12 Arbeidsliv og arbeidsmarked

12.1 Innledning

EU består av 27 land, med over 200 millioner arbeidstakere.1 Norge er gjennom EØS-avtalen en integrert del av dette store arbeidsmarkedet. Innenfor det felles arbeidsmarkedet skal man fritt kunne søke og ta arbeid, med de samme rettigheter som vertslandets egne borgere. For den enkelte arbeidssøker betyr dette større muligheter for å finne relevant arbeid, mens det for virksomhetene øker tilgangen på tiltrengt og kvalifisert arbeidskraft. Arbeidslivspolitikken er likevel fortsatt i hovedsak et nasjonalt ansvar, og det er store variasjoner både i regler og vilkår i de ulike landene i det europeiske arbeidsmarkedet. Det er samtidig en rekke EU-reguleringer som angår arbeidslivet. Dette gjelder særlig regler som stiller minstekrav til arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter i medlemslandene. I tillegg har også EUs regelverk for konkurranse, statsstøtte, offentlige anskaffelser og trygdekoordinering betydning. På arbeidslivets område angir reglene oftest en nedre grense for ulike arbeidsvilkår, og det er uproblematisk å vedta strengere regler nasjonalt. Hovedreglene om fri bevegelighet av arbeidstakere og tjenester i det indre markedet, setter likevel visse grenser for nasjonale reguleringer og tiltak. Spørsmålet om hvilke muligheter Norge har til å innføre nasjonale tiltak for å motvirke sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, har derfor fått mye oppmerksomhet på arbeidslivsfeltet.

Dette kapittelet vil ta for seg hvordan EØS-avtalen og den frie bevegeligheten av arbeidskraft og tjenester har påvirket det norske arbeidsmarkedet, den norske arbeidslivsmodellen og reguleringen av arbeidslivet – med særlig vekt på utviklingen etter 2012.

12.2 Hovedfunn fra 2012-utredningen

Ett markant utviklingstrekk i det norske arbeidslivet de siste tjue årene har vært den store arbeidsinnvandringen, og særlig fra EU-statene i Øst- og Sentral-Europa. «Østutvidelsen er den mest skjellsettende hendelsen i EØS-avtalens historie», het det i 2012-utredningen. En overordnet konklusjon i 2012 var at EØS-avtalen hadde bidratt til vekst og styrket konkurranseevnen for flertallet av norske virksomheter. Dette inkluderte også at det var blitt enklere å rekruttere arbeidstakere til regioner hvor det hadde vært vanskelig å få tak i innenlandsk arbeidskraft. Hovedtrekkene ved den norske modellen for lov- og avtaleregulering, lønnsdannelse, partssamarbeid og arbeidsmarkedspolitikk ble beskrevet som videreført. 2012-utredningen konkluderte med at nasjonal politikk, institusjoner og næringsstruktur fortsatt var utslagsgivende for utviklingen i arbeidsmarkedet, med frontfagsmodellen og trepartssamarbeidet som nøkkelfaktorer. Det ble ikke funnet grunnlag for å si at maktforholdene mellom arbeidsgivere og arbeidstakere var vesentlig endret i perioden fra 1994 til 2011. Det ble imidlertid pekt på store utfordringer i deler av arbeidsmarkedet på grunn av arbeids- og tjenesteinnvandringen fra østlige EU-stater etter 2004, og at økt lavlønnskonkurranse og omgåelser av regelverk satte blant annet lønnsnivået under press i deler av arbeidsmarkedet.

12.3 Bakgrunn: Norges tilknytning til EUs arbeidslovgivning

EUs arbeidslivsregulering er todelt. For det første består den av de grunnleggende reglene for det indre markedet, og for det andre består den av EU-samarbeidets «sosiale dimensjon». Det som gjerne omtales som EUs sosiale dimensjon, handler først og fremst om forhold i arbeidslivet og reguleringer på europeisk nivå, inklusive koordinering av trygderettigheter, sysselsetting og fattigdomsbekjempelse.2

Den sosiale dimensjonen i EU har utviklet seg gradvis. Da Romatraktaten ble inngått i 1957, var hovedfokuset økonomisk integrasjon og fri bevegelighet. Arbeidsrett derimot, ble ansett som et i hovedsak nasjonalt anliggende. Ved senere traktatendringer i EU har det rettslige rammeverket gjennomgått flere endringer, og det har vært en betydelig vekst i reguleringen av arbeidstakerrettigheter. I EUs seneste traktatrevisjon, Lisboatraktaten, ble den sosiale markedsøkonomien introdusert som et av EUs hovedmål, og kombinasjonen av EUs økonomiske og sosiale motiver ble framhevet.3 I dag har EU et omfattende regelverk bestående av (i hovedsak) minimumsrettigheter for arbeidstakere.

Regulering av arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter er et delt ansvar mellom EU og medlemsstatene. Selv om traktatene gir EU rett til å gi bindende regler på det arbeidsrettslige område, er EUs myndighet likevel begrenset. Sentrale aspekter ved den arbeidsrettslige reguleringen, slik som regler om organisasjonsfrihet og kampmidler som streik og lockout, er unntatt.4 Disse arbeidsrettslige aspektene er likevel ikke unntatt dersom de kommer i konflikt med andre deler av EU-retten. Som vi kommer nærmere tilbake til, setter reglene om fri bevegelighet i det indre markedet grenser for hva slags tiltak som kan iverksettes nasjonalt.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen var det et uttalt mål fra EFTA-statenes side at EØS-avtalen skulle «skape et rettslig rammeverk for et utvidet samarbeid mellom EFTA og EF om samfunnspolitiske spørsmål og spørsmål av betydning for forholdene i arbeidslivet» og «sikre partene i arbeidslivet en aktiv rolle i EØS».5 Da Norge gjennom EØS-avtalen ble fullt ut integrert i EUs felles arbeidsmarked, forpliktet Norge seg samtidig til å overta EU-retten på området. Det vil si at Norge forpliktet seg til å løpende gjennomføre EUs regler knyttet til den sosiale dimensjonen. I EØS-avtalens hoveddel er de sentrale arbeidsrettslige bestemmelsene regulert i artikkel 28 om fri bevegelighet for arbeidstakere, artikkel 29 om samordning av trygderettigheter for arbeidstakere, artikkel 36–37 om fri bevegelighet for tjenester og artiklene 66–71 om sosial- og arbeidspolitiske mål og virkemidler.6 Hovedreglene er presisert og utdypet i sekundærlovgivningen.

12.4 Sentrale utviklingstrekk i EU det siste tiåret

EUs utvidelser østover medførte en svært stor økning i arbeidskraftmobiliteten fra øst til vest. Millioner av arbeidstakere søkte nye muligheter, og rekrutteringsbasen for bedriftene i vest ble langt større. De siste årene har mobiliteten av arbeidstakere ligget på et stabilt høyt nivå, med drøyt ti millioner registrerte arbeidsvandrere internt i EØS-området, dog med et klart fall i tallene under koronapandemien. I tillegg kommer utsendte og grensependlere, hvor de registrerte tallene var henholdsvis 2,6 millioner og 1,7 millioner i 2021.7

Ikke bare Norge, men også de «gamle» EU-medlemsstatene i vest, erfarte store problemer med større lavlønnskonkurranse i kjølvannet av den økende arbeidskraftmobiliteten. Etter hvert ble det også i EU klart at det var behov for tiltak for å hindre utnytting av billig arbeidskraft fra de nye medlemsstatene, sosial dumping og urettferdig konkurranse. Dette gjenspeiles i at mål om et anstendig arbeidsliv, økt sysselsetting og tiltak for å bekjempe fattigdom har fått en mer framtredende plass i EUs politikkutvikling. Samlet sett er inntrykket at det har vært et politisk stemningsskifte i EUs politikk på arbeidslivsområdet det siste tiåret.8

I den europeiske sosiale pilaren fra 2017, ble det eksplisitt framhevet at det ikke bare er økonomiske hensyn som skal veie tungt, men også sosiale rettigheter. «Europa 2020-strategien» var EUs plan for vekst og sysselsetting fram til 2020. Blant målene var å løfte minst tjue millioner mennesker ut av fattigdom og sosial eksklusjon. Dette lyktes ikke, og da koronapandemien var et faktum i 2020, førte det til rask økning i antall arbeidsledige og fattige.9 EU etablerte da et finansieringsprogram, NextGenerationEU på 800 milliarder euro, blant annet for å holde sysselsettingen gående og betale for akutte utgiftsøkninger i medlemsstatene. I 2021 ble det innført en støtteordning for gjenoppretting og styrking av økonomien etter pandemien,10 med følgende hovedområder: grønn og digital omstilling, økonomisk og sosial utjevning, sikring av ungdoms rettigheter og utdanning. Overordnede målsettinger fram til 2030 er at minst 78 prosent av personer i alderen tjue til 64 år skal være i arbeid, og antall mennesker som er i fare for fattigdom eller sosial ekskludering, skal reduseres med minst femten millioner.

EUs politiske målsettinger om en styrket sosial dimensjon har de siste årene resultert i flere nye reguleringer på arbeidslivsfeltet.11 Samtidig som dette har vært en ønsket utvikling i mange medlemsstater, har høyere aktivitet på EU-nivå ført til økt bekymring i noen medlemsstater for selvråderetten når det gjelder regulering av arbeidslivet. Dette gjelder først og fremst Danmark og Sverige, hvor bekymringen har vært spesielt stor hos arbeidslivets parter. I de nordiske EU-statene reguleres arbeidslivet på mange områder gjennom tariffavtaler, hvor heller ikke nasjonalstatenes myndigheter har noen direkte innflytelse. Skepsisen gjelder ikke bare innføringen av nye EU-reguleringer, men også når det dukker opp motsetninger mellom vilkår i tariffavtalene og den frie bevegeligheten i det indre marked. Videre har motsetningene mellom «gamle» og «nye» medlemsstater kommet til syne ved flere anledninger det siste tiåret.

Økt oppmerksomhet om sosial dumping og de konsekvenser dette har for arbeidslivet, har utløst krav i de vestlige medlemsstatene om avbøtende tiltak, mens de østlige landene er opptatt av å kunne konkurrere med de fortrinn de har, blant annet lave lønnskostnader. Dette har ført til at mye av lovgivningen fra EU bærer preg av kompromisser, som fra de nordeuropeiske medlemsstatenes ståsted i mange tilfeller ikke går langt nok i å styrke arbeidstakernes rettigheter, innebærer en svekkelse av allerede eksisterende nasjonale løsninger som er gitt for å verne arbeidstakere, eller begrenser nasjonale reguleringsmuligheter. EUs vikarbyrådirektiv kan ses på som et utslag av en slik kompromissløsning. Direktivet har to hovedformål. Det første er å anerkjenne vikarbyråer som arbeidsgivere, og det andre er å sikre likebehandling av vikaransatte.

Et eksempel på hvordan EU har søkt å møte de utfordringene som østutvidelsen har brakt med seg, er håndhevingsdirektivet om utsendte arbeidstakere12 fra 2014. Direktivet kan også ses på som et svar på den betydelige kritikken av EU-domstolens tolkning av utsendingsdirektivet og forholdet til tjenestefriheten.13 Formålet med direktivet er å styrke gjennomføringen og etterlevelsen av EUs direktiv om utsending av arbeidstakere. Gjennom håndhevingsdirektivet legges det til rette for å undersøke om virksomheten som sender ut arbeidstakere, har aktivitet i hjemlandet. Det skal også vurderes om arbeidstakerne faktisk utsendes og avdekke bruk av falske selvstendige næringsdrivende.

