både mellom bransjer, yrker, regioner og land, dersom etterspørselen etter arbeidskraft vris i favør av særskilte grupper.

Koronapandemien har flyttet oppmerksomhet over mot helsemessig og økonomisk krisehåndtering. Investeringene under pandemien har gjennomgående vært lave i vår del av verden. Rask oppskalering av digitale løsninger under pandemien kan likevel peke i retning av at noen av de investeringene som er gjennomført, har hatt en god innretning. Oppskaleringen har bidratt til at mange arbeidstakere har lært seg mer omfattende bruk av digitale verktøy for å håndtere arbeid under ulike grader av nedstengning. Utviklingen illustrerer både potensialet i allerede eksisterende IKT-basert verktøy og evne til omstilling når det er påkrevd.

Veien ut av pandemien kan likevel gi raskere omstillinger enn vi har vært vant til. Pandemien og smitteverntiltakene har gitt ledige ressurser på kort sikt. Det kan også komme til å vise seg at den på mer varig basis vil flytte etterspørsel bort fra noen av de oppgavene disse ressursene tidligere løste. Samtidig kan gjeninnhentingen bli preget av at deler av næringslivet tar i bruk teknologiske muligheter som har vært på vei frem en tid. Pandemien har minnet oss på at digitale og automatiserte løsninger kan gjøre oss mindre sårbare for sykdom og reiserestriksjoner. Pandemien har også vist at digitale teknologier kan styrke smittevernstiltak og forenkle beredskapsalternativer, som eksemplifisert ved økt bruk av hjemmearbeid. Men også digitalt baserte systemer kan innebære betydelig risiko, og pandemien synliggjør at tilgjengelighet, robusthet og datasikkerhet i digitale systemer er svært viktig for en velfungerende økonomi og et velfungerende samfunn.

Et mulig sterkere omstillingspress vil påvirke ulike deler av arbeidslivet ulikt. Generelt vil et slikt press øke betydningen av systemer som beskytter arbeidstakere, som inntektssikringsordninger og tilrettelegging for yrkesmessig reorientering. På lengre sikt kan det være gevinster å hente i et utdanningssystem som både gir den enkelte bedre mulighet til å bruke ny teknologi og som styrker kompetansen på områder der teknologien ikke har komparative fortrinn.

5.6 Endringer i det internasjonale økonomiske samkvemmet

For et land vil økt handel med utlandet kunne ha lignende virkninger på produksjonsliv og inntektsfordeling som overgang til ny teknologi. Både ny teknologi og økt handel gjør det mulig for et land å få mer ut av sine ressurser. I det første tilfellet øker effektiviteten i egen produksjon. I det andre tilfelle vil det normalt være mulig å øke den samlede tilgangen på varer og tjenester ved å spesialisere seg på, og eksportere en del av, de produktene en selv produserer mest effektivt sammenlignet med verden rundt. Inntektene fra eksporten kan brukes til å betale for import av varer eller tjenester som andre land relativt sett produserer mest effektivt. Mer handel kan være et resultat av at toll og andre handelshindre reduseres. Den viktigste bakenforliggende drivkraften har imidlertid vært teknologiske endringer som har gitt stordriftsfordeler eller lavere kostnader ved transport og transaksjoner over landegrensene. Utbygging av jernbanen, overgang fra seil til damp, bruk av semitrailere, containerrevolusjonen og utviklingen av finansnæringen er eksempler på teknologiske endringer som har gitt stor nedgang i transport- og transaksjonskostnader.

Tettere integrering av tidligere østblokkland, Kina og andre fremvoksende økonomier i verdensøkonomien økte fra 1990-tallet det effektive tilbudet av arbeidskraft. Tilveksten besto i hovedsak av personer som arbeidet med et mye lavere lønnsnivå enn det som var vanlig i de gamle industrilandene. Produsenter i disse landene kunne dra nytte av det økte tilbudet ved å hente arbeidskraft utenfra, eller ved ulike former for utsetting av produksjon til nykommerne på verdensmarkedet. Land med en lite industriell produksjon av forbruksvarer, som Norge, kom godt ut av denne endrede arbeidsdelingen.

Et eksempel på flytting av arbeidskraft er innvandringen fra nye til gamle medlemsland i EU/EØS-området etter 2004. I Norge kommer om lag en fjerdedel av dagens innvandrerbefolkning på nærmere 800 000 personer fra østeuropeiske EU-land. I tillegg er verftsindustrien, landbruket, cruisefarten og flere andre deler av næringslivet avhengig av sesongarbeidskraft utenfra. Pandemien illustrerer en risiko ved denne formen for utnyttelse av lønnsforskjeller, dels i form av brudd i migrasjonsstrømmene ved nedstengninger, dels i form av importsmitte ved utilstrekkelig smittevern. Det er også sosiale utfordringer knyttet til slik organisering av arbeidslivet. Ringvirkninger til norsk økonomi blir mindre om arbeiderne bor i andre land og bruker lønnen i hjemlandet, enn om de bor og forbruker lønnen i Norge.

Et eksempel på utsetting av produksjon er utviklingen av mer integrerte internasjonale verdikjeder. Disse kjedene kjennetegnes av at produksjonsprosesser splittes opp mellom land, med sikte på å utnytte kostnadsforskjeller, skalafordeler og andre komparative fortrinn. Baldwin (2016) argumenterer for at den raske fremveksten av globale verdikjeder fra rundt 1990 og frem til og med den internasjonale finanskrisen var et resultat av to forhold. På den ene siden gjorde utvikling i digitale informasjonssystemer det mulig å overvåke og til dels styre produksjon og logistikk over lange avstander. På den annen side ble flere utviklingsland med på å redusere handelshindringer, samtidig som de godtok mer omfattende beskyttelse av eiendomsrett for bedrifter utenfra. Baldwin argumenterer for at konsekvensene for internasjonal arbeidsdeling var store, og at endringene kom raskere enn i noen tidligere periode. Gjennom en periode på knapt 20 år falt G7-landenes andel av verdens industriproduksjon fra godt over 60 pst. til godt under 50 pst. Nesten hele nedgangen hadde sitt motstykke i økte andeler for de seks landene Kina, Korea, India, Polen, Indonesia og Thailand.

Utsetting av hele eller deler av produksjonsprosesser fra gamle til nye industriland gir foretak i førstnevnte land tilgang til billigere arbeidskraft. Utsettingen klipper over det båndet som har vært mellom arbeidskraft og teknologi i de gamle industrilandene, et bånd som har gitt arbeidskraft i disse landene et tilnærmet monopol på bruk av høyteknologi. Som Baldwin påpeker, har denne utviklingen gått svært raskt. Den har bidratt til å endre relative lønninger innad i de gamle industrilandene i disfavør av arbeidskraft med lavere og midlere kvalifikasjoner. Det har satt tydelige spor i inntektsfordelingen internt i gamle industriland, ikke minst i USA, se Author et al. (2013).

Samtidig har utviklingen etter 1990 løftet inntektene i mange fremvoksende økonomier. Forskjellen i avlønning er likevel fortsatt stor mellom de nye og de gamle industrilandene. Dette gir potensial for ytterligere endringer i arbeidsdeling mellom land i tiden fremover. Igjen kan utviklingen innen IKT komme til å spille en viktig rolle. Denne utviklingen har ikke bare gjort det lettere å splitte opp produksjonskjeder for varer. Over tid har det også blitt enklere å sette ut produksjon av tjenester til leverandører i land med spisskompetanse eller lavere kostnader. På den måten kan tjenesteleverandører fra et land skaffe seg konkurransefortrinn overfor leverandører i markeder i andre land som tidligere var skjermet. Utvalget av tjenester som kan omsettes over landegrensene øker stadig, og økt handel med tjenester kan fremover sette et sterkt preg på produksjonslivet i høyinntektsland og i land med svakt utviklede egne tjenestesektorer. Baldwin (2019) argumenterer for at utviklingen innen maskinlæring og kunstig intelligens er i ferd med å redusere betydningen av språkbarrierer ved elektronisk kontakt. Han peker på at dette kan åpne stadig flere markeder i de gamle industrilandene for det han kaller «telemigrasjon». Slik «migrasjon» innebærer at høyt utdannet arbeidskraft i fremvoksende økonomier tar over arbeidsoppgaver som tidligere ble utført i industrilandene. Den økte bruk av hjemmekontor som pandemien har medført kan åpne for at nye typer arbeid blir mindre stedbundet og kan flytte til land med spisskompetanse eller lavere kostnader. Arbeidsgivere som Facebook, Google, Microsoft mfl. er allerede i ferd med å legge til rette for dette. Hvis slike muligheter blir tatt like raskt i bruk som etableringen av globale verdikjeder i lavinntektsland fra rundt 1995, vil det forsterke de sysselsettingsmessige utfordringene i kjølvannet av pandemien.

Det har lenge vært klart at internasjonale verdikjeder kan være sårbare for naturkatastrofer og andre forstyrrelser. Sårbarheten er mindre dersom produksjon er geografisk spredd eller lett kan flyttes mellom områder som sjelden rammes av de samme brå hendelsene. Koronapandemien har gitt et nytt eksempel på hva slags hendelser som kan gi avbrudd. Samtidig illustrerer de siste månedenes oppskalering av produksjon av tester, smittevernutstyr og vaksiner at slike sammenkoblede systemer også gir muligheter for rask respons. Det er likevel mulig at både produsenter og land vil ønske å øke sine lagre av viktige råvarer og produkter i kjølvannet av krisen, og i noen grad øke kapasiteten til hjemlig produksjon. Dette vil trolig gi noe høyere løpende kostnader, i tillegg til omstillinger både hos dem som øker sin kapasitet, og hos dem som kan bli nødt til å redusere sin.

Endringer i internasjonal arbeidsdeling kan skje raskt. Å takle slike omstillinger krever både et konkurransedyktig og investeringsvillig næringsliv og arbeidstagere med vilje til å gjøre nye ting og riktig kompetanse til å få det til. Omstillingsdyktighet stiller også krav til utforming av stønadsordninger og arbeidsmarkedspolitikken. For land med utilstrekkelig evne til omstilling kan det være fristende å falle tilbake på ensidig proteksjonisme. Dette kan dempe omstillingstrykket, men vil også redusere den økonomiske veksten. Parallelt med koronapandemien er det tegn til at internasjonale spenninger har tiltatt. Handelsbarrierer har de siste årene blitt et hyppigere brukt middel for å ramme andre lands økonomi. Steilere fronter internasjonalt kan forsterke tendenser til at markeder lukkes. For små åpne økonomier som den norske, vil det være en stor fordel om reglene for internasjonalt samkvem trekkes opp i multilaterale forhandlinger, snarere enn å være et utslag av maktbaserte eller proteksjonistiske manøvrer. Med frie kapitalbevegelser og tett sammenvevd produksjon over landegrensene er internasjonalt samarbeid på skatteområdet også av stor betydning. Som en stor investornasjon kan Norge også tape på begrensinger i muligheten til fri kapitalbevegelse mellom land.

5.7 Tendenser til en mindre jevn inntektsfordeling

Sett i et internasjonalt perspektiv er ulikheten i inntekt, slik den måles, relativt lav i Norge, men også hos oss er inntekt etter skatt mindre jevnt fordelt enn for 30–35 år siden. Som figur 5.8. illustrerer, er ulikheten i fordelingen av markedsinntekt før skatt likevel klart lavere nå enn gjennom de 70 årene frem til avslutningen av annen verdenskrig.7 I figuren er graden av ulikhet i inntektsfordelingen målt ved den såkalte Gini-indeksen. Den er 0 dersom inntekten er helt likt fordelt mellom alle innbyggere, og 100 dersom all inntekt tilfaller én person. Opplysninger for en del andre land peker i retning av lignende forløp gjennom de siste 150 årene, men med litt ulik tidfesting av omslagspunktene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Aaberge et.al. (2020a) og Aaberge et. al. (2017).

Det er nærliggende å se endringene i inntektsfordelingen som resultat av et samspill mellom økonomisk politikk i vid forstand og utviklingen i markedene for arbeid, kapital, varer og tjenester, slik denne blant annet drives frem av demografisk og teknologisk endring.

Både teknologisk utvikling, endringer i økonomisk samhandling mellom land, endringer i lønnsdannelsen og redusert konkurranse i noen produktmarkeder kan ha bidratt til den observerte oppgangen i ulikhet i de fleste gamle industriland gjennom de siste 30 årene. Som omtalt i punkt 5.5, har informasjonsteknologi bidratt til å gjøre det mer lønnsomt å erstatte deler av arbeidskraften i rike land med maskiner. Dette har gjort høyt utdannet arbeidskraft mer produktiv. Samtidig har muligheten til å automatisere arbeidsoppgaver økt, herunder for rutinepregede funksjonæroppgaver. I noen land kan det se ut til at etterspørselen etter arbeidskraft med middels kompetanse har avtatt relativt til etterspørselen i toppen og bunnen av kompetanseskalaen. Vi ser en tendens til økende lønnsforskjeller i flere land, med markert oppgang i lønnsinntektene til de aller høyest lønnede og tendens til stagnasjon i den nederste delen av fordelingen. Autor (2014) ser nærmere på denne utviklingen i USA. Som omtalt i punkt 5.6, kan globalisering virke på lignende måte, ved å endre forholdet mellom tilgang på og etterspørsel etter arbeidskraft med ulik kompetanse.

