2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
2.1 Utvalgets mandat
Den 18. juni 2021 oppnevnte Regjeringen Solberg et ekspertutvalg for å gjøre en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. Utvalget ble gitt følgende mandat:
Bakgrunn
I NOU 2021: 4 Norge mot 2025 – Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien ble det anbefalt å sette ned et eget utvalg for en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. Regjeringen følger nå opp dette. Formålet er blant annet å vurdere hvordan skattesystemet kan endres for å styrke produktivitetsveksten og konkurransekraften i norsk økonomi, samt hvordan det kan legges til rette for et sterkt og mangfoldig privat eierskap i norsk næringsliv. Samtidig må fordelingshensyn og hensynet til naturens bærekraft ivaretas. Skatte- og avgiftssystemet må være godt tilpasset sentrale utviklingstrekk, som teknologiutvikling, omstilling til grønn vekst, digitalisering og globalisering, blant annet for å unngå internasjonal skattetilpasning. Utvalget bør se på om eksisterende skattegrunnlag kan utnyttes bedre, om nye skattegrunnlag bør tas i bruk, og om det kan gjennomføres samfunnsøkonomisk lønnsomme skattevekslinger som blant annet kan understøtte en grønn omstilling.
Skattesystemets viktigste oppgave er å finansiere offentlig virksomhet og overføringer. Med det høye nivået på offentlige utgifter i Norge må skattesystemet skaffe betydelige inntekter. Skattesystemet skal også bidra til å prise helse- og miljøskadelige aktiviteter og til omfordeling. Skatte- og avgiftssystemet bør innrettes slik at det kan utføre disse oppgavene på en mest mulig effektiv måte og i så liten grad som mulig påvirke ressursbruken i uønsket retning.
Siden skattereformen i 1992 har Norge i hovedtrekk hatt et stabilt og velfungerende skattesystem som i stor grad er basert på brede skattegrunnlag, relativt lave satser og stor grad av likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer. Brede skattegrunnlag som gjenspeiler økonomisk aktivitet, gir lavere kostnader ved beskatning og gjør at progressiviteten i skattesystemet virker etter hensikten. For stedbundne næringer med særlig høy avkasting kan grunnrenteskatter sikre fellesskapet en høy andel av overskuddet uten å svekke aktiviteten. Skattesystemet skal også kunne jevne ut økonomiske konjunkturer og dempe tilbakeslag ved kriser.
Langsiktige analyser av offentlige finanser i Perspektivmeldingen 2021 viser mindre handlingsrom i offentlige budsjetter de nærmeste tiårene. Flere av skattegrunnlagene svekkes av strukturelle og demografiske endringer, blant annet som følge av aldringen av befolkningen. Meldingen understreker behovet for å styrke insentivene til å arbeide og til å skape flere lønnsomme arbeidsplasser i privat sektor. Utsiktene til press på offentlige finanser forsterker behovet for å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning lave.
Den langsiktige trenden med økt globalisering og digitalisering av økonomien setter press på det norske skattefundamentet. Multinasjonale selskaper kan flytte overskudd til land med lave skattesatser og dermed svekke statens inntekter og skattesystemets evne til omfordeling.
OECDs BEPS-prosjekt har styrket nasjonalt og internasjonalt regelverk mot skattetilpasninger, men det gjenstår fortsatt utfordringer. EØS-avtalen og endringer i EU-samarbeidet setter rammer for utformingen av skattesystemet og hvordan vi kan skattlegge grenseoverskridende virksomhet. Fremveksten av plattformbaserte markedsplasser og voksende delingsøkonomi åpner nye muligheter, men skaper samtidig utfordringer for skattesystemet.