Utsendingsdirektivet gir et vern til arbeidstakere som er sendt ut fra bedrifter i hjemlandet til oppdrag i andre EU-stater, ved at det på en del kjerneområder er reglene i vertslandet som skal gjelde. Direktivet prøver å balansere retten til fri bevegelighet for tjenester med beskyttelsen av utsendte arbeidstakere, og ble i 2018 revidert.14 Det reviderte direktivet inneholder flere sentrale endringer som styrker rettighetene til utsendte arbeidstakere. Blant annet utvider direktivet lønnsbegrepet fra «minstelønn» (minimum rates of pay) til «godtgjørelse» (remuneration). Endringsdirektivet gir ikke noen egen definisjon på hva som inngår i begrepet, men det presiseres at det omfatter alle elementer av godtgjørelser som er obligatoriske i nasjonal lov eller forskrift, eller tariffavtaler som er erklært allmenngyldige i henhold til direktivets artikkel 3(8). Hva som nærmere inngår i lønnsbegrepet, ble overlatt til medlemsstatene å bestemme. For høykostnadslandene som tar imot mange utsendte arbeidstakere, og hvor hjemlige selskaper og deres arbeidstakere er opptatt av konkurranse på like vilkår, er dette særlig viktig. Direktivet begrenser også perioden for utsending, og dersom utsendingsperioden går utover tolv måneder, skal alle de arbeidsrettslige reglene i vertslandet gjelde, med unntak av stillingsvern, konkurranseklausuler og obligatorisk tjenestepensjon.

Det reviderte utsendingsdirektivet var gjenstand for omfattende debatt og er trolig det fremste eksempelet på motsetningene mellom «gamle» og «nye» medlemsstater. Polen og Ungarn stemte imot revisjonen av direktivet, og gikk i etterkant til søksmål mot Rådet og Europaparlamentet for å få vedtaket kjent ugyldig. Argumentasjonen gikk ut på at EU-lovgiver ikke hadde kompetanse til å la mottakerlandenes arbeidsrett overstyre reglene i avsenderlandet. EU-domstolen behandlet begge sakene i storkammer og slo fast at EU-lovgiver har full anledning til å ramme inn traktatens hovedregler om fri bevegelighet på denne måten. Det var imidlertid ikke bare de sentral- og østeuropeiske landene som var kritiske til direktivet. Også flere av de nordiske landene var kritiske, men med en ganske annen begrunnelse. Fra nordisk hold ble det argumentert med at bestemmelsene i for stor grad grep inn i partenes forhandlingsrett.

En konsekvens av EUs sosiale vending og en mer aktiv lovgivning, er at EU i større grad har begynt å regulere spørsmål som i Norden tradisjonelt har vært overlatt til arbeidslivets parter. Dette har vært en økende utfordring de siste ti årene. Generelt har de nordiske EU-statene – og spesielt Danmark og Sverige – vært kritiske til reguleringer fra EU som griper inn i den nordiske modellen, hvor det i stor grad er opp til partene å framforhandle lønns- og arbeidsvilkår. Skepsisen er utbredt, selv om innholdet i reglene isolert sett innebærer en styrking av arbeidstakernes rettigheter, og derfor ikke oppfattes som kontroversiell i seg selv. Illustrerende eksempler er det nye direktivet om likelønn og ikke minst direktivet om minstelønn.

Likelønnsdirektivet ble vedtatt i 2023. Bakgrunnen for direktivet er at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn fortsatt er store. Målet med direktivet er å styrke likelønnsprinsippet ved hjelp av en større grad av innsyn i lønnsfastsettelsen, rapporteringskrav og bedre håndheving. Virksomheter med mer enn 100 ansatte kan måtte offentliggjøre overordnede opplysninger om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Representanter for arbeidstakerne og tilsynsmyndigheter skal kunne be om en presisering og utdyping av forskjellene, og arbeidsgiver blir forpliktet til å rette opp i lønnsforskjeller som ikke kan begrunnes i objektive faktorer. I Norge har arbeidsgiversiden uttrykt bekymring over at direktivet utfordrer partenes rolle når det gjelder fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidstakersiden mener direktivet ikke står i et motsetningsforhold til eksisterende virkemidler i lovverket, men vil kunne bli et nyttig supplement til partene som forhandler lønn.15 Direktivet er vurdert som EØS-relevant, men er per mars 2024 ikke innlemmet i EØS-avtalen.

I 2022 ble også minstelønnsdirektivet vedtatt. Bakgrunnen for direktivet var bekymringen over at andelen lavtlønte øker i Europa. Formålet med direktivet er blant annet å styrke prosessene rundt hvordan lovfestet minstelønn settes på nasjonalt nivå, dog kun for land som har allerede har lovfestet minstelønn. I EU er dette tilfellet for 21 av 27 medlemsstater. Land som ikke har lovfestet minstelønn og som baserer lønnsfastsettelsen på kollektive forhandlinger (de nordiske landene, Østerrike, Italia og Kypros), omfattes ikke av direktivets bestemmelser om lovfestet minstelønn. Direktivet har også bestemmelser for å fremme kollektiv lønnsfastsettelse og organisasjonsgrad, og disse gjelder for alle landene. Alle stater med tariffavtaledekning lavere enn 80 prosent, pålegges å utarbeide en handlingsplan for å fremme kollektiv lønnsdannelse. Handlingsplanen skal utarbeides i samarbeid med partene i arbeidslivet, og ha klare tidsfrister og tiltak.

Sverige og Danmark stemte mot direktivet, som ble ansett som en uakseptabel innblanding i den nasjonale lønnsfastsettelsen. Selv om direktivet ikke gir en forpliktelse til å innføre lovbestemt minstelønn, mener den danske regjeringen at det ikke med sikkerhet kan utelukkes at direktivet på sikt vil tolkes på en måte som kan få betydning for dansk lovgivning eller danske kollektive overenskomster. Danmark har anlagt annullasjonssøksmål for EU-domstolen, og Sverige støtter opp om dette. Vedtakelsen av direktivet skapte strid i den europeiske fagbevegelsen, som blant annet førte til at svensk LO i en periode sluttet å betale kontingent til den europeiske faglige sammenslutningen ETUC. EØS/EFTA-statene har så langt hatt en felles posisjon om at direktivet ikke er EØS-relevant. Norske myndigheters foreløpige vurdering var at direktivforslaget ikke faller innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, og at Norge ikke vil være forpliktet til å innlemme rettsakten. Den rettslige vurderingen av EØS-relevans skulle etter planen ferdigstilles når den endelige rettsakten forelå, men denne er per mars 2024 ikke offentliggjort.16

Andre eksempler på den sosiale vendingen i EU og den mer aktive lovgivningspolitikken på området, er direktivet om beskyttelse av varslere og direktivet om transparente og forutsigbare arbeidsvilkår. I tillegg er det vedtatt et direktiv om balanse mellom arbeid og privatliv for foreldre og omsorgspersoner, som har som formål å øke kvinners deltakelse i arbeidslivet gjennom bedre permisjonsordninger. Den teknologiske utviklingen har også ført til et behov for en bedre regulering av arbeidstakeres rettigheter. Arbeidet med et direktiv om plattformarbeideres rettigheter kan ses på som et ledd i denne utviklingen. Plattformdirektivet ble vedtatt av Rådet i mars 2024, og blir etter alt å dømme endelig vedtatt i Europaparlamentet i løpet av april 2024. En viktig målsetting med direktivet er å legge til rette for at personer som utfører arbeid gjennom digitale plattformer (for eksempel sykkelbud og drosjesjåfører), kan bli klassifisert som arbeidstakere. Kommisjonen har estimert at 5,5 millioner plattformarbeidere kan være feilklassifisert som selvstendig næringsdrivende. Direktivet er EØS-relevant, men vil sannsynligvis ikke medføre store endringer i norsk lovgivning. Allerede fra 1. januar 2024 ble det innført et tydeligere skille mellom arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere i arbeidsmiljøloven. Det skal nå legges til grunn at det foreligger et arbeidstakerforhold, med mindre oppdragsgiver gjør det overveiende sannsynlig at det foreligger et selvstendig oppdragsforhold.

Den økte aktiviteten hos EU-lovgiver og dreiningen i mer sosial retning har også fått betydning for EU-domstolens håndheving av regelverket. Da den forrige utredningen kom i 2012, var EU-domstolens praksis preget av en streng håndheving av reglene om fri bevegelighet, til dels på bekostning av arbeidstakerrettigheter og den nasjonale kollektive arbeidsretten. Særlig ble avgjørelsene som inngår i «Laval-kvartetten» tatt til inntekt for en markedsorientert tilnærming hos domstolen.17 I dag framstår EU-domstolen som mer balansert. Flere avgjørelser fra senere tid underbygger at domstolen har tatt innover seg den sosiale vendingen som har skjedd i EU, og at domstolen i dag i større grad er villig til å akseptere reguleringer av den frie bevegeligheten.18

12.5 Arbeids- og tjenesteinnvandring til Norge: Omfang og utvikling

Innenfor det felles europeiske arbeidsmarkedet skal borgerne fritt kunne søke arbeid, med samme rettigheter og tilgang til sosiale ytelser som vertslandets egne borgere. Dette vil redusere risikoen ved å jobbe i et annet land, og også gjøre det lettere å rekruttere arbeidstakere på tvers av landegrensene i det indre markedet. Prinsippet om likebehandling innebærer at enhver form for forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt. Fri bevegelighet av arbeidstakere er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 28. Det norske arbeidsmarkedet påvirkes imidlertid også av utenlandske aktørers rett til å yte tjenester i Norge, som følger av EØS-avtalen artikkel 36. EØS-avtalen gir, på nærmere vilkår, markedsaktører rett til å ta med seg egne ansatte for å levere tjenester i andre EØS-land. Arbeidssøkere fra land innenfor EØS-området behøver ikke arbeids- eller oppholdstillatelse for å jobbe i Norge, men må kun registrere seg hos politiet senest tre måneder etter ankomst. Utenlandske tjenesteleverandører har plikt til å registrere sine utsendte arbeidstakere i Oppdrags- og arbeidsforholdsregisteret (OAR) i Norge.19

Østutvidelsen av EU i 2004, innledet et kraftig taktskifte i arbeidsinnvandringen til Norge, selv om det også tidligere ble rekruttert arbeidskraft fra utlandet. I 1954 ble Danmark, Finland, Sverige og Norge enige om å etablere et felles nordisk arbeidsmarked. I perioden fra slutten av 1960-tallet til det ble innført innvandringsstopp i 1975, kom det mange såkalte «fremmedarbeidere» til Norge. Bakgrunnen for innvandringsstoppen var en situasjon som ble oppfattet til å ha kommet ut av kontroll. Det var ment som en midlertidig bestemmelse, men ble permanent i 1981. Det felles nordiske arbeidsmarkedet ble beholdt.

12.5.1 Omfanget av arbeidsinnvandring til Norge

Det kom ingen stor innvandringsbølge til Norge i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen i 1994. Som det slås fast i 2012-utredningen, var det fra EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 og fram til 2004, knapt endringer i arbeidsmobiliteten til Norge. Men i 2004 kom den store EU-utvidelsen østover. Polen, Litauen, Latvia, Estland, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia og Ungarn (samt Kypros og Malta) ble medlemmer i EU. Tre år senere, i 2007, kom Bulgaria og Romania med, og i 2013 ble Kroatia EU-medlem. Norge var blant de landene som hadde størst arbeidsinnvandring sett i forhold til folketallet i årene etter EU-utvidelsene. I den første perioden kom det like mange til Norge som til de andre nordiske landene sammenlagt.20 I tillegg kom et betydelig antall arbeidstakere på korttidsopphold og som utsendte på oppdrag fra bedrifter i hjemlandet. Utviklingen bidro til en rekordhøy sysselsettingsvekst i årene fra 2005 til 2010. Samtidig var utvandringen fra Norge moderat.