Teknologisk utvikling og nye måter å organisere økonomisk virksomhet på kan også ha bidratt til økt markedsmakt for produsenter i mange næringer. Flere analyser underbygger at prisene på mange produkter har økt mer enn (marginal)kostnadene de siste 30 årene, særlig i høyt utviklede økonomier. IMF har pekt på at lønnsandelen ser ut til å avta i næringer der konkurransen svekkes, og at det er en tendens til at lavere lønnsandel ledsages av høyere ulikhet. IMF finner også at svakere konkurranse etter hvert kan redusere insentivene til å investere, både i realkapital og i FoU. På lengre sikt vil dette gi lavere produksjon og dermed også lavere inntekter til fordeling.

Industrilandene har hatt ulike modeller for lønnsdannelse, med ulike roller for partene i arbeidslivet. Skandinaviske og flere tysktalende land kombinerer lokale forhandlinger med sentral koordinering av lønnsoppgjør basert på omforente makroøkonomiske hensyn. I de angelsaksiske landene og i OECD-land utenfor Vest-Europa er lønn i større grad blitt bestemt i den enkelte bedrift. En del kontinentaleuropeiske land som Frankrike, Sveits, Italia og Spania har hatt sektorvise lønnsoppgjør med lite sentral koordinering.

OECD (2018) argumenterer for at systemer med koordinert eller sektorvis lønnsdannelse er forbundet med høyere sysselsetting og lavere ledighetsrater for ungdom, kvinner og personer med lave ferdigheter enn det en observerer i land med desentralisert lønnsdannelse. Lønnsdannelse som kombinerer koordinering og fleksibilitet på bedriftsnivå, slik som i de skandinaviske landene, Nederland, Tyskland og Østerrike, ser ut til å gå sammen med litt lavere spredning i lønninger enn det vi ser i land med andre modeller for lønnsdannelse. De største forskjellene observeres i land med helt desentraliserte systemer.

Betydningen av fordelingspolitikk belyses også et stykke på vei av figur 5.8. Vi ser der at SSBs tall for Gini-indeksen for inntekt etter skatt og overføringer de siste 30 årene jevnt over har ligget rundt 40 pst. lavere enn Gini-indeksen for anslått markedsinntekt. En tolking av dette er at skatte- og overføringssystemet er om lag like omfordelende nå som i annen halvdel av 1980-tallet. Samtidig ser vi at begge seriene stiger over tid. Det betyr at skatte- og overføringssystemet ikke har motvirket den målte stigningen i ulikhet i markedsinntekt som har funnet sted.

Skatter (og fondsinntekter) finansierer ikke bare overføringer, men også offentlige tjenester til utdanning, helse og omsorg. Hvis verdien av disse tjenestene regnes som inntekt, blir fordelingen enda noe jevnere. Det illustreres av Gini-indeksen for såkalt utvidet inntekt i figuren. Utvidet inntekt er lik disponibel inntekt medregnet et anslag på verdien av de viktigste velferdstjenestene som den enkelte mottar. Velferdstjenester som gratis utdanning, gode ordninger for studiefinansiering og helsetjenester kan bidra til større likhet i muligheter. Heller ikke bidraget fra disse ordningene har vært tilstrekkelig til å motvirke oppgang i ulikhet i fordelingen av markedsinntekt. Dette indikerer at også andre forhold enn skatt, overføringer og velferdstjenester bør tas med i debatten om utjevning. I tillegg er det nødvendig å se på ulikhet gjennom panelstudier og ikke bare punktanalyser, siden sammensetningen av befolkningen etter blant annet alder og bostedsbakgrunn vil endres over tid.

Sammenligninger mellom land viser en tendens til at høy tillit opptrer sammen med lav ulikhet. Selv ikke en tydelig, slik samvariasjon sier noe direkte om årsakssammenhengen. Samvariasjonen kan skyldes at lav ulikhet gir høy tillit, at høy tillit legger et grunnlag for lav ulikhet, eller at begge størrelsene påvirkes av felles, bakenforliggende forhold. Det er uansett mye som taler for at tillit er en viktig del av limet i samfunnet. For eksempel ser tillit ut til å være en viktig faktor for å forklare forskjeller i nivået i inntekt per innbygger i rike land, se for eksempel Algan & Cahuc (2010).8

På kort sikt vil pandemien trolig bidra til mer ulik fordeling av inntekt og formue både mellom lønnsmottakere, mellom eiere i ulike deler av økonomien, mellom dem som eier egen bolig og dem som ikke gjør det, og mellom boligeiere i byer versus distriktsområder.9 Hvordan fordelingen mellom eiere og lønnsmottakere samlet sett vil påvirkes er mer usikkert, og så langt er det ikke så mye en kan lese ut av den makroøkonomiske statistikken.

Lønn er jevnere fordelt enn eierinntekt, men vi har foreløpige ikke god informasjon om utviklingen i lønnsandelen.10 En skjevere fordeling internt i lønnstakergruppen, som følge av at arbeidsledigheten i særlig grad har truffet personer med lav lønn i utgangspunktet, trekker isolert sett i retning av økt ulikhet. Det er også fare for at noen av de som er blitt ledige, eller får forsinket sin inntreden i arbeidsmarkedet som følge av pandemien, vil få en svakere inntektsutvikling fremover, enn det de ellers kunne ha forventet, se for eksempel Nilsen & Reiso (2014), Liu et al. (2016) og Salvanes & Sørensen (2016).

Flere av de avbøtende økonomiske tiltakene som er blitt gjennomført under pandemien, har nettopp hatt som siktemål å motvirke umiddelbare endringer i inntekt (og til dels bortfall av arbeidskapital i bedrifter) som følge av sykdom, myndighetspålagte smittevernstiltak og forsikthetsmotiverte atferdsendringer. Tiltakene har imidlertid ikke kunnet forhindre nedgangen i løpende inntekt for samfunnet som helhet. Pandemien har dermed gjort samfunnet fattigere. I de fleste land skyves håndteringen av dette inntektstapet over på fremtiden ved opplåning, mens vi i Norge gjør det samme ved å trekke på utenlandsformuen.

5.8 Fallende avkastningsrater og økende gjeld

Gjennom de siste 30 til 40 årene har det vært en gradvis nedgang i reelle lånerenter i OECD-landene. Dette illustreres blant annet av utviklingen i realrenten på statsobligasjoner med 10 års gjenstående løpetid i USA. Denne renten har falt fra et nivå på rundt 5 pst. på 1980-tallet til et nivå på rundt ½ pst. gjennom det siste ti-året, se figur 5.9. Nominelle renter bestemmes i et samspill mellom sentralbanker og (andre) markedsaktører. Sentralbankene fastsetter en kortsiktig rente (diskonto, styringsrente) og kan også påvirke lange renter ved kjøp og salg av verdipapirer. Øvrige aktører tilpasser sin gjeld og sine plasseringer med utgangspunkt i holdning til risiko, myndighetenes reguleringer og forventninger om utviklingen i underliggende økonomiske forhold og sentralbankenes atferd mv. Forventet realrente bestemmes av forskjellen mellom nominell rente og forventet inflasjon og realisert realrente av forskjellen mellom nominell rente og faktisk inflasjon.

Forstørr bilde

¹ Figuren viser tall for Storbritannia frem til og med 1907, for Tyskland for årene 1908 til 1913 og 1962 til 1979 og for USA for øvrige år. Kilden bak figur 5.9 inneholder også opplysninger om realrenten på de antatt sikreste plasseringene tilbake til middelalderen, basert på tall for norditalienske bystater frem til 1508, for Spania fra 1509 til 1599, for Holland fra 1599 til 1702 og for Storbritannia fra 1703 og frem til 1870, se Schmelzing (2020). Tallene viser en nedgang i realrenten på rundt en prosentenhet per århundre fra 1500-tallet og frem til de første 20 årene av 2000-tallet. Schmelzing peker på en gradvis nedgang i risikopremie som en mulig delforklaring på nedgangen i langsiktige realrenter.

Kilde: Schmelzing (2020).

Ser vi på utviklingen gjennom de siste 150 årene, fremstår nedgangen etter 1980-tallet som et uvanlig forløp. Riktignok er det perioder med lavere nivåer og mye større svingninger i realrentene enn gjennom de siste tiårene. Disse svært lave nivåene har gjerne falt sammen med høy inflasjon, dels under to verdenskriger og dels etter oljeprisjokket tidlig på 1970-tallet. De høyeste nivåene er observert i korte perioder med deflasjon. Til sammenligning har inflasjonen gjennom de siste 35 årene vært relativt lav og stabil, både i USA og i de fleste andre landene i OECD-området. Dette må blant annet ses i lys av innføringen av inflasjonsmål for pengepolitikken i en rekke land fra 1990 og utover.

Flere har stilt spørsmål om hva som kan tenkes å ligge bak nedgangen i reelle lånekostnader de siste tiårene. Svarene tar gjerne utgangspunkt i et tankeskjema der realrenten over tid antas å bevege seg rundt et underliggende nivå som er forenlig både med at ønsket sparing er lik ønsket investering og med at det er full ressursutnyttelse i økonomien.11 Tankegangen gjelder i utgangspunktet bare for land (eller områder) med begrenset økonomisk samkvem med verden rundt. I en åpen økonomi kan forskjell mellom ønsket nivå på innenlandsk sparing og innenlandsk investering dekkes med over- eller underskudd på driftsbalansen. Norge er et illustrerende eksempel. Under oppbyggingen av oljevirksomheten på 1970-tallet var de samlede investeringene klart høyere enn innenlandsk sparing, og vi hadde store underskudd i utenriksøkonomien. Etter hvert som oljeinntektene økte, har sparingen vært høyere enn investeringene, og Norge har hatt til dels store overskudd i utenriksøkonomien. Dette overskuddet har krympet etter oljeprisfallet i 2014.

Som omtalt i punkt 5.6, har verden gradvis blitt tettere sammenbundet økonomisk sett. Dette gjelder også for finansmarkedene. Med økt integrasjon blir det mer nærliggende å se på globale drivkrefter bak endringer i et eventuelt underliggende «naturlig» nivå på sikre realrenter. Bernanke (2005) valgte et slikt utgangspunkt for sin diskusjon av utviklingen i USAs underskudd i utenriksøkonomien gjennom siste halvdel av 1990-tallet og de første årene på 2000-tallet. Bernanke argumenterte for at den sterke oppgangen i USAs underskudd i utenriksøkonomien ikke først og fremst skyldtes lavere sparetilbøyelighet i USA, men en kraftig oppgang i global sparing, drevet av utviklingen i Kina og andre fremvoksende økonomier, samt i Tyskland, Japan og oljeproduserende land. Dette skiftet oppover i ønsket global sparing relativt til ønsket nivå på globale investeringer presset formuesprisene opp og realrentene ned. Bernankes syn var at de globale endringene i sparing relativt til investering bidro til lavere renter i USA og at dette var en del av forklaringen på det økte underskuddet i USAs utenriksøkonomi. Han viste til aldring som et bakenforliggende, sparemotiverende forhold, men også til at flere land ønsket å bygge opp valutareserver etter kriser i Asia, Latin-Amerika og Russland i annen halvdel av 1990-tallet. Effektene i USA ble forsterket av at dollar er internasjonal reservevaluta.

Bernanke konsentrerte seg om perioden fra midten av 1990-tallet til første halvdel av 2000-tallet. Bean et al. (2015) forlenger perspektivet med rundt ti år, til 2015, og retter oppmerksomheten mot avkastningen på inflasjonssikrede obligasjoner. For USA er tall for slik avkastning tilgjengelig fra 1997. Målt på denne måten begynte realrenten å falle rundt årtusenskiftet. Denne tidfestingen er viktig for Bean et al., fordi de leter etter forklaringer blant forhold som endret seg samtidig med at renteindikatoren begynte å falle.

Basert på en slik tidfestingstest argumenterer Bean et al. for at aldring bidro til økt sparing og lavere rente, særlig gjennom første halvdel av perioden. I tillegg trekkes tettere integrering av høysparelandet Kina i globale finansmarkeder frem som en viktig del av forklaringen. Endringer i retning av lavere ønskede investeringer nevnes også som en mulig faktor, særlig for årene etter den globale finanskrisen. Videre fremholdes endringer i retning av økt nettoetterspørsel etter sikre plasseringer som en faktor av noe betydning, igjen først og fremst for årene etter krisen i 2008. Flere av disse forholdene ble også trukket frem av Summers (2014). Han pekte i tillegg på økte inntektsforskjeller som en mulig forklaring på økt sparing og nedgang i prisene på investeringsvarer som en mulig forklaring på lavere investeringsandel. Bean et al. stiller seg tvilende til disse to forklaringene, og begrunner det med at oppgangen i ulikhet og nedgangen i investeringsprisene startet en god stund før fallet i deres foretrukne anslag for realrente.

