1 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

1.1 Innledning

Norges tilknytning til Den europeiske union (EU) har vært et sentralt tema i norsk samfunnsdebatt i mer enn et halvt århundre. Vi er helt udiskutabelt en del av Europa både geografisk og kulturelt. Det er heller ingen tvil om at Norge også i et langt historisk perspektiv er tett knyttet til Europa når det gjelder handel, forsvar og sikkerhet. I motsetning til de fleste av våre nordiske naboer og andre europeiske land, er Norge ikke medlem av EU. Vi er i stedet knyttet til EU gjennom EØS-avtalen, hvis fremste formål er å styrke handelen og vårt økonomiske samarbeid med europeiske land. I januar 2024 var det tretti år siden EØS-avtalen trådte i kraft. Gjennom EØS – og våre andre samarbeidsavtaler med EU – er Norge fortsatt hverken helt utenfor eller helt innenfor EU.1

Verden, Europa og Norge har endret seg kraftig i løpet av de siste femti årene. Her hjemme pekte lenge pilene bare oppover. Vi har hatt stor velstandsutvikling, og for det meste høy sysselsetting og lav ledighet. Etter Sovjetunionens kollaps på 1990-tallet ble de tidligere harde grensene mellom Vest- og Øst-Europa fjernet. Siden 2004 har hele elleve land fra den tidligere østblokken blitt medlemmer av EU. Men, i løpet av det siste tiåret har vi opplevd et negativt taktskifte på mange fronter. Gleden over tøværet etter den kalde krigens slutt er erstattet av usikkerhet og uro. Nye og store bekymringer har vokst fram: klimakrise, pandemi, energikrise, store flyktningstrømmer, vekst i høyreekstremistiske bevegelser, ustabile og udemokratiske stormakter – og krig i våre nærområder.

De store og dramatiske endringene i og rundt Europa det siste tiåret er et viktig bakteppe for denne utredningen. Det er vanskelig å overskue konsekvensene selv på kort og mellomlang sikt – også når det gjelder EØS-avtalen og Norges samarbeid med EU. Den økonomiske globaliseringen er på retur, og stormaktene tar i bruk sterke virkemidler for å ivareta sine interesser regionalt og globalt. Autoritære stater utgjør i dag en større trussel mot demokratiske naboland og verdensfreden. I 2022 startet Russlands fullskala invasjon av Ukraina. Som en følge av denne krigen har også EU endret kurs.

De siste årene har EU på kort tid utviklet politiske verktøy som kombinerer handel og investeringer med sikkerhetshensyn. Mens EU-samarbeidet tidligere handlet mest om å utvikle et velfungerende marked mellom medlemstatene, handler det nå stadig mer om hvordan EU som fellesskap skal håndtere de nye bekymringene og forsvare medlemsstatenes felles interesser. Målet er å ivareta europeiske interesser, helst i partnerskap med likesinnede land, men hvis nødvendig, på egen hånd. I utredningen peker vi på hvordan dette for Norges del gjør europeisk samarbeid viktigere, men også skaper nye og krevende problemstillinger.

EU skal i første rekke løse problemer hvert enkelt medlemsland ikke klarer å løse selv. EUs grønne giv har dominert EUs dagsorden de siste årene og gjør ikke bare klimahensyn til premiss for politikkutformingen på en rekke områder, men innebærer også en omstilling av EUs økonomiske tenkning. Målet er at grønn industri og energi, bærekraft og sirkulær økonomi skal bidra til å skape nye arbeidsplasser og økonomisk vekst. Det grønne skiftet i EU binder sammen politikkområder som er både innenfor og utenfor EØS-avtalen. Sammen tar EUs medlemsland politiske valg om de framtidige betingelsene for økonomi og samfunn i stort. Samtidig er det politisk uro knyttet til mulige økonomiske og sosiale konsekvenser av det grønne skiftet. Her vil også Norge måtte gjøre vanskelige valg i årene framover, både alene og i samarbeid med europeiske naboer og resten av verden.

EU endrer seg raskt. Det har bydd på utfordringer for denne utredningen, fordi vi forsøker å beskrive konsekvensene av en hurtig og pågående utvikling. Siden midten av 2010-tallet har EU lagt større vekt på å redusere sikkerhetsrisikoene knyttet til å ha en åpen markedsøkonomi. Nye virkemidler er blitt etablert for å beskytte EUs økonomiske sikkerhet, samtidig som det indre markedets konkurranseevne skal styrkes gjennom en aktiv europeisk nærings- og industripolitikk. Hvilke konkrete konsekvenser EUs retningsendringer vil ha for Norge og EØS, er fortsatt ikke klart. Utviklingen skjerper kravene til norske politikere om å stake ut en kurs for Norges samarbeid med EU, både innenfor og utenfor EØS. Strategisk styring av europapolitikken framover er en forutsetning for å få til dette.

Europapolitikk handler om realpolitiske vurderinger. Tross store endringer i våre omgivelser det siste tiåret, har hovedlinjene i den norske samfunnsdebatten om Norge og EU vært mer uforandret. EØS-avtalen har på et vis fungert som en lynavleder for de store og til dels opprivende EU-debattene som kanskje ellers ville ha trengt seg sterkere fram. Selv om det er skepsis mot EØS både blant engasjerte tilhengere og motstandere av norsk EU-medlemskap, har avtalen gjennom tretti år hatt solid støtte blant majoriteten av de folkevalgte, så vel som blant folk flest.

EØS-samarbeidet er likevel omdiskutert. EØS-avtalen er Norges klart viktigste og mest omfattende internasjonale avtale, og den påvirker oss også nasjonalt på en rekke sentrale samfunnsområder. Dette gir grunnlag for løpende debatter om både store og små spørsmål relatert til EØS. Mange saksfelt er kompliserte og krevende, og diskusjoner om enkeltsaker glir ofte over i mer prinsipielle og overordnede debatter om europapolitikken. Det skaper et tøft debattklima. Mange, både blant politikere og folk flest, trekker seg unna og overlater arenaen til eksperter og ildsjeler. Det er et faresignal når temaer som berører så mange, blir diskutert av for få.

Derfor var det nå et behov for en ny utredning av Norges erfaringer med EØS. Utvalgets målsetting er at utredningen skal gi et oppdatert kunnskapsgrunnlag for norske beslutningstakere. Og like viktig, at den skal bidra til en kunnskapsbasert debatt om EØS-relaterte spørsmål – der flest mulig deltar. Utredningen skrives på et tidspunkt hvor verden er blitt farligere og mer uforutsigbar. Det øker behovet for en bred, offentlig debatt om hvordan EØS kan ivareta norske interesser, men også om vårt forhold til EU – og EUs medlemsstater – i en bredere forstand. Norge og EU deler et verdi- og rettsfellesskap og har på mange områder felles interesser. Dette fellesskapet får økt betydning i en verden hvor grunnlaget for internasjonalt samarbeid utfordres av autoritære krefter.

Hovedspørsmålet i utredningen er hva EØS-samarbeidet betyr for Norge. Utvalget er ikke bedt om, og har derfor ikke vurdert eller tatt stilling til, alternative avtaler og tilknytningsformer for Norge. Utvalgets mandat er likevel omfattende (se kapittel 2), og spenner fra overordnede spørsmål knyttet til demokrati, handlingsrom og EØS-avtalens rammeverk, til konkrete politikkområder som klima og miljø, energi, økonomi, næringspolitikk, arbeidsliv, beredskap og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Vi har også utredet enkelte andre lands erfaringer med andre typer avtaler med EU.

Utvalget har ikke hatt kapasitet og ressurser til å legge til områder det kunne vært både interessant og relevant å utrede utover det som er nevnt i mandatet. Det er dermed en rekke samfunnsområder som kun er beskrevet i korte trekk, uten at dette gjenspeiler manglende viktighet (se kapittel 2). Utvalget har også konsentrert seg om erfaringer med EØS-samarbeidet for Norge. Samtidig må det understrekes at det som innenfor avtalen gjelder for Norge, også gjelder for Island og Liechtenstein. Vi tillater oss likevel i mange tilfeller å kun skrive «Norge», selv om det helt korrekte ville være «EØS/EFTA-statene» (altså Norge, Island og Liechtenstein).

Vårt mandat har vært å utrede erfaringene med EØS-avtalen og andre relevante avtaler med EU de siste ti år. Utredningen startet i 2022, og NOU 2012: 2 Innenfor og utenfor har vært en sentral referanse og kilde gjennom hele arbeidet (den omtales i det følgende som «2012-utredningen»). For enkelthets skyld bruker vi i teksten ofte begrepet «det siste tiåret/den siste tiårsperioden» om perioden fra 2012 og framover, selv om denne nå er noe lenger.

I dette første kapittelet gjør vi kort rede for utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger. Mer utdypende beskrivelser og drøftinger gis i de enkelte kapitlene.