Mens det før EU-utvidelsen i 2004 var registrert bare drøyt 8000 borgere fra de nye EU-statene bosatt i Norge, økte dette voldsomt de påfølgende årene. Tallet har de siste årene ligget stabilt på godt over 200 000 bosatte borgere fra EU-statene i Øst- og Sentral-Europa.21

Figur 12.1 viser den svært store veksten i sysselsatte fra landene som ble med i EU etter 2004. I 2022 utgjorde denne gruppen over 145 000 sysselsatte, hvorav drøyt 75 000 var fra Polen og 30 000 fra Litauen. Det har i denne perioden også vært betydelig vekst i arbeidsinnvandringen fra nordiske land og de «gamle» EU-statene, selv om antallet er lavere.

Forstørr bilde

¹ Kategorien «Nye EU-land etter 2004» inkluderer følgende land, fra og med året de ble medlem i EU (i parentes): Polen (2004), Litauen (2004), Estland (2004), Latvia (2004), Slovakia (2004), Tsjekkia (2004), Ungarn (2004), Slovenia (2004), Romania (2007), Bulgaria (2007), Kroatia (2013). Kategorien «EU/EFTA-land fram til 2004» inkluderer: Belgia, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Tyskland, Østerrike, samt Kypros, Malta, Storbritannia og Sveits.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 09837.

Mens figur 12.1 omfatter arbeidsinnvandrere som har bosatt seg i Norge, inkluderer figur 12.2 alle ikke bosatte lønnstakere fra de aktuelle landgruppene. Her inngår utsendte arbeidstakere, men også et stort antall pendlere og andre som av ulike grunner ikke er bosatt i Norge.

Figur 12.2 viser at det har vært en stor vekst også i antallet ikke-bosatte lønnstakere, og særlig fra de «nye» EU-statene. Statistikken viser at antallet sank under koronapandemien, for så å ta seg raskt opp igjen. Utsendte arbeidstakere utgjør ifølge Statistisk sentralbyrå en liten andel av arbeidsinnvandrere i Norge. Flertallet av de ikke bosatte lønnstakerne er pendlere eller jobber i norske virksomheter i kortere perioder. I løpet av 2022 var det rett under 18 200 utstasjonerte arbeidstakere i Norge, hvorav de fleste kom fra Polen og Litauen. De fleste jobber i bemanningsbransjen, bygge- og anleggsvirksomhet og industrien.22

Forstørr bilde

¹ Kategorien «Nye EU-land etter 2004» inkluderer følgende land, fra og med året de ble medlem i EU (i parentes): Polen (2004), Litauen (2004), Estland (2004), Latvia (2004), Slovakia (2004), Tsjekkia (2004), Ungarn (2004), Slovenia (2004), Romania (2007), Bulgaria (2007), Kroatia (2013). Kategorien «EU/EFTA-land fram til 2004» inkluderer: Belgia, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Tyskland, Østerrike, samt Kypros, Malta, Storbritannia og Sveits.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Behovet for arbeidskraft i Norge, og tilbud om bedre betalt arbeid enn i hjemlandene, har vært en sentral drivkraft for arbeidsinnvandringen i årene etter 2004. En sammenpresset lønnsstruktur med relativt små forskjeller mellom topp og bunn, gjør det norske arbeidsmarkedet spesielt attraktivt for arbeidsinnvandrere med begrensede formelle kvalifikasjoner.23

Mange av arbeidsinnvandrerne fra de nyeste medlemsstatene i EU har bosatt seg i Norge permanent. For eksempel har 40 prosent av de polske arbeidsinnvandrerne bodd i Norge i ti år eller mer. Andelen arbeidsinnvandrere og utenlandske pendlere (alle land utenom Norden)24 av de sysselsatte i Norge, økte fra 2 prosent i 2003 til 8,4 prosent i 2020. Pendlerne utgjorde 3 prosent i 2019.

Arbeidsinnvandrerne har bosatt seg over hele landet, og utgjorde i 2020 8,4 prosent av alle sysselsatte. Vikenregionen (Akershus, Buskerud og Østfold), Rogaland, Møre og Romsdal og Oslo har hatt høyest andel arbeidsinnvandrere. I Vikenregionen utgjorde arbeidsinnvandrerne nesten 10 prosent av de sysselsatte i 2020.25 De mange arbeidsinnvandrerne i verftsindustrien og fiskeindustrien er to viktige årsaker til den store geografiske spredningen, spesielt til vestlandsfylkene og Nord-Norge.

Selv om beholdningen av arbeidsinnvandrere har holdt seg på et stabilt høyt nivå de siste ti årene, har tilstrømningen av nye arbeidsinnvandrere sunket. En viktig forklaring på nedgangen er at de økonomiske forholdene har bedret seg i flere av de viktigste avsenderlandene, noe som blant annet har ført til lavere arbeidsledighet og bedre betingelser. Dette er en konsekvens av det indre marked som er tilsiktet og ønsket. Eksempelvis har ledigheten i Polen gått ned fra 9–10 prosent i 2011–2014 til 3–4 prosent de siste årene.26 I de senere årene har også en svak norsk krone gjort at det framstår som mindre lønnsomt å arbeide her, særlig for de som pendler eller fortsatt delvis har husholdning i hjemlandet. En annen faktor som kan påvirke arbeidsinnvandringer framover, er en aldrende befolkning både i Norge og i de fleste europeiske land. Dette, og mindre forskjeller i lønnsnivå mellom Norge og EU-statene i Øst- og Sentral-Europa taler for at det vil bli mindre arbeidsinnvandring fra EØS-området fremover.27

12.5.2 Hvor jobber arbeidsinnvandrerne?

Arbeidsinnvandrerne er konsentrert i visse deler av arbeidslivet. Som illustrert i figur 12.3, skiller byggenæringen seg særlig ut når det gjelder sysselsetting av arbeidsinnvandrere. Innenfor bygg utgjorde innvandrere (både bosatte og korttidsmigranter) fra de nyeste EU-landene rundt 30 prosent av arbeidskraften i 2020.28 I bygg har antallet arbeidsinnvandrere fortsatt å stige gjennom den siste tiårsperioden, mens tallene er mer stabile for industri, arbeidsutleie og helse- og sosialtjenester. Men også disse bransjene sysselsetter et betydelig antall arbeidstakere fra EØS-området.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 11613.

Arbeidsinnvandrere jobber ofte i konjunkturutsatte bransjer. Det ble for eksempel tydelig i forbindelse med oljeprisfallet i 2015, som førte til lavere innvandring og høyere arbeidsledighet blant arbeidsinnvandrerne. Å jobbe i konjunkturutsatte bransjer er vanlig for arbeidsmigranter, fordi dette er bransjer med svingende behov for arbeidskraft. Arbeidsgiverne henter inn arbeidstakere fra utlandet i oppgangstider, og mange forsvinner ut i nedgangstider.29 Koronapandemien illustrerte at arbeidsinnvandrere rammes hardt i krisetider. Tall fra Statistisk sentralbyrå viste at arbeidsledigheten blant innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa i fjerde kvartal 2020 var dobbelt så høy som totalt i arbeidsmarkedet.

Renhold er en annen bransje med høyt innslag av utenlandske arbeidstakere. En kartlegging viste at om lag syv av ti av alle sysselsatte i bransjen hadde innvandringsbakgrunn. Om lag halvparten av disse var fra Sentral- og Øst-Europa, både EU-stater og Øst-Europa ellers. 80 prosent av innvandrerne fra de nyeste medlemsstatene i bransjen var kvinner.30 Også i primærnæringene, bemanningsforetak, transport og overnattings- og serveringsvirksomhet er det en stor andel arbeidsinnvandrere blant de sysselsatte.

Helse- og omsorgssektoren har blitt stadig mer avhengig av utenlandsk arbeidskraft. Helsepersonellkommisjonen slo i 2023 fast at personell med utenlandsk utdanning og personell med innvandringsbakgrunn er helt sentrale bidragsytere i de norske helse- og omsorgstjenestene.31 Sektoren rekrutterer mange med innvandringsbakgrunn generelt, men også arbeidsinnvandrere fra hele EU-området. Som det framkommer i figur 12.3, var det i perioden 2008–2022 et stabilt og noe økende innslag av arbeidstakere fra EØS-området innenfor helse- og sosialtjenestene. Ifølge Legeforeningen, er det til sammen drøyt 31 500 yrkesaktive leger i Norge. De har registrert et økende antall utenlandske leger over tid, og også at det kommer flere spesialister. Legeforeningens statistikk viser at det per i dag er registrert 5732 utenlandske leger med autorisasjon i Norge, hvorav 32 prosent kommer fra Norden, og 42 prosent kommer fra øvrige EU-stater.32

Ifølge Statistisk sentralbyrå er en del av de som jobber i bemanningsforetak utleid til helse- og sosialtjenester.33 NHO Service og Handels statistikk viser at utleie til helse og omsorg utgjør en økende andel av omsetningen til deres medlemmer i bemanningsbransjen (som antas å dekke ca. 80 prosent av markedet innenfor bemanningstjenester). Mens utleie til helse og omsorg utgjorde 8 prosent av bransjens solgte timer i 3. kvartal 2019, var det steget til 19,8 prosent i 3. kvartal 2023.34 Sannsynligvis rekrutteres en del av helsepersonellet som leies ut fra utlandet.

12.5.3 Tilknytningsformer for arbeidsinnvandrerne

I arbeidsgiveres vurdering av behovet for arbeidskraft, vil grunnbemanningen, arbeidstakernes kompetanse og tilgang på arbeidskraft ved midlertidige økninger i produksjonen være viktige faktorer.35 Arbeids- og tjenesteinnvandringen fra de nyeste EU-statene ga arbeidsgiverne mulighet til å rekruttere arbeidskraft på mer fleksible betingelser, som for eksempel gjennom bruk av utenlandske underleverandører og økt tilgang på innleid arbeidskraft. Dette ga også virksomheter fra Sentral- og Øst-Europa økte muligheter til å levere tjenester på tvers av landegrenser i det indre markedet.

I Norge er hovedregelen og den vanligste tilknytningsformen faste ansettelser direkte i produksjonsbedriftene. Det finnes ingen samlet oversikt over hvordan arbeidsinnvandrere fordeler seg på ulike tilknytningsformer. Innleie er imidlertid langt mer utbredt blant innvandrere enn blant norskfødte, og i særlig grad for innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa.36 I 2017 hadde 55 prosent av arbeidstakerne i bemanningsbransjen innvandringsbakgrunn, de fleste fra de nyeste medlemsstatene i EU.37 Videre har andelen innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa som har etablert enkeltpersonforetak, økt, ifølge SSBs foretaksstatistikk.

Innleie eller andre former for midlertidig ansettelse kan fungere som inngangsport til mer stabile jobber. Samtidig vil innleide være i en mer sårbar situasjon, og det kan være problematisk å stå opp for sine rettigheter. Dette er noe av bakgrunnen for innstrammingene i arbeidsmiljøloven når det gjelder adgangen til å leie inn arbeidskraft inkludert forbudet mot innleie fra bemanningsbransjen i bygg i Oslofjordområdet.38 (Se mer i avsnitt 12.7.3.)