Som omtalen ovenfor illustrerer, kan det tenkes at nedgangen i rentenivået skyldes et samspill mellom mange forhold som kan ha gjort seg gjeldende samtidig, og muligens med ulik styrke i ulike delperioder. Dette inviterer til en statistisk tilnærming, der en kan behandle utviklingen i ulike forhold, og samspillet mellom dem, under ett. Borio et al. (2017) er et eksempel på en slik tilnærming. De utvider tidsperspektivet tilbake til 1870 og ser på tall for 17 europeiske land, samt USA og Japan.12

Ifølge Borio et al. gir en enkel statistisk korrelasjonsanalyse av mulige faktorer bak nedgangen i realrenten de siste tre tiårene isolert sett støtte for at utviklingen i denne perioden kan være drevet av forhold som øker nivået på ønsket sparing eller reduserer nivået på ønskede investeringer. Både inntektsvekst, produktivitetsvekst, endring i forventet levealder, ulikhet og relativ pris på realkapital viser signifikant samvariasjon med realrenten. Samvariasjonene har de forventede fortegn. De indikatorene som brukes, mister imidlertid forklaringskraften dersom en tar hensyn til samvariasjonen mellom de ulike størrelsene, og/eller dersom observasjonsperioden utvides bakover i tid. På den annen side mener forfatterne å finne støtte for at endringer i pengepolitisk regime kan ha langvarig virkning på utviklingen i realrentene.13 De argumenterer også for at pengepolitikken i ankerlandet i det globale finansielle systemet har hatt betydning for renteutviklingen i resten av verden etter første verdenskrig, men at det ikke var slik under den klassiske gullstandardperioden.14

Analysen leder Borio et al. frem til en pengepolitisk fortelling om renteutviklingen siden annen verdenskrig. Etter en periode der rentene ble holdt nede gjennom plasseringsplikt og andre reguleringer, kom det en periode der pengepolitikken i ankerlandet USA gradvis ble for ekspansiv, og som også ledet frem til sammenbruddet av Bretton-Woods systemet i 1971. Da den amerikanske sentralbanken rundt 1980 strammet kraftig til i pengepolitikken for å bringe prisveksten ned, tok det noe tid før fallende inflasjon slo igjennom i lange nominelle renter. Ex post realrenter kom dermed opp på nokså høye nivåer, før de gradvis begynte å falle. Nedgangen ble understøttet av at pengepolitikken aktivt ble brukt til å dempe konjunkturtilbakeslag, uten særlig vekt på faren for økende finansiell ustabilitet.

Borio et al. minner om at det kan være lange avvik mellom de anslagene for realrenter som kan leses ut av en slik prosess, og en uobserverbar, underliggende «naturlig likevektsrente». Et slikt avvik kan avhenge av det pengepolitiske regimet. For eksempel var sentralbankpolitikken langt mer tilbaketrukken under den klassiske gullstandarden enn under dagens regime med inflasjonsmål.15 I tillegg peker Borio et al. på at utøvelsen av pengepolitikken kan bidra til oppbygging av ubalanser som senere påvirker handlingsrommet for pengepolitikken. Et eksempel på dette er at langvarig lave renter kan bidra til at gjeld øker relativt til inntekt. Dette er åpenbart en fare ved pengepolitikken i mange land etter den globale finanskrisen, der en rekke sentralbanker har kjøpt statsobligasjoner og andre lånepapirer for å presse lange renter ned, en politikk som er blitt ytterligere forsterket under koronakrisen.

Jordà et al. (2020) argumenterer for at det historisk har vært en tendens til at epidemier har trukket realrentene ned i flere tiår etterpå, mens kriger har den motsatte virkningen. En mulig forklaring på dette mønsteret er at kriger har tendens til å øke knappheten på realkapital relativt til arbeidskraft, mens sykdom historisk har virket motsatt. Koronapandemien kunne i utgangspunktet ha markert et brudd med dette mønsteret, fordi den i størst grad rammer personer som har fullført sin yrkeskarriere. Så langt ser det imidlertid ut til at denne pandemien i større grad vil skille seg ut fra forhistorien ved at omfattende smitteverntiltak, bedre behandling og rask utvikling av en vaksine holder smitten og tallet på døde langt under det en kunne ha opplevd ved uhindret spredning. Forholdet mellom tilgangen på arbeidskraft og realkapital kan dermed komme til å utvikle seg mer på linje med det en har sett under vanlige konjunkturtilbakeslag, selv om de kortsiktige utslagene i aktivitetsnivå i flere land overstiger det en har observert i etterkant av finanskriser.

Et rentenivå ned mot null begrenser sentralbankenes mulighet til å stimulere den økonomiske utviklingen gjennom konvensjonell pengepolitikk. Dette gir finanspolitikken en mer fremtredende rolle i konjunkturstyringen enn den vanligvis ble tildelt i de første 10–20 årene med inflasjonsmål i OECD-landene. Som nevnt over har pengepolitikken imidlertid fortsatt mulighet til å bremse en oppgang. Virkningen av en eventuell renteøkning øker med gjeldsnivået i privat sektor, og med hvor stor del av denne gjelden som har flyende rente.

Betydningen av et fallende og/eller lavt rentenivå kan ikke vurderes uavhengig av den generelle økonomiske utviklingen. For eksempel avhenger ikke staters evne til å betjene sin gjeld, og dermed til å bruke finanspolitikken, av rentenivået per se, men av forskjellen mellom rentenivået og veksten i BNP.16 Figur 5.10 viser utviklingen i denne differensen for USA og Storbritannia gjennom de siste 60 årene, supplert med OECDs siste anslag for inneværende og neste år.

Forstørr bilde

Kilde: OECD.

Figuren viser at det bare er i de midterste 20 av de 60 årene som dekkes av figuren, at den nominelle renten gjennomgående har vært høyere enn veksten i nominelt BNP. Både i den første og den siste 20-årsperioden var det jevnt over motsatt.17 Ser vi de siste 60 årene under ett, er gjennomsnittet i størrelsesorden -½ pst. for begge landene. I den siste tyveårsperioden er det to unntak der lav vekst i BNP igjen snur om på forholdet mellom rente og vekst; den globale finanskrisen og koronapandemien. Men også medregnet utviklingen under disse krisene er gjennomsnittsnivåene negative for tyveårsperioden sett under ett. Blanchard (2019) peker på at markedsforventningene på det daværende tidspunktet (altså før koronakrisen) tydet på en lang periode med negative verdier. Også OECDs anslag for inneværende og neste år viser svært lave nivåer.

Dersom renten vedvarende er lavere enn vekstraten, er de statsfinansielle kostnadene ved å ta opp lån lave. Både i USA og Storbritannia økte offentlig forvaltnings nettogjeld betydelig som andel av BNP fra 2000 til 2019, også dersom vi ser bort fra femårsperioden 2008 til 2012. Gjeldsnivået har økt ytterligere under koronakrisen, både i disse to landene og i Japan og euro-området. Det er heller ikke mangel på forslag om å øke offentlige gjeldsopptak i noen år fremover, for eksempel for å øke den økonomiske kapasitetsutnyttelsen, ruste opp offentlig infrastruktur og øke tempoet i overgangen til lavsutslippsløsninger. Samtidig kan økende offentlig gjeld dempe kapitalakkumulasjonen i privat sektor, og dermed veksten der. Økende statlige gjeldsnivåer kan også binde sentralbankene fast i en politikk for å holde statenes lånekostnader nede ved direkte eller indirekte å finansiere deler av statens virksomhet. For å unngå at tilliten til en lav og stabil inflasjon undergraves, kan land som kommer i en slik situasjon ha behov for en troverdig strategi for hvordan statsfinansene igjen skal kunne stå på egne ben.

Også for private låntagere er det forskjellen mellom lånekostnader og inntektsvekst som bestemmer evnen til å håndtere gjelden. Figur 5.11 viser utviklingen i denne differensen for norske husholdninger sammen med utviklingen i forholdet mellom gjeld og disponibel inntekt for årene 1983 til 2019. Den illustrerer at husholdningenes gjeld har økt raskere enn deres inntekter fra slutten av 1990-tallet, til et historisk høyt nivå. Gjennom samme periode har lånekostnadene, målt ved renten etter skatt, gjennomgående vært lavere enn veksten i disponibel inntekt per person.18 Dette trekket forsterkes dersom en tar hensyn til at mye av gjeldsopptaket gjøres av relativt unge husholdninger, som i gjennomsnitt trolig vil forvente en noe sterkere fremtidig inntektsvekst enn eldre årskull.

Forstørr bilde

¹ Gjeldsnivået er her målt som samlet gjeld som andel av disponibel inntekt ved utgangen av året. Realrenteindikatoren viser et femårs glidende gjennomsnitt av differensen mellom gjennomsnittlig bankrente etter skatt og vekst i disponibel inntekt per person.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Høy gjeld relativt til inntekt gjør både statlige og private låntagere sårbare overfor inntektsbortfall og renteoppgang. Risikoen er særlig stor dersom et land med høy gjeld i privat sektor skulle bli påtvunget et uønsket høyt rentenivå utenfra, for eksempel som følge av tapt tillit i markedene.

Norske bankers markedsfinansiering i valuta utgjorde trolig i størrelsesorden rundt 30 pst. av deres passiva-side rundt årsskiftet 2019/2020.19 Finansiering i utenlandsk valuta stiller bankene overfor risiko knyttet til kostnader og refinansiering. Hvis den risikobærende evnen ikke oppfattes som betryggende, kan tilliten til norske banker i utlandet raskt svikte ved uro i internasjonale finansmarkeder. For å redusere risikoen er det blant annet stilt krav til bankene om likviditetsreserver, herunder også i viktige valutaer. Dette vil imidlertid kun være en kortsiktig hjelp, og fjerner ikke risikoen knyttet til at bankene er avhengig av utenlandsk funding.

Tilgangen til ny finansiering i utlandet kan også mer generelt trues dersom renomméet til norske banker eller norsk økonomi i utlandet skulle falle av andre grunner. Statens utenlandsformue skjermer i noen grad for en slik utvikling. I markedene er det vel kjent at staten har finansiell evne til å stille seg bak bankene, dersom dette skulle blir vurdert som nødvendig i en eventuell krise. Samtidig gir fondet stor handlefrihet til å bruke finanspolitikken ved økonomiske tilbakeslag. Eksistensen av en slik buffer gjør det desto viktigere at finansmarkedsreguleringer fortsatt utformes og håndheves med sikte på å redusere risikoøkende atferd. I tillegg er det viktig at finanspolitikken utøves symmetrisk, slik at fondet ikke bygges ned over konjunkturene.

Også den økonomiske politikken i bredere forstand må ta sin del av ansvaret for en stabil utvikling, og leve opp til Stortingets ønske fra 2001 om at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet skulle bidra til vekstkraft i norsk økonomi. Denne føringen må holdes fast i en tid der mange næringsformål under merkelappen grønt skifte løftes frem som verdige trengende i kampen om statens budsjettmidler. Føringen blir desto viktigere dersom realrenter på forventet sikre plasseringer blir liggende på dagens lave nivåer, fordi det også isolert sett trekker i retning av lavere avkastning på Statens pensjonsfond. Også forventet avkastning på privat- og offentlig forvaltet pensjonssparing reduseres.

5.9 Statsfinansene og generasjonsregnskapet

Sammenlignet med de fleste andre land har Norge svært solide statsfinanser. Flere av de utviklingstrekkene som er omtalt i dette kapitlet gir likevel betydelige utfordringer for fremtiden. Dette gjelder ikke minst aldringen av befolkningen og nedgang i andelen av personer i yrkesaktiv alder som er i jobb.

Som det fremgår av punkt 5.3, vil den pågående, gradvise oppgangen i gjennomsnittlig levealder gi en betydelig vekst i antall eldre relativt til befolkningen i yrkesaktiv alder. Med en videreføring av dagens velferdsordninger og dagens skattesystem vil statens utgifter vokse raskere enn inntektene. Samtidig tilsier oljevirksomhetens avtagende betydning at Statens Pensjonsfond utland etter hvert vil vokse langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Det innebærer at avkastningen av fondet et stykke fremover i tid vil redusere sin relative betydning som finansieringskilde for statens utgifter. En kraftfull internasjonal respons på klimautfordringen kan fremskynde denne utviklingen, gjennom lavere eksportpriser på råolje og naturgass, se punkt 5.4. Retningslinjene for finanspolitikken innebærer at utgiftene løpende må tilpasses de rammene som skatte- og fondsinntektene setter. Det tilsier at realverdien av fondet ikke bygges ned, slik at fondet kan bli til glede for alle fremtidige generasjoner.

Hvilke krav forventet utvikling i befolkning og andre størrelser stiller til tilpasninger på budsjettets utgifts- og/eller inntektsside fremover i tid, er drøftet i ulike regjeringers perspektivmeldinger og budsjettdokumenter, nå sist i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021. En mye brukt indikator er det såkalte inndekningsbehovet. Inndekningsbehovet for et bestemt år viser hvor mye skatteinntektene må økes, eller øvrige utgifter reduseres, fra nå og frem til og med det aktuelle året, for at samfunnet skal kunne videreføre dagens velferdsordninger. Grovt sett refereres det her til muligheten til å kunne videreføre dagens stønadsordninger og dagens standard og dekningsgrad innen utdanning, helse og omsorg mv.