1.2 Utviklingen i EØS-samarbeidet

Norges samarbeid med EU er bredt og omfattende, og EØS-avtalen er den klart største og viktigste av Norges avtaler med EU. Deltakelsen i EUs indre marked utgjør kjernen i EØS-samarbeidet. EØS-avtalen fungerer i mange sammenhenger som utgangspunkt for videre samarbeid på ulike områder. Det siste tiåret har samarbeidet med EU og europeiseringen av Norge tiltatt i bredde og dybde. EUs medlemsstater har valgt å styrke EU-samarbeidet for å møte nye og store samfunnsutfordringer. Dette har også påvirket Norge – gjennom videreutvikling av EØS-avtalen og de øvrige avtalene vi har med EU, og gjennom inngåelse av nye avtaler. Norge er samlet sett det landet som har tettest samarbeid med EU uten å være medlem.

EØS-avtalen gir rettigheter og plikter til næringsliv og borgere i et område som i dag består av tretti europeiske land, med til sammen 450 millioner innbyggere. EØS-avtalens overordnede mål om å inkludere EØS/EFTA-statene i EUs indre marked, forutsetter at avtalen oppdateres fortløpende for å gjenspeile utviklingen i EU på de områdene den dekker. Det er dette som gjør EØS «dynamisk». Det indre markedet videreutvikles kontinuerlig i lys av samfunnsutviklingen, teknologiske endringer og de politiske prioriteringene som EU-statenes regjeringer og Europaparlamentet blir enige om. Dette har gjort at EØS-regelverket har økt i omfang i forhold til da avtalen ble inngått.

EØS-avtalen må i økende grad ses i sammenheng med de nå nesten hundre øvrige avtalene som knytter Norge til ulike deler av EU-samarbeidet. Utvalget konstaterer at EU vedtar mye ny politikk som både har sin begrunnelse i reguleringen av det indre markedet og for å møte nye sikkerhetspolitiske, handelspolitiske eller klima- og miljøutfordringer. Dette gjør det mer krevende enn tidligere å skille mellom det som skal inn i EØS-avtalen, og det som eventuelt må håndteres på annen måte. Tilnærmingen til samarbeidet med Storbritannia og Sveits viser at EU ser helhetlig på de ulike avtalene som EU har med land utenfor unionen. Det vil også gjelde samarbeidet med Norge.

EØS-avtalen har vist seg fleksibel nok til å holde tritt med utviklingen i EUs regulering av det indre marked også det siste tiåret. Med noen få unntak, som landbruks- og fiskeripolitikken, gjør avtalen Norge til en integrert del av hele EUs indre marked, på linje med EUs medlemsstater. EØS-avtalen gir dermed norske virksomheter og arbeidstakere vesentlig sterkere rettigheter i EU enn en tradisjonell handelsavtale, som bare gir gjensidig tilgang til nærmere angitte deler av avtalepartenes separate markeder.

En avgjørende grunn til at EØS-avtalen har fungert i tretti år, er at avtalepartene, virksomheter, investorer og arbeidstakere fra EU- og EØS/EFTA-statene har hatt tillit til at EØS-avtalen etterleves og løpende oppdateres, og at reglene også tolkes og praktiseres på samme vis i Norge som i EU. Denne tilliten er en forutsetning for at EØS-avtalen skal fungere etter hensikten.

Se kapittel 4 for en nærmere gjennomgang av Norges samarbeid med EU i perioden 2012–2023.

1.3 Forvaltningen og håndhevingen av EØS-avtalen

Da EØS-avtalen ble inngått i 1994, ble det opprettet et institusjonelt rammeverk for å ivareta forvaltningen og håndhevingen av avtalen. Avtalen må også fortløpende oppdateres og overvåkes for å fungere etter hensikten. Resultatet har blitt et institusjonelt rammeverk med to parallelle pilarer. Den ene pilaren representerer EU-siden og den andre EFTA-siden, som samarbeider gjennom felles EØS-organer. Utvalget mener at EØS-avtalens institusjonelle rammeverk fortsatt tjener det formålet rammeverket er ment å ivareta. Samtidig har utviklingen i EU i løpet av det siste tiåret, gjort EØS-samarbeidet mer krevende.

Gjennom de siste ti årene har EØS-arbeidet i departementer og direktorater blitt stadig mer omfattende. Enkelte forvaltningsmiljøer beskriver tempo og omfang som en «regelverkstsunami». Utvalget vil framheve viktigheten av at departementene bygger opp tilstrekkelig EØS-kompetanse, at EØS-kompetanse deles innad i departementene, og at det sikres bedre koordinering i konkrete saker.

Nye EU-regler berører i tillegg gjerne flere sektorer og kan ha formål utover reguleringen av det indre markedet. Det gjør det vanskeligere å ta stilling til om nytt EU-regelverk skal tas inn i EØS-avtalen. Utvalget har merket seg at man fra regjeringens side gir uttrykk for at spørsmålet om EØS-relevans ikke kan vurderes før et forslag er endelig vedtatt i EU. Det er for sent. EØS-relevans er en avveining mellom politiske og rettslige hensyn, og tilsier tidlig avklaring av norske interesser i tillegg til Norges avtalemessige forpliktelser.

EØS-samarbeidet forutsetter at EØS-avtalen kontinuerlig oppdateres med EØS-relevant EU-regelverk. Utvalget mener det er en betydelig utfordring at EØS-etterslepet har vokst gjennom den siste tiårsperioden, og at Norge må bidra til å få etterslepet ned. Utvalget har merket seg utenriksministerens uttalelser om at EU i økende grad kobler norsk etterslep sammen med andre politiske saker. Dette kan ha betydning for norsk gjennomslag på andre politikkområder som er viktige for Norge. Når nytt regelverk skal innlemmes i EØS-avtalen, vil det kunne være behov for tilpasninger til EØS-avtalens topilarstruktur, og i enkelte tilfeller kan dette ta noe tid. Som et ledd i arbeidet med å redusere etterslepet, mener utvalget at Norge bør se på muligheten for å standardisere og dermed effektivisere arbeidet med EØS-tilpasninger.

Utvalget har registrert at koordinering av EØS-arbeidet er en vedvarende utfordring for norsk forvaltning. Samtidig har behovet for slik koordinering blitt større, fordi EU i økende grad regulerer gjennom sektorovergripende lovpakker. Utvalget ønsker å vektlegge at tydelige politiske signaler er avgjørende for effektiv samordning. Politisk engasjement i EØS-arbeidet vil kunne bidra til effektiv prioritering mellom EØS-saker, og derigjennom til en mer hensiktsmessig bruk av ressurser.

EU har etablert en rekke uavhengige byråer for å sikre lik og faglig oppdatert håndheving av EU-retten, for å styrke nettverk av nasjonale myndigheter, og for å bistå Kommisjonen i den videre utviklingen av regelverket. Byråenes myndighet følger av rettsakter vedtatt av EUs lovgivende organer. Totalt er Norge tilknyttet 32 av EUs 48 byråer. Utvalgets inntrykk er at norsk deltakelse i EU-byråer har gitt nye påvirkningsmuligheter. Som en følge av byråenes innflytelse på utviklingen av EU-regelverk, gir deltakelse i byråene også mulighet til å sikre at norske forhold hensyntas. I mange tilfeller er norsk deltakelse i EUs byråer dessuten en forutsetning for at EØS-avtalen skal fungere.

Et uavhengig overvåkingsorgan er en forutsetning for tilliten til EØS-avtalen. ESA er ikke et lovgivende organ, og kan hverken endre eller vedta nytt EØS-regelverk. EØS-avtalen har vokst i omfang, og ESA har fått nye oppgaver med deltakelse i nye EU-byråer. Det er viktig for norske interesser at ESAs håndheving av EØS-avtalen følger EU-kommisjonens praksis, at ESA har tilstrekkelige ressurser for å sikre forsvarlig saksbehandling, og at ESA fortsatt kan prioritere god dialog med Kommisjonen og nasjonale myndigheter. Framover bør tiltak og initiativer som kan bidra til en sammenfallende håndhevingspraksis mellom EU- og EØS/EFTA-siden, prioriteres.

Trygdeskandalen som rystet Norge høsten 2019, avdekket betydelige svakheter knyttet til gjennomføringen av EØS-regelverk i norsk rett, og i EØS-kompetansen i forvaltningen, påtalemakten og domstolene. Utvalget slutter seg til anbefalingene i granskingsrapporten, NOU 2020: 9, og ønsker særlig å framheve at EØS-rettslige forpliktelser må gjennomføres på en klar og tydelig måte, slik at den enkeltes rettigheter sikres.

EFTA-domstolen er viktig for å sikre individer og selskaper de rettigheter som EØS-avtalen gir dem, og derfor også for EUs tillit til at EØS-avtalen fungerer som den skal. Domstolen er dessuten viktig for at norske myndigheter skal kunne utfordre de EØS-rettslige rammene for nasjonal politikk, uten at dette går på bekostning av de rettigheter som avtalen gir private, og den tillit som avtalen er avhengig av.

Utvalgets tilrådinger

• Norge må ta et ansvar for å redusere det store etterslepet av lovgivning som har trådt i kraft i EU, men som ennå ikke er blitt en del av EØS-avtalen.

• Som et ledd i å redusere etterslepet, mener utvalget at avtalepartene bør arbeide for å få på plass generelle retningslinjer for tilpasning til topilarstrukturen, for eksempel gjennom en oppgradering av EØS-avtalens protokoll 1.

• For EØS-relevante EU-byråer med myndighet til å treffe bindende vedtak, bør det fortrinnsvis etableres løsninger som legger denne myndigheten til ESA, i tråd med EØS-avtalens topilarstruktur.