Utsendte arbeidstakere kan ha ulike typer ansettelsesforhold i hjemlandet. De kan være fast eller midlertidig ansatt, tilknyttet bemanningsbyråer – eller knapt ha noe kontraktsforhold i det hele tatt. Hovedpoenget er at de ikke har noe ansettelsesforhold i Norge, og de utgjør dermed en helt særegen gruppe med svak tilknytning til det norske arbeidsmarkedet. Den ekstra årvåkenheten for disse arbeidstakerne skyldes at de er spesielt utsatt for underbetaling. Utsendte arbeidstakere har krav på mange av de samme rettighetene som ansatte i virksomheter i Norge når det gjelder arbeids- og lønnsvilkår.39 Men, i og med at arbeidsgiveren ikke er basert i Norge, er ansettelsesforholdet deres i utgangspunktet regulert av hjemstatens arbeidsrett.40

12.6 Konsekvenser av arbeids- og tjenesteinnvandring for det norske arbeidsmarkedet

Arbeids- og tjenesteinnvandring påvirker arbeidsmarkedet først og fremst ved at tilbudet av arbeidskraft øker. Arbeids- og tjenesteinnvandringen har hatt flere positive virkninger for norsk økonomi og næringsliv (se kapittel 10). Norge har hatt stort behov for arbeidskraft, og arbeidsinnvandringen har i stor grad vært etterspørselsdrevet. Den store tilstrømningen av utenlandsk arbeidskraft har dempet flaskehalsproblemer i enkeltnæringer i perioder med stor aktivitet i økonomien, og dermed også dempet presset på lønningene både i disse næringene og i økonomien samlet.41 Videre har husholdningene kunnet høste fordeler gjennom økt tilbud og lavere priser på tjenester.

En stor andel av bosatte arbeidsinnvandrere er konsentrert i deler av arbeidsmarkedet med lave krav til språkferdigheter, dårlige lønns- og arbeidsvilkår, lav fagorganisering og med få muligheter for sosial mobilitet. Begreper som «sosial dumping» og «arbeidslivskriminalitet» er blitt dagligdagse i den norske samfunnsdebatten. Det er enighet mellom ulike politiske partier og partene i arbeidslivet om at situasjonen har vært utfordrende, men uenighet om alvorlighetsgrad og hva slags tiltak som er best egnet for å få bukt med problemene.

Enkelte arbeidsplasser, spesielt innenfor bygg og verftsindustrien, har blitt fullstendig dominert av arbeidsinnvandrere, slik at de knapt kommer i kontakt med norske arbeidstakere.42 Dette har skapt integreringsutfordringer, blant annet fordi det gjør det vanskeligere for arbeidsinnvandrerne å få kjennskap til norsk regelverk, arbeidskultur og språk, og vanskeligere for norske arbeidstakere å ha kontakt med sine kolleger.

12.6.1 Fortrengningseffekter og avhengighet av utenlandsk arbeidskraft

Foreløpig er det begrenset kunnskap om mulige fortrengningseffekter av arbeids- og tjenesteinnvandringen til Norge. Det er satt i gang et forskningsprosjekt på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om dette temaet, som skal være ferdig i november 2024. På den andre siden har norske bedrifter et stort behov for arbeidskraft. NAVs bedriftsundersøkelse beregnet mangelen på arbeidskraft våren 2023 til knapt 53 000 personer. Dette var lavere enn i 2022, men likevel høyere enn i 2021 og 2020.43 Dette peker i retning av fortsatt behov for arbeidsinnvandrere.

I utgangspunktet vil innvandringen virke forskjellig for ulike arbeidstakergrupper. Innenlandske arbeidstakere med lignende kompetanse som innvandrerne, kan bli utsatt for tøffere konkurranse, svakere lønnsutvikling og redusert sysselsetting. NIBR har i en studie funnet eksempler på at tilgangen på kompetent utenlandsk arbeidskraft var så god at det kunne ekskludere lokalbefolkningen.44

Innenfor håndverksfagene vil graden av fagbeskyttelse være det som i praksis regulerer rekrutteringen av utenlandsk arbeidskraft. Holdningen om at «alle kan male», har for eksempel gjort det lett og attraktivt for arbeidsgivere å basere seg på ufaglært arbeidskraft fra utlandet. I tømrerfaget har utviklingen i større grad tatt form av en arbeidsdeling mellom innenlandske arbeidstakere som faglærte spesialarbeidere, og utenlandske, som blir satt til sjauing og rutinemessig montasje.45

En beslektet utfordring er å få norsk ungdom til å satse på bransjer med mange arbeidsinnvandrere, som for eksempel byggfag. Tross vekst i sysselsettingen i bygg, har det vært svak, innenlandsk rekruttering på grunn av frafall fra utdanning og mangel på læreplasser.46 Norsk ungdoms søkning til byggfag falt med over 40 prosent i årene fra 2007 til 2014.47 For maler- og murerfaget har situasjonen vært dramatisk. Antallet søkere falt med henholdsvis 70 og 60 prosent fra 2007 til 2019.48 Spørsmålet er om trenden har snudd. I 2022 var det en økning på 5 prosent i elevtallene på bygg- og anleggsteknikk sammenlignet med 2021, med det høyeste antallet elever siden 2013. Også i 2023 har elevtallet økt noe.

I figur 12.4 vises antall elever på trinn 1 i bygg- og anleggsteknikk i årene fra 2006 til 2023. Den viser at antallet i 2023 fortsatt var litt lavere enn i 2006, men at det har vært økende de siste årene.

Forstørr bilde

¹ Tallene i figur 12.4 starter i 2006, da det ble en ny struktur på videregående opplæring (Kunnskapsløftet).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 05430.

Det er flere faktorer som kan påvirke ungdoms utdanningsvalg og nyrekruttering til enkelte fag og yrker. Tilbudet av utenlandsk arbeidskraft kan påvirke arbeidsgivernes lokale rekruttering, men også hvilke yrker som framstår som attraktive for norsk ungdom. Et annet spørsmål er om arbeidsinnvandrere fortrenger mulighetene for grupper som har problemer med å komme seg inn på arbeidsmarkedet, og det henvises ofte til det store antallet uføretrygdede i Norge. Dette er det, så vidt utvalget har kjennskap til, ikke gjort noen studier av.

Koronapandemien var en øyeåpner når det gjaldt å innse hvor avhengige deler av det norske arbeidsmarkedet har blitt av arbeidsinnvandrere. Da landet stengte ned under pandemien tidlig i 2020, avtok arbeidsinnvandringen betydelig på grunn av reiserestriksjoner, og vi fikk det laveste innvandringstallet siden 2005. Det var blant annet frykt for nedgang i norsk matproduksjon som ledet til innføringen av egne innreiseregler for landbruksarbeidere, og for bemanningssituasjonen i helsesektoren. En annen bekymring var arbeidskraftsituasjonen på norske verft. Frykten var at uten tilgang på utenlandsk arbeidskraft, ville nye anbud ikke kunne regnes på, noe som igjen ville føre til lavere behov for den faste, norskbaserte arbeidsstokken.49

12.6.2 Konsekvenser for lønns- og arbeidsvilkår

Det økte tilbudet av arbeidskraft har ført til en negativ utvikling i arbeidsvilkår i enkelte deler av arbeidsmarkedet. Forskningen peker på at risikofaktorene for at arbeidsinnvandrere utsettes for dårlige lønns- og arbeidsvilkår, er:50

• arbeid i bransjer med lave etableringskostnader og mange utenlandske arbeidstakere,

• arbeid med korte opphold i Norge og med ansettelse i utenlandske virksomheter,

• atypiske ansettelser,

• oppdrag med lange kontraktkjeder,

• lav organisasjonsgrad både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og arbeid i virksomheter uten tariffavtale.

Internasjonal forskning viser at arbeidsinnvandring kan gi negative lønnseffekter for innenlandsk arbeidskraft i bunnen av inntektsfordelingen og positive effekter for de høyere opp i inntektsfordelingen.51 Dette gjelder også for Norge. En studie viser at norskfødte fra lavinntektsfamilier får lavere inntekt og redusert arbeidstilbud som følge av innvandring fra lavinntektsland.52 Forskning har også dokumentert at høy arbeidsinnvandring kan ha en lønnsdempende effekt i enkelte næringer. I byggenæringen er lønnsveksten estimert til å ha blitt noe lavere enn den ville vært uten den store tilstrømningen av arbeidsinnvandrere.53

Det har vært en økning i andelen lavtlønte i Norge i løpet av de siste tjue årene. Det gjelder spesielt i de delene av arbeidsmarkedet som har stort innslag av utenlandsk arbeidskraft. Nesten 40 prosent av de som omtales som «varig lavtlønte», det vil si de som ikke klarer å bevege seg oppover i lønnshierarkiet, er født utenfor Norge.54 Lønnstakere som er omfattet av allmenngjorte tariffavtaler, har en gjennomsnittslønn som er rundt 25 prosent lavere enn andre lønnstakere.55 Arbeidsinnvandrerutvalget ba SSB om å utrede de økonomiske levekårene for bosatte arbeidsinnvandrere fra de nyeste EU-statene.56 Den viste at det er de som kom i perioden 2004–2006 som har hatt den beste inntektsutviklingen, blant annet hjulpet av gode konjunkturer. Videre at arbeidsinnvandrerne fra Sentral- og Øst-Europa gjennomgående har lavere husholdningsinntekter enn de som kom fra «gamle» EU-stater og land utenfor EØS-området. En årsak til dette kan være at mange arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa jobber i næringer med lavere lønnsnivå enn det arbeidsinnvandrere fra andre land gjør. Generelt har innvandringstidspunkt og botid mye å si for de økonomiske levekårene. Lønnsinntekten for arbeidstakere med innvandringsbakgrunn57 falt mye mer som følge av nedstengningen i forbindelse med koronapandemien, enn for norskfødte. Fallet for norskfødte var på det meste oppe i om lag 5 prosentpoeng, mens innvandrere opplevde et fall på nær 15 prosentpoeng. For korttidsmigrantene var fallet i lønnsutbetalingene på nær 30 prosent på det meste.58

Forhold knyttet til helse, miljø og sikkerhet (HMS) har også blitt påvirket av den økte rekrutteringen av utenlandske arbeidstakere. Dette henger, for det første, sammen med at bransjer med økt risiko for ulykker, som bygg og anlegg, verftsindustri og landbruk, også har mange arbeidsinnvandrere.59 For det andre at risikoen for ulykker og skader øker på grunn av manglende kommunikasjon, kulturforskjeller og lite kunnskap om regelverket. Erfaringene viser at utenlandske arbeidstakere er ekstra utsatt for skader og dødsfall på arbeid. I byggebransjen har det vært lett å få jobb uten å snakke norsk, selv om det kan være forbundet med stor fare å feiltolke beskjeder og bruke verneutstyr på feil måte. Forskningen tyder på at utenlandske arbeidere som hverken behersker norsk eller engelsk, har vanskelig for å forstå hva som foreligger av sikkerhetsregler og krav til verneutstyr. Et felles språk er dessuten avgjørende når man må kommunisere raskt om farlige situasjoner. I en undersøkelse i byggebransjen kom det fram at 29 prosent av arbeidsgiverne i løpet av en treårsperiode hadde opplevd eller observert at språkproblemer hadde ført til en ulykke eller nestenulykke.60

12.6.3 Arbeidslivskriminalitet

Kriminalitet i det norske arbeidslivet er ikke av ny dato. Det er imidlertid liten tvil om at internasjonaliseringen av arbeidslivet har gjort problemene større. Bygg har i lang tid vært en særlig utsatt bransje. Et eksempel er at mange av aktørene som tilbyr maler- og snekkertjenester i forbrukermarkedet, opererer i det svarte markedet. De fleste av arbeidstakerne er ufaglærte arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. Aktørene benytter stråpersoner for å kamuflere sin tilknytning til foretakene, begår skatte- og avgiftsunndragelse, hvitvasking, brudd på arbeidsmiljøloven og benytter ulovlig arbeidskraft. Enkelte av aktørene har også tilknytning til narkotikakriminalitet. Ifølge Økokrim, kan konsekvensen for lovlydige virksomheter være at de presses ut av markedet, fordi de taper konkurransen mot kriminelle nettverk.61