De nøyaktige tallene har endret seg noe over tid, i takt med endringer i de forutsetninger som det til enhver tid har vært rimelig å gjøre om befolkningsutvikling, yrkesdeltakelse, oljepris, valutakurs, avkastningsrater og produktivitetsutvikling mv. Hovedbildet er imidlertid klart: Norge vil ikke greie å videreføre dagens velferdsordninger uten at inntektene økes (og/eller andre utgifter reduseres) i tiårene fremover.

I Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 ble inndekningsbehovet anslått til et beløp tilvarende om lag 2 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2040, stigende til 5,6 pst. i 2060, se figur 5.12. Ekstrauttaket av fondet som følge av koronapandemien og de ekstraordinære økonomiske tiltakene for å møte denne, er innarbeidet i tallene for utviklingen i inndekningsbehovet. Finansdepartementet anslår at ekstrauttaket isolert sett øker inndekningsbehovet i 2060 med 0,2 prosentenheter.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

For å sette tallene i perspektiv er det nærliggende å sammenligne med dagens verdiskaping i fastlandsøkonomien. I 2019 var denne om lag 3 000 mrd. kroner. 5½ pst. av dette beløpet utgjør nærmere 170 mrd. kroner. Hvis hele tilpasningen skulle bli tatt på budsjettets inntektsside, ville det i dag tilsvart en økning i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien fra rundt 1 300 mrd. kroner til rundt 1 470 mrd. kroner.

Som det fremgår av figur 5.12, ligger anslagene for utviklingen i inndekningsbehovet i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 nokså nær anslagene i de to foregående meldingene. En viktig forskjell er likevel at meldingen fra 2013 anslo at inndekningsbehovet ville være negativt frem mot 2035. Det skyldes trolig at det den gangen var rom for en betydelig økning i bruken av fondsinntekter over budsjettet innenfor rammen gitt ved handlingsregelen for budsjettpolitikken. Den økte innfasingen innebar at det ville vært mulig å redusere skattene uten å kutte i velferdsordningene, eller å øke utgiftene uten å øke skattene. Ser vi på den faktiske utviklingen, er det økte handlingsrommet i hovedsak blitt brukt til å øke utgiftene, selv om skatter og avgifter ble redusert med rundt 20 mrd. kroner fra 2013 til 2017. Figuren illustrerer at man også i de to første perspektivmeldingene anslo at det budsjettmessig ville være noen behagelige år, med rom for økte utgifter eller lavere skatter, før behovet for innstramminger meldte seg med full tyngde. Slik er det ikke lenger.

Ved sammenligning av de ulike banene i figuren må en ta hensyn til at anslaget for forventet realavkastning av fondet ble redusert fra 4 pst. til 3 pst. med virkning fra og med budsjettet for 2018. Anslaget for forventet avkastning i kroner for året 2018 var likevel om lag det samme i 2017 som i 2013. Det skyldes at anslaget for fondskapitalen for året 2018 var økt med om lag 30 pst. fra våren 2013 til våren 2017. En betydelig del av oppgangen i fondsverdien skyldtes at kronekursen var svakere i 2017 (og i 2020) enn lagt til grunn i 2013. Denne svekkelsen påvirker ikke den internasjonale kjøpekraften av fondet, men representerer en omfordeling av kjøpekraft fra privat til offentlig sektor i Norge.20 Ytterligere nedgang i fondets langsiktige realavkastning vil øke inndekningsbehovet for offentlig forvaltning. En eventuell styrking av kronekursen igjen vil trekke i samme retning.

De siste 20 årene har oljeinntektene gitt Norge rom for en gradvis styrking av offentlige budsjetters inntektsside med 300 mrd. kroner, målt i dagens kjøpekraft. Dette har åpnet for betydelig oppgang i utgiftene på nye og gamle områder. Samtidig er skattenivået blitt noe redusert. Nå er Norge i ferd med å bli mer som andre land. Innfasingen av oljeinntekter går mot slutten. Deretter må det strammes gradvis, men vedvarende, inn i eksisterende velferdsordninger, og/eller skattenivået må gradvis opp fra vel 43 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2018 til over 48 pst. i 2060. Til sammenligning hadde Danmark og Sverige et skattenivå på rundt 44 pst. i 2018. Frankrikes skattenivå på nærmere 47 pst. i 2018 er 12 prosentenheter over gjennomsnittet for OECD-området og det høyeste blant de vel 100 landene som OECD oppgir tall for.21

Hvis eksisterende norske velferdsordninger skal utvides, eller nye introduseres uten at en kutter i de gamle, må skattenivået ytterligere opp, med de negative effekter dette kan ha på sysselsetting, investeringer og verdiskaping i privat sektor. Tidligere perspektivmeldinger peker på supplementer eller alternativer til økte skatter og kutt i velferdsordninger. Det har blitt pekt på økt bruk av egenandeler, mer effektiv bruk av ressurser i offentlig forvaltning og tiltak for økt arbeidsinnsats, samt at uttaket fra fondet over tid holdes innenfor rammen av forventet avkastning. Dette innebærer at uttaket fra fondet i normale tider bør ligge lavere enn avkastningsbanen skulle tilsi, for å kompensere for meruttaket under denne og eventuelt kommende krisetider. Utfordringene vil øke ytterligere, dersom det skulle vise seg at 3 pst. er et for optimistisk anslag for avkastningen av fondet i årene fremover.

5.10 Statlige fondsinvesteringer i Norge

Nye investeringsmuligheter i Statens pensjonsfond Norge

Folketrygdfondet ble opprettet i 1967 for å forvalte overskuddet i folketrygden. Ambisjonene om å bygge opp og øremerke midler i fondet i folketrygden ble raskt forlatt til fordel for et system med løpende finansiering av offentlige utgifter i folketrygden. I 2008 ble Folketrygdfondet omgjort til et særlovselskap som forvalter Statens pensjonsfond Norge (SPN). Verdien av SPN var 292,2 mrd. kroner ved utgangen av 2020. Grunnkapitalen i fondet stammer i hovedsak fra overskudd i trygderegnskapene i perioden fra 1967 til 1979. Folketrygdfondet forvalter midlene i eget navn og innenfor rammene i et mandat fastsatt av Finansdepartementet. Avkastningen av investeringene overføres ikke til statskassen, men legges løpende til kapitalen i fondet.

SPN inngår sammen med Statens pensjonsfond utland i overbygningen Statens pensjonsfond. SPN har en tydelig finansiell målsetting om å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Innenfor denne rammen skal fondet forvaltes ansvarlig.

Investeringsstrategien for SPN støtter opp under den finansielle målsettingen, er bredt forankret og bidrar til å skjerme fondet fra å bli et virkemiddel for å nå andre mål. Det er bred enighet om at Statens pensjonsfond ikke er et politisk virkemiddel for å nå slike mål. Et viktig utgangspunkt for strategien for Statens pensjonsfond er at den samlede risikoen kan reduseres ved å spre investeringene bredt på mange enkeltselskaper og obligasjonslån. Referanseindeksen er satt sammen med sikte på at den skal kunne følges tett og til lave kostnader. SPN skal forvaltes ansvarlig, men er ikke et instrument for å fremme statens investeringer i fornybar energi.

Finansdepartementet vurderte i 2016 om det skulle åpnes for investeringer i unotert eiendom og infrastruktur i SPN på generelt grunnlag, se Meld. St. 23 (2015–2016) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015. Vurderingen tok utgangspunkt i en ekspertrapport om eiendoms- og infrastrukturinvesteringer i SPU (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever, 2015). Etter en samlet vurdering la departementet den gang opp til ikke å åpne for unoterte investeringer i SPN. I vurderingen ble det blant annet vist til en gjennomgang av finanslitteraturen som viste at det er usikkert om brede investeringer i unoterte markeder vil bidra til økt diversifisering eller høyere forventet avkastning. Det ble også pekt på at det er usikkert om Folketrygdfondet har naturlige fortrinn eller vil kunne opparbeide seg fortrinn i markedene for unotert eiendom og infrastruktur.

Finansdepartementet har ikke tidligere vurdert investeringer i grønn infrastruktur i SPN særskilt. I 2019 vurderte derimot departementet investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor miljømandatene i SPU, med krav til åpenhet, avkastning og risiko som for øvrige investeringer, se Meld. St. 20 (2018–2019) Statens pensjonsfond 2019. Departementets vurdering var at bankens forslag til tilnærming, sammen med bankens opparbeidede kunnskap og erfaring fra investeringer i unotert eiendom, talte for at det var forsvarlig å åpne opp for unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor et egnet rammeverk.

Bakgrunnen for vurderingen var blant annet data og vurderinger av markedet for unotert infrastruktur for fornybar energi fra Norges Bank og konsulentselskapet McKinsey & Company. Vurderingene viste at markedet for slik infrastruktur er i endring. Statlig subsidiering har fått mindre betydning for lønnsomheten, og stadig flere prosjekter er lønnsomme uten subsidier. Utviklingen innebærer noe lavere regulatorisk og politisk risiko. Samtidig forventes det at betydelige beløp skal investeres fremover, noe som kan gjøre markedet interessant for institusjonelle investorer som SPU.

Stortinget sluttet seg til Finansdepartementets vurdering om å åpne for at SPU kan investere i unotert infrastruktur for fornybar energi, se Innst. 344 S (2018–2019). Investeringene skal skje innenfor rammen av fondets miljørelaterte mandater, og mandatenes øvre ramme ble økt til 120 mrd. kroner.

Finansdepartementet har ikke tidligere vurdert investeringer i aktive eierfond i SPN særskilt. Det er derimot naturlig å se hen til departementets vurdering i 2018 av om det burde åpnes for slike investeringer i SPU, se Meld. St. 13 (2017–2018) Statens pensjonsfond 2018. Departementet la den gang opp til ikke å åpne for slike investeringer, og trakk særlig frem at investeringer i unoterte aksjer vil utfordre sentrale kjennetegn ved dagens forvaltningsmodell, som lave forvaltningskostnader, en indeksnær tilnærming og stor grad av åpenhet. Høye kostnader innebærer at mye av verdiskapingen i aktive eierfond tilfaller eierfondenes forvaltere. Forvaltningen av SPU er indeksnær og innebærer at fondet skiller seg fra andre investorer ved at en hovedsakelig har valgt å ta systematisk risiko i noterte markeder, med et begrenset innslag av aktiv forvaltning. Flertallet i Mork-utvalget fremhevet dette som et argument for at risikotakingen i SPU kunne økes ved å heve aksjeandelen til 70 pst. Videre er det usikkert om det er mulig å oppnå samme åpenhet om investeringer i unoterte aksjer som for fondets øvrige investeringer. Åpenhet og demokratisk forankring innebærer også at SPUs omdømme er utsatt for ikke-finansiell risiko i større grad enn mange andre investorer.

Det er etablert flere offentlige virkemidler for å fremme investeringer i fornybar energi og klimateknologi. Det er derfor usikkert i hvilken grad det er behov for ytterligere kapital i dette markedet. Støtteordninger og programmer for forskning og utvikling er etablert blant annet gjennom Innovasjon Norge, Norges Forskningsråd og Gassnova. Enova gir tilskudd til energisparing og fornybar energi. Offentlige investeringer i fornybar energi skjer blant annet via Investinor, Norfund og flere internasjonale investeringsbanker som Norge medfinansierer. Med etableringen av Nysnø (tidligere Fornybar AS) i 2017, har staten i tillegg lagt til rette for betydelige investeringer i klimagassreduserende teknologi, både direkte i enkeltselskaper og gjennom fondskonstruksjoner. Nysnø ble høsten 2019 tilført ytterligere 700 mill. kroner til slike investeringer – en nær dobling av fondets kapital. Ut fra de samme hensyn som lå til grunn for beslutningene rundt SPUs mandat i 2019 ser utvalget det som naturlig at det foretas en løpende vurdering av om også Folketrygdfondet skal kunne investere i unotert infrastruktur innenfor et egnet rammeverk. De hensyn som ble vektlagt ved vurderingen i 2016 må fortsatt være tungtveiende. Eventuelle endringer må ikke rokke ved fondets målsetting om å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko.

Vurdere å slå sammen Folketrygdfondet og Argentum

Argentum Fondsinvesteringer AS er en heleid statlig kapitalforvalter som investerer primært i aktive eierfond i Norge og Nord-Europa. Selskapet ble etablert i 2001 og forvaltet ved utgangen av 2019 investeringer til en samlet anslått markedsverdi på 8,3 mrd. kroner.

Argentum inngår i Nærings- og fiskeridepartementets virkemiddelapparat. Statens begrunnelse for eierskapet i selskapet er å opprettholde et betydelig investeringsselskap rettet mot aktive eierfond, med hovedkontorfunksjoner i Norge. Statens mål som eier er høyest mulig avkastning over tid. I tillegg til statlig kapital, forvalter Argentum også kapital på vegne av andre investorer. Staten har ikke tilført selskapet kapital siden 2009.

En sammenslåing av Folketrygdfondet og Argentum kan i prinsippet skape et bredere forvaltningsmiljø, sikre fortsatt god avkastning på statens egenkapitalinvesteringer innenlands og samtidig styrke det norske egenkapitalmiljøet. Ved å inkludere investeringer gjennom fond-i-fond, ville det også bli mulig for staten å eksponere seg mot mindre aktører i samspill med privat kapital. Dette kan være med på å støtte mindre selskaper i en tidlig fase, der risikoen og avkastningsforventingene er høyere.