• ESA har fått nye oppgaver og har en stadig større saksmengde. Det er viktig at ESA får tilført de ressurser som trengs for å kunne holde saksbehandlingstiden nede.

• Norske myndigheter oppfordres til å styrke dialogen med ESA for å bidra til at ESA er best mulig oppdatert på situasjonen i Norge.

• EFTA-domstolens økende saksmengde, EØS-rettens økende kompleksitet og tiltakende spesialisering i EUs domstoler, tilsier at EFTA-domstolen bør styrkes.

• Mer må gjøres for å bevare og videreutvikle EØS-kompetansen i sentralforvaltningen, direktoratene, fylkeskommunene og kommunene.

• Det bør tilrettelegges bedre for rekruttering av norske nasjonale eksperter til Kommisjonen, og ordningen bør, hvis mulig, utvides til flere sektorer. De nasjonale ekspertene bør inngå i en mer langsiktig plan for å styrke EØS-kompetansen i relevante departementer.

Se kapittel 5.7 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger.

1.4 Handlingsrom

Hvor stort handlingsrom Norge har innenfor rammen av EØS-avtalen, er et omdiskutert tema. Det er ikke overraskende. Gjennom avtalen forplikter Norge seg til å følge EØS-retten, og avtalen legger dermed rammebetingelser for norsk politikk på områdene den dekker. Samtidig setter EØS-avtalen tilsvarende grenser for aktører og myndigheter i EUs medlemsstater. Med andre ord forplikter ikke avtalen kun Norge, men også våre viktigste europeiske handels- og samarbeidspartnere til de samme spillereglene.

Det er ikke alltid like klart hva som legges i begrepet «handlingsrom» i norsk offentlig debatt. For å gi en så fullstendig vurdering som mulig, har utvalget skilt mellom handlingsrom i betydningen muligheten til å fremme norske interesser innenfor eksisterende EØS-regler, og muligheten for norske aktører til å påvirke politikkutformingen og beslutninger på EU-nivå i løpet av den politiske prosessen. Spørsmål knyttet til handlingsrom tas også opp i de fleste av utredningens temakapitler.

Utforming av nye tiltak og virkemidler i Norge, og praktiseringen av norske lover og regler, må forholde seg til avtalen, men det begrenser ikke nødvendigvis ivaretakelsen av norske interesser. Gjennom tretti år med EØS-avtalen har antallet konflikter mellom Norge og EU vært lavt. Dette skyldes først og fremst at Norge, EU og EUs medlemsstater i svært mange saker har like interesser og prioriteringer.

Tidlige og tydelige norske innspill og posisjoner, lagt fram og diskutert med EU før det er gjort et endelig vedtak i saken, vil være det beste utgangspunktet for å ivareta norske interesser. Mulighetene for norsk gjennomslag vil være størst der interessene våre sammenfaller med andre EU-stater, framstår som relevante og der ingen EU-stater har vesentlige motstridende interesser. En forutsetning for å fremme norske interesser, er at interessene er avklart på et tidlig tidspunkt, særlig politisk. Men det må også konstateres at EUs beslutningsorganer ikke er åpne for deltakelse fra ikke-medlemsland.

Utvalget vil understreke betydningen av å involvere bredest mulig i tidlig fase for å gi informasjon, legge til rette for innspill og forankring hos «brukerne» av regelverket, både i kommuner og på ulike forvaltningsnivåer, så vel som næringslivet, arbeidslivets parter og andre interesseorganisasjoner. Det vil kunne bidra til smidigere innlemming og gjennomføring av regelverk, og kan ikke minst ha stor konkret betydning for norsk næringsliv. Tettere involvering kan dessuten gi ikke-statlige aktører økte muligheter til å påvirke ny EU-lovgivning gjennom egne kanaler.

Det store etterslepet av EØS-relevante rettsakter som ennå ikke er innlemmet i EØS-avtalen, kan gi inntrykk av at Norge ser et handlingsrom ved forsinket innlemmelse i EØS-avtalen. Utvalget har imidlertid registrert at det fra EUs side synes å være mindre aksept for dette i dag. Prisen for denne varianten av handlingsrom kan bli høy dersom det går ut over tilliten fra investorer, selskaper, arbeidstakere og andre aktører som etterspør stabile rammebetingelser.

Utvalget har merket seg at det også diskuteres utfordringer med gjennomføringen av EU- og EØS-rett gjennom det nordiske samarbeidet, og at Kommisjonen etablerer arbeids- eller ekspertgrupper for å bistå medlemsstatene med gjennomføring, hvor også representanter fra EØS/EFTA-statene blir invitert. Dette arbeidet kommer imidlertid ofte i forkant av innlemming av det aktuelle regelverket i EØS, og derfor før norske myndigheter har identifisert hvilke spørsmål som kan dukke opp ved gjennomføringen i norsk rett. Som ikke-medlem har Norge begrenset tilgang til EUs politiske prosesser, mens i gjennomføringsfasen ligner mange av problemstillingene som norske myndigheter møter, de som EUs medlemsstater opplever.

Videre er det behov for å styrke veiledningen til kommuner, og kompetansen i kommuner, slik at forståelsen av EØS-retten ikke innsnevrer det lokalpolitiske handlingsrommet unødvendig. Statlige myndigheter må også i større grad tørre å gi veiledning på vanskelige områder. Økt kompetanse vil forebygge både brudd på EØS-regler og at kommuner anlegger en for vid fortolkning av EØS-regler. For EØS-regler som bare gjelder i tilfeller med mulig grensekryssende virkning, slik som statsstøttereglene og hovedreglene om de fire friheter, er det viktig å undersøke om saken faktisk har slik grensekryssende virkning.

Hva EØS-retten krever, kan i noen tilfeller være uklart. Utvalget mener det er legitimt og viktig at norske myndigheter forsvarer en tolkning av EØS-avtalen som ivaretar nasjonale politiske prioriteringer, også der denne blir utfordret i domstolene. I saker hvor statens forståelse av EØS-retten er ufordelaktig for sårbare borgere, bør staten aktivt bidra til hurtig avklaring av tolkningsspørsmålet i domstolene.

Utvalgets tilrådinger

• Regjeringen bør legge til rette for sterkere involvering av berørte parter i tidlig fase av EØS-arbeidet.

• Norge bør styrke kunnskapen om hvordan andre land gjennomfører EU-reglene, og vurdere å innføre en ordning med systematisk nabosjekk tilsvarende Danmark.

• Norske myndigheter bør bruke de mulighetene som finnes for å delta i domstolsbehandling i EFTA- og EU-domstolen av saker som er viktige for norske interesser.

• I tilfeller hvor norske myndigheter legger til grunn en tolkning av EØS-avtalen som kan være usikker, bør myndighetene normalt være åpne om dette og bidra til at spørsmålet avklares i domstolene.

Se kapittel 6.8 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger.

1.5 Demokrati og rettigheter

Norges tilslutning til EØS-avtalen er solid demokratisk forankret. Samtykket til inngåelsen av avtalen ble gitt i 1992 fra mer enn tre fjerdedeler av Stortingets representanter. I alle etterfølgende stortingsvalg har partier som har ønsket å videreføre EØS-samarbeidet, fått klart flertall. Alle regjeringer siden 1994 har styrt på grunnlag av EØS-avtalen. Stortinget samtykker årlig til at en rekke nye EU-regler tas inn i avtalen, og vedtar fortløpende lover som gjennomfører disse reglene i norsk rett. Meningsmålinger viser også at et nokså klart og stabilt flertall i befolkningen slutter opp om EØS-avtalen.

Norge har valgt å knytte seg til det indre markedet uten å bli medlem av EU. Det følger av dette at Norge ikke er representert i EUs beslutningsprosesser. Samtidig gir det Norge handlefrihet på områder som ligger utenfor EØS-avtalen. EØS-modellens mellomstatlige innretning ivaretar Norges formelle, politiske suverenitet. EØS-avtalens formelle rammer og prosedyrer påvirker åpenbart norsk selvråderett, noe som forsterkes etter hvert som omfanget og dybden av det EØS-relevante EU-samarbeidet utvides. Utvalget slutter seg til 2012-utredningens oppsummering av EØS-avtalen som et politisk kompromiss som har gitt overskudd i nytte, men et underskudd i medbestemmelse. Utvalget konstaterer at desto bredere og dypere den europeiske integrasjonen blir, jo mer krevende blir denne balansegangen for Norge.

EØS-avtalen sikrer den enkelte norske borger en betydelig grad av bevegelsesfrihet i hele EØS-området, fulgt av et bredt spekter av økonomiske og sosiale rettigheter. Men i motsetning til borgere i EU-statene, har ikke norske borgere egne folkevalgte representanter på EU-nivå. Utvalget mener at den manglende politiske innflytelsen utgjør et økende demokratisk problem. Samtidig bidrar avtalen til felles løsninger på grenseoverskridende problemer som uansett ikke kunne vært løst av Norge alene.