Situasjonsbeskrivelser fra Nasjonal tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) har vist at utnyttelse av utenlandske arbeidstakere og unndragelse av skatter og avgifter er de vanligste formene for arbeidslivskriminalitet. Falsk dokumentasjon brukes for å kamuflere brudd på lønns- og arbeidsvilkår. Dessuten har useriøse arbeidsgivere spekulert i at underbetaling eller mangel på betaling ikke forfølges rettslig. Bedragerier og bruk av vold forekommer også. Videre, at aktører som begår arbeidslivskriminalitet, ofte har et lovlydig ytre og derfor er vanskelige å avsløre, og at de har profitert på at myndighetene ikke har hatt anledning til å dele informasjon. Bruk av tilretteleggere og stråpersoner gjør det dessuten vanskeligere for oppdragsgivere å følge opp og avdekke brudd på regelverket. Under koronapandemien har det oppstått nye sårbarheter i offentlige anskaffelser, gjennom kombinasjonen av hasteinnkjøp, lemping av regelverk og omdisponering av ansatte.62

Utnytting av arbeidskraft i form av tvangsarbeid og menneskehandel har også kommet høyere på dagsorden i løpet av de siste årene. Dette rammer først og fremst utenlandske arbeidstakere. Risikofaktorer er illegale/semilegale arbeidsrelasjoner, avhengighet av arbeidsgiver, språklige barrierer, lukkede miljøer og lite kontrollvirksomhet. Lave etableringskostnader og få krav til arbeidstakernes kompetanse gir større spillerom for mennesker som vil tjene «raske penger» og beveger seg utenfor regelverket. Rekruttering av sesongarbeidere i landbruket har også vist seg å være en utfordring, fordi det er vanskelig å få oversikt, for eksempel for tilsynsmyndighetene.63

12.6.4 Lav organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrere

Lav organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrerne kan gjøre det vanskeligere å opprettholde gode vilkår i deler av arbeidsmarkedet, og på sikt skape utfordringer for den norske arbeidslivsmodellen. Totalt er organisasjonsgraden blant bosatte arbeidsinnvandrerne på 24 prosent, mot drøyt 50 prosent for norskfødte arbeidstakere. Et poeng i denne forbindelse er at innvandrere er overrepresentert i bransjer med lav organisasjonsgrad og tariffavtaledekning, som bygg og privat service. Lav organisasjonsgrad kan dermed delvis forklares med hvor de jobber. Organisasjonsgraden øker imidlertid i takt med botid.64 Sterke kollektive institusjoner i form av høy organisasjonsgrad og høy avtaledekning, er regnet som vesentlig for å opprettholde et arbeidsliv uten for store forskjeller. Hvorvidt Norge klarer å opprettholde høy organisasjonsgrad og avtaledekning, kan dermed ha stor betydning for utviklingen av ulikhet.65

12.6.5 Særskilte utfordringer i transportsektoren

Norsk transportnæring har gjennomgått store endringer de siste femten årene. Utenlandske aktører spiller en stadig større rolle som leverandører av transporttjenester i sammenheng med norsk import og eksport på vei. Kabotasjekjøring, altså at innenlands transport utføres av utenlandske transportører, øker også i omfang. Det store skiftet inntraff ved EUs utvidelse mot øst, som gradvis ga markedsadgang for polske og baltiske transportbedrifter. Utvidelsen har også gitt økt tilgang på billig arbeidskraft fra sørøstlige deler av Europa.66 (Se avsnitt 12.7.4 for mer om reguleringsutfordringene i transportnæringene.67)

12.7 Nasjonale reguleringer og tiltak i møte med EØS

Norges tilslutning til EØS-avtalen har hatt betydning for den nasjonale reguleringen av arbeidsmarkedet på flere måter (se også avsnitt 12.3 og 12.4). På noen områder har den økte arbeids- og tjenesteinnvandringen tydeliggjort mangler og svakheter i det norske regelverket – og dermed også behovet for nye reguleringer. Gjennom de to siste tiårene har skiftende regjeringer lansert flere handlingsplaner og strategier mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, som igjen har resultert i en rekke lovendringer og tiltak.68 I all hovedsak har de innførte tiltakene og reguleringene ikke ført til konflikt mellom nasjonale reguleringer og EØS-retten.69 Til en viss grad har utviklingen revitalisert debatten om grunnleggende vilkår for arbeidstakere og ført til nye reguleringer. Det er liten tvil om at møtet mellom nasjonal rett og EØS-rett har skapt utfordringer på arbeidslivsområdet, og kan komme til å gjøre det framover. Dette handler også om hva som skal reguleres i lov og/eller i avtaler mellom arbeidslivspartene, både på nasjonalt og europeisk nivå. I det følgende vil vi ta for oss noen av de mest sentrale reguleringene og sakene fra de siste tolv årene, med et særlig blikk på de områdene hvor det har oppstått tvil og konflikt om det nasjonale handlingsrommet for arbeidslivsregulering.

12.7.1 Allmenngjøring av tariffavtaler

Det mest inngripende og trolig best kjente tiltaket, er allmenngjøring av tariffavtaler. I 2012-utredningen påpekte utvalget at «den viktigste endringen i det norske arbeidslivsregimet som følge av EØS-avtalen er innføringen av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993».70 Allmenngjøringslovens formål er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, samt å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet. Når det først er fattet et vedtak om allmenngjøringsforskrift, dekker den alle arbeidstakere i den aktuelle bransjen. I praksis innebærer en allmenngjøringsforskrift at det innføres en tidsavgrenset offentlig minstelønnsbestemmelse, og at det er forbudt å lønne noen lavere enn minstesatsene i tariffavtalen.

Tariffnemnda fattet det første vedtaket om allmenngjøring i 2004, og gjennom årene har flere bransjer blitt omfattet. Mens det i 2012 forelå allmenngjøringsforskrifter i fire bransjer, er det per mars 2024 ni gjeldende allmenngjøringsforskrifter; i bygg, skips- og verftsindustrien, landbruk, renhold, fiskeindustrien, elektro, turbil, godstransport og hotell og restaurant.71 Dette er sektorer med betydelige innslag av arbeidsinnvandrere. Regjeringen vurderer også om det kan stilles krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann (se avsnitt 12.7.4).

Evalueringer viser at allmenngjøring har ført til at de nederst på lønnsstigen er løftet opp. Det er en synkende andel lønnstakere som har en lavere timelønn enn avtalt minstesats. For eksempel viste fem års erfaring med allmenngjøring i renhold, at lønnsnivået for de lavest lønte hadde økt med nesten 40 prosent. Videre har allmenngjøringen hatt en sammenpressende tendens. Det vil si at mens de lavest lønte fikk mer, fikk de høyest lønte i renholdsbransjen relativt mindre.72 Men, det er fortsatt en klar tendens til at utenlandske arbeidstakere i de allmenngjorte bransjene tjener mindre enn norske, og at langt flere ligger nær minstelønnsgulvet.73

Allmenngjøringsforskrifter er også gjeldende for utenlandske foretak med utsendte arbeidstakere, men bare innenfor grensene som settes gjennom utsendingsdirektivet. Hvorvidt en norsk allmenngjøringsforskrift var forenlig med EØS-retten, var tema i «verftssaken» (se boks 12.2).

12.7.2 Krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser, gjeldende fra 2017, avløste den forrige anskaffelsesloven fra 1999. Fra 2017 ble muligheten for å ta hensyn til miljø og grunnleggende menneskerettigheter ved anskaffelser styrket. Loven stiller også krav om bruk av lærlinger, og åpner for begrensninger i leverandørkjeden. Bakgrunnen for loven var tre EU-direktiver om offentlige anskaffelser fra 2014; anskaffelsesdirektivet, forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet. Hensikten med direktivene er å forenkle, øke fleksibiliteten og ikke minst utvide mulighetene til å ta samfunnshensyn ved offentlige anskaffelser.74

Arbeidstakere som utfører tjenester og bygge- og anleggsarbeider for offentlige oppdragsgivere, skal ikke ha dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter eller landsomfattende tariffavtaler.75 Oppdragsgiver skal stille krav om at ansatte hos leverandører, og eventuelt underleverandører, har lønn etter disse bestemmelsene, og skal gjennomføre nødvendig kontroll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Regjeringen startet i 2022 arbeidet med en såkalt Norgesmodell for offentlige anskaffelser.76

For et drøyt tiår siden ble forskrift om lønns- og arbeidsvilkår ved offentlige anskaffelser lagt under lupen. ESA reiste spørsmål om denne regelen var forenlig med utsendingsdirektivet. Ifølge EØS-reglene, må krav til lønns- og arbeidsvilkår for utsendte arbeidstakere vise til bestemmelser i enten allmenngjorte tariffavtaler og/eller lovgivning. Endringer som ble gjort i forskriften i 2011, imøtekom de innvendingene ESA hadde. Det ble presisert at lønns- og arbeidsvilkårene som følger av allmenngjøringsforskriftene, vil gjelde som minstevilkår også for kontrakter etter forskriften. Ellers er det minstevilkårene i gjeldende landsomfattende tariffavtale som kommer til anvendelse. I tillegg ble lønns- og arbeidsvilkår presisert til å gjelde arbeidstid og lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen. Saken ble avsluttet i 2012.

I nyere tid har det oppstått en konflikt om begrensning i antall ledd i leverandørkjeden ved offentlige anskaffelser. Den norske anskaffelsesforskriften begrenser antall underleverandørledd i enkelte offentlige kontrakter for bygge- og anleggsarbeider eller visse renholdstjenester.77 I 2019 åpnet ESA en undersøkelse av denne regelen, og varslet i 2020 om at de innledet en formell granskning om traktatbrudd. ESA mente at begrensningen var i strid med EØS-avtalen, mens norske myndigheter argumenterte med at bestemmelsen er et effektivt virkemiddel mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i offentlige kontrakter. I de påfølgende årene var det en omfattende dialog mellom ESA og norske myndigheter, og det ble også avholdt møter med partene i arbeidslivet for å få informasjon om virkningen av restriksjonene. I februar 2024 meddelte ESA at de avslutter saken, blant annet på grunnlag av at norske myndigheter har gjort veiledningen til forskriften tydeligere på formålet med bestemmelsen.78

12.7.3 Endringer i regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak

Stortinget vedtok i 2022 å endre regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak, med virkning fra 1. april 2023. Endringene var begrunnet i regjeringens mål om å sikre hele og faste stillinger som bygger opp under topartsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.79 For det første er adgangen til å leie inn fra bemanningsforetak «når arbeidet er av midlertidig karakter» opphevet.80 Det er fortsatt lov å leie inn vikarer, for eksempel ved sykdom. Det er også fortsatt adgang til å inngå lokale avtaler om tidsbegrenset innleie med fagforening med innstillingsrett.81 Endringene innebærer i tillegg en styrking av innleides rett til fast ansettelse, når arbeidstaker har vært sammenhengende innleid i mer enn tre år, uavhengig av innleiegrunn.