Samtidig er det viktige forskjeller i målsettingen for hhv. Folketrygdfondets og Argentums oppdrag. SPN er ikke et virkemiddel for å nå andre, politiske målsettinger. En ren virksomhetsoverdragelse eller sammenslåing av to institusjoner med ulike formål, kan derfor medføre betydelige utfordringer og fremstår i seg selv uhensiktsmessig. I tråd med vurderingen av unoterte investeringer i eiendom og infrastruktur i SPN i 2016, nevnt i forrige kapittel, vil en eventuell innlemmelse av porteføljen i Argentum i SPN, eller et valg av Folketrygdfondet som forvalter, trolig kreve betydelig kompetanseoppbygging i selskapet.

Det er også uklart i hvilken grad det er behov for økte, statlige investeringer i dette markedet, gitt nye tiltak de siste årene. Staten har allerede en betydelig eksponering mot mindre selskaper, også i samspill med privat kapital. Det finnes en rekke statlige virkemidler rettet mot bedrifter i tidlig fase, herunder såkornfond, tilskudd til pre-såkornfond, etablerertilskudd, statlige investeringsselskap (Investinor, Nysnø AS), inkubatorer, støtte til demonstrasjonsprosjekter mv. Siden 2013 har bevilgningene til ordninger rettet mot gründere og innovasjon økt betraktelig. Risikokapitalmarkedet er svært syklisk i sin natur, og gjennom 2020 var det høy aktivitet i det noterte egenkapitalmarkedet. Veksten var særlig stor i nynoteringer på vekstfokuserte markedsplasser med forenklet dokumentasjon i Norge og Sverige, og rettet seg i større grad enn før mot selskap i en tidligere fase av sin utvikling. Utvalget har imidlertid notert seg flere innspill som understreker behovet for ikke bare å tiltrekke seg kapital, men å bygge opp kompetente forvaltningsmiljøer. Det ser ut til å være denne effekten, ut over stabil kapitaltilgang til risikoutsatte prosjekter på sikt, som kan ha behov for ytterligere stimulans.

Deloitte foretok i 2019 på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet en gjennomgang av det offentliges næringsrettede virkemiddelapparat (Deloitte, 2019). I rapporten fra Deloitte fremkommer det blant annet at om lag 20 ulike institusjoner har ansvaret for oppfølging av ulike næringspolitiske tiltak. To av disse er senere slått sammen, Eksportkreditt og Giek. I tillegg kommer ordninger og institusjoner i regi av fylkeskommunene og kommunene.

Etter utvalgets syn viser rapporten fra Deloitte at statens virkemiddelapparat er komplekst og lite koordinert. Kompleksiteten fører til at transaksjonskostnadene blir høye. Dagens ordninger synes ikke å oppfylle kravene om å være effektivt, treffsikkert, enkelt og ubyråkratisk.

Utvalget støtter ambisjonen om koordinering, effektivisering og forenkling av de mange næringsrettede tiltakene i regi av offentlige myndigheter. Rapporten til Deloitte ser ut til å legge et godt grunnlag for dette arbeidet. I prioriteringen fremover må det være særlig oppmerksomhet rundt behovet for kapitaloppbygging i lønnsom næringsvirksomhet der egenkapitalen er blitt vasket vekk av pandemien.

5.11 Skattesystemets rolle og utforming i lys av pandemien

Skattesystemets fremste oppgave er å skaffe inntekter til fellesskapet. Skattesystemet spiller også en viktig rolle under kriser ved å åpne for automatisk stabilisering. Skattesystemets evne til å levere på sine hovedoppgaver avhenger av regelverkets utforming og skattemyndighetenes kontrollmuligheter, i tillegg til underliggende samfunnsforhold som demografi, alderssammensetning, realøkonomiske forhold og den økonomiske organiseringen. Unntak og særordninger i skattesystemet svekker systemets evne til å levere på sine overordnede oppgaver, og til å bidra med automatisk stabilisering i en krisesituasjon.

De fleste skatter og avgifter medfører en samfunnsøkonomisk kostnad, fordi de kan påvirke arbeidstilbud, forbruk, sparing, risikotaking og investeringer på uheldige måter. Skatte- og avgiftssystemet bør utformes slik at disse skadevirkningene blir så små som mulig, gitt at en også ivaretar andre viktige mål, herunder for inntektsfordelingen. Et skattesystem som bidrar til god ressursutnyttelse, høy sysselsetting og omfordeling, er viktig for å redusere flere av de strukturelle problemene som norsk økonomi delvis har stått i før pandemien, og som har forsterket seg under pandemien. Det gjelder blant annet lav arbeidsdeltakelse, lav produktivitetsvekst og behovet for nye arbeidsplasser og andre skatteinntekter når aktiviteten fra petroleumsvirksomheten blir mindre.

Generelt om skattesystemets rolle og utforming

Skattesystemet blir gjerne tillagt tre hovedoppgaver, se blant annet NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi:

• Skatter og avgifter gir det offentlige inntekter til å finansiere egen virksomhet og ulike overføringer. I Norge er nivået på offentlige utgifter høyt, noe som krever betydelige skatte- og avgiftsinntekter.

• I samspill med offentlige utgifter og overføringer kan skattesystemet påvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer. Progressiv personbeskatning kan gi et betydelig bidrag til omfordeling.

• Noen skatter og avgifter benyttes også for å korrigere markedssvikt og fremme en mer effektiv ressursbruk. Riktig innrettede miljøavgifter er et eksempel på beskatning som bidrar til en mer effektiv ressursbruk.

Skatter og avgifter påvirker atferden til aktørene i økonomien. Det vanlige er at skatter og avgifter fører til atferdsendringer som ikke er ønsket, og som reduserer verdiskaping og velferd. Norske skatter og avgifter kan blant annet påvirke konkurransekraften til norske bedrifter, og hvor attraktivt det er for investorer å investere i Norge. I enkelte tilfeller, slik som når miljøavgifter fører til lavere forurensning, bidrar imidlertid atferdsendringer til økt verdiskaping og velferd. Skattesystemet bidrar dessuten til automatisk stabilisering av økonomien fordi innbetalingen av skatt går opp i gode tider og ned i dårlige tider, se nærmere omtale under.

For å sikre et tilstrekkelig nivå på inntektene med minst mulig skadevirkninger på økonomien må skatte- og avgiftssystemet innrettes på en mest mulig effektiv måte. Med bakgrunn i grunnleggende økonomisk teori er det trukket opp tre enkle retningslinjer for utformingen av skatte- og avgiftssystemet:

• Først benyttes markedskorrigerende skatter, først og fremst fordi det bidrar til mer effektiv ressursbruk. Et eksempel på dette er CO₂-avgiften som gjør at forurenser tar hensyn til kostnaden ved å slippe ut CO₂.

• Deretter benyttes nøytrale skatter så langt det er mulig. Grunnrenteskatter er eksempler på skatter som kan utformes nøytralt.

• Til slutt brukes vridende skatter for å oppnå det ønskede nivået på skatteinntektene og på inntektsfordelingen. Dette kan være inntektsskatt på arbeid og selskaper.

I praksis kommer en ikke utenom vridende skatter for å dekke finansieringsbehovet til det offentlige og for å oppnå den ønskede omfordelingen av inntekter. Ved utformingen av vridende skatter er det isolert sett ønskelig at det samlede effektivitetstapet blir så lavt som mulig.

De ulike skatteartene som inngår i skattesystemet, kan deles inn i direkte skatter, som utskrives direkte på borgerne etter skatteevne, og indirekte skatter, som utskrives på handlinger eller lignende. Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendomsskatt. Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Figur 5.13 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2019. Som figuren viser, kommer de største skatteinntektene fra skatt på alminnelig inntekt for personer, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Skattesystemets rolle på kort sikt under pandemien

Pandemien har ført til et kraftig tilbakeslag i norsk og internasjonal økonomi, og finanspolitikken er brukt til å dempe tilbakeslaget. Skattesystemet spiller her en viktig rolle ved å åpne for automatisk stabilisering av økonomien. Slik stabilisering fordrer at skatter og avgifter i størst mulig grad er basert på inntekter og utgifter som varierer i takt med konjunktursvingninger i økonomien. Da vil skattesystemet ta inn mindre penger til staten når omsetning og inntekter svikter. Omvendt trekker skattesystemet inn mer penger når økonomien igjen bedres. Automatisk stabilisering innebærer at slike svingninger i statens inntekter og utgifter tillates å slå ut i overskuddet på statsbudsjettet, og ikke møtes med tilsvarende nedgang i utgiftene i en lavkonjunktur eller økning i utgiftene i en høykonjunktur. For eksempel innebærer oppgangen i overskuddet i en høykonjunktur at det trekkes inn kjøpekraft, noe som bidrar til å motvirke de forholdene som trekker aktivitetsnivået i økonomien opp. På tilsvarende måte vil redusert overskudd i en lavkonjunktur i noen grad motvirke de forholdene som trekker aktivitetsnivået i økonomien ned.

Brede skattegrunnlag som reflekterer den økonomiske aktiviteten uten uthulende særordninger, bidrar til at skattesystemet fungerer best mulig som automatisk stabilisator. Dette kan ha vært medvirkende til at Norge klarte seg bedre enn andre land gjennom finanskrisen i 2009, se blant annet NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser. De automatiske stabilisatorene har igjen vist seg viktig under virusutbruddet.

De økonomiske tiltakene rettet mot bedrifter og næringsliv har hatt som hovedmål å dekke kostnader og bedre likviditeten i perioden med inntektsbortfall under pandemien. På kort sikt er skattetiltak først og fremst egnet til å avhjelpe eventuelle likviditetsutfordringer. Da er skatteutsettelser, spesielt av forskuddsskatter, mest treffsikkert. Mens personer og bedrifter kan få vanskeligheter med kredittilgangen i en pandemisituasjon, er statens evne til å finansiere likviditet god og rentene lave. En bør derimot være forsiktig med å gi skattesystemet en aktiv rolle i stabiliseringspolitikken. Her har skattesystemet klare begrensninger. Skatte- og avgiftsreduksjoner, for eksempel midlertidig reduserte satser, kan isolert sett bidra til økt etterspørsel og aktivitet, men under en pandemi er det lite formålstjenlig å stimulere aktivitet som bør være lav av smittevernhensyn.

Stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken er dessuten i seg selv viktig for at det skal være attraktivt å investere i Norge. Behovet for stabilitet i en ellers usikker tid gjør at skattesystemet er mindre egnet til kortsiktige tiltak, enten det er for å støtte utsatt virksomhet eller omfordele kostnadene ved pandemien. Skattereduksjoner vil bli svært kostbare. Lettelsene er avhengig av en viss omsetning eller aktivitet. Det er dessuten usikkert hvor raskt og sterkt ulike skatteendringer vil slå gjennom i økonomien. Det blir dermed vanskelig å dosere virkemidlene riktig, og treffsikkerheten kan bli svak. Midlertidige skattelettelser og særordninger kan være vanskelige å reversere og innebærer dermed en risiko for varige svekkelser i skattegrunnlagene.

Norske myndigheter har gjennomført omfattende midlertidige tiltak i skatte- og avgiftssystemet under pandemien, blant annet begrunnet av at krisen i mange bedrifter ble utløst av tiltak myndighetene i Norge og andre land påla. For raskt å bedre likviditeten i bedriftene ble innbetalingsfrister for en rekke skatter og avgifter utsatt i den første tiden etter virusutbruddet. Likviditetseffekten av utsettelsene var på det høyeste i månedsskiftet mai/juni 2020, der de i sum utgjorde om lag 133 mrd. kroner, se figur 5.14. I tillegg innførte regjeringen en midlertidig ordning med betalingsutsettelse av de fleste skatte- og avgiftskrav. Det er stor risiko for at ikke-levedyktige bedrifter holdes kunstig i live når skattemyndighetene ikke driver ordinær innkreving. Det vil hindre omstilling. Skattemyndighetene bør så snart behovet for å tilføre likviditet avtar, komme tilbake til ordinær innkreving. I tillegg vil også staten miste prioritet ved konkurs for visse skatte- og avgiftskrav ved langvarige utsettelser.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Som del av tiltakspakkene i forbindelse med virusutbruddet har det også blitt gjennomført skatteendringer som ikke er i tråd med prinsippene for et effektivt skattesystem. Eksempler på slike endringer er raskere avskrivninger enn økonomisk verdifall i form av startavskrivninger, skattelettelser rettet mot enkeltsektorer og lavere merverdiavgift på enkelte varer og tjenester. For å unngå at slike ordninger bidrar til å svekke økonomiens langsiktige vekstevne er det avgjørende at de begrenses i tid. Et effektivt skattesystem gjør staten, husholdningene og bedriftene bedre i stand til å møte kommende kriser.

Langsiktige utfordringer i skattesystemet

Skattesystemets evne til å levere på sine hovedoppgaver avhenger av regelverkets utforming og skattemyndighetenes kontrollmuligheter, i tillegg til underliggende samfunnsforhold som demografi, alderssammensetning, realøkonomiske forhold og den økonomiske organiseringen.