Norges tilknytning til nye EU-byråer med vedtaksmyndighet, har bydd på konstitusjonelle problemer. Til tross for de avklaringene som nå er kommet fra Høyesterett gjennom jernbanebetenkningen og ACER-dommen, slutter utvalget seg til 2012-utredningens henstilling om å se nærmere på grunnlovsprosedyrene for Stortingets samtykke til EØS-rettsakter som innebærer myndighetsoverføring. En avklaring kan sikre at framtidige debatter om norsk tilknytning til EU-byråer kan handle mer om substans enn om grunnlovsjuss.

Fordi Norge ikke er medlem av EU, tar ikke Norge del i arbeidet i EUs politiske organer. Dette preger Stortingets behandling av EØS-saker. Stortingsbehandling skjer dersom en rettsakt forutsetter Stortingets samtykke, det vil si krever lovendring eller har budsjettmessige konsekvenser eller regnes som særlig viktig. Regjeringen konsulterer også Stortinget gjennom Europautvalget, men diskusjonene dreier seg i liten grad om innholdet i rettsakter som skal tas inn i EØS-avtalen. Møtene i Stortingets Europautvalg og utenriksministerens halvårlige redegjørelse om EU/EØS-saker, bidrar til regelmessig diskusjon og større åpenhet om EØS-samarbeidet. Samtidig mener utvalget at Stortinget i større grad bør sette søkelys på viktige EU- og EØS-saker.

Oversettelsen av EUs regelverk til norsk er ofte forsinket. Dette hemmer både tilgangen til, bruk og gjennomføring av relevant EU-regelverk. Utvalget mener at å kunne lese EØS-rett på norsk, øker regelverkets legitimitet og tilgjengelighet, og dette bidrar igjen til etterlevelse og styrker reglenes effektivitet. Åpenhet er en forutsetning for demokrati. Ett ledd i å gjøre informasjon om EØS-arbeidet mer tilgjengelig for offentligheten, er å modernisere og forenkle EØS-notatbasen.

EØS-avtalen inneholder også en rekke forpliktelser som må forvaltes og etterleves på lokalt nivå. Mangelen på norsk deltakelse i de formelle beslutningsprosessene, særlig i EUs regionkomité, berører også det lokale styringsnivået. For å ivareta lokaldemokratiet best mulig, er det viktig at nasjonale myndigheter inkluderer det lokale og regionale styringsnivået tidlig i både påvirknings- og gjennomføringsfasen knyttet til nytt EØS-regelverk.

De fleste elever går igjennom mange års skolegang uten å få en grunnleggende forståelse for hva EØS-avtalen er, hvordan den virker og hvilken innflytelse den har på norsk økonomi og politikk. Dette kan vanskelig kalles annet enn en stor mangel, og et hinder for en realistisk og faktabasert debatt om Norges forhold til EU. Utvalget mener at både EU og EØS bør utgjøre en langt større del av pensum på ungdomsskolen og videregående skole.

Løsningen på mange av vår tids utfordringer ligger i grenseoverskridende samarbeid. Dette innebærer at den reelle selvråderetten til enkeltland blir mindre. EUs medlemsstater har forsøkt å møte denne utviklingen gjennom å skape større råderett i fellesskap – det man kan kalle samråderett. Norges tilknytning til EU er en spesiell løsning på den samme utfordringen. På den ene siden gir EØS-avtalen norske borgere tilgang til et bredt sett av økonomiske og sosiale rettigheter. Dette gir dem større individuell handle- og bevegelsesfrihet. Samtidig mangler de politiske rettigheter til å være med eller være representert i den kollektive, europeiske beslutningsprosessen som vedtar de lovene også norske borgere er bundet av. Norske borgere har fått en rekke rettigheter gjennom EØS, men mangler langt på vei retten til medbestemmelse.

Utvalgets tilrådinger

• EØS-rettsakter med et innhold som vanligvis ville ha blitt vedtatt av Stortinget, bør gjennomføres i lovs form, slik at de gjøres til gjenstand for ordinær stortingsbehandling.

• Behovet for endringer av grunnlovsprosedyrene for Stortingets samtykke til EØS-regler som innebærer overføring av tilsynsmyndighet til ESA eller uavhengige EU-byråer, bør utredes.

• Det bør utarbeides årlige stortingsmeldinger hvor det redegjøres for den seneste politikkutviklingen i EU og aktuelle og kommende saker i EØS.

• En offisiell norsk versjon av EØS-rettsakten bør foreligge senest når gjennomføringslovgivningen kunngjøres i Norsk Lovtidend, eventuelt en kvalitetssikret norsk versjon. Muligheten for å få de norske oversettelsene inn i EUs digitale lovdatabase EUR-Lex, bør utredes.

• EØS-notatbasen må holdes oppdatert. Den bør også moderniseres og forenkles.

• EU og EØS bør utgjøre en langt større del av pensum på ungdomsskolen og videregående skole.

Se kapittel 7.9 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger, samt en tilleggsmerknad fra utvalgets mindretall.

1.6 Klima og miljø

Omstillingen til et lavutslippssamfunn er en av vår tids største utfordringer, som påvirker både måten vi lever på, og hva vi skal leve av. Framover må både EU og Norge øke innsatsen for å bidra til de globale klimamålene om å begrense global oppvarming til 1,5–2 grader. Europeisk samarbeid på klima- og miljøområdet muliggjør en mer ambisiøs politikk enn om enkeltland regulerer klima- og miljøspørsmål hver for seg. Samarbeidet gir stordriftsfordeler i form av økt kapasitet og mer kompetanse, og også fleksibilitet i gjennomføringen for det enkelte land. EU har de siste årene satt seg høye mål i klima- og miljøpolitikken. Innen 2030 skal utslippene reduseres med 55 prosent, og innen 2050 skal utslippene være netto null. EU-kommisjonen har foreslått et mål om 90 prosent utslippskutt innen 2040. Dette gir føringer for EUs politikk og lovgivning også på de fleste andre områder.

EUs grønne giv er både en klimastrategi for utslippskutt og en grønn vekststrategi. Klimahensyn skal ivaretas og være utgangspunkt for nær sagt all sektorpolitikk, blant annet energi, industri, finans, transport og handel. EU-statene samarbeider altså langt mer om klima- og miljøspørsmål enn før, også på områder der det tradisjonelt har vært lite felles regulering på EU-nivå (for eksempel skog). Norge har mange felles interesser med EU på klima- og miljøområdet, men i noen tilfeller med et noe annet utgangspunkt. Utvalget mener at EU er Norges viktigste samarbeidspartner på klima- og miljøområdet. Samarbeidet med EU har styrket ambisjonsnivået i norsk klima- og miljøpolitikk.

Norges klima- og miljøpolitikk har gjennom det siste tiåret blitt enda tettere knyttet til EU. Klimautvalget anbefalte å videreføre klimasamarbeidet med EU fram mot 2050. Svært mye av Norges samarbeid med EU er forankret i EØS-avtalen, hvor man også finner klimaavtalen fra 2019. Ettersom klimaavtalen er plassert i EØS-avtalens protokoll 31, står både Norge og EU i utgangspunktet friere i vurderingen av hvorvidt og på hvilke vilkår den skal oppdateres og videreføres ut over 2030.

I 2020 meldte Norge og EU inn oppdaterte klimamål for 2030 under Parisavtalen. Norge var først ute, og meldte inn et mål der karbonopptak i skog- og arealbrukssektoren i utgangspunktet settes til null, og dermed ikke teller med i beregningen av måloppnåelse. EU meldte inn en annen type mål, der opptak inngår. Norge kan ikke endre sitt mål tilsvarende som EU, fordi det vil stride mot Parisavtalens prinsipper. Ved endringer av egne mål, kan disse kun gjøres mer ambisiøse, ikke mindre.

Norge har vært svært avhengig av internasjonalt og europeisk samarbeid for å få tilgang til utslippskutt utenfor Norge, som kan godskrives som utslippskutt mot norske klimamål. Kvotekjøp fra andre land, inkludert via EUs kvotehandelssystem, har gjort det mulig for Norge å utsette reduksjonen av utslipp «hjemme». Norge har finansiert klimatiltak i land der kostnadene er lavere, mens nasjonale utslipp kun er redusert med under 5 prosent siden 1990. EØS-avtalen, inkludert klimaavtalen, gir Norge tilgang til å kjøpe kvoter fra EU-stater.

Framover kan det å lene seg på kjøp av kvoter fra andre land bli dyrere, da tilgangen til kvoter fra EU-stater vil reduseres mot 2050. Endringen skjer uavhengig av om klimaavtalen med Norge oppdateres eller ei. Mot 2050 vil Norge stå overfor en minkende tilgang fra EU, til antakelig betydelig dyrere kvoter i alle sektorer. Ved fortsatt lave nasjonale utslippskutt, kan det bli behov for å gjennomføre svært kostbare tiltak i løpet av kort tid for å nå egne klimamål. Dermed er det også behov for virkemidler som fører til større utslippskutt i Norge.

EUs overordnede klima- og miljømål preger utformingen av regelverk innenfor en rekke andre områder, blant annet energi, transport, handel, industri og finans. Det er derfor viktig at Norge koordinerer innsatsen mellom ulike fagdepartement. Det store omfanget av nytt EU-regelverk gjør vurdering av EØS-innlemmelse krevende. Gjeldende EØS-regelverk i Norge for fornybar energi og energieffektivisering ligger «to runder bak» gjeldende regelverk i EU. Etterslep fører til ulikt regelverk i Norge og EU, øker usikkerheten og gir et kortere tidsvindu for å gjennomføre en allerede krevende omstilling av økonomien og samfunnet.