Det er også gjennom forskrift innført et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i Oslo, Akershus, Buskerud, Østfold og Vestfold.82 EUs vikarbyrådirektiv (artikkel 4.1) gir mulighet til å innføre restriksjoner mot vikararbeid dersom det begrunnes i allmenne hensyn – som behovet for å sikre et velfungerende arbeidsmarked samt forebygge misbruk. I Tyskland har det eksempelvis siden midten av 1980-tallet vært et nasjonalt forbud mot innleie fra bemanningsforetak i byggebransjen,83 og fra og med 2021 er det også innført bestemmelser som i praksis gir forbud mot bruk av innleid arbeidskraft og eksternt personell i kjøttindustrien.84

Endringene i det norske innleieregelverket har vært politisk omstridt, og bemanningsbransjen og deler av arbeidsgiversiden er sterke motstandere av de nye innleierestriksjonene. Flere bedrifter har sendt inn klager til ESA, som januar 2023 startet en undersøkelse av om de vedtatte tiltakene er forenlige med vikarbyrådirektivet (2008/104) og den frie bevegeligheten av tjenester.85 I juli 2023 meddelte ESA at reguleringene etter deres vurdering er uforholdsmessige, og at det derfor åpnes sak mot Norge. I regjeringens svar til ESA i oktober 2023, fastholdt regjeringen at innstrammingene etter deres vurdering er i tråd med EØS-retten.86 I september 2023 leverte ni bemanningsforetak et erstatningssøksmål til Oslo tingrett på 35 millioner kroner mot staten på grunn av de nye innleiereglene. Tingretten ønsket avklaring av flere EØS-rettslige tolkningsspørsmål, og ba derfor i januar 2024 EFTA-domstolen om en avklaring på om restriksjonene på innleie er i tråd med EØS-retten.

Under behandlingen i EFTA-domstolen kan alle EØS-statene, Kommisjonen og ESA tilkjennegi sitt syn på saken. EFTA-domstolens uttalelser i slike prejudisielle saker er formelt sett rådgivende, men gir sterke føringer for norske rettsinstanser. Det er et stort overlapp mellom spørsmålene fra Oslo tingrett og ESAs sak, og ESA vil etter alt å dømme nå avvente EFTA-domstolens rådgivende uttalelse.

12.7.4 Regulering av transportbransjen

Store deler av transportbransjen er internasjonalisert og utsettes for sterk konkurranse fra utenlandske virksomheter. Det gjelder langs veiene, i lufta og på sjøen. Å opprettholde norske lønns- og arbeidsvilkår er derfor spesielt krevende innenfor denne delen av arbeidslivet.

Den sosiale vendingen i EU har imidlertid også fått betydning for transportnæringene, noe reglene knyttet til EUs mobilitetspakke et eksempel på. Sommeren 2020 ble det innført nye regler om kjøre- og hviletid, som i tillegg omfatter strengere krav til blant annet overnattingsfasiliteter og hjemreiser og utvidet bruk av fartsskrivere i kjøretøyene. I 2022 vedtok Stortinget en rekke lovendringer for å gjennomføre reguleringene i mobilitetspakken. Fra tidligere er det både for gods- og persontransport på vei i Norge innført allmenngjorte tariffavtaler for sjåførene.

Varebilbransjen er i vekst, blant annet som følge av større netthandel. Her er det stort innslag av utenlandsk arbeidskraft, høyt arbeidspress, lange arbeidsdager og lite regulering.87 Som del av gjennomføringen av EUs mobilitetspakke i norsk rett, er det innført løyveplikt for å drive godstransport med varebil i internasjonal transport.88 I tillegg blir kjøre- og hviletid og krav om fartsskriver ved internasjonal transport med varebiler gjeldende fra 2026.

Når det gjelder transport på tvers av landegrensene, er kabotasjekjøring et særskilt område. Det betyr i korthet sagt å utføre innenriks transport i forbindelse med internasjonal transport. Det vil for eksempel si at en sjåfør som kjører en last fra Amsterdam til Bergen, kan ta med seg gods tilbake til Oslo. Formålet er at færre biler skal dra tomme tilbake etter transporter på tvers av landegrensene, og det er derfor tillatt å kjøre tre innenrikstransporter i løpet av syv dager etter siste lossing av en internasjonal transport.89 Sjåførene skal, mens de kjører innenriks, regnes som utsendte arbeidstakere, og dermed ha rett på minstelønn i henhold til den allmenngjorte tariffavtalen. Kabotasje omfatter også persontrafikk, først og fremst i turbusser.90 Et av de store problemene med kabotasje er at reglene misbrukes, ved at sjåfører kjører mer enn reglene tillater, og i noen tilfeller permanent i andre land.91 Beregninger viser at kabotasje utgjør rundt 3 prosent av det norske transportarbeidet. Å finne og dokumentere kabotasjekjøring er, ifølge kontrollmyndighetene, svært krevende. Kabotasjereglene gjelder nå også for varebiler (som vi antar er mindre relevant for kabotasjekjøring i norsk sammenheng). EUs mobilitetspakke innebærer dessuten at fartsskrivere og fjernavlesning blir del av kontrolltiltakene fra 2024.

Reglene for persontransportkabotasje (turbuss), gir EØS-transportører rett til å utføre kabotasje på midlertidig basis. Begrepet «midlertidig» er ikke nærmere definert, og gjør det vanskelig å kontrollere brudd på regelverket. Regjeringen har nå besluttet å innføre en klar tolkning av hva som er tillatt persontransportkabotasje i Norge, slik det også er gjort i Danmark. Kommisjonen stevnet høsten 2023 Danmark for EU-domstolen for deres nasjonale tolkning av hva som er midlertidig kabotasje.92 De norske reglene er likevel strammet inn, og fra 1. januar 2024 er det kun tillatt for utenlandske busselskap å utføre persontransport på norske veier i perioder på maksimalt tjue dager sammenhengende, og maksimalt tretti dager totalt per kalenderår. Den norske regjeringen har signalisert at Norge vil intervenere i saken til fordel for Danmark, og argumentere for at det er nasjonalt handlingsrom på dette området.93

Liberaliseringen av lufttransporten i EU/EØS på 1990-tallet har ført til nye tilknytningsformer for arbeidstakerne, som innleie og at mange utfører arbeid som selvstendige oppdragstakere. Press på kostnader motiverer til å betjene innenlandsruter uten å følge norske lønns- og arbeidsvilkår.94 Regjeringen har kommet med en stortingsmelding, hvor lønns- og arbeidsforholdene i innenriks luftfart er blant temaene.95 En av konklusjonene er at regjeringen vil arbeide for at flygende personell på flyruter i Norge skal være underlagt norske regler så langt det er forenlig med EØS-avtalen.

Krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann har stått på dagsordenen i mer enn ett tiår. Regjeringen har kommet med forslag om at skip i norsk innenriksfart og skip som yter maritime tjenester på norsk sokkel og i norsk økonomisk sone, underlegges krav om norske lønns- og arbeidsvilkår.96 Bakgrunnen er at utenlandske skip i norske farvann har ansatte med et lønnsnivå som til dels er betydelige lavere enn norsk nivå. Med norske lønns- og arbeidsvilkår menes bestemmelser om lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, som følger av lov og landsomfattende tariffavtale for NOR-registrerte skip som er engasjert i samme type virksomhet.97

12.8 EØS-retten og norsk kollektiv arbeidsrett

EØS-retten har hatt, og fortsetter å ha, betydning for den nasjonale kollektive arbeidsretten. Praksis fra EU-domstolen, EFTA-domstolen og Høyesterett har vist at EØS-avtalens regler om fri bevegelighet kan begrense den kollektive retten til arbeidskamp. Fra de siste ti årene er det klareste eksempelet Holship-saken. Saken gjaldt Norsk Transportarbeiderforbunds (NTF) varslede boikott av Holship Norge AS, som var eid av et dansk selskap. Boikotten skulle hindre lossing og lasting av Holships skip i Drammen havn. Formålet var å tvinge Holship til å inngå tariffavtale med fortrinnsrett for havnearbeidere knyttet til Administrasjonskontoret for havnearbeid i Drammen.

Både tingretten og lagmannsretten konkluderte med at boikottvarselet var lovlig. Ved behandling i saken i Høyesterett, ble det innhentet en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen.98 Spørsmålene til EFTA-domstolen gjaldt både EØS-avtalens konkurranseregler (artikkel 53 og 54) og etableringsretten (artikkel 31). EFTA-domstolen kom til at tariffavtaleunntaket fra EØS-avtalens konkurranseregler ikke kom til anvendelse i saken, og at det også forelå en restriksjon på etableringsretten som ikke kunne rettferdiggjøres i hensynet til å ivareta havnearbeidernes interesser. I desember 2016 avsa Høyesterett dom i saken i plenum. Flertallet (10 av 17 dommere) sluttet seg til EFTA-domstolens syn og fant at den varslede boikotten var i strid med etableringsretten. Flertallet la vekt på at virkningen av boikotten ville være at et selskap i en annen EØS-stat, ville bli utestengt fra et marked som selskapet vil inn i. Dette skilte boikotten fra kollektive aksjoner som har til formål å tvinge en arbeidsgiver til å forbedre egne arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår, eller å forhindre en arbeidsgiver fra å si opp egne ansatte. Tariffbestemmelsen om fortrinnsrett ble av denne grunn ansett å være av «irregulær karakter», med kun et «nokså indirekte» vern av arbeids- og lønnsforhold. For flertallet var det derfor ikke nødvendig å gå nærmere inn på forholdet til konkurransereglene. Mindretallet på syv dommere mente at boikotten var forenlig med etableringsfriheten og omfattet av konkurransereglenes tariffavtaleunntak.

I etterkant av Høyesteretts avgjørelse, klaget LO Norge inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). LO påsto at avgjørelsen var i strid med foreningsfriheten i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 11. EMD kritiserte Høyesterett, og dermed indirekte også både EFTA-domstolen og EU-domstolen, for å ha gitt EU/EØS-reglene om fri bevegelighet for stor plass i møtet med foreningsfriheten som en grunnleggende rettighet, som også rommer retten til kollektiv arbeidskamp. Under henvisning til medlemsstatenes vide skjønnsmargin på området, ble Norge likevel frikjent. Dommen viser at det er en viss spenning mellom EU-domstolens tilnærming anno 2007–2008 i «Laval-kvartetten» og EMDs syn på hvilke begrensninger som kan legges på foreningsfriheten.

EFTA-domstolens rådgivende uttalelse både i Holship-saken og verftssaken (omtalt over) må ses som utslag av EU-domstolens tilnærming i Viking- og Laval-sakene. Som tidligere påpekt, er det grunnlag for å hevde at EU-domstolen har justert kursen siden disse avgjørelsene, og dette vil ha betydning for EFTA-domstolens tilnærming i framtidige saker. Dersom EU-domstolen er villig til å akseptere større begrensninger i hovedreglene om de fire friheter, vil EFTA-domstolen også måtte legge om kursen. Signalene fra EMD i Holship-saken og nyere praksis fra EU-domstolen, vil også ha betydning for norske domstolers tilnærming når retten til fri bevegelighet skal balanseres mot andre grunnleggende rettigheter, slik som foreningsfriheten etter EMK artikkel 11.

12.8.1 Tariffavtaler og konkurransereglene

Holship-saken omhandlet, som påpekt, også spørsmålet om hvorvidt EØS-konkurransereglenes tariffavtaleunntak kom til anvendelse. Utgangspunktet etter konkurransereglene er at disse ikke griper inn i hva som kan tariffreguleres. Tariffavtaler som forfølger målet om å forbedre arbeids- og ansettelsesvilkår som er inngått gjennom kollektive forhandlinger mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, faller utenfor reglenes anvendelsesområde. Dette gjelder imidlertid ikke for eventuelle klausuler i en tariffavtale som ikke kan sies å forfølge målet om å forbedre arbeids- og ansettelsesvilkår. Slike klausuler er omfattet av konkurransereglene.

