13 Beredskap og krisehåndtering i EU og EØS

13.1 Innledning – styrking av beredskap og krisehåndtering i Europa

Europa har i senere år vært rammet av en rekke store kriser og truende hendelser som har bidratt til at samarbeid og kollektive løsninger er plassert høyt på dagsorden. Europa har opplevd stadig verre ekstremvær som følge av klimaendringer – varmerekorder, flom- og skredkatastrofer og flere og kraftigere branner. Da skogbranner herjet Sverige sommeren 2018, bisto en rekke av EUs medlemsland med fly, helikoptre og brannmannskap. Hellas har flere ganger fått hjelp fra EU/EØS-land til masseevakuering av turister i forbindelse med skogbranner. I 2020 rammet covid-19-pandemien hardt – ikke minst i Nord-Italia – og mange land, inkludert Norge, sendte medisinsk hjelp til de mest utsatte områdene. Russlands invasjon i Ukraina utløste det mest omfattende samarbeidet om krisehåndtering som er blitt gjort i Europa i nyere tid – rettet både mot situasjonen i Ukraina og naboland som opplever konsekvenser av krigen.1 Stadig nye trusler som krysser landegrensene, har økt behovet for å styrke evnen til å håndtere større og langvarige kriser.2 EU har respondert på slike utfordringer gjennom utvikling av omfattende samarbeid om beredskap og krisehåndtering – særlig de siste ti årene. Norge har blitt berørt av denne utviklingen, både direkte gjennom EØS-avtalen og gjennom det generelt tette EU-samarbeidet.

Prinsippene om fri bevegelse i et indre marked har utgjort «kjernen» i EU-samarbeidet helt siden Romatraktaten trådte i kraft i 1958. Det er disse prinsippene som også er kjernen i EØS-avtalen. Over tid har samarbeidet blitt utvidet til å gjelde langt mer – drevet fram av politiske og økonomiske forhold, av behov for å håndtere sekundære konsekvenser av det indre marked (jf. for eksempel «eksport» av smitte på tvers av grensene), så vel som av ulike interne og eksterne kriser (som migrasjonskrisen, kugalskapkrisen, fugleinfluensa, finanskrisen og klimakrisen) og større samfunnsendringer (som demokratisering av tidligere autoritære stater og Berlinmurens fall). Senere års «mega-kriser»3, som covid-19-pandemien og krigen i Ukraina har, akselerert denne utviklingen. I tråd med dette har EU kommet med en rekke nye initiativ til samarbeid for å forebygge og håndtere uønskede trusler, hendelser, og kriser. Beredskap og krisehåndtering har dermed fått en langt mer framtredende rolle i EU/EØS-samarbeidet enn tidligere. Norge har både gjennom EØS-samarbeidet og gjennom initiativ til samarbeid utenom EØS-avtalen, knyttet seg til de ordningene EU har etablert.

De mange krisene har avdekket sårbarheter og felles utfordringer og behov i EU knyttet til trusler både mot liv og helse, forsyningssikkerhet og fred og stabilitet, så vel som til trusler mot et velfungerende indre marked. Større kriser har gjerne vært etterfulgt av initiativ til tettere samarbeid.4 Styrking av samarbeid om beredskap og krisehåndtering kan dermed ses både i sammenheng med en utvikling som har pågått over lengre tid med å utvide EU-samarbeidet til områder utenfor de fire friheter/det indre marked, og i sammenheng med erfaringene fra en rekke større krisehåndteringer, ikke minst siden pandemien slo til i 2020 og Russland invaderte Ukraina i 2022.

Beredskap og krisehåndtering berører sentrale og kritiske nasjonale interesser og har i tråd med dette tradisjonelt vært et nasjonalt anliggende. Vi finner ordninger for beredskap og krisehåndtering innenfor de fleste samfunnsområder (helse, samferdsel, brann, mat, energi, miljø etc.). Slike ordninger er derfor gjerne tverrsektorielle og kan involvere et mangfold av ulike tiltak (operativ innsats på bakken, regelverk, organisering, innkjøp, finansiering, personell, utstyr etc.). EU/EØS-landene har på ulike måter vært engasjert, også operativt med personell, i internasjonalt arbeid knyttet til beredskap og krisehåndtering, ikke minst gjennom NATO og FN-systemet. Over tid har imidlertid oppmerksomheten i økende grad blitt rettet mot samordning av kapasiteter og felles innsats innenfor rammen av både EU og EØS.

