2 Utvalgets arbeid
2.1 Oppnevning og mandat
Ved kongelig resolusjon 6. mai 2022 ble det oppnevnt et bredt sammensatt, uavhengig utvalg for å utrede og vurdere erfaringene med EØS-avtalen og andre relevante avtaler med EU (EØS-samarbeidet) de siste ti år. Regjeringen ønsket at utredningen særlig skulle omfatte følgende tema:
Sentrale utviklingstrekk i EØS-samarbeidet de siste ti år.
Betydningen av det indre marked og annet samarbeid innen rammen av EØS-avtalen for norsk økonomi og næringsliv, herunder for utviklingen av norsk industri i det grønne skiftet.
Konsekvenser av EØS for norske borgere og norsk samfunnsliv, på bred basis.
En analyse av hvordan EØS-avtalen og fri bevegelse av arbeidskraft har påvirket det norske arbeidsmarkedet, den norske arbeidslivsmodellen og mulighetene for et anstendig arbeidsliv, inkludert spørsmål som sosial dumping og kabotasje i transportnæringen.
Handlingsrommet i EØS-samarbeidet, og hvordan dette kan utnyttes bedre, både hva gjelder norsk medvirkning når EUs politikk og regelverk utformes, i gjennomføringen av EØS-regelverk nasjonalt og gjennom ivaretakelse av nasjonale interesser innenfor gjennomførte EØS-regler. Utvalget vil her blant annet kunne se hen til de vurderingene som er gjort i rapporten «Departementenes EØS-arbeid», juni 2021. Utvalgets bes også drøfte reservasjonsretten.
En vurdering av kravet om EØS-relevans som grunnlag for å avgjøre hvilke deler av EUs regelverk som må inntas i EØS-avtalen, herunder blant annet EØS-komiteens rolle i den sammenheng.
En analyse av erfaringene med EØS-avtalen i et demokrati-perspektiv, inkludert spørsmål som i hvilken grad EØS-samarbeidet omfatter politiske beslutninger som tillå nasjonale myndigheter og i hvilken grad EØS-avtalen avgrenser Norges muligheter til å ha nasjonale særregler på ulike felter.
Juridiske og institusjonelle konsekvenser av EØS-samarbeidet, herunder utviklingstrekk med betydning for topilarsystemet i EØS, inkludert kostnader ved å opprettholde topilarsystemet. Utvalget bes blant annet om å drøfte utviklingen av EU-byråer og gi en vurdering av de ulike tilknytningsformene til EU-byråene.
En gjennomgang av fordeler og ulemper ved EØS-avtalens dynamiske karakter.
EØS-samarbeidet som mulig plattform for utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid med EU, særlig i lys av utviklingen i EU-samarbeidet etter Russlands krig mot Ukraina. Utvalget bør også drøfte graden av merverdi utover det transatlantiske og europeiske utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet Norge har i NATO.
EØS-samarbeidets rolle i krisehåndtering og beredskap, herunder helseberedskap, inkludert avveininger mellom nasjonale kapasiteter og internasjonale samarbeidsløsninger som EØS-samarbeidet. Utvalget bør belyse erfaringene Norge gjorde med EØS-samarbeidet under covid-pandemien.
EØS-samarbeidets betydning for å løse de globale klima- og miljøutfordringene, samt Norges muligheter til å stille strengere klima- og miljøkrav enn EU-regelverket krever. Utredningen bør også belyse i hvilken grad EØS-avtalen påvirker norske myndigheters muligheter til å oppfylle nasjonale målsetninger om å kutte utslipp raskt, for eksempel innen skogpolitikken.
EØS-samarbeidets betydning for norsk energipolitikk og forsyningssikkerhet.
EØS-samarbeidets rolle for bekjemping av grensekryssende kriminalitet.
En analyse av hvordan konkurranseregelverket og reglene som følger av EØS-avtalens bestemmelser om offentlige anbud virker i det norske samfunnet og politiske målsettinger reglene eventuelt kan komme i konflikt med.
En gjennomgang av hvordan EØS påvirker norsk distriktspolitikk og lokaldemokrati (primær- og fylkeskommuner), inkludert mulighetene for å videreutvikle ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.
En vurdering av erfaringene Storbritannia, Sveits og Canada har fra sitt avtalebaserte samarbeid med EU.
EØS-avtalens relevans for det nordiske samarbeidet og i hvilken grad nordisk samarbeid er avhengig av EØS-rammeverket.
Utvalget har stått fritt til å identifisere andre problemstillinger som er relevante for hovedoppdraget.