I årene fremover vil det bli mer utfordrende å utforme bærekraftige budsjetter. Dette skyldes dels at utgiftene til en del viktige formål vil øke, og dels at skattegrunnlagene svekkes, primært som følge av en aldrende befolkning. Globale trender som større økonomisk integrering og økt mobilitet for mange virksomheter svekker også grunnlagene. Svekkelse av skattegrunnlag og aldrende befolkning er elementer som også kan bidra til å redusere skattesystemets omfordelende effekt og øke inntektsulikheten. Disse forholdene er nøye belyst blant annet i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021. Nedgangskonjunkturen har bidratt til å forsterke noen av de langsiktige utfordringene i skattesystemet. Utvalget peker under på noen sentrale utviklingstrekk og egenskaper ved skattesystemet som kan skape utfordringer for norsk økonomi på veien tilbake fra pandemien.

a. Lavere arbeidsdeltakelse og aldring av befolkningen

Over halvparten av de samlede skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien kommer fra skatt på arbeidsinntekt. Skatt på arbeidsinntekt fører til at gevinstene ved å arbeide blir mindre. Det svekker arbeidstilbudet. Skatt på arbeidsinntekt kan også påvirke lønnsomheten ved aktivitet som skaper arbeidsplasser. De siste årene har sysselsettingen i Norge jevnt over vært høy og arbeidsledigheten lav. Samtidig har andelen som står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom eller nedsatt arbeidsevne økt. Unge har hatt en særlig urovekkende utvikling for deltakelse i arbeidsmarkedet, blant annet har andelen under 30 år som mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger økt med over 50 pst. i perioden 2000–2019.

Nedstengningen av samfunnet under pandemien har ført til en massiv økning i andelen ledige. Permitteringer og oppsigelser under virusutbruddet har hatt en tydelig skjev sosial profil, og personer med lav utdanning og lav inntekt er overrepresentert blant de som er blitt arbeidsledige. Risikoen for at disse arbeidstakerne mister fotfestet i arbeidsmarkedet som følge av permittering er også større enn for personer med høyere utdanning og høyere inntekt.

Tiltak for økt arbeidstilbud og effektiv utnyttelse av arbeidskraften er viktige, særlig i møte med en aldrende befolkning. Pandemien, og den medfølgende sysselsettingsreduksjonen (særlig blant utsatte grupper), har gjort det enda mer prekært å legge til rette for et effektivt arbeidsmarked. Å redusere skattesatser for arbeidsinntekt vil isolert sett kunne styrke sysselsettingen ved at det blir mer lønnsomt å arbeide og å igangsette ny aktivitet som gir flere arbeidsplasser. Den samlede sysselsettingseffekten avhenger imidlertid av hvordan skattereduksjonene finansieres og responsen i lønnsdannelsen.

I likhet med mange land møter Norge utfordringer som følge av en stadig aldrende befolkning. I Norge betaler pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For 2020 er de samlede skattefordelene for pensjonister (skatteutgiften) anslått til om lag 25,5 mrd. kroner. Økningen i antall pensjonister relativt til resten av befolkningen tilsier isolert sett at skatteutgiften om lag vil dobles frem mot 2060. Økningen i skatteutgiften kommer i tillegg til at utgiftene til alderspensjon øker. Pensjonsreformen, herunder innføringen av levealdersjustering, gir imidlertid lavere pensjon etter skatt for gitt avgangsalder og bidrar således til at økningen i utgiftene til alderspensjon blir mindre enn den ville vært uten reformen. Samtidig stimulerer reformen yrkesaktive til å stå lenger i arbeid.

b. Uthuling av skattegrunnlagene

Særordninger og særskilte unntak i skattesystemet bidrar til å uthule skattegrunnlaget og reduserer eller utsetter de offentlige inntektene. Skatteutgifter er en økonomisk fordel som enkelte skattytere eller virksomheter mottar som følge av lempeligere beskatning enn de generelle reglene tilsier. Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle underliggende størrelsene. Erfaringsmessig er særordninger i skattesystemet svært vanskelige å reversere, mens utgiftssiden av budsjettene erfaringsvis er mer utsatt for jevnlig prøving.

Særordninger og særskilte unntak i skattesystemet reduserer ikke bare de offentlige inntektene, men kan også bidra til å svekke skattesystemets omfordelende effekt. For at skattesystemet skal ha den ønskede omfordelende virkningen, er det avgjørende at det ikke finnes for mange muligheter til tilpasninger og skatteplanlegging. Det er som regel høyinntektsgrupper som har størst fordel av, og som erfaringsmessig har best kunnskap og ressurser til å drive, slik skatteplanlegging.

Før skattereformen 1992 var bedrifts- og kapitalbeskatningen kjennetegnet av en rekke særordninger som favoriserte bestemte investeringer og næringer. Disse gjorde at en del produksjonsressurser ble brukt på områder der de kastet lite av seg. Med skattereformen i 1992 ble systemet lagt vesentlig om og tuftet på noen grunnleggende prinsipper og retningslinjer. Dette ga blant annet utslag i høyere avkastning på realkapitalen og en markant økning i skatteinntektene fra selskap som andel av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge. Over de siste 10–15 årene har det imidlertid kommet flere nye unntak og særordninger, spesielt innenfor bedrifts- og kapitalbeskatningen og avgiftssystemet. Selv om begrunnelsen for nye og utvidede fradragsordninger, som for eksempel insentivordningen for investeringer i oppstartsbedrifter, økte avskrivninger eller gunstige fradrag for FoU-kostnader, isolert sett kan være gode, bidrar de til å vri investeringene og svekke skattesystemet evne til å stabilisere økonomien.

Også i forbindelse med virusutbruddet har det blitt innført flere ordninger for skatteutsettelser og midlertidige skattereduksjoner. Slike særordninger kan forbedre bedriftenes likviditet og soliditet, men på sikt også bidra til at ressurser ikke nødvendigvis kanaliseres dit de kaster mest av seg. Det er allerede tydelig at innføring av særordninger for enkelte næringer skaper press for å innføre lignende skattelettelser for andre næringer. Som et minimum er det viktig at skattebaserte ordninger for å lette på bedriftenes likviditet er begrenset i tid, slik at de ikke fører til en varig svekkelse og uthuling av skattegrunnlagene.

Særordninger i krisetider skaper også utfordringer for den grunnleggende stabiliteten i skattesystemet. Forutsigbarhet og stabilitet er en nødvendig forutsetning for næringer med tunge investeringsbeslutninger. Hvis man justerer selve skattesystemet på grunn av brå prisfall eller inntektsbortfall, øker naturlig nok sannsynligheten for at man i fremtiden kan få tilsvarende justeringer som følge av brå prisøkninger eller inntektsøkninger.

c. En mer globalisert og digital økonomi

Globalisering bidrar også til å legge press på skattegrunnlagene. Den økonomiske integrasjonen og investeringer over landegrensene har økt, og skattenes innvirkning på bedriftenes investeringer, finansiering og eierskap har endret seg. Store multinasjonale konsern står for en stadig større andel av den globale produksjonen, og det er i mange tilfeller svært vanskelig å fastslå hvor verdiskapingen skjer. Handlingsrommet for skattetilpasning over landegrensene, både lovlige og ulovlige, har blitt større, og mye tyder på at skattyterne utnytter mulighetene i større grad nå enn tidligere.

Som hovedregel skal selskapsoverskudd beskattes i det landet hvor verdiskapingen skjer, definert ved fysisk tilstedeværelse. Økt integrasjon, fremvekst av store multinasjonale selskaper, mer mobile skattegrunnlag, økt digitalisering og en stadig større bruk av immaterielle eiendeler i produksjonen gjør at det ofte er svært krevende å fastslå hvor verdiskapingen skjer. Dette gjør det relativt enkelt for multinasjonale selskaper å plassere overskudd i land med lav skatt. Nye markeder og nye forretningsmodeller faller ikke nødvendigvis inn i etablerte økonomiske konsepter og prinsipper som har ligget til grunn for regulering og skattlegging av økonomisk virksomhet. Sammen gjør globalisering og digitalisering det vanskeligere å skattlegge grensekryssende økonomisk aktivitet.

Utfordringene kan grovt sett deles inn i to kategorier. Den ene er utfordringer knyttet til selskapers tilpasninger og utnyttelse av internasjonale skatteregler. Den andre er utfordringer knyttet til skattekonkurranse mellom land hvor reduksjoner i selskapsskatten brukes som en konkurranseparameter for å tiltrekke seg investeringer og arbeidsplasser. Internasjonal skatteplanlegging, der virksomheter organiserer seg i komplekse strukturer for å minimere skattebyrden, består gjerne i å utnytte forskjeller i skattesystemer og annen regulering mellom land.

Skattekonkurranse om å tiltrekke seg skattegrunnlag i form av overskudd, kapital og virksomheter har ført til at de formelle selskapsskattesatsene er redusert kraftig. Samtidig er grunnlagene utvidet slik at de effektive skattesatsene i gjennomsnitt har vært relativt stabile. Skatteinntektene fra selskapene samlet sett har heller ikke gått ned innenfor OECD-området. Derimot er det store variasjoner i effektive skattesatser mellom land, mellom selskap og mellom type eierskap. Enkelte land tilstrekker seg bestemte typer virksomhet ved å tilby særlig gunstige skatteregler for eksempel for patenter og immaterielle rettigheter. Dette anses som skadelig skattekonkurranse som vrir konkurransen mellom bedrifter. Dette gir flernasjonale konsern en konkurransefordel på bekostning av rent nasjonale selskap.

Retten til å skattlegge selskaper bygger i dag på hvor selskapet har fysisk tilstedeværelse, i form av forretningslokaler, produksjonsutstyr, ansatte og lignende. Digitalisering har gjort det enklere for et selskap å selge direkte til kunder i et annet land uten å etablere seg fysisk i landet. Etter gjeldende internasjonale skatteregler er slik fysisk tilstedeværelse sentralt for å avgjøre hvilke land som kan skattlegge et utenlandsk selskap med aktivitet i flere land. Det betyr at hvis et utenlandsk selskap selger varer og tjenester til forbrukere i Norge uten at selskapet er fysisk etablert her, vil selskapet normalt ikke være skattepliktig til Norge.

På oppdrag av G20 arbeider OECDs Inclusive Framework on BEPS, bestående av 139 land, med et nytt rammeverk for internasjonale skatteregler. Dette rammeverket er dels basert på å flytte mer av beskatningsretten fra produksjonslandene til markedslandene, og dels å sikre en minimumsbeskatning av grenseoverskridene betalingsstrømmer. Utfordringene med å skattlegge bedrifter er problemstillinger som mange land står overfor, og som krever internasjonale løsninger. Internasjonalt skattesamarbeid har i de senere årene gitt betydelige resultater. Det har blant annet ført til omfattende informasjonsdeling mellom land. Med en godt digitalisert skatteetat bør Norge ha gode forutsetninger for å delta aktivt i videreutviklingen av dette samarbeidet.

d. Utfordringer i selskaps- og kapitalbeskatningen

I selskaps- og kapitalbeskatningen er det lagt vekt på å utforme skattene slik at ressursene utnyttes mest mulig effektivt. Et godt utformet skattesystem tilpasset internasjonale rammebetingelser støtter opp under verdiskaping i privat sektor. Likebehandling av investeringer sørger for at kapitalen investeres i prosjekter som kaster mest av seg for samfunnet. Så lenge avkastningen før skatt for et investeringsobjekt gir et godt bilde på den samfunnsøkonomiske avkastningen, bør skattesystemet behandle investeringsobjekter likt. Et unntak fra dette er grunnrente fra for eksempel utnyttelsen av naturressurser, som isolert sett kan skattlegges uten at det vil påvirke investeringsaktiviteten.

Selv om det skulle foreligge positive eller negative eksterne virkninger av en bestemt investering, vil det oftest ikke være kapitalbruken som sådan som skaper disse. Problemet med eksterne virkninger bør derfor løses gjennom spesielle skatter på skadelig aktivitet (for eksempel miljøavgifter) eller subsidier til kollektive goder (for eksempel forskning og utvikling), og ikke gjennom selskaps- og kapitalbeskatningen. Det generelle utgangspunktet bør være at kapitalavkastning skattlegges mest mulig likt, uavhengig av hva slags kapital eller næring det investeres i. Det er også et mål at skattleggingen i liten grad påvirker skattyternes valg av finansieringsmåte eller ulike måter å organisere virksomheten på.

Den norske selskaps- og kapitalbeskatningen består av skatt på selskapenes overskudd, skatt på personlige kapitalinntekter, herunder utbytteskatt, og skatt på kapitalbeholdning. Skatt på kapitalbeholdning består av ulike skatteformer, blant annet formuesskatt, eiendomsskatt og dokumentavgift.

Høy kapitalmobilitet over landegrensene innebærer at det er krevende å holde den ordinære selskapsskatten på et vesentlig høyere nivå enn andre land. En høyere skattesats på selskapsoverskudd i Norge kan føre til at investorer heller plasserer sine investeringer i andre land med lavere skattenivå. Det kan også gjøre det mer lønnsomt for multinasjonale selskap å plassere fradrag i Norge og trekke overskudd ut av Norge, slik at skatteinntektene reduseres. Overskuddsflytting kan gi flernasjonale selskap en konkurransefordel sammenlignet med nasjonale selskap som ikke har slike tilpasningsmuligheter.