I tråd med mandatet for EØS-utredningen, vil dette kapittelet handle om hvilken betydning EUs styrking av samarbeidet om beredskap og krisehåndtering, herunder helseberedskap, har fått for Norge gjennom EØS-samarbeidet, også når det gjelder avveininger mellom nasjonale kapasiteter og internasjonale samarbeidsløsninger. Styrkingen av mye av dette samarbeidet har skjedd de ti siste årene – og da særlig i forbindelse med og i kjølvannet av covid-19-pandemien. Vi skal se nærmere på utviklingen i EU og i EØS-samarbeidet på disse områdene, herunder erfaringer fra pandemien, med vektlegging av perioden 2013–2023.

I denne sammenheng retter vi oppmerksomheten mot beredskap og krisehåndtering på det sivile området, herunder helseberedskap, som utgjør en svært viktig del av beredskapsapparatet. Sivil beredskap er en fellesbetegnelse for beredskapstiltak av ikke-militær art, slik som forsyningsberedskap, helseberedskap, transportberedskap og sivilforsvar. Helseberedskap omfatter systemer for å forebygge og håndtere uønskede hendelser og kriser i helse- og omsorgstjenesten, oppfølging av rammede og berørte, CBRNE (miljømedisin, smittevern, atomberedskap og eksplosiver), forsyningssikkerhet for legemidler og materiell, og mattrygghet og drikkevann. Vi omtaler her helseberedskap separat fra den generelle sivile beredskapen, ettersom disse to områdene til dels er underlagt ulike reguleringer, ulik myndighet og ulikt ansvar innenfor EU.

13.2 Samarbeid om sivil beredskap

13.2.1 EUs ordning5 for sivil beredskap

EUs ordning for sivil beredskap er det viktigste grunnlaget i EU for sivil katastrofeinnsats og for annet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid, og innebærer at deltakerstatene stiller ressurser til rådighet for kriserammede stater, både i og utenfor Europa. Fra og med 2014 ble EUs ad hoc baserte ordning fra 2001, erstattet med en fast integrert ordning som fikk navnet «Union Civil Protection Mechanism» (UCPM), og som DG ECHO6 i EU-kommisjonen fikk et spesielt ansvar for. I innledningen til beslutningen om ny ordning for sivil beredskap ble det blant annet vist til at EU skulle få ansvar for å fremme solidaritet og bidra til koordinering av medlemslandenes arbeid med sivil beredskap. Innsatsen på sivil beredskap skulle omfatte alle typer menneskeskapte og naturskapte katastrofer/kriser, i tillegg til andre trusler mot folks liv og helse, som skader på miljø, eiendom, kulturminner m.m.7 Ordningen skulle legge til rette både for at det ble mobilisert tilstrekkelig med ressurser til å håndtere kriser og for at innsatser på bakken ble koordinert. Et eget system på EU-nivå skulle støtte opp om dette arbeidet: European Emergency Response Capacity (EERC). Dette systemet består av et sett av dedikerte ressurser som medlemslandene frivillig stiller til rådighet (teknologi, utstyr, personell etc.) for bruk i en felles respons på kriser, et senter for koordinering av kriserespons, der medlemslandene kan be om assistanse (Emergency Response Coordination Centre – ERCC), og et felles system for informasjon og krisekommunikasjon (Common Emergency Communication and Information System – CECIS), som skulle håndteres i fellesskap av Kommisjonen og kontaktpunkter i medlemsstatene. Dette systemet skulle bidra til felles innhenting av troverdig informasjon om spesifikke (krise)situasjoner, videreformidling av denne informasjonen til medlemsstatene og til å dele erfaringer fra landenes håndtering av kriser og uønskede hendelser.

Figur 13.1 viser prosessen knyttet til bruk av ordningen. Et deltakerland kan be om bistand via ERCC. Deretter koordineres arbeidet med å stille relevante ressurser til rådighet, som igjen vil bli formidlet til det berørte landet – gitt at det berørte landet aksepterer de tilbud om bistand som blir gitt. Ordningen bygger slik sett på frivillig koordinering av kollektive ressurser til bruk i en krisesituasjon eller annen truende hendelse.

Forstørr bilde

Kilde: European Commission (2020).