Europeisk klimapolitikk er i endring, og det kan skje betydelige endringer i det europeiske systemet for handel med klimagasskvoter (EU-ETS). Europakommisjonen vil sommeren 2021 legge frem forslag til direktiver som skal bidra til at EU når sitt forsterkede klimamål. Et forslag vil sannsynligvis være at utslipp fra hele eller deler av transportsektoren skal omfattes av EUs kvotesystem. Dette er utslipp som i dag er omfattet av innsatsfordelingsforordningen og nasjonal virkemiddelbruk, slik som CO2-avgiften. Norge har meldt inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Mer omfattende prising av klimagassutslipp, blant annet gjennom CO2-avgiften og EU-ETS, er viktig for å nå målene i Parisavtalen. Inntektene fra CO2-avgiften og andre miljøavgifter kan brukes til å redusere andre, vridende skatter og dermed legge til rette for grønn skatteveksling i tråd med internasjonale anbefalinger. Europas grønne giv, blant annet EUs handlingsplan for sirkulær økonomi, vil gjennom nye regulatoriske krav kunne gi endrede rammebetingelser for deler av norsk økonomi.
Pandemien kan ha forsterket og synliggjort utfordringer og svakheter som lå i mange lands skattesystemer, og har skapt oppmerksomhet internasjonalt om skattesystemets rolle på vei ut av krisen. OECD vurderer blant annet hvordan skattesystemene kan bidra i gjenreisningen etter koronapandemien. Andre lands endringer i skattesystemet kan få betydning for utformingen av det norske skattesystemet, slik man blant annet har erfart med trenden i retning av lavere selskapsskatt internasjonalt de siste par tiårene. Denne trenden er ikke lenger like tydelig med signaler fra USA og Storbritannia om reformer av selskapsbeskatningen. I OECDs Going for Growth 2021 er en av hovedanbefalingene for Norge at vi bør gjennomføre reformer for å gjøre skattesystemet mer effektivt. Det kan støtte opp under bærekraftig vekst og omstilling etter pandemien, med flere i arbeid og økt arbeidstilbud.
Nærmere om hva utvalget skal vurdere
Utvalgets hovedoppgave er å vurdere hvordan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet kan holdes lave i lys av nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. Utvalget skal vurdere utviklingen i de store skattegrunnlagene, blant annet skatt på arbeid, trygd/pensjon, kapital, sparing og forbruk, og sammenhengen mellom dem. Utredningen bør utarbeide fremskrivinger for skatteinntektene og vurdere hvordan nasjonale og internasjonale utviklingstrekk kan påvirke dem. Utvalget bes vurdere om skatter og avgifter, og sammensetningen av dem, bør justeres for å møte disse utviklingstrekkene og sørge for et effektivt skattesystem. Utvalget bør også gi en oversikt over mulige forbedringer i de ulike skattegrunnlagene.
Over halvparten av de samlede skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien kommer fra skatt på arbeidsinntekt. Utvalget bes se på om det bør gjennomføres endringer som kan gi økt arbeidstilbud og effektiv utnyttelse av arbeidskraften, slik at det blir mer lønnsomt å arbeide og igangsette aktivitet som gir flere arbeidsplasser. Utvalget bes særlig vurdere endringer i skattesystemet som gir absolutt og relativt lavere skatt på arbeidsinntekter.
I selskaps- og kapitalbeskatningen er det lagt vekt på å utforme skattene slik at ressursene utnyttes mest mulig effektivt. Samtidig er det flere elementer i selskaps- og kapitalbeskatningen, inkludert formuesskatt, som bidrar til å vri investeringene og måten de er finansiert på. Et konkurransedyktig næringsliv og et mangfoldig privat eierskap er viktig for verdiskapingen, herunder for fremveksten av små og mellomstore virksomheter. Selskaps- og kapitalbeskatning kan påvirke privat eierskap, produktivitet og verdiskaping. Utvalget bes vurdere hvordan selskaps- og kapitalbeskatningen kan justeres for å redusere vridninger og på den måten forbedre investeringsinsentivene. Det skal samtidig tas hensyn til at regelverket skal være enkelt å etterleve.
Internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper kan bli betydelig endret fremover. Det kan blant annet omfatte hvordan beskatningsrett skal tilordnes land der selskapene ikke er fysisk til stede, og etablering av et globalt minimumsnivå for selskapsskatten. OECDs Inclusive Framework, med deltakere fra 139 land, vil fremme forslag til en konsensusbasert løsning om endringer i reglene for internasjonal selskapsbeskatning som skal behandles av G20 allerede sommeren 2021. EØS-retten og EU-samarbeidet er i stadig utvikling, se blant annet Europakommisjonens kommunikasjon «Business Taxation for the 21st Century». Planene kan få stor betydning for utformingen av selskapsskatten i EU-landene. Utviklingen i andre lands internrett påvirker også Norge. Utvalget bes vurdere betydningen av utviklingen på disse områdene for beskatningen av multinasjonale selskaper, det norske skattesystemet, skatteinntektene og for norske selskaper, herunder utforske det norske handlingsrommet.
Skatt på forbruk kan ha lavere samfunnsøkonomisk kostnad enn mange andre vridende skatter. Selv om merverdiavgiften utgjør en fjerdedel av samlede skatte- og avgiftsinntekter, er det et spørsmål om den kan utnyttes bedre. I NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats ble det anbefalt flere forenklinger og forbedringer i merverdiavgiften. Utvalget bes vurdere merverdiavgiftens rolle og utforming i fremtidens samlede skatte- og avgiftssystem. Det kan også vurderes om merverdiavgiften i tilstrekkelig grad er tilpasset utviklingen av nye tjenester i den digitale økonomien, delingsøkonomien og økende internasjonal handel.
Innenfor beskatningen av miljø- og naturressurser er det rom for forbedringer. Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelig aktivitet. Avgifter som reflekterer slike eksternaliteter, legger til rette for en kostnadseffektiv miljøpolitikk og at forurenser betaler. Miljøavgifter bør derfor brukes der det er mulig, og slik at for eksempel klimagassutslipp prises enhetlig i ulike sektorer. I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021-2030 er det varslet at avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp trappes opp til 2 000 kroner per tonn CO2 i 2030. Flere utvalg har også pekt på at det bør innføres en avgift på naturinngrep, se blant annet NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Utvalget bes vurdere hvordan miljø- og ressursbeskatningen kan bidra til å nå klima- og miljømål i fremtidens samlede skatte- og avgiftssystem. Utvalget kan vurdere om og eventuelt hvordan en grønn skatteveksling med utgangspunkt i økt CO2-avgift og eventuelle andre miljøavgifter bør gjennomføres. Utvalget bes også vurdere hvordan riktigere miljøprising og andre økonomiske virkemidler kan bidra til bedre ressursutnyttelse, fremme klimavennlige investeringer, øke sirkulære produksjons- og forbruksmønstre og stimulere verdiskaping og sysselsetting basert på sirkulære løsninger.
Skattesystemet bidrar til omfordeling, først og fremst indirekte ved å finansiere inntektssikringsordninger og offentlige tjenester. I tillegg kommer den direkte reduksjonen av inntektsulikhet gjennom en progressivt utformet personskatt. Utvalget bes beskrive hvordan skattesystemet bidrar til omfordeling av økonomiske ressurser, og vurdere hvordan gitte fordelingsmål mest effektivt kan oppnås. Fordelingsvirkninger av utvalgets forslag må vurderes.
Utvalget bes også vurdere om skattesystemet kan forenkles innenfor utvalgte skattarter. I forlengelsen av dette kan utvalget vurdere mulighetene for å ta i bruk ny teknologi for skatteformål. Teknologiutviklingen kan blant annet åpne for nye typer skattemodeller. Et eksempel på dette er mulighetene for å måle og skattlegge miljøskadelig adferd mer direkte enn i dag.
Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere økonomiske og administrative virkninger av forslagene. Utredningen skal analysere hvordan endringer i skattesystemet påvirker økonomiske beslutninger og dermed ressursbruk, arbeidstilbud, skatteinntekter og fordeling både på kort og lang sikt. Utvalget skal herunder vurdere hvordan endringene påvirker verdiskaping og vekst. Utvalget skal særlig legge vekt på empirisk analyse av forslagene. Det er et mål at de administrative byrdene for både skattyter og det offentlige holdes så lave som mulig.
Utvalget skal legge til grunn at forslagene samlet sett bør være om lag provenynøytrale. Utvalget bes også vurdere skatteendringer som bør gjennomføres i et alternativ med samlede skattelettelser.
Ved utformingen av forslag må utvalget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.
Finansdepartementet vil oppnevne en referansegruppe bestående av sentrale næringslivsorganisasjoner og supplerende faglig ekspertise. Utvalget bes arrangere konsultasjonsmøter med referansegruppen der representantene kan gi innspill og utvalget kan reise problemstillinger i arbeidet.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. november 2022.
Den 8. desember 2022 fikk utvalget et tilleggsmandat av Regjeringen Støre:
Utvalget bes vurdere hvordan skattesystemet kan bidra til omfordeling, herunder formuesskattens rolle. Eventuelle virkninger på økonomien for øvrig, bl.a. verdiskaping og sysselsetting, bør vurderes.
Utvalget bes vurdere hvordan en kan styrke bruken av skattesystemet til bedre geografisk fordeling.
Utvalget bes utrede omfanget av tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden og hvilke tiltak som må til for å unngå utilsiktede tilpasninger.
Utvalget skal legge til grunn at forslagene samlet sett skal være om lag provenynøytrale. Dersom utvalgets utredning tyder på at videreføring av dagens skatteregler svekker skatteinntektene, bes utvalget legge frem forslag som bidrar til å opprettholde dagens skattenivå. Utvalget pålegges ikke å utrede en alternativ skattereform med samlede skattelettelser. Utvalget bes om å gi anbefalinger om hvilke skatter som kan økes eller hvordan skattegrunnlaget kan utvides dersom det samlede skattenivået skal økes.
Utredningen til ekspertutvalget om klimavennlige investeringer skal inngå i kunnskapsgrunnlaget som Skatteutvalget bygger på i sine vurderinger av klimaskatter.
Utvalget bes vurdere ulike virkemidler som kan sørge for at fellesskapet får en andel av gevinster som skriver seg fra statlige markedsinngrep, f.eks. konsesjoner, lisenser og statlige bidrag bl.a. til grønn omstilling.
Den 16. september 2022 ga Finansdepartementet utvalget utsatt frist til 16. desember 2022.
2.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammesetning:
Professor Ragnar Torvik, Trondheim (leder)
Professor Claire Winifred Armstrong, Tromsø
Partner og advokat Bettina Banoun, Oslo
Professor Benn Folkvord, Time
Dekan og professor Ola Kvaløy, Stavanger
Professor Jarle Møen, Bergen (fra 8. desember 2021)
Forskningsdirektør Linda Nøstbakken, Oslo
Førsteamanuensis Elin I. Sarai, Bergen
Professor Peter Birch Sørensen, København
Professor Karen Helene Ulltveit-Moe, Bærum
Professor emeritus Frederik Zimmer, Oslo
Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:
Avdelingsdirektør Frode Finsås (sekretariatsleder)
Førstekonsulent Turid Alexandra Barkald
Lovrådgiver Linn Bruskerud
Fagsjef Åse Bøe
Fagsjef Erlend Estenstad
Fagsjef Håkon Frede Foss
Lovrådgiver Ingvild Brandal Gaasemyr
Fagsjef Michael Riis Jacobsen
Seniorrådgiver Gjermund Lien Moland
Lovrådgiver Kjetil Neset (fra 1. juni 2022)
Seniorskattejurist Lars Rønningen Sandbu (til 1. juni 2022)
Fagsjef Petter Solbu
Lovrådgiver Kristine Aase Sommerfelt
Rådgiver Linn Karina Stormo
Avdelingsdirektør Jon Tingvold
Fagdirektør Tom Venstad
Med viktige bidrag fra:
Seniorrådgiver Marie Bjørneby
Utredningsleder Yngvar Toressøn Dyvi
Underdirektør Morten Petter Johansen
Seniorrådgiver Julie Johnsen
Fagsjef Per Kårstad
Fagsjef Aarne Øystein Røvik
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har i perioden 19. august 2021 til 23. november 2022 avholdt i alt 17 møter. I tilllegg har utvalget arrangert et internt seminar 14. desember 2021.