I utgangspunktet er selvstendig næringsdrivende omfattet av EØS-avtalens konkurranseregler som tilbydere av tjenester på et marked, og utøvere av virksomhet som uavhengige økonomiske aktører. Det er imidlertid et voksende antall personer (oppdragstakere) som ikke defineres som arbeidstakere, men som i realiteten kun er knyttet til én eller et fåtall tjenestekjøpere. Dette aktualiserer spørsmålet om også selvstendig næringsdrivende, som for eksempel musikere og frilansjournalister, kan forhandle kollektivt, uten å bryte konkurransereglene. Kommisjonen lanserte i september 2022 retningslinjer som klargjør i hvilke tilfeller kollektive avtaler for selvstendige næringsdrivende uten egne ansatte, faller utenfor konkurranseregelverkets anvendelsesområde.99 Skjev forhandlingsstyrke, grad av underordning og økonomisk avhengighet er i retningslinjene fra Kommisjonen konkretisert til næringsdrivende med minst 50 prosent av inntekten fra én kunde, som er innlemmet i kundeforetaket og styres av det.100 Konkurransetilsynet har bekreftet at de vil følge Kommisjonens retningslinjer.101

12.9 EØS-avtalen og partene i arbeidslivet

12.9.1 Den sosiale dialogen i EU og europeiske forhandlinger

EØS-avtalen har hatt bred støtte fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet, som LO og NHO. Tross EØS-motstand i deler av fagbevegelsen, har dette hovedbildet ikke endret seg vesentlig i løpet av det siste tiåret. Det som omtales som den sosiale dialogen på EU-språket, dreier seg i korthet om samarbeidet mellom partene i arbeidslivet. På sentralt nivå skal Kommisjonen konsultere partene om all politikkutvikling på det arbeidsmarkedspolitiske området. De norske organisasjonene i arbeidslivet kan delta aktivt i EUs sosiale dialog gjennom sine europeiske organisasjoner, og har dermed tilgang til relevante beslutningsprosesser. Det gjelder både hovedorganisasjoner og fagforbund. EFTA har også en rådgivende komité der partene i arbeidslivet deltar. NHO, Virke, LO, YS, KS og UNIO er representanter fra norsk side. Partene deltar også i Den konsultative komité for EØS, som er sammensatt av representanter fra arbeidslivets parter i EØS/EFTA-statene og representanter for Den økonomiske og sosiale komité i EU. Dette er et rådgivende organ som møtes én gang i året, og som vedtar felles uttalelser om aktuelle EU- og EØS-saker. Her hjemme har Arbeids- og inkluderingsdepartementet halvårlige møter med partene i arbeidslivet, med gjensidig orientering om aktuelle saker.

Fagforeninger i multinasjonale virksomheter har anledning til å opprette europeiske samarbeidsutvalg (EWC). Direktivet fra 1994, revidert i 2009 (2009/38), åpnet et nytt samarbeidsområde for arbeidstakerne. Det gir rett til å inngå grenseoverskridende avtaler om informasjon og konsultasjon i multinasjonale selskaper, og omfatter konsern med minst 1000 ansatte, og med 150 ansatte i minst to medlemsland. Direktivet ble gjennomført i Norge ved at LO og NHO framforhandlet en avtale, som siden ble gjort til forskrift.102

Maastricht-traktaten åpnet for at partene på europeisk nivå (også sektororganisasjonene) kan forhandle seg fram til avtaler som vedtas som bindende rådsvedtak.103 Europeiske forhandlinger er ikke kollektive forhandlinger i tradisjonell forstand, da det ikke finnes maktmidler som streik eller lockout. Dersom man ikke kommer fram til enighet, kan Kommisjonen komme med eget lovforslag på området. Partene kan også forhandle fram såkalte «frivillige avtaler», som ikke følges av bindende direktiv. Det blir opp til partene i medlemslandene å gjennomføre disse avtalene nasjonalt.104

Det har vært framforhandlet få avtaler de siste årene. Høsten 2023 ble det i forhandlingene mellom hovedorganisasjonene om arbeidstakeres rett til å være frakoblet (for eksempel mobiltelefon og pc). Kommisjonen har derfor signalisert at det vil komme forslag til lovgivning. Bakgrunnen for initiativet er teknologien som gjør det mulig for mange å jobbe hvor som helst og når som helst. I 2021 mente også et flertall i Europaparlamentet at det var behov for et regelverk på europeisk nivå om arbeidstakeres rett til å være frakoblet.105

Utvidelsene av EU har medført at situasjonen i de nyeste medlemsstatene har bidratt til å prege utviklingen det siste tiåret. I de fleste av de nyeste medlemsstatene er det lav organisasjonsgrad, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Kollektivavtalesystemet er svakt, og mest framtredende på bedriftsnivå.

Fra nordisk hold har det vært en gjennomgående bekymring for manglende respekt for rollen til arbeidslivets parter. Nordens Faglige Samorganisasjon (NFS) startet i september 2019 en felles strategi for å øke nordisk fagbevegelses innflytelse over hvordan arbeidsmarkedspolitiske og faglige spørsmål drives innenfor EU.

12.9.2 Fond for anstendig arbeid

Under EØS-midlene (se kapittel 4.3.3) er det etablert et fond for anstendig arbeid. Dette fondet støtter initiativer som fremmer samarbeid mellom partene i arbeidslivet, gode arbeidsstandarder, likestilling mv. Arbeidet skjer i samarbeid med partene i Norge. I 2020 var 46 prosjekter finansiert i fjorten land. Det er til sammen satt av om lag 150 millioner kroner over en periode på syv år til anstendig arbeid og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet under EØS-finansieringsordningene 2014–2021.

12.10 Myndighetssamarbeid på tvers av landegrensene

12.10.1 Tilsyn og kontroll

På tilsynsområdet har det skjedd mye siden 2012-utredningen, ikke minst når det gjelder internasjonalt samarbeid mellom tilsynsmyndighetene. Ett av formålene med håndhevingsdirektivet (se 12.6.2) var å få til mer effektiv kontroll på tvers av landegrensene.

I 2013 tok Kommisjonen initiativ til en europeisk plattform mot svart arbeid. Medlemsstatene ble bedt om å lage handlingsplaner mot svart arbeid, og legge opp til økt samarbeid mellom tilsynsmyndighetene. Dette inkluderte utveksling av ikke-bindende retningslinjer for tilsynsarbeid og muligheter for datautveksling mellom landene. Norge deltok i dette arbeidet ved å samarbeide om tilsyn, utveksle inspektører, drive informasjonstiltak og dele god praksis. Arbeidstilsynet har inngått samarbeidsavtaler med flere land og gjennomfører et operativt samarbeid med arbeidstilsynene i Estland, Latvia, Litauen, Polen, Bulgaria og Romania. Gjennom deltakelsen i EU-programmet om sysselsetting og sosial innovasjon (EaSI), har arbeidstilsynene i Norden og Baltikum fått økonomisk støtte til et samarbeid om å utvikle informasjon og kunnskap om innsats mot arbeidslivskriminalitet.

Informasjon om norsk regelverk er sentralt for myndighetene, noe som blant annet gjøres gjennom servicesentre for utenlandske arbeidstakere (SUA). Dette er et tverretatlig samarbeid mellom Skatteetaten, politiet, Utlendingsdirektoratet og Arbeidstilsynet, og er etablert i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Kirkenes.

12.10.2 European Labour Authority (ELA)

EUs arbeidsmarkedsbyrå (European Labour Authority) ble etablert i 2018, men ble først innlemmet i EØS-avtalen høsten 2023.106 Målet er at byrået skal gi informasjon, øke mulighetene for samarbeid og mekle i grensekryssende konflikter. Viktige områder i ELAs arbeid er utsending av arbeidstakere, trygdekoordinering og EURES (se nedenfor). Når det gjelder felles tilsyn mellom medlemsland, legges det vekt på at ELAs rolle er frivillig og ikke-bindende. Det samme gjelder meklingsordningen, og det ble understreket at det ikke skulle skje noen myndighetsoverføring fra medlemsstatene.107 Kontoret i Bratislava åpnet i 2021, og ELA skal være fullt operativt i 2024. Hver medlemsstat skal ha en «liaison officer», som fungerer som bindeledd mellom nasjonale myndigheter og ELA. Norge har i flere år deltatt som observatør i ELAs styre. Under styret er det opprettet tre arbeidsgrupper om informasjon, tilsyn og mekling, hvor Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeidstilsynet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet deltar. Arbeidstilsynet deltar også i Den europeiske plattformen mot svart arbeid, som nå er lagt inn under ELA.

Da forslaget om ELA kom, ble det i Norge diskusjon om ELA ville gripe inn i selvråderetten på arbeidslivets område, eller om byrået vil være et effektivt virkemiddel i kampen mot arbeidslivskriminalitet. Bekymringen var trolig delvis knyttet til byråenes økte betydning i EU-systemet (se også kapittel 5). Partene i Norge var positive til at ELA kan styrke det grensekryssende arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

12.10.3 Samarbeid mellom arbeidsmarkedsetatene

EURES er et nettverk mellom Kommisjonen og arbeidsformidlingsetatene i EU/EØS-statene og Sveits. Norge har deltatt i EURES-nettverket siden 1994, og nettverket er en integrert tjeneste i NAV. EURES er nå del av samarbeidet i ELA. En forordning (2016/589) gir en forpliktelse til å gi informasjon til arbeidsgivere og arbeidstakere, assistere arbeidstakere og øke deres muligheter til å ta arbeid i et annet land.

Et annet samarbeid mellom arbeidsmarkedsetatene er PES-nettverket (Public employment services), som går tilbake til 1997. I 2020 ble det vedtatt å videreføre og styrke det eksisterende samarbeidet. Fra norsk side blir deltakelse i PES-nettverket sett på som nyttig, blant annet for å sikre tilgang til erfaringer fra andre land og bidra til utvikling av nasjonal politikk innenfor arbeids- og sosialfeltet.108

12.11 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

EØS-avtalen gjør Norge til del av det felles europeiske arbeidsmarkedet, med de mange fordelene det gir for både arbeidssøkere og arbeidsgivere. Et markant utviklingstrekk i det norske arbeidslivet de siste tjue årene, har vært den store arbeidsinnvandringen fra EU-statene i Øst- og Sentral-Europa. Arbeidsinnvandringen er en av de viktigste konsekvensene av EØS-avtalen, og har bidratt til økt verdiskaping, økt konkurransekraft og styrket bosetting i områder med befolkningsmessige utfordringer. EØS-innvandringen har gitt tiltrengt og ønsket arbeidskraft til norske virksomheter i både privat og offentlig sektor. Rekrutteringen har vært særlig stor til byggenæringen og deler av industrien, men også i helsesektoren har utenlandske arbeidstakere blitt stadig viktigere.

I enkelte næringer utgjør arbeidsinnvandrere nå en høy andel av arbeidsstokken, og er helt avgjørende for å opprettholde aktiviteten. Arbeidsinnvandringen har vært etterspørselsdrevet, og så langt foreligger det lite dokumentasjon på direkte fortrengning av innenlandsk arbeidskraft. Det har likevel oppstått negative indirekte effekter, som fallende lokal rekruttering til en del yrker og fag, særlig innen bygg. Koronapandemien var en øyeåpner for hvor avhengige deler av det norske arbeidsmarkedet har blitt av arbeidsinnvandrere – som for eksempel i landbruket. Det har de siste årene blitt økende oppmerksomhet rundt at selv om arbeidsinnvandring kan løse arbeidskraftunderskudd på kort sikt, er det nødvendig med innsats på flere fronter for å motvirke at lokal rekruttering og kompetansebygging svekkes.