Utvalget konstaterer at EØS-samarbeidet ikke fjerner behovet for en nasjonal klima- og miljøpolitikk. Norge har handlingsrom til å utforme et bredt sett med virkemidler. Dette er viktig, fordi klima-, energi-, industri- og naturutfordringene henger sammen og muliggjør tiltak som kan forhindre uheldige fordelingseffekter og sosiale problemer knyttet til omstillingen.

Utvalgets tilrådinger

• For å oppnå de norske delmålene innenfor klimaavtalen, bør Norge styrke virkemidler som sikrer utslippsreduksjoner også i Norge.

• Etterslepet på gjennomføring av EU-regelverk som kan bidra til utslippskutt og grønn omstilling i Norge, må reduseres.

• Norge bør delta aktivt med en sterkere sektorovergripende koordinering av egne posisjoner i de europeiske diskusjonene om ny EU-politikk for grønn omstilling.

• Det grønne skiftet må forankres både politisk og i befolkningen, gjennom mer kunnskap, debatt og åpenhet. Dette gjelder også spørsmålet om oppdatering og videreføring av klimaavtalen med EU.

• Utvalgets flertall, medlemmene Eldring, Eidissen, Fredriksen, Sletnes, Stie og Sunde, mener at Norge bør videreføre klimasamarbeidet med EU fram mot 2050 og at det bør raskt avklares om klimaavtalen skal oppdateres og videreføres. Norge bør dessuten jobbe for at EØS-relevant miljøregelverk fra EU raskt tas inn i EØS-avtalen. Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, tar dissens på dette punktet.

Se kapittel 8.5 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger, samt en merknad fra utvalgets mindretall.

1.7 Energipolitikk

De siste femten årene har EUs energipolitikk gjennomgått et taktskifte, med en ambisiøs fornybar- og energieffektiviseringspolitikk og mer samarbeid for å sikre effektive energimarkeder i Europa. I den siste femårsperioden har EUs grønne giv satt kursen for den videre utviklingen av alle deler av EUs energipolitikk. Samtidig har energikrisen gitt omstillingen av energisystemet sikkerhetspolitiske dimensjoner. Mer fornybar energi og energieffektivisering reduserer klimautslipp og avhengigheten av russisk gass. Samarbeidet om energi i EU har hjulpet EU-statene til å stå sammen i håndteringen av den drastiske reduksjonen av gass fra Russland. Hvordan sikre konkurransedyktige rammevilkår for europeisk industri, seiler opp som et sentralt spørsmål for EU de neste fem årene, og her inngår energi som et viktig element.

Energikrisen ble utløst av at Russland holdt tilbake gassleveranser fra Europa. Dette skjedde allerede fra høsten 2021, som en opptakt til Russlands fullskala invasjonen av Ukraina i februar 2022. Russland brukte deretter gass som et pressmiddel overfor EU-stater. Gjennom dramatiske måneder våren og sommeren 2022 ble avtalte leveranser til en rekke EU-stater stengt helt ned, og er ikke gjenopptatt siden. Norge økte gassforsyningen til EU-stater i 2022 og er i dag største eksportør av rørgass til Europa. Det er stort behov for norsk gass nå, men om ti–femten år vil det være stor usikkerhet når det gjelder etterspørselen.

Flere av de grunnleggende spørsmålene i norsk energipolitikk er i liten eller ingen grad regulert av EØS-avtalen. Dette gjelder blant annet spørsmål om valg av energiproduksjon, det offentlige eierskapet til naturressursene, utbygging av overføringskapasitet til andre land og krav til reserver i fyllingsgraden for vannkraft. Norge har siden energiloven i 1991 hatt en markedsbasert kraftforsyning, og innføringen av konkurranse og marked har ikke vært til hinder for å videreføre offentlig eierskap av kraftproduksjon, som også i dag er utstrakt i Norge, Norden og mange EU-stater. Høyesterett har nå slått fast at EUs energibyrå ACER ikke har myndighet til å treffe beslutninger av stor samfunnsmessig betydning i Norge.

Det nordiske samarbeidet om kraftmarkedet inngår nå i et større europeisk samarbeid knyttet til utforming av EU-regler. Dette øker betydningen av EØS-avtalen for Norge. Norge er etter utvalgets vurdering tjent med at europeiske kraftmarkeder er regulerte og velfungerende, og at EU-regler på området etterleves i EU-statene. En oppdeling av Tyskland i flere budområder, slik Norge allerede er, vil være i tråd med prinsippene som ligger til grunn for EUs kraftmarkedsregulering. Dette vil kunne bidra til lavere strømpriser i Norge og Norden. Endring av budområder bestemmes imidlertid nasjonalt.

Norsk forsyningssikkerhet er avhengig av tilgang på energi fra våre nærmeste naboland, som med unntak av Storbritannia alle er medlemmer av EU. Norge deltar i dette samarbeidet gjennom EØS-avtalen, som verner Norge mot at våre naboland begrenser strømflyten til Norge. EØS-avtalens betydning for norsk forsyningssikkerhet i tørrår er betydelig dersom det samtidig skulle være kraftunderskudd i EU. Utvalget mener at EØS-samarbeidet er viktig for norsk forsyningssikkerhet på strøm, fordi EU-statene vil være forpliktet til å prioritere behovet for elektrisk kraft internt i EØS-området framfor kraftbehovet til et tredjeland.

Norges kraftsystem er i stor grad basert på regulerbar vannkraft, og både husholdningene og næringslivet bruker mye strøm. Det typiske i Norge har vært relativt rimelig strøm, med de fordeler det har gitt både private og industrielle aktører. De høye strømprisene de siste par årene har skapt uro i deler av befolkningen og næringslivet, også om virkningene av EØS-avtalen. Energiomstillingen og høye energipriser har aktualisert bruken av ulike kompenserende tiltak, både i Norge og EU.

Norge har i dag et stort etterslep når det gjelder innlemmelse av EØS-regelverk på energiområdet. Etterslepet innebærer at gjeldende EØS-regelverk i Norge ligger «to runder bak» gjeldende energiregelverk i EU. Det medfører blant annet at gjeldende EU/EØS-rett i Norge og Sverige er i utakt. Regelverket for Europa og Norden har fortsatt å utvikle seg etter tredje energipakke, samtidig som nyere EU-regler ikke er innlemmet i EØS-avtalen. EØS-samarbeidet hviler på en forutsetning om like regler i EU og EØS på områder knyttet til det indre markedet. For å ivareta EØS-avtalen og sikre norsk markedsadgang og like rammevilkår, er det i Norges interesse å redusere etterslepet. Dette er også viktig for å ivareta forsyningssikkerheten på sikt.

Energi er et politisk krevende og komplisert politikkområde i både Norge og EU. Det gjør det enda viktigere med åpenhet og klargjøring av hva som følger av EU-regler og hva som overlates til nasjonale myndigheter. Utvalget mener at mer kunnskap og oppdatert og lett tilgjengelig informasjon om EUs energipolitikk kan bidra positivt til den offentlige debatten.

Utvalgets tilrådinger

• Norske myndigheter bør raskt avklare EØS-relevansen til utestående rettsakter, og redusere etterslepet på innlemmelse av EUs energiregelverk i EØS-avtalen.

• Norge er tjent med at europeiske kraftmarkeder er velfungerende, og bør støtte relevante EU-prosesser som kan bidra til dette, som endringer av det tyske budområdet.

• Handlingsrommet innenfor EØS-avtalen på energiområdet bør brukes, både når det gjelder støtte til husholdninger, støtte til energieffektivisering og tiltak for å sikre forsyningssikkerheten.

• Norske myndigheter bør delta aktivt i europeiske diskusjoner om behovet for støtte til industri og næringsliv, for å påvirke til at felles løsninger ivaretar norsk forsyningssikkerhet og konkurransedyktighet.

• Norske myndigheter bør tilrettelegge for bredere involvering og forankring av ulike interesser i arbeidet med EØS-saker på energiområdet.

Se kapittel 9.6 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger, samt en tilleggsmerknad fra utvalgets mindretall.

1.8 Konsekvenser for norsk økonomi

Utvalget er bedt om å vurdere betydningen av det indre marked og annet samarbeid innen rammen av EØS-avtalen for norsk økonomi og næringsliv.

EUs indre marked består av nesten 450 millioner forbrukere og utgjør 18 prosent av verdens BNP. Handel innenfor EU og medlemsstatenes handel med resten av verden, utgjør nær en tredjedel av verdenshandelen. EU-statene har lenge vært Norges desidert viktigste handelspartnere.

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i EUs indre marked på linje med medlemsstatene. Det felles regelverket legger til rette for handel med varer og tjenester over landegrenser, og sørger for et felles europeisk arbeidsmarked og kapitalmarked. Normer og standarder fra det indre markedet blir ofte lagt til grunn også for handel i markeder utenfor EØS, blant annet gjennom EUs handelsavtaler med tredjeland.

EØS-avtalen er spesielt viktig for grensekryssende aktiviteter, men påvirker også økonomisk aktivitet internt i Norge, og er en sentral del av reguleringen norsk næringsliv må forholde seg til. Den setter også enkelte rammer for offentlig pengebruk gjennom statsstøtteregelverket og regelverket for offentlige innkjøp.