Skatteutvalget anbefalte i NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi flere tiltak for en mer effektiv selskapsbeskatning. Utvalget foreslo blant annet å redusere selskapsskatten til 20 pst. og innføre tiltak mot overskuddsflytting. Siden Skatteutvalget la frem sine anbefalinger, er selskapsskattesatsen redusert fra 28 pst. i 2013 til 22 pst. fra og med 2019. Skatteutvalget viste til internasjonal forskningslitteratur og egne beregninger og påpekte at lavere selskapsskattesatser gjør flere investeringsprosjekter lønnsomme, og fører dermed til at det investeres mer. Utvalget viste til at økte investeringer fører til økt produktivitet til arbeidskraften, noe som igjen kan gi høyere reallønninger.

En utfordring med selskapsskatten er at den isolert sett favoriserer gjeldsfinansiering fremfor egenkapitalfinansiering. Kostnaden ved å finansiere investeringene med gjeld (renter) er fradragsberettiget i selskapene, mens kostnaden ved å finansiere investeringene med egenkapital (alternativkostnaden ved å binde egenkapital) ikke kan fradragsføres. Det gjør at selskapsskatten isolert sett øker avkastningskravet før selskapsskatt for investeringer som finansieres med egenkapital. Samtidig kan rentefradraget føre til at selskapsskatten, isolert sett, reduserer kapitalkostnaden for investeringer som finansieres med gjeld.

Skattleggingen av gjeld og egenkapital på investors hånd kan i utgangspunktet også påvirke kapitalkostnaden. Tanken bak skattereformen i 1992 var at den skattemessige favoriseringen av gjeld på selskapsnivå ble motsvart av at renteinntekter ble beskattet på investornivå, slik at dette ble nøytralt når man så selskap og investor samlet. For en åpen økonomi med frie kapitalbevegelser kan man imidlertid i mange tilfeller legge til grunn at den marginale investors krav til avkastning etter selskapsskatt er gitt i det internasjonale kapitalmarkedet, både for gjeld og egenkapital. Under slike forutsetninger er investerings- og sparebeslutninger separert, og beskatningen av norske personlige skattytere påvirker ikke selskapenes finansieringskostnader. Da kan man anta at selskapsskatten har størst innvirkning på kapitalkostnaden, og at skattleggingen hos den enkelte investor ikke har like stor betydning.

Formuesskatten er en mye omdiskutert skatteform. Personlige skattytere betalte formuesskatt på 0,85 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,5 mill. kroner i 2020. Ektefeller får et felles bunnfradrag på 3 mill. kroner. Etter at Frankrike har avskaffet formuesskatten, er Norge, Sveits og Spania de eneste landene i OECD som har formuesskatt (OECD, 2018). Den samlede skatten på kapitalbeholdning ligger under gjennomsnittet i OECD. Skatt på eiendom, formue og arv som andel av samlet skatteinntekt er 3 pst. i Norge mot 5,6 pst. i OECD. At samlet skatt på kapitalbeholdning er lavere enn i mange andre land, skyldes blant annet at Norge ikke har skatt på arv og lav løpende beskatning av eiendom.

En viktig begrunnelse for formuesskatten er at den fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Dette er illustrert i figur 5.15. Et viktig element i det norske skattesystemet er at man betaler skatt etter evne. Formuesskatten bidrar til inntektsutjevning, men i noen grad også til utjevning av formue. I Norge er husholdningenes formuer vesentlig skjevere fordelt enn inntektene. I 2018 eide de 10 pst. med høyest beregnet formue 52,9 pst. av husholdningenes samlede bruttoformue. I 2019 var denne andelen økt til 53,5 pst. De to nederste formuesdesilene hadde negativ beregnet nettoformue i 2019 (SSB, 2021).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det er også et argument for formuesskatt at den kan avlaste bruken av andre, mer vridende skatter og avgifter, se blant annet Agenda (2016). I NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi ble det pekt på at lettelser i selskapsbeskatningen er et mer målrettet tiltak enn lettelser i formuesskatten, for å øke motivene til å investere i Norge og bidra til økt økonomisk vekst.

Flere formuesobjekter verdsettes til dels betydelig lavere enn omsetningsverdi, og verdsettelsen er ulik for ulike formuesobjekter. Den skjeve verdsettingen av ulike formuesobjekter vrir investeringene mot formuesobjekter med lav verdsettelse og reduserer den samlede avkastningen på sparingen. Dette er illustrert i figur 5.16. Den effektive formuesskattesatsen er nå lavest for primærbolig og hytter. Aksjer og driftsmidler, inkludert næringseiendom, verdsettes nå lavere enn formue i form av banksparing eller investering i sekundærbolig.

Forstørr bilde

¹ I figuren vises verdsettelsen av gjelden som tilordnes de ulike formuesobjektene som andel av markedsverdien.

Kilde: Finansdepartementet.

Utvalget har mottatt flere innspill fra ulike næringsaktører som har pekt på svakheter ved formuesskatten. Utvalget har også sett hen til rapporter om formuesskatten fra relevante aktører. Utvalget vil peke på at flere av disse forholdene bør undersøkes nærmere empirisk. Blant forholdene som trekkes frem, er at formuesskatten sammen med inntektsskatt kan gi en svært høy effektiv marginal skattesats på sparing, noe som svekker insentivene til å spare. Denne effekten forsterkes med lavere rentenivå. Formuesskatten kan videre gi likviditetsproblemer, og påvirke bedriftenes investeringer i retning av å sikre en kontantstrøm som kan betjene eiernes behov for årlige utbytter for å betjene formuesskatt og medfølgende utbytteskatt. Formuesskatten kan påvirke avkastningskravet på investeringer foretatt av norske eiere, og kan gjøre at kapital reallokeres mot investeringer med lavere formuesskattegrunnlag. Gjems-Onstad (2020) argumenterer for at gründere vil flytte ut som følge av formuesskatten.

Formuesskatten skaper en forskjell i avkastningen etter skatt på investeringer i norske bedrifter for en norsk og en utenlandsk investor. Dette gjør at norske investorer sitter igjen med lavere avkastning enn utenlandske investorer, alt annet likt. Forutsatt ensartet verdsetting påvirker imidlertid ikke dette norske investorers insentiver til å selge seg ut av selskapet, for eksempel til en utenlandsk investor. Det skyldes at også den norske investorens alternative plasseringer blir formuesbeskattet på linje med den aktuelle plasseringen. Med ulik verdsettelse kan det gis insentiver til salg hvis det finnes alternative plasseringer som er lavere verdsatt enn den aktuelle plasseringen.

Parallelt med pandemien har forhold i det internasjonale kapitalmarkedet økt oppmerksomheten om nasjonalt eierskap, spesielt i strategisk eller sikkerhetsmessig viktige næringer. For at en bedriftsinvestering skal ha like stor nominell verdi for en norsk investor som for en utenlandsk, må den norske investoren ha et lavere avkastningskrav etter skatt. Den norske skatten på eieruttak, som summen av formueskatt og utbytteskatt, økte ifølge beregninger fra NyAnalyse fra om lag 3,1 mrd. kroner i 2005 til om lag 32 mrd. kroner i 2019. I samme periode ble selskapsskattesatsen satt ned. Fra 2008 til 2018 økte andelen av bedrifter som er utenlandsk eid (hvor utlendinger har minst 50 pst. eierskap) i alle bedriftskategorier etter størrelse, målt ved antall ansatte. Veksten var spesielt stor blant de større bedriftene med mer enn 250 ansatte, der eierandelen økte fra 39 pst. til 45 pst. i dette tiåret. Utviklingstrekkene kan skyldes flere realøkonomiske, regulatoriske og skattemessige forhold. En høyere norsk eierskatt enn i andre land kan gjøre det vanskelig for vekstbedrifter med lave faktiske inntekter, men med høy forventet verdi, å vokse seg store med norske eiere. Det er uklart hvor omfattende dette problemet er, og det bør gjennomføres empiriske studier for å undersøke dette nærmere.

Fordeling

Skattesystemet er et sentralt verktøy for omfordeling. Skattesystemets utforming påvirker fordelingen av inntekt og formue både direkte ved at personskatten er progressivt utformet, og indirekte via systemets innvirkning på insentivene til å jobbe. Skattesystemet gir dessuten et substansielt finansieringsbidrag til overføringer og offentlige tjenester som også virker utjevnende. I Norge reduserer skatter og overføringer inntektsulikheten, målt ved Gini-koeffisienten, med i overkant av 40 pst. Dette bidraget har vært forholdsvis stabilt over tid. Offentlige tjenester er på sin side anslått å redusere ulikheten med ytterligere 20 pst.

Flere forhold kan svekke skattesystemets bidrag til omfordeling. Uthuling av skattegrunnlagene reduserer skattesystemets evne til å omfordele. Også demografiske utviklingstrekk, som en aldrende befolkning og økt innvandring, kan medføre høyere ulikhet i tiden fremover. De økonomiske virkningene av pandemien har hatt en tydelig skjev sosial profil, og personer med lav utdanning og lav inntekt er overrepresentert blant de som er blitt arbeidsledige. Et argument for formuesskatt er at den bidrar til utjevning også basert på formuesulikhet, som kan være en mer varig kilde til forskjeller enn inntektsulikheter.

Bedre utnyttelse av markedskorrigerende skatter og avgifter

I noen tilfeller kan skatter og avgifter føre til bedre bruk av samfunnets ressurser. I slike tilfeller er intensjonen at skatten skal påvirke atferden i en ønsket retning for samfunnet. En del aktiviteter påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlig for aktivitetene, må betale for ulempen de påfører andre. Et eksempel på dette er forurensende utslipp, der forurenser som regel ikke har noe økonomisk insentiv til å ta hensyn til skaden som påføres miljøet. Denne differansen mellom samfunnsøkonomiske kostnader og privatøkonomiske kostnader kalles eksterne kostnader og er nærmere drøftet i kapittel 8.

Korrekt utformede miljøavgifter som tilsvarer de marginale eksterne kostnadene, bidrar til en mer effektiv ressursbruk. På den måten vil markedsprisene på miljøskadelige aktiviteter samsvare med de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene ved ressursbruken. Markedskorrigerende skatter styrer produsenter og forbrukere vekk fra helse- og miljøskadelige produkter og aktiviteter.

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 har regjeringen varslet at avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp skal trappes opp til 2 000 kroner per tonn CO₂ i 2030. Utvalget vil peke på at det legger til rette for at man i tråd med internasjonale anbefalinger kan gjennomføre en grønn skatteveksling. Det innebærer å bruke de økte inntektene fra årlig opptrapping av klimaavgifter til reduksjon av skatter med høy samfunnsøkonomisk kostnad, for eksempel skatt på arbeid. Det finnes også rom for å forbedre CO₂-avgiften. Ulike sektorer og ulike utslipp står overfor ulikt nivå på CO₂-avgiften. En mer ensartet CO₂-avgift vil bidra til en mer effektiv klimapolitikk.

Det er også rom for forbedringer for eksempel innenfor veibruksavgiften som bedre kan reflektere de eksterne kostnadene. Dagens veibruksavgift på drivstoff har to svakheter. For det første kan den ikke brukes til å prise eksterne kostnader ved bruk av elektriske kjøretøy. For det andre kan en drivstoffavgift ikke differensieres etter hvor og når kjøringen finner sted, og den er dermed heller ikke egnet til å fange opp variasjoner i eksterne kostnader etter tid og sted for kjøringen. Pandemien har synliggjort hvordan mye transportkapasitet er bygget opp for å håndtere en relativt kort rushtidstopp.

Særlig om tax free-ordningen

Reiserestriksjonene som er innført som følge av pandemien, har redusert nordmenns reiseaktivitet kraftig. Det er tilnærmet full stopp i tax free- og grensehandelen. Norske dagligvarebutikker og Vinmonopolet opplever betydelig økning i omsetningen, og statens avgiftsinntekter fra alkohol og tobakk har økt. Dette har økt oppmerksomheten om omfanget av tax free- og grensehandelen.

Tax free-ordningen undergraver det norske avgiftssystemet og den norske alkohol- og tobakkspolitikken, øker tilgjengeligheten og forbruket av alkohol og tobakk, og utfordrer Vinmonopolets stilling. Ordningen gir et provenytap på om lag 2 mrd. kroner årlig. Ordningen har uheldige klima- og miljøeffekter, ved at den bidrar til lavere billettpriser, slik at flytrafikk og utslipp er høyere enn de ellers ville vært. Dette taler for å avvikle tax free-ordningen.

Avvikling av tax free-ordningen kan kombineres med reduksjon av avgiftene på grensehandelsutsatte varer. En betydelig andel av varene som i dag kjøpes avgiftsfritt på tax free, antas å bli solgt avgiftslagt i Norge dersom tax free-ordningen avvikles. Avvikling av tax free-ordningen vil dermed kunne gi et mer effektivt og rettferdig avgiftssystem for alkohol og tobakk og redusert handelslekkasje, uten at det samlede avgiftsnivået går ned og uten at alkohol- og tobakksforbruket øker.