Samtidig la mandatet vekt på at utredningen skal være poengtert, kortfattet og lett tilgjengelig også for ikke-spesialister. Den bør inneholde operative tilrådninger for hvordan norske myndigheter best kan ivareta norske interesser i samarbeidet med EU.
2.2 Utvalgets tolkning av mandatet
Utvalget er bedt om å vurdere erfaringer med EØS-avtalen og andre relevante avtaler med EU (EØS-samarbeidet) de siste ti årene. Utvalget tolker dette som at EØS-avtalen skal stå i sentrum for utredningen. Dette er også reflektert i de fleste mandatpunktene. Norge har en rekke avtaler med EU som også har betydning for EØS-samarbeidet. Disse er beskrevet og omtalt der det er relevant.
Utvalget har hatt et omfattende mandat, med hele atten delpunkter, som spenner fra generelle og overordnede spørsmål, til mer spesifikke problemstillinger. Slik sett gjenspeiler mandatet at EØS-samarbeidet berører så å si alle samfunns- og fagområder. Samtidig ble det i mandatet understreket at utredningen skal være poengtert, kortfattet og tilgjengelig for ikke-spesialister. Det har vært sentralt for utvalget å forene disse tilsynelatende motstridende sidene ved mandatet. Utvalget har tatt flere grep både når det gjelder utredningens form og innhold for å få dette til.
Vi har lagt vekt på å framstille innholdet så enkelt som mulig. Målet er at utredningen skal være tilgjengelig for allment opplyste personer, uten å forutsette inngående kunnskap om hverken EU eller EØS. For å holde lengden på teksten nede, har vi valgt bort en del detaljerte beskrivelser. Mer detaljerte redegjørelser er i enkelte tilfeller plassert i vedlegg. Vedlegg 2 gir for eksempel en kortfattet oversikt over EØS-samarbeidets institusjonelle rammeverk.
Utvalget har konsentrert seg om erfaringene fra etter 2012, slik det også ble bedt om i mandatet. Det betyr at for perioden fram til 2012, lener utvalget seg tungt på 2012-utredningen. Flertallet av kapitlene har en gjennomgang av sentrale funn og konklusjoner fra 2012-utredningen, som utgjør en viktig referanseramme for utredningen av erfaringene det siste tiåret.
Rammen for utredningen er Norges deltakelse i EØS-avtalen. Utvalget har ikke vurdert alternative tilknytningsformer til EØS og EU, men har utredet erfaringene med avtalen (og andre samarbeidsavtaler med EU). I tillegg har utvalget utredet erfaringene Storbritannia, Sveits og Canada har fra sitt avtalebaserte samarbeid med EU.
Utvalget har ikke hatt anledning til å behandle alle problemstillinger og temaer knyttet til Norges EØS-samarbeid innenfor denne utredningens rammer. Med et så omfattende mandat, har det vært nødvendig å gjøre prioriteringer og å konsentrere seg om de problemstillingene utvalget anser som særlig relevante og viktige sett opp mot mandatet. Utvalget ble bedt om å se på EØS-samarbeidets rolle for bekjemping av grensekryssende kriminalitet. Samtidig inkluderte mandatet ikke en utredning av erfaringene med Schengen-avtalen, som er det viktigste samarbeidet Norge har med EU på justis- og innenriksområdet. I samråd med Utenriksdepartementet operasjonaliserte vi derfor denne delen av mandatet til i hovedsak å omfatte tiltak knyttet til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. En utredning av Schengen-samarbeidet er en stor oppgave, som utvalget anbefaler at utføres som en egen utredning.
Utvalget har valgt ikke å legge vesentlige punkter til mandatet, både av hensyn til tid og ressurser. For å kunne gi de ulike delene av mandatet en grundig behandling har det også vært nødvendig å avgrense enkelte av temaene i mandatet. Dette innebærer at enkelte viktige samfunnsområder ikke diskuteres, eller kun kort beskrives, uten at dette på noe vis reflekterer viktigheten av gjeldende område.
Enkelte mandatpunkter er disponert og klynget sammen, og i arbeidet har det vært lagt vekt på det utvalget regner som de mest sentrale problemstillingene innenfor de ulike områdene, og mindre på en generell bred og deskriptiv gjennomgang. Her har kriteriene vært en kombinasjon av både faglige og praktiske forhold, og ikke minst relevans for viktige og pågående samfunnsdebatter. Enkelte av mandatpunktene, som distriktspolitiske konsekvenser og nordisk samarbeid, er tverrgående tema som ikke har egne kapitler, men diskuteres og vurderes ulike steder i utredningen.