En rekke forskningsartikler fra det siste tiåret viser at landene som tar del i det indre marked, har opplevd høyere handel, økt produktivitet og høyere velstand enn de ellers ville hatt. Funnene understøtter at medlemsstatene sett under ett, har nytt godt av det indre marked. Men hvor viktig det indre marked har vært, varierer mellom land. Gjennomgående viser forskningen at effekten har vært positiv for de aller fleste medlemmer. Flere av forskningsartiklene viser at små, åpne økonomier har nytt særlig godt av fordelene ved det indre marked.

Norge er en liten, åpen økonomi. Naturlig nok er det mindre forskning som dreier seg spesifikt om Norge, men den som finnes, underbygger konklusjonene fra forskningen som ser på det indre marked som helhet: Norges inntreden i det indre marked gjennom EØS-avtalen har bidratt til økt handel, mer konkurranse og høyere velstand enn det som ellers ville vært tilfelle.

Et viktig spørsmål er hvor stor samlet effekt det indre marked har hatt for norsk BNP. 2012-utredningen tok utgangspunkt i et anslag fra EU-kommisjonen fra 2003, som sa at det indre marked i gjennomsnitt hadde økt medlemsstatenes BNP med 1,8 prosent kumulert fra 1992 til 2002. Utvalget mener det virker sannsynlig at den kumulerte effekten av det indre markedet på medlemsstatenes BNP er betydelig større enn 1,8 prosent, fordi en klar overvekt av nyere forskning konkluderer med høyere anslag. Dette vil også være tilfelle for Norge.

Etter utvalgets vurdering har avtalen slik sett ivaretatt sitt opprinnelige formål.

Se kapittel 10.10 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn og vurderinger, samt en tilleggsmerknad fra utvalgets mindretall.

1.9 Næringspolitikk

EØS-avtalen utgjør i seg selv en sentral del av norsk næringspolitikk. Næringspolitikk, bredt forstått, handler om politikk og tiltak som har til formål å fremme økonomisk aktivitet og styrke næringslivets verdiskaping, produktivitet, lønnsomhet og konkurranseevne. I dette inngår konkurranseregler, anskaffelsesregler og regler for statsstøtte. EU legger dessuten viktige rammer gjennom regelverk, programmer og ulike finansieringsordninger. Dette omtales her samlet sett som EUs næringspolitikk. Norges tilknytning til denne politikken påvirker både det norske næringslivet og norske myndigheters «næringspolitiske verktøykasse».

EUs næringspolitikk har gjennomgått store endringer siden 2012, blant annet på bakgrunn av en rekke kriser, som klimakrisen, covid-19-pandemien og krigen i Ukraina. Samlet har dette ført til en dreining av næringspolitikken på en rekke områder. EU viser større fleksibilitet med tanke på muligheten for å gi offentlig støtte til næringslivet, og legger i økt grad vekt på klima- og miljøkriterier for å akseptere slik støtte.

EUs grønne giv legger i dag svært viktige premisser for næringspolitikken. Det har også vært en utvikling i retning av mer aktiv bruk av regulering og finansielle instrumenter på EU-nivå for å sikre økt selvforsyning og oppnå strategisk autonomi. I tillegg har EU økt bruken av handelspolitiske virkemidler til samme formål. Parallelt med at nye politiske hensyn i større grad er blitt førende for næringspolitikken, har EU vedtatt en stor mengde sektorovergripende regelverk. I denne situasjonen er det avgjørende for norske virksomheters konkurransekraft at de får rammevilkår som er på linje med aktører i EU. Ved innføring av sektorovergripende regelverk, må det sikres at alle berørte og ansvarlige myndigheter involveres og kobles på de pågående prosessene.

I løpet av de siste årene, har EU lansert handelspolitiske instrumenter, som CBAM og investeringsscreening, som skal beskytte det indre marked og europeiske virksomheter. Flere av disse utfordrer EØS-avtalen fordi de ligger i grenselandet mellom EUs felles handelspolitikk – som Norge ikke tar del i – og reguleringen av det indre marked. Der Kommisjonen velger å forankre de nye reglene i handelspolitikken, risikerer Norge å bli behandlet som et tredjeland.

Fordi EØS-avtalen ikke innebærer tollunion, er Norge som utgangspunkt et såkalt tredjeland når EU inngår handelsavtaler med andre land. Dette kan ramme norsk næringsliv. Et ferskt eksempel på dette er batterisaken i forbindelse med handelsavtalen mellom EU og Storbritannia.

Statsstøttekontrollen i EU og EØS er generelt dreid enda mer vekk fra tiltak med primært lokal eller regional virkning (for eksempel drift av kommunale svømmebasseng) siden 2012. Både Kommisjonen og ESA konsentrerer seg nå i større grad om saker med reell grenseoverskridende virkning. Utvalget anser denne utviklingen som positiv.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er et av de viktigste virkemidlene i norsk regional- og distriktspolitikk. Det overordnede bildet i dag er at ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift kan videreføres.

Deltakelsen i EUs prosjektsamarbeid, som IPCEI-prosjekter, og nærings- og forskningsprogrammer, som Horizon Europe, EU4Health, InvestEU og DIGITAL, er etter utvalgets vurdering av stor betydning både for forskningssektoren, næringslivet og norske myndigheter. Utvalget mener derfor det er svært viktig for Norge å delta i denne typen samarbeid.

Norges deltakelse i EUs indre marked for varer, tjenester, kapital og personer gjennom tretti år, har vært en forutsetning for et konkurransedyktig norsk næringsliv. Dersom endrede betingelser for handel og investeringer på det indre markedet ikke omfatter EØS/EFTA-statene, kan det få negative konsekvenser for norske virksomheter og norske arbeidsplasser. En velfungerende EØS-avtale som oppdateres og utvikles i takt med regelverksutviklingen i EU, er grunnplanken i norsk næringspolitikk.

Utvalgets tilrådinger

• EØS-avtalen bør i størst mulig grad legges til grunn for en videreutvikling av det næringspolitiske samarbeidet med EU.

• Norske myndigheter bør fortsatt prioritere tett dialog med ESA om videre godkjenninger av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Ved at norske myndigheter i størst mulig grad gjør dette på eget initiativ, kan prosessen med ESAs godkjenning av ordningen effektiviseres og sikres.

• Norske myndigheter bør være særlig oppmerksomme på endringer i EUs regelverk som ikke omfattes av EØS-avtalen, men som likevel kan ha stor betydning for konkurransevilkårene i det indre marked.

• Myndighetene bør gå igjennom EUs næringspolitiske initiativ og vurdere konsekvenser for norsk næringsliv, samt hvilke tiltak som kan iverksettes for viktige områder som ikke ivaretas av EØS-avtalen.

• Utviklingen i retning av stadig mer sektorovergripende regelverk i EU, gjør det desto viktigere for norske myndigheter å sikre at alle berørte og ansvarlige parter involveres og kobles på de pågående prosessene.

• Norske myndigheter bør sikre deltakelse i relevante programmer og prosjektsamarbeid i EU og utnytte best mulig de støttemulighetene som også er åpne for norsk forskning og næringsliv.

• Norge bør følge samme regler og prosedyrer som våre europeiske handelspartnere når det gjelder investeringsscreening, og søke et tett samarbeid med EUs screeningmekanisme.

• Det er avgjørende for norske virksomheters konkurransekraft at de får rammevilkår som er på linje med aktører i EU, og at myndighetene styrker den næringspolitiske verktøykassen i takt med andre land.

Se kapittel 11.6 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger.

1.10 Arbeidsliv og arbeidsmarked

Norge er gjennom EØS en del av det felles europeiske arbeidsmarkedet, med de mange mulighetene det gir for både arbeidssøkere og arbeidsgivere. EØS-innvandringen til Norge har bidratt til økt verdiskaping og konkurransekraft, styrket bosetting i områder med befolkningsmessige utfordringer, og har gitt tiltrengt og ønsket arbeidskraft til norske virksomheter i både privat og offentlig sektor. I enkelte næringer utgjør arbeidsinnvandrere nå en høy andel av arbeidsstokken, og de er helt avgjørende for å opprettholde aktiviteten.

Arbeidsinnvandringen har vært etterspørselsdrevet, og så langt foreligger det lite dokumentasjon på direkte fortrengning av innenlandsk arbeidskraft. Det har likevel oppstått negative indirekte effekter, som fallende lokal rekruttering til en del yrker og fag, særlig innen bygg.

Arbeidsinnvandringen har også utfordret det norske arbeidslivsregimet. Det økte tilbudet av arbeidskraft har i deler av arbeidsmarkedet satt standardene for arbeids- og lønnsvilkår under press. Det er fortsatt urovekkende stor forekomst av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i enkelte bransjer. Transportnæringene, både på land, til sjøs og i flybransjen, har helt særskilte utfordringer når det gjelder både reguleringer og håndheving – og potensialet for sosial dumping har vist seg å være svært stort, både i Norge og i EØS-området for øvrig. Myndighetene har, også det siste tiåret, iverksatt en rekke tiltak for å bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. I all hovedsak har disse reguleringene ikke kommet i konflikt med EØS-avtalen eller blitt utfordret.