Selv om det totale antallet arbeidsinnvandrere i Norge har vært økende og har holdt seg på et høyt nivå de siste årene, er nettoinnvandringen kraftig redusert siden toppåret 2011. Etterspørselen etter utenlandsk arbeidskraft og kompetanse vil trolig forsterkes i årene som kommer, blant annet på grunn av en aldrende befolkning. Dette er imidlertid en utfordring som gjelder i hele Europa. Det er derfor viktig å sikre at det norske arbeidsmarkedet fortsatt er attraktivt, at arbeidsinnvandrere som faktisk er i Norge blir værende, og at de er i produktivt arbeid. Utvalget mener at norske myndigheter bør ha en klar strategi for å sikre ønsket og nødvendig rekruttering av arbeidskraft fra EØS-området til Norge framover.

Arbeidsinnvandringen har også utfordret det norske arbeidslivsregimet. Spørsmålet om hvilke muligheter Norge har til å innføre nasjonale tiltak for å motvirke sosial dumping og sikre anstendige vilkår for alle arbeidstakere i Norge, har derfor fått mye oppmerksomhet. Det økte tilbudet av arbeidskraft har i deler av arbeidsmarkedet satt standardene for arbeids- og lønnsvilkår under press. Det er fortsatt urovekkende stor forekomst av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i enkelte bransjer. På tross av mange iverksatte tiltak, viser kontrolletatenes dokumentasjon at utenlandske arbeidstakere er langt mer utsatte for useriøsitet og uanstendige vilkår enn det som er vanlig i det norske arbeidsmarkedet. Utsendte arbeidstakere på oppdrag i Norge er særlig sårbare. Arbeidsinnvandrere fra Øst- og Sentral-Europa har dessuten gjennomgående lavere inntekt enn andre i det norske arbeidsmarkedet.

Et sentralt utviklingstrekk i EØS-samarbeidet de siste ti årene, knytter seg til det som gjerne omtales som EUs sosiale vending. EUs politikk og lovgivning har kort fortalt blitt mer orientert mot å fremme arbeidstakeres rettigheter og vilkår. Konkrete eksempler på dette er støtteordninger for å sikre sysselsettingen i medlemsstatene gjennom kriseperioder, og også ny EØS-relevant lovgivning, som for eksempel direktivet om beskyttelse av varslere, likelønnsdirektivet, minstelønnsdirektivet og det reviderte utsendingsdirektivet. I 2019 opprettet EU et eget arbeidsmarkedsbyrå (ELA), som har som formål å bidra til å sikre rettferdig arbeidsmobilitet i det indre marked. Norge deltar som observatør i ELAs styre, men prosessen med innlemmelse av ELA i EØS-avtalen ble først ferdigstilt høsten 2023.

Den norske arbeidslivsmodellen er bygd på et velfungerende samarbeid mellom partene i arbeidslivet, små forskjeller og høy produktivitet. Utvalget vil understreke betydningen av å ivareta denne modellen innenfor det indre markedet, med fri bevegelighet av arbeidstakere og tjenesteytere. Dette er avgjørende i årene framover. Ikke bare for å sikre EØS-avtalens legitimitet i befolkningen, men også fordi dette er kjernen i den norske arbeidslivsmodellen, som har bidratt til et produktivt og konkurransedyktig næringsliv.

Fastsetting av minstelønn i utsatte bransjer gjennom allmenngjøring av tariffavtaler har blitt et av de viktigste virkemidlene mot sosial dumping og lavlønnskonkurranse. I løpet av de siste årene har arbeidslivets parter blitt mer omforente om at allmenngjøring er nødvendig, og etter at ESA i 2018 lukket saken om reise, kost og losji, har det vært ro om ordningen.

Behovet for allmenngjøring er et uttrykk for at det tradisjonelle systemet for lønnsfastsettelse gjennom tariffavtaler ikke har vært tilstrekkelig for å demme opp for den økende lavlønnskonkurransen i det norske arbeidsmarkedet. Dette har også sammenheng med at under halvparten av arbeidstakerne i privat sektor er omfattet av en tariffavtale, og færre blant arbeidsinnvandrerne. Også i EU er det nå et uttrykt mål at lønnsdannelsen primært skal skje gjennom tariffavtaler. Utvalget mener at styrking av det organiserte arbeidslivet er et viktig tiltak for å sikre en høy avtaledekning i det norske arbeidslivet.

De siste års erfaringer, inkludert situasjonen under koronapandemien, har vist at arbeidsinnvandrerne er ekstra sårbare for å falle ut av arbeidsmarkedet i forbindelse med kriser og konjunktursvingninger. Dette har trolig sammenheng med at mange av dem har en løsere tilknytning til arbeidsplassen enn sine norskfødte kolleger. Manglende norskferdigheter og lav kunnskap om hvordan norsk arbeidsliv fungerer, medvirker til lav organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrerne. Svake norskkunnskaper gjør også omstilling og rekvalifisering til andre typer jobber vanskelig. Utvalget vil her vise til anbefalingene som ble gitt i NOU 2022: 18 når det gjelder å tiltak for å styrke norskopplæringen for arbeidsinnvandrere.

I kjølvannet av den økte arbeidsinnvandringen, og også det siste tiåret, har myndighetene iverksatt en rekke tiltak for å bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. I all hovedsak har disse reguleringene ikke kommet i konflikt med EØS-avtalen eller blitt utfordret. Utvalget vil understreke betydningen av at denne innsatsen videreføres, og også styrkes der det er nødvendig. Styrket regelverk må følges opp med tilstrekkelig tilsyn og kontroll fra myndighetenes side.

Transportnæringene, både på land, til sjøs og i flybransjen, har helt særskilte utfordringer når det gjelder både reguleringer og håndheving – og potensialet for sosial dumping har vist seg å være svært stort, både i Norge og i EØS-området for øvrig. Det er spesielt krevende og vanskelig å sikre lønns- og arbeidsvilkår innenfor disse delene av arbeidslivet, hvor mobile arbeidstakere utfører transporttjenester på tvers av landegrensene i det indre markedet. Utviklingen har skapt en vanskelig konkurransesituasjon og store problemer for seriøse arbeidsgivere, så vel som for deres ansatte.

Kabotasjekjøring – det vil innenriks transport i forbindelse med internasjonal transport – er særlig problematisk. Det økende omfanget av dette har hatt dramatiske konsekvenser blant annet for den norske turbilnæringen. Regelverket knyttet til EUs mobilitetspakke er gjort gjeldende i Norge i 2022 gjennom en rekke lovendringer. Det dreier som mange bestemmelser som på ulike måter gir økt vern for sjåfører i gods- og persontransport. Reglene for persontransportkabotasje (turbuss) gir EØS-transportører rett til å utføre kabotasje på midlertidig basis – men uten at «midlertidig» er klart definert. Regjeringen har nå besluttet å innføre en klar tolkning av hva som er tillatt persontransportkabotasje i Norge, slik det også er gjort i Danmark. Innenfor alle transportnæringene er det en stor utfordring å sikre at norske arbeids- og lønnsvilkår gjøres gjeldende for arbeid og tjenester som utføres i Norge. Utvalget mener det er viktig at myndighetene følger opp handlingsplanen mot sosial dumping i transportsektoren og bruker det handlingsrommet regelverket gir, og ikke minst sikrer at det blir håndhevet.

Enkelte EØS-relaterte saker skaper stor splid på arbeidslivsområdet. Det gjelder særlig saker som berører partenes autonomi, og når saker som i utgangspunktet er kontroversielle i den nasjonale politiske debatten, blir gjenstand for ESAs vurderinger. Et aktuelt eksempel er de nylige innstrammingene i arbeidsmiljøloven på adgangen til innleie fra bemanningsforetak. Lovendringene, som er politisk omstridte, ble vedtatt av Stortinget i desember 2022. Flere bemanningsforetak sendte inn klager til ESA, som i januar 2023 startet en undersøkelse av om de nye reglene er i strid med vikarbyrådirektivet og tjenestefriheten innen EØS-området. ESA fulgte høsten 2023 opp med et formelt åpningsbrev, som er det første steget i en traktatbruddsak. Den videre utviklingen i saken vil ta tid, men den demonstrerer utfordringene som oppstår når EØS-retten setter spørsmålstegn ved et politisk vedtak som i dette tilfellet regnes som svært viktig av noen av partene i arbeidslivet og politikken, men som er sterkt uønsket av andre. Saken illustrerer også at hva som er «norske interesser» på et område, kan være svært sprikende.

ESA er et uavhengig overvåkingsorgan, men blir i en del sammenhenger likevel skyteskive i debattene. Det understreker betydningen av at ESA har tilstrekkelig og god kunnskap om den norske arbeidslivsmodellen, og at norske myndigheter bidrar til dette. Den økte arbeidskraftmobiliteten har i seg selv skapt et behov for styrket regulering av det nasjonale arbeidsmarkedet – samtidig som dette i noen tilfeller begrenses av EØS-retten. Utvalget mener at norske myndigheter må være aktive både når det gjelder påvirkning i tidlige faser av utformingen av regelverk i EU, og når det gjelder å lære av andre lands løsninger på lignende utfordringer.

Spørsmålet om ansvarsfordelingen i arbeidslivspolitikken mellom EU og medlemsstatene, er et pågående diskusjonstema. Dette kommer ikke minst til syne i striden om minstelønnsdirektivet, hvor Danmark og Sverige har ment at bestemmelsene bidrar til å undergrave rollen til de nasjonale partene i lønnsspørsmål. De fleste nordiske landene vil begrense EUs reguleringer ut fra ønsket om selvråderett i arbeidslivsspørsmål. Samtidig har EU vedtatt en rekke nye direktiver på arbeidslivets område det siste tiåret, og flere er underveis. Etter utvalgets vurdering, bygger disse bestemmelsene i hovedsak opp under det som også er nasjonal politikk i Norge. Det er i de aller fleste tilfeller dessuten anledning til å ha strengere bestemmelser nasjonalt, uten at det strider mot EØS-avtalen.

Norge deltar på arbeidslivsrelaterte områder som ligger utenfor EØS-avtalen, som EU-programmet for sysselsetting og sosial innovasjon (EaSI). Målsettingen fra myndighetenes side er både å holde seg orientert om hva som foregår og å sikre norske interesser. Det er jevnlige møter mellom myndighetene og arbeidslivets parter i Norge om utviklingen på EU-nivå. Organisasjonene i arbeidslivet har dessuten egen tilknytning gjennom sine europeiske organisasjoner, som har dialog med Kommisjonen om nytt regelverk og politikkutvikling. Fagbevegelsen i Norden jobber nå mer systematisk sammen for å få økt innflytelse på EUs arbeidsmarkedspolitikk. Utvalget vil peke på at her bør det ligge et større potensial for samarbeid og forening av krefter mellom norske arbeidslivsparter og myndigheter for å fremme felles norske interesser i saker på arbeidslivsområdet.

Utvalgets tilrådinger kort oppsummert:

• Norge bør ha en klar strategi for å sikre ønsket og nødvendig rekruttering av arbeidskraft fra EØS-området til Norge framover, og også iverksette tiltak for å sikre nasjonal rekruttering og kompetansebygging.

• Tiltak for å sikre et organisert arbeidsliv og bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping, må videreføres og styrkes der det er nødvendig.

• Myndighetene må der det er behov bruke det handlingsrommet regelverket gir, og sikre at det blir håndhevet.

• De særskilte utfordringene innenfor transportnæringene må møtes med et tydelig regelverk og sterk myndighetsinnsats for kontroll og håndheving.

• Norske myndigheter bør være aktive når det gjelder påvirkning i tidlige faser av utformingen av regelverk på arbeidslivsområdet i EU, og også lære av andre lands løsninger.

• Samarbeidet mellom norske arbeidslivsparter og myndigheter for å fremme felles norske interesser i saker på arbeidslivsområdet, bør styrkes.