Mandatet kan tolkes til delvis å overlappe med andre pågående og/eller nylig avsluttede utredningsarbeid. Utvalget har derfor avgrenset mot problemstillinger som nylig har vært analysert av andre utvalg. Dette gjelder blant annet NOU 2020: 9 Blindsonen – utvalget har ikke undersøkt EØS-avtalens begrensninger på oppholdskrav ved reiser i EØS-området. Med utgangspunkt i utredningen fra Arbeidsinnvandrerutvalget (NOU 2022: 18), har dette utvalget ikke undersøkt problemstillinger knyttet til arbeidsinnvandreres situasjon i Norge nærmere. Utvalget har videre tatt utgangspunkt i det arbeidet som er gjort på forsyningssikkerhet og prisdannelse i Strømprisutvalget.1 Utvalget har også basert seg på den første delutredningen til Anskaffelsesutvalget (NOU 2023: 26), som har som mandat å se på ny struktur for anskaffelsesregelverket, komme med forslag til forenkling av innholdet i regelverket, og å gjennomgå reglene om samfunnshensyn.2
Utvalget har referert til funn og konklusjoner fra en rekke andre utredninger, i tilfeller der dette er relevant. I tillegg til de ovennevnte, gjelder dette særlig:
Koronakommisjonen (NOU 2022: 5): Koronakommisjonen vurderte blant annet myndighetenes håndtering av pandemien i lys av EØS-samarbeidet, for eksempel vaksineanskaffelser, innreiserestriksjoner og ordningen med koronasertifikat.
Forsvarskommisjonen (NOU 2023: 14): Forsvarskommisjonen har i sitt arbeid blant annet vurdert Norges samarbeid med EU på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området, i lys av utviklingstrekk i internasjonale maktforhold.
Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023: 17): Kommisjonen var bedt om å vurdere betydningen av internasjonale forventninger til og forpliktelser for norsk beredskap, samt hvordan utenlandske ressurser og bistand fra allierte og partnerland kan styrke vår beredskap. Mandatet pekte på at EUs ordning for sivil beredskap burde inngå i vurderingen. Utredningen ser også på beskyttelse av kritisk infrastruktur på energiområdet.
Klimautvalget (NOU 2023: 25): Del av bakgrunnen for arbeidet med utredningen om veivalgene Norge må gjøre for å nå klimamålet i 2050, er at Norges klimapolitikk er tett sammenvevd med europeisk politikk, både gjennom EØS-avtalen og andre avtaler med EU. Del av utvalgets mandat var å vurdere Norges forhold til EU og regelverksutvikling i EU.
Investeringskontrollutvalget (NOU 2023: 28): Utvalget er blant annet bedt om å vurdere i hvilken grad Norges eksisterende opplegg for å håndtere potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven, er i overensstemmelse med kravene i EUs regelverk. Mandatet pekte også på at dersom det norske regelverket ikke fanger opp saker som utgjør en trussel, kan Norge bli en «bakdør» til EUs indre marked.
Departementenes EØS-arbeid (2021): På bakgrunn av NAV-saken, nedsatte regjeringen i 2020 en interdepartemental arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å foreslå tiltak for å forbedre kvaliteten på regelverk som gjennomfører EØS-regelverk, se på beslutningsstrukturene og samordningsorganene i EØS-arbeidet og forbedre kunnskapen om og oppfølgingen av rettspraksis. Rapporten ble levert i juni 2021 og inneholder også anbefalinger om endringer i utredningsinstruksen med veileder.
2.3 Utvalgets sammensetning og arbeidsform
Utvalget har hatt følgende syv medlemmer:
Line Eldring, Oslo (leder), avdelingsleder, Fellesforbundet
Stig Eidissen, advokat, KS
Halvard Haukeland Fredriksen, professor, Universitetet i Bergen
Oda Helen Sletnes, seniorrådgiver KREAB Brussel
Christian Anton Smedshaug, daglig leder, AgriAnalyse
Anne Elizabeth Stie, førsteamanuensis, Universitetet i Agder
Knut Erling Sunde, fungerende administrerende direktør, Norsk Industri
Utvalgets sekretariat har vært lagt til ARENA Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo, og har bestått av følgende medarbeidere på hel- og/eller deltid: Guri Rosén (leder), Elen Botten (til august 2023), Trym Nohr Fjørtoft (til november 2022), Silva Malin Hoffmann, Torbjørg Viveke Straand Jevnaker, Chris Lord, Olav Haldorsson Slettebø, Silje Marie Thorstensen, Frode Veggeland, Siri Venemyr (til desember 2023) og Anne Mette Ødegård (til juni 2023).