Enkelte EØS-relaterte saker skaper likevel stor splid på arbeidslivsområdet. Det gjelder særlig saker som berører partenes autonomi, og når saker som i utgangspunktet er kontroversielle i den nasjonale politiske debatten, blir gjenstand for ESAs vurderinger. Et aktuelt eksempel er de nylige innstrammingene i arbeidsmiljøloven på adgangen til innleie fra bemanningsforetak. Saken demonstrerer utfordringene som oppstår når EØS-retten setter spørsmålstegn ved et politisk vedtak som i dette tilfellet regnes som svært viktig av noen av partene i arbeidslivet og politikken, men som sterkt uønsket av andre. Saken illustrerer også at hva som er «norske interesser» på et område, kan være svært sprikende.

Et sentralt utviklingstrekk det siste tiåret er det som gjerne omtales som EUs sosiale vending. EU har vedtatt en rekke nye direktiver på arbeidslivets område, og flere er underveis. Disse bestemmelsene bygger i hovedsak opp under det som er nasjonal politikk i Norge. Det er i de aller fleste tilfeller dessuten anledning til å ha strengere bestemmelser nasjonalt, uten at det strider mot EØS-avtalen.

Den norske arbeidslivsmodellen er bygd på et velfungerende samarbeid mellom partene i arbeidslivet, små forskjeller og høy produktivitet. Utvalget vil understreke betydningen av å ivareta denne modellen innenfor det indre markedet, med fri bevegelighet av arbeidstakere og tjenesteytere. Dette er avgjørende i årene framover. Ikke bare for å sikre EØS-avtalens legitimitet i befolkningen, men også fordi dette er kjernen i den norske arbeidslivsmodellen, som har bidratt til et produktivt og konkurransedyktig næringsliv.

Utvalgets tilrådinger

• Norge bør ha en klar strategi for å sikre ønsket og nødvendig rekruttering av arbeidskraft fra EØS-området til Norge framover, og også iverksette tiltak for å sikre nasjonal rekruttering og kompetansebygging.

• Tiltak for å sikre et organisert arbeidsliv og bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping, må videreføres og styrkes der det er nødvendig.

• Myndighetene må der det er behov bruke det handlingsrommet regelverket gir, og sikre at tiltak blir håndhevet.

• De særskilte utfordringene innenfor transportnæringene må møtes med et tydelig regelverk og sterk myndighetsinnsats for kontroll og håndheving.

• Norske myndigheter bør være aktive når det gjelder påvirkning i tidlige faser av utformingen av regelverk på arbeidslivsområdet i EU, og også lære av andre lands løsninger.

• Samarbeidet mellom norske arbeidslivsparter og myndigheter for å fremme felles norske interesser i saker på arbeidslivsområdet bør styrkes.

Se kapittel 12.11 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger.

1.11 Krisehåndtering og beredskap

Krisehåndtering og beredskap er blitt stadig viktigere i EU. Samlet sett har EUs økte rolle i beredskap og krisehåndtering ført til en styrking og sentralisering av ressurser. Det er etablert nye organisasjonsenheter på EU-nivå, iverksatt nye samordningstiltak og innført ny lovgivning. Det aller meste av EUs samarbeid om sivil beredskap og grensekryssende helsetrusler er blitt del av EØS-avtalen – både gjennom regelverk for det indre marked og gjennom øvrig EØS-samarbeid. Norge har også valgt å koble seg til EUs samarbeid om beredskap og krisehåndtering på områder som i utgangspunktet ikke har vært regulert gjennom EØS-avtalen.

Erfaringene fra koronapandemien synliggjorde reelle utfordringer for Norge med å sikre tilstrekkelig forsyning av vaksiner, medisiner og medisinsk utstyr. Det ble klart at EØS-avtalen ikke er en garanti mot at EU innfører tiltak som rammer Norge negativt. Det gjelder også i tilfeller der slike tiltak, etter norsk syn, er i strid med EØS-avtalen, noe EUs eksportrestriksjoner under pandemien viste. Samtidig bidro EØS til at slike restriksjoner raskt ble fjernet. Koronapandemien er etter utvalgets vurdering et eksempel på at Norge kan rammes av kriser hvor man er avhengig av samarbeid med EU. Koronakommisjonens konklusjon var at det ikke fantes andre løsninger enn samarbeid med EU, som ville gitt i nærheten av samme resultat i arbeidet med å verne innbyggernes liv og helse.

Utvalget registrerer at en viktig motivasjon for norske myndigheters ønske om å knytte seg til EUs ordninger for beredskap og krisehåndtering, er at Norge blir sårbar ved å stå alene. Totalberedskapskommisjonen slo fast at Norges sikkerhets- og beredskapsutfordringer i stor grad er knyttet til utviklingstrekk utenfor Norges grenser, og at det er nødvendig også å videreutvikle og styrke det internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeidet for å møte disse utfordringene. Erfaringene fra koronapandemien, som også er fyldig dokumentert i Koronakommisjonens rapporter, viser for det første at tyngdepunktet for relevant samarbeid for Norges vedkommende ligger i Europa. For det andre foreligger det ikke alternative konstellasjoner og samarbeid når det gjelder beredskap og samfunnssikkerhet, som i samme grad kan oppfylle Norges behov per i dag eller i overskuelig framtid. Det finnes per i dag ikke realistiske alternativer til å samarbeide tett med EU på disse områdene.

Norges deltakelse i det europeiske samarbeidet bygger på et ønske om å sikre nasjonale interesser relatert til befolkningens liv og helse, forsyningssikkerhet og tilstrekkelig beredskapskapasitet til bruk i en nødsituasjon, så vel som generell trygghet med naturlige partnere. Samtidig bygger deltakelsen også på en solidaritetstankegang, det vil si felles europeisk innsats for å yte hjelp både innenfor og utenfor Europa. Det er derfor viktig å vedlikeholde et godt samarbeid og gjensidig tillit gjennom relevante og konkrete norske bidrag, for å sikre et bredt og stabilt samarbeid om samfunnssikkerhet mellom EU og Norge.

Utvalget mener at deltakelse i samarbeidet på disse områdene har styrket samfunnssikkerheten i Norge, og økt Norges status i EU/EØS-samarbeidet, gjennom tett samhandling med de andre landene. Utvalget slutter seg til Koronakommisjonens vurderinger om at Norge har hatt sterk nytte av å samarbeide med EU om helseberedskap. Det er samlet sett i dag sterke holdepunkter for at EØS-samarbeidet er av stor betydning for norsk beredskap og samfunnssikkerhet. I tråd med konklusjonene fra Totalberedskapskommisjonen, anbefaler utvalget å videreutvikle samarbeidet om samfunnssikkerhet og beredskap med Norden og EU for å ivareta Norges krisehåndterings- og beredskapsevne, herunder en norsk tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet.

Utvalgets tilrådinger

• Norge bør vektlegge den bredere sikkerhetspolitiske betydningen som samarbeidet om beredskap og krisehåndtering kan ha for å ivareta tillit og solidaritet mellom landene i Europa og for å styrke den generelle samfunnssikkerheten.

• Norge bør arbeide for best mulig tilgang til ulike typer møteplasser og informasjonskanaler for beredskap og krisehåndtering i EU-systemet, som EUs politiske krisehåndteringsmekanisme (IPCR) og uformelle ministermøter, ettersom EØS-avtalen ikke gir noen garanti for tilgang til disse.

• Internasjonalt samarbeid om samfunnssikkerhet og sivil beredskap, både med de nordiske landene og med EU, bør videreføres og styrkes.

Se kapittel 13.5 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger, samt en tilleggsmerknad fra utvalgets mindretall.

1.12 Utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk

Krig og konflikt i våre nærområder, økende stormaktrivalisering og usikkerhet om USAs framtidige engasjement i Europa, har bidratt til et atskillig mer krevende utenriks- og sikkerhetspolitisk landskap det siste tiåret, både for EU-statene og Norge. NATO har ansvaret for det kollektive forsvaret bygget på transatlantisk solidaritet og samarbeid. Samtidig har den russiske aggresjonen mot Ukraina bidratt til å styrke det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU.

Omveltningene i løpet av det siste tiåret tydeliggjør behovet for tettere utenriks- og sikkerhetspolitisk koordinering og samarbeid med EU, og aktualiserer spørsmålet om i hvilken grad EØS-avtalen er en mulig plattform for å videreutvikle dette. Utvalget har merket seg at EU det siste tiåret har styrket seg som utenrikspolitisk aktør, og nå viser økende vilje og kapasitet til å handle raskt og å spille en stadig viktigere utenriks- og sikkerhetspolitisk rolle.

Invasjonskrigen på det europeiske kontinentet har tvunget fram tettere europeisk koordinering og forsterket det transatlantiske samarbeidet. EU og NATO samarbeider godt og med en avklart arbeidsdeling. I EU har Kommisjonen styrket sin stilling, selv om det er medlemsstatene som sitter i førersetet i utenrikspolitikken.

Utvalget konstaterer at det utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet mellom Norge og EU er dypere og bredere enn noen gang. Norge og EU deler verdier og interesser og står sammen mot Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina. Norge bidrar i EUs programmer for militær og sivil bistand til Ukraina, har deltatt i flere EU-operasjoner, bidrar i krisehåndtering under EUs paraply, slutter seg til det aller meste av EUs sanksjonspolitikk og tar del i de nye EU-initiativene for kapasitetsbygging og innovasjon.