Den 19. august 2021 satte Finansdepartementet ned en referansegruppe bestående av sentrale interesseorganisasjoner og supplerende faglig ekspertise:
Sjeføkonom Øystein Dørum, Næringslivets Hovedorganisasjon (leder)
Fagsjef Hanne Jordell, Akademikerne
Utviklingsdirektør Anne Turid Wikdahl, Arbeidsgiverforeningen Spekter
Siviløkonom Mathilde Fasting, Civita
Partner Cecilie Amdahl (Schjødt AS), Den norske advokatforening
Seniorrådgiver Harald Brandsås, Den norske Revisorforening
Sjeføkonom Erik Orskaug, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Jarle Hammerstad, leder handelspolitikk, Hovedorganisasjonen Virke
Administrerende direktør Øyvind Husby, IKT-Norge
Sjeføkonom Torbjørn Eika, KS Kommunesektorens organisasjon
Sjeføkonom Roger Bjørnstad, Landsorganisasjonen i Norge
Advokat Ellen Mulstad (observatør og støtte for leder av referansegruppen), Næringslivets Hovedorganisasjon
Seksjonsleder Lars Christian Tønder, Norges Rederiforbund
Administrerende direktør Ellen Amalie Vold, Norsk Venturekapitalforening
Advokat Jørgen Strøm-Andresen, Regnskap Norge
Fagsjef Rolf Lothe, Skattebetalerforeningen
Advokat Silja Dagenborg (Advokatfirmaet Hulaas AS), SMB Norge
Fagsjef Hannah Gitmark, Tankesmien Agenda
Politisk rådgiver Julie Kristine Wood, Tax Justice Network – Norge
Rådgiver Guro Lystad, WWF Verdens Naturfond
Sekretariatssjef Roger Schjerva, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Daglig leder (påtroppende) Sigrun Gjerløw Aasland, Zero Emission Resource Organisation
Den 16. september 2021 ble i tillegg Mari C. Gjølstad, advokat i Norges Bondelag, utnevnt til referansegruppen. Den 2. februar 2022 ble partner Caroline Lund (Advokatfirmaet Lund & CO DA) oppnevnt som representant for Naturressurskommunene. Seniorrådgiver Joakim Østbye ble oppnevnt som representant for Akademikerne til erstatning for representanten Hanne Jordell.
Utvalget har arrangert to konsultasjonsmøter med referansegruppen der utvalget har reist problemstillinger i arbeidet og der representantene har gitt innspill. Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra enkelte av medlemmene.
Utvalget har også bestilt en empirisk analyse av arbeidstilbudseffekter av endringer av inntektsskatter. Denne er gjennomført av Magne Mogstad, University of Chicago, Gaute Torsvik, Universitetet i Oslo og Michael Graber og Ola Vestad i Statistisk sentralbyrå. Martin Eckhoff Andresen i Statistisk sentralbyrå har laget en rapport om latente eierinntekter og unoterte aksjer etter aksjonærmodellen. Utvalgsmedlem Peter Birch Sørensen har utarbeidet to notater for utvalget; ett om periodiseringsnøytralitet i aksjonærmodellen og ett om aksjonærmodellens betydning for selskapenes kapitalkostnader. Deler av utvalget og sekretariatet har også hatt en nyttig dialog med Petter Bjerksund og Guttorm Schjelderup ved Norges handelshøyskole om aksjonærmodellen.