Utvalget hadde sitt første møte 20. juni 2022, og har hatt i alt 23 møter. De fleste møtene er avholdt som todagersmøter i Oslo-området. Syv av møtene har vært gjennomført digitalt. I løpet av møtene har utvalget hørt innlegg og fått forelagt innspill fra en rekke norske og utenlandske eksperter, samt representanter fra offentlige myndigheter – departementer, direktorater og tilsyn.
I januar 2023 gjennomførte utvalget en studietur til Brussel og møtte representanter fra Den norske EU-delegasjonen, EFTAs overvåkingsorgan, EFTA-sekretariatet og EU-kommisjonen, Sveits, NHO Brussel, LO Brussel og tenketanken European Policy Centre. I september 2023 var utvalget i Stockholm, der medlemmene blant annet møtte representanter fra svenske myndigheter, næringsliv og akademia.
Utvalget har hatt en egen nettside og en egen e-postadresse. På nettsiden ble det oppfordret til å sende innspill til utvalget. Utvalget fikk totalt fem innspill, herav innspill fra Nei til EU, Utdanningsforbundet, Byrådsavdeling for byutvikling i Oslo kommune og to privatpersoner.
Utvalgets vurderinger baserer seg på et variert kildemateriale. Det omfatter offentlige utredninger, meldinger, rapporter og forskningsartikler, i tillegg til muntlige innlegg og innspill fra en rekke ulike aktører. Mange har vært invitert til å gi faglige innlegg direkte til utvalget, men utvalgsleder og sekretariatet har i tillegg hatt møter med og innhentet både skriftlig og muntlig informasjon fra en rekke eksperter og offentlige myndigheter.
For å sikre et solid faglig grunnlag har utvalget bestilt flere eksterne rapporter. Rapportene tar for seg områder der utvalget har ønsket å innhente mer kunnskap. De eksterne rapportene ligger som digitale vedlegg til utredningen. Følgende ti rapporter har vært benyttet som særskilt kunnskapsgrunnlag for utredningen:
Bjarnason, B. (2024) Iceland and the EEA.
Franklin, C. (2024) EU-borgerskap og EØS.
Frommelt, C. og Gstöhl, S. (2024a) Switzerland’s relations with the European Union.
Frommelt, C. og Gstöhl, S. (2024b) Lichtenstein and the European Economic Area.
Leblond, P. (2024) Five Years Into the Canada-European Union Comprehensive Economic and Trade Agreement: What to make of the EU’s First Third-Generation Trade Agreement?
Olsen, E. D. H. (2024) EØS og statsborgerskap.
Rieker, P., Riddervold, M., og Gunnarsdottir, E. (2024) EU blir viktigere som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør: Norsk utenforskap blir mer krevende. NUPI.
Tvedt, J. (2024) Norsk godstransport på vei og bruk av utenlandske transportører og arbeidskraft. Transportøkonomisk institutt (TØI).
Zuleeg, F., Michalsky, K. og Greubel, J. (2024) Report for the Norwegian public inquiry commission on EU relations with third countries. European Policy Centre.
Øistad, K.; Mohr, C. W. og Hobrak, K. (2024) EUs grønne giv og skogen. Norsk institutt for bioøkonomi, NIBIO.
2.4 Utredningens struktur
Utredningen består av totalt femten kapitler og er delt i fem deler.
Del 1 inneholder innledning og hovedkonklusjoner, i tillegg til tilrådinger.
Del 2 beskriver sentrale utviklingstrekk i EU som har betydning for EØS-avtalen og Norges forhold til EU. I tillegg inneholder denne delen et bakgrunnskapittel som gir en samlet oversikt over utviklingen i Norges samarbeid med EU det siste tiåret.
Del 3 drøfter overordnete tema ved EØS-samarbeidet: Forvaltning og håndheving av EØS-avtalen, handlingsrom, samt demokrati og rettigheter under EØS-avtalen.
Del 4 ser på erfaringene med EØS-samarbeidet innenfor sentrale samfunnsområder: Klima og miljø, energi, økonomi, næringspolitikk, arbeidsliv, krisehåndtering og beredskap, og utenriks- og sikkerhetspolitikk.
Del 5 vurderer erfaringene Storbritannia, Sveits og Canada har med EU.