EU har også trappet opp og kommet med nye initiativer innenfor kriseberedskap og samfunnssikkerhet. EU og Norge samarbeider stadig tettere på disse områdene også gjennom vår Schengen-tilknytning. Utvalget er enig i anbefalingene fra Totalberedskapskommisjonen og Koronakommisjonen om betydningen av en videreføring og styrking av samarbeidet med EU på disse områdene. Dette er viktig for beredskapen og håndteringen av eksisterende og nye trusler.

Utvalget mener at det er viktigere enn noen gang å videreutvikle samarbeidet med EU for å trygge Norge. Et tettere samarbeid med EU står ikke i motsetning, men må ses som et supplement, til det allierte samarbeidet i NATO. EUs økonomiske og industripolitiske virkemidler kan bidra til å styrke NATOs samlede forsvarsevne. Utvalget har merket seg at Norge karakteriseres som EUs nærmeste partner i det utenrikspolitiske strategidokumentet, Det strategiske kompasset, fra 2022.

EØS er en viktig ramme for samarbeid med EU på områder som har betydning for norsk sikkerhet, men gir ingen automatisk tilgang for Norge til prosjekter og programmer som også kan få stor sikkerhetspolitisk betydning, som illustrert ved helseberedskapsprogrammet HERA og programmet for sikker satellittkommunikasjon, Secure Connectivity. Disse initiativene er i utgangspunktet kun åpne for medlemsstatene. Utvalget mener at det er viktig for Norge å knytte seg til relevante nye EU-initiativer også når de faller utenfor EØS.

De formelle rammene og prosedyrene i EØS-samarbeidet er ikke etablert for å håndtere rask informasjonsdeling og respons under en utenriks- og sikkerhetspolitisk krise. EØS er i første rekke et redskap for økt handel og økonomisk samarbeid. EØS-samarbeidet kan supplere, men ikke erstatte det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet med EU. Styrket utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid må skje utenfor rammene av EØS-avtalen.

Samtidig åpner EØS for deltakelse i samarbeid på områder som kan ha stor betydning for samfunnssikkerhet og motstandskraft. EØS er dessuten en viktig grunn til at EU anser Norge som unionens nærmeste utenrikspolitiske partner. EØS-avtalen har derfor større betydning for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk enn avtalens innhold isolert sett skulle tilsi.

Utvalget er enig med Forsvarskommisjonen i at Norge bør fortsette å søke tett samarbeid med EU om utenrikspolitikk, sikkerhet og forsvar. Samtidig bygger EU-samarbeidet på prinsippet om et klart skille mellom medlemsstater og ikke-medlemmer. Utvalget har gjennom sitt arbeid konstatert at det er lite trolig at EU på dette området vil gi Norge formelle rettigheter på linje med medlemsstatene, hverken når det gjelder deltakelse i politiske og styrende organer, eller deltakelse i strategiprosesser. På den annen side vil en samlet tilnærming til disse spørsmålene kunne gi økt tyngde og synlighet i samarbeidet, ikke minst på grunn av Norges betydning som EUs tetteste samarbeidspartner innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken, deltaker på det indre markedet og som viktig energileverandør.

Utvalgets tilrådinger

• Norge bør fortsette å søke tett samarbeid med EU om utenrikspolitikk, sikkerhet og forsvar.

• Norge bør knytte seg til relevante nye EU-initiativer også når de faller utenfor EØS.

• Regjeringen bør følge opp EUs ambisjon om et strategisk partnerskap, med sikte på en nærmere avklaring av hvordan et slikt samarbeid kan utformes.

• Utvalget vil understreke alvoret i den sterkt forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen. I Europa står vi i dag overfor den mest krevende situasjonen siden andre verdenskrig. Utvalgets flertall, medlemmene Eldring, Eidissen, Fredriksen, Sletnes, Stie og Sunde, mener at i tillegg til vår deltakelse i et sterkt NATO, bør Norge foreta et taktskifte i vårt samarbeid med EU for å trygge vår sikkerhet, gjennom ytterligere å forsterke båndene til våre europeiske allierte og naboer. Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, tar dissens på dette punktet.

Se kapittel 14.8 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger, samt en merknad fra utvalgets mindretall.

1.13 Erfaringene fra Storbritannia, Sveits og Canada

Utvalget er bedt om å foreta en vurdering av erfaringene Storbritannia, Sveits og Canada har fra sitt avtalebaserte samarbeid med EU. Samarbeidet disse landene har med EU, er ulikt – etablert på ulike tidspunkt og med parter som har helt forskjellige politiske og økonomiske forbindelser til EU. Utvalget vil understreke at det er nødvendig å forstå de ulike erfaringene med disse avtalene på bakgrunn av den spesifikke politiske, geografiske og økonomiske konteksten landene og EU har vært i, både da avtalene ble forhandlet fram og i den perioden avtalene har fungert.

Sveits har en rekke separate, sektorbaserte avtaler, som må oppdateres jevnlig. På de områder som er omfattet av de bilaterale avtalene, forventer EU at Sveits tilpasser og praktiserer lovverket slik at det fungerer på samme måte som i EU. Selv om samarbeidet mellom EU og Sveits er omfattende, er det flere områder som faller utenfor avtalene. Sveits deltar kun delvis i det indre marked. Sveits har dessuten opplevd flere problemer med sin sektorbaserte tilnærming til samarbeidet med EU. I perioder har også Sveits blitt utestengt fra deler av samarbeidet. Det synes urealistisk at tilsvarende samarbeidsordning og avtaleløsninger ville ha kommet på plass i dag. Tilknytningsformen sikrer heller ikke stabile og forutsigbare rammer for samarbeidet, hverken for Sveits eller EU.

Storbritannia er den første og eneste medlemsstaten som har valgt å forlate EU. Storbritannias avtaler med EU har kommet på plass etter til dels konfliktfylte prosesser, dette gjelder både utmeldingsavtalen og handels- og samarbeidsavtalen. Avtaleverket inneholder elementer som er unike for Storbritannia, både som tidligere EU-medlem og på grunn av forholdet mellom Nord-Irland og Irland. Etter at Storbritannia trådte ut av unionen, inngikk de en handels- og samarbeidsavtale med EU i 2020. På enkelte områder går den lenger enn EUs andre handelsavtaler, på andre områder er den hverken spesielt dyptgående eller omfattende. Avtalen innebærer at Storbritannia står utenfor det indre marked. Gitt informasjonen som er tilgjengelig per 1. kvartal 2024, er det sterke holdepunkter for at brexit så langt har hatt merkbart negative effekter på økonomien i Storbritannia. Økonomisk forskning viser i all hovedsak at britisk økonomi samlet sett har blitt rammet negativt av brexit, selv om store sjokk som koranapandemien og krigen i Ukraina, gjør det vanskeligere å beregne brexit-effekten isolert.

Canadas og EUs erfaringer med handelsavtalen CETA er i all hovedsak positive. CETA framstår som en moderne frihandelsavtale. Det er samtidig viktig å merke seg at CETA ennå ikke var ferdig godkjent våren 2024 – syv år etter at den ble signert. Selv om CETA har lagt til rette for forenkling og liberalisering av handelen, fjerner den likevel ikke handelshindringer som følger av ikke-tollmessige forhold. Gjennom CETA har partene innledet et samarbeid om å fjerne også slike handelshindringer gjennom dialog og konsultasjoner, men erfaringene viser at slikt arbeid er komplisert og tidkrevende. Canada står utenfor det indre marked, med de begrensninger dette har for markedsadgangen. Samtidig tilsier både Canadas geografiske plassering og det faktum at den gjensidige handelen mellom Canada og EU relativt sett er moderat, at behovet for tettere integrering i det indre marked er atskillig mindre enn for land som Sveits, Storbritannia og Norge.

Alle de tre tilknytningsformene skiller seg fra EØS-avtalen på flere avgjørende punkter. Ingen av disse avtalene gir samme tilgang til det indre marked som det EØS-avtalen gjør. Utvalget mener at erfaringene fra både Storbritannia og Sveits viser at EU nå i større grad avviser særløsninger for enkeltland. EU ønsker ikke at enkeltland skal kunne «håndplukke» hvilke forpliktelser de påtar seg («cherry-picking»). Det er heller ikke aksept for å forhandle fram unntak og særordninger som kan undergrave det indre marked. Ved tettere økonomisk integrering, vil EU kreve at det etableres organer som sørger for overvåking og etterlevelse av avtalte forpliktelser.

Utvalget understreker at det er grunn til å være varsom med å trekke konklusjoner basert på andre lands erfaringer fra deres samarbeid med EU. Gjennomgangen viser at EUs avtaler med Sveits, Storbritannia og Canada dekker færre områder og i mindre grad sikrer markedsadgang enn det EØS-avtalen gjør. Etter utvalgets vurdering, gir EØS et bredere, dypere og mer forutsigbart samarbeid, som samlet sett ivaretar flere interesser og behov.

Se kapittel 15.6 for en utdypende gjennomgang av utvalgets hovedfunn og vurderinger.