Samtidig har nedgangen i flytrafikken vesentlig rammet inntektene i Avinor, som under pandemien er avhengig av store statlige tilskudd. Det er derfor et godt tidspunkt for en samlet omlegging som kan innebære at taxfree-ordningen avvikles. En avvikling må følges av en ny finansieringsmodell for Avinor som ikke avhenger av salg av avgiftsfri alkohol og tobakk på norske flyplasser. Dersom pandemien medfører en varig reduksjon i utenlandstrafikken, er det også uklart om dagens modell vil være økonomisk bærekraftig. Avvikling av tax free-ordningen vil også redusere inntektene til de private lufthavnene i Norge, som da må finne alternative finansieringskilder.

Utvalget tilrår at tax free-ordningen avvikles.

Utvalgets vurderinger og forslag

Et mål må være å komme gjennom krisen med fortsatt effektive og bærekraftige offentlige ordninger og gode rammebetingelser for privat virksomhet og omstilling. Det gjelder også skattesystemet. En må unngå at krisetiltak varig svekker skattegrunnlagene og skattesystemets evne til å skaffe inntekter til fellesskapet og skattesystemets bidrag til inntektsutjevning. Når en høy andel av verdiskapingen trekkes inn i skatt, må skattesystemet legge til rette for best mulig ressursutnyttelse og høyest mulig sysselsetting og verdiskaping.

Prinsippene for et velfungerende skattesystem er de samme både i gode og dårlige tider, og prinsippene fra de seneste skattereformene bør derfor videreføres. Retningslinjene går i hovedsak ut på å utnytte gode skattegrunnlag og sikre at grunnlagene fanger opp faktisk økonomisk aktivitet. Det gjør det mulig å holde lavere skattesatser og på den måten begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning. Det betyr også at en må unngå uthuling av skattegrunnlagene gjennom svakt begrunnede fradragsordninger, som også kan redusere skattesystemets evne til effektiv omfordeling. Videre bør det være størst mulig skatte- og avgiftsmessig likebehandling av ulike næringer, investeringer, organisasjonsformer, varer og tjenester.

Dersom skattelettelser vurderes for å stimulere til økonomisk vekst og lette omstilling når smittevernstiltakene løses opp, bør eventuelle lettelser i så fall være i samsvar med prinsippene for et godt skattesystem. Dersom avgiftene på klimautslipp og miljøskadelig aktivitet økes og nye skattegrunnlag utnyttes bedre, kan det åpne for reduksjon i skatter som har store negative vridningseffekter. Lavere skatt kan stimulere til økt verdiskaping gjennom å styrke insentivene til investeringer og sysselsetting. Lavere skatt på inntekt vil kunne bidra til å få flere i arbeid, og dersom reduksjonen gjøres størst for lave inntekter, kan det samtidig bidra til økonomisk utjevning, både direkte og ved å styrke insentivene til å jobbe. Det er imidlertid ikke gitt at skattelette vil være det mest effektive tiltaket for å fremme vekst og omstilling.

Som utvalget også har pekt på i sine foreløpige rapporter til Nasjonalbudsjettet 2021 og Perspektivmeldingen 2021, bør skattelettelser rettet mot enkeltnæringer eller bestemte organisasjonstyper derimot generelt unngås. Det gjelder særlig dersom den aktuelle næringen står overfor utfordringer som delvis er av langsiktig og strukturell karakter. Skattefavorisering av enkeltnæringer vil hindre nødvendig omstilling. Selv om pandemien har rammet næringer skjevt, er skattesystemet likevel ikke målrettet for å motvirke virkninger av nedgang i etterspørsel, produksjon og sysselsetting. Det er heller ikke gitt at fremtidig vekst i investeringer og arbeidsplasser vil skje i de næringene som nå er rammet hardest.

Skattesystemet påvirker hvor raskt økonomien vender tilbake til en tilstand med høy sysselsetting og god ressursutnyttelse. Skattesystemet kan legge til rette for at ledige ressurser kanaliseres dit avkastningen og verdiskapingen er høyest. Det forutsetter at skattesystemet er basert på prinsipper for å fremme verdiskaping. Prinsippene fra skattereformen i 1992 og etterfølgende skatteomlegginger bør videreføres. Det tilsier at skattesystemet bør basere seg på brede grunnlag, lave satser og likebehandling av næringer, finansieringsformer og organisasjonsformer. Skatte- og avgiftsregler som uthuler skattegrunnlag over tid, bør unngås.

Noen utviklingstrekk kan svekke skattegrunnlagene. Blant annet blir det samlede skattegrunnlaget av lønn og pensjon gradvis svekket som følge av aldringen av befolkningen. Manglende integrering øker de offentlige utgiftene og svekker skattegrunnlaget. Videre er selskapsskattegrunnlaget under press som følge av økt mobilitet og digitalisering.

Utvalget vil tilrå at man, på bakgrunn av erfaringene fra pandemien og utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi de siste årene, bør foreta en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. Dette gjøres best gjennom et eget utvalg som skal vurdere sider ved skattesystemet som kan justeres for å styrke produktivitetsveksten og konkurransekraften, samtidig som fordelingshensyn og hensynet til naturens bærekraft ivaretas. Et slikt skatteutvalg bør særlig se nærmere på blant annet følgende problemstillinger:

Eksisterende skattegrunnlag bør utnyttes bedre. Det er en rekke unntak fra skatteplikt og fradragsordninger som uthuler skattegrunnlagene og som gjør at vi må ha høyere skattesatser enn vi ellers kunne hatt. Et eksempel på dette er merverdiavgiften. Reduserte satser, unntak og fritak skaper vridninger, reduserer statens inntekter og øker de administrative kostnadene for de næringsdrivende og for Skatteetaten. Et utvalg har i NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats foreslått at dagens reduserte satser og fritak avvikles, og at det innføres en felles merverdiavgiftssats.

Et annet eksempel er at særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Det blir færre yrkesaktive per pensjonist i årene fremover. Når andelen pensjonister øker, vil også den samlede skattefordelen til pensjonister øke.

Nye og gode skattegrunnlag bør tas i bruk. Norsk økonomi har flere skattegrunnlag som kan tas i bruk. Det gjelder blant annet beskatning av bolig og grunnrentenæringer. Bedre utnyttelse av skattegrunnlagene kan redusere behovet for andre mer skadelige skatter og styrke skattesystemets omfordelingsevne. Innenfor boligbeskatning er det en lang rekke elementer som bidrar til at skattlegging av egen bolig er gunstig, selv om Norge til forskjell fra enkelte andre land med høyere løpende boligbeskatning utligner full merverdiavgift på nybygg og renovasjon av bygninger. Merverdiavgiften på nybygging og rehabilitering av boliger i Norge utgjør en femtedel av byggekostnadene i Norge, mens rehabilitering har redusert merverdiavgift på 5,5 pst. til 10,0 pst. i Frankrike, og bygging av nye boliger er helt fritatt for merverdiavgift i Storbritannia. Samtidig beskattes ikke gevinst (verdistigning) på egen bolig i Norge, gitt tilstrekkelig eiertid, utover den løpende justeringen av formuesverdi og grunnlag for eiendomsskatt. Det er også et ubegrenset fradrag for gjeldsrenter i norske privatpersoners inntektsskatt, som er teoretisk ubegrunnet når inntekten fra egen bolig ikke beskattes. I en tid der den høye gjelden i norske husholdninger utgjør et destabiliserende element i norsk økonomi, bør slike ordninger være gjenstand for særlig oppmerksomhet. I tillegg bryter skattefrihet for utleie av deler av egen bolig med hovedregelen om at alle kapitalinntekter er skattepliktige.

I flere sektorer skapes det grunnrente (renprofitt). Provenyet fra nøytrale skatter kan bidra til å dempe behovet for andre vridende skatter, se blant annet NOU 2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk og NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet. Skatten på kilder til stedbundne renprofitter bør derfor opprettholdes. Norge har etablert grunnrentebeskatning i vannkraft og petroleum. I tillegg hentes det inn grunnrente ved auksjon av nye tillatelser blant annet i telesektoren og oppdrett. For oppdrett er det innført en produksjonsavgift til kommunene som omfatter både nye og gamle tillatelser. Innenfor fiskeri er det planlagt en produksjonsavgift for viltlevende marine ressurser fra 1. juli 2021. Det hentes imidlertid ikke inn grunnrente gjennom nøytral grunnrentebeskatning fra blant annet ikke-auksjonerte oppdrettskonsesjoner, fiskeri eller fordelen ved å bo på steder med gode offentlige velferds- eller kommunikasjonstilbud. Også andre sektorer kan ha tildelte monopoler eller bruke fellesressurser som gir en renprofitt, og som ikke hentes inn gjennom auksjonsproveny eller lisensavgifter. Grunnrenteskatten for petroleumssektoren er heller ikke utformet nøytralt.

Samfunnsøkonomisk lønnsomme skatteomvekslinger bør gjennomføres. I tråd med prinsippene for et effektivt skattesystem er det flere skatteomvekslinger som kan bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning. For eksempel kan det gjennomføres en grønn skatteomveksling, der en øker avgiftene på utslipp samtidig som en reduserer skatter med høy samfunnsøkonomisk kostnad. Det kan bidra til et mer effektivt skattesystem. Omvekslingen må ta inn over seg at inntektene fra miljøavgiftene kan falle over tid når den miljøskadelige aktiviteten reduseres. Flere skatteomvekslinger kan også øke skattesystemets bidrag til omfordeling. Det bør tilstrebes en mer konsistent skattlegging av ødeleggelse av natur, miljø og klima. Det innebærer blant annet lik pris på CO₂-utslipp i hele ikke-kvotepliktig sektor. Det kan også innebære å innføre en naturavgift og en mer effektiv prising av veibruk, som tar hensyn til også kapasitetspress og lokale partikkelutslipp. Flere skatteomvekslinger kan bidra til en jevnere fordeling, også med hensyn til den sosiale eller distriktspolitiske effekten av mer konsistent bruk av miljøavgifter.

En mindre vridende kapitalbeskatning vil også bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning. Det kan for eksempel innebære en jevnere verdsettelse av ulike formuesobjekter. Gjeldsfavorisering av selskapsskatten kan føre til at det bygges opp for mye gjeld relativt til egenkapital i selskapssektoren. I tillegg kan det føre til at bedrifter og eiere har for små likvide, lavt forrentede, plasseringer som blant annet er viktig som en buffer mot fremtidige kriser.

I forbindelse med en skattereform bør det sees på om det er sider ved skattesystemet som gjør norske bedrifter sårbare for oppkjøp. Mange land har lagt til rette for å utvikle nye næringer og vekstbedrifter med et betydelig sysselsetningspotensial med høyt lønnede jobber. Det bør være særlig oppmerksomhet om at norske oppstartsbedrifter har tilstrekkelige insentiver til å utvikle seg og forbli i Norge, for å sikre at verdiskaping og ringvirkninger av teknologi utviklet i Norge blir værende i Norge. Skatteforholdene for innvandret ekspertise bør være klare og legge til rette for at norske virksomheter enkelt kan hente inn spisskompetanse.

Andre land har søkt å imøtekomme risikoen ved nyetablering gjennom særskilte ordninger for opsjonsbeskatning eller risikokapitalordninger, noe som kan bryte med hovedprinsipper for skattleggingen nevnt over. Hvis pandemien endrer den effektive risikopremien hos dem som skal etablere ny virksomhet, kan ytterligere slike tiltak i andre land trekke nyetableringer og investeringer av risikokapital bort fra Norge. Opsjonsbeskatning er blant forholdene som bør vurderes i en skatteutredning.

Utviklingen av kapitalflyt over landegrensene er også blitt tydeliggjort under pandemien, der digitale forretningsmodeller er blitt viktigere og mer synliggjort. Så lenge vi mangler et system for riktig overskuddsbeskatning av internasjonale digitale selskaper, påføres lokalt næringsliv i Norge, som i flere andre land, en urimelig konkurranseulempe.

Omfattende endringer i kapitalbeskatningen kan ha store, og uønskede, fordelingsvirkninger. Dette må også være en del av den samlede vurderingen.

Fordelingsvirkningene kan både ha en sosial og en distriktspolitisk side, blant annet fordi annenhåndsmarkedet for investeringer i næringsvirksomhet kan være forskjellig mellom by og land. Hytteforbudet i pandemien satte søkelyset på at inntektssystemet for kommunene i dag ikke kompenserer for merkostnadene hyttekommuner har ved det lovmessig pålagte ansvar lokale helse- og sosialtjenester har for en hyttebefolkning som i økende grad bruker hytter en større del av året. I dag er bare igjen noe over hundre kommuner som skjermer innbyggerne fra eiendomsskatt.

Den utjevnende effekten av en formuesskatt, som nå bare betales av noe under 13 pst. av skattyterne, er uomtvistelig. Forskyvning mellom formuestyper vil påvirke fordelingen av skattebyrden mellom inntekts- og aldersklasser, og potensielt også geografisk. Når rentefallet også ser ut til å ha økt realverdiene av boliger og næringsformue, må fordelingseffekten av endringer vurderes nøye.

Grunnleggende skatteendringer må gjennomføres planlagt, varslet og over tid.