EUs ordning for sivil beredskap innebærer en generell styrking av felles kapasitet for samarbeid innen samfunnssikkerhet og sivil beredskap i Europa. Bakgrunnen for utviklingen av denne ordningen er erfaringer fra en rekke ulike kriser, både innenfor og utenfor Europa, der det har vært behov for en koordinert innsats fra EU-landenes side. Samordningen av sivil beredskap kan også ses i sammenheng med EUs styrking av innsatsen relatert til humanitær bistand. Et av de grunnleggende formålene med ordningen er å styrke felles kapasitet for å forebygge, unngå og håndtere kriser og katastrofer. Spesiell oppmerksomhet er rettet mot å øke kvaliteten på landenes systemer for risikovurdering og risikohåndtering, øke kunnskap og kompetanse om katastrofer, og sikre at det kan stilles ressurser tilgjengelig for å håndtere en krise innenfor og utenfor Europa. Ordningen fungerer som ett av EUs programmer, og det er lagt opp med en programfestet finansiering for en periode på sju år om gangen.8 EU-medlemmene finansierer aktivitetene gjennom EUs felles budsjett. Ordningen ble vurdert som EØS-relevant og tatt inn i EØS-avtalen i 2014.

Erfaringene fra blant annet store skogbranner i Sør-Europa i 2017, synliggjorde svakheter ved EU-landenes kapasitet til å yte nødvendig bistand når flere land rammes samtidig. I 2019 besluttet EU å styrke samordningen av sivil beredskap ytterligere.9 To tiltak sto i den sammenheng sentralt: 1) Styrking av den sivile beredskapsreserven (EERC/Voluntary Pool) gjennom økte bevilgninger og 2) etablering av en egen reserve av ressurser som kunne anvendes ved kriser når det var behov utover nasjonale kapasiteter og den sivile beredskapsreserven. Denne siste ressursen fikk navnet rescEU og kan for eksempel dreie seg om skogbrannhelikoptre, fly og ambulanser som kan reserveres for kriseinnsats ved behov. De nye endringene ble tatt inn i EØS-avtalen i 2019.

EUs ordning for sivil beredskap har over tid fått stadig større betydning. En illustrasjon på dette er at ordningen i perioden 2002–2008 ble aktivert til sammen 80 ganger, mens den i perioden 2009–2014 ble aktivert 130 ganger.10 I denne perioden var bruken av ordningen spesielt stor i 2009 og 2010, parallelt med svineinfluensapandemien (som startet i 2009). Ser vi på perioden fram til covid-19-pandemien i 2020, er toppunktene i 2016 og 2017, det vil si i kjølvannet av flyktningkrisen i Europa i 2015 (se figur 13.2).

Forstørr bilde

Kilde: European Council/Council of the European Union (2022).

I perioden 2020–2022 domineres aktiveringen av ordningen for sivil beredskap av covid-19-pandemien og krigen i Ukraina (som i seg selv er den største operasjonen EU har gjennomført under ordningen). Bare for disse tre årene aktiviseres ordningen 322 ganger. Det er omtrent like mye som for hele perioden 2002–2019 til sammen (327 ganger for hele denne perioden).

Det er også interessant å se nærmere på under hva slags type kriser/truende hendelser EUs ordning for sivil beredskap er aktivert. Figur 13.3 viser at perioden 2007–2019 samlet sett domineres av respons på naturskapte kriser/hendelser, som jordskjelv, skogbranner, oversvømmelser og annet ekstremvær. Perioden 2020–2022 preges i stor grad av covid-19 som en global helsetrussel, og relaterte aspekter (som for eksempel konsulær bistand til EU-borgere som ble «strandet» i land utenfor EU). I tillegg fikk en menneskeskapt krise – krigen i Ukraina – en sentral rolle i EUs samarbeid, på grunnlag av både omfang og alvorlighetsgrad. I løpet av de siste tjue årene – og særlig de ti siste – har dermed samarbeidet om sivil beredskap og krisehåndtering fått en mer framtredende rolle i EU.

Forstørr bilde

Kilde: European Council/Council of the European Union (2022).

13.2.2 Samarbeid om sivil beredskap og krisehåndtering i EØS

I 2012-utredningen hadde ikke krisehåndtering og beredskap noen framtredende plass. Tematikken inngikk som et underpunkt under «Andre viktige samfunnsområder», og ble der kun beskrevet over noen få sider. Dette reflekterer at samarbeidet på dette området fortsatt var svært begrenset i EU på den tiden 2012-utredningen ble utarbeidet.11 Norge har deltatt i det europeiske samarbeidet om sivil beredskap siden 1982, først gjennom «Handlingsprogrammet for sivil beredskap», deretter i EUs ordning for sivil beredskap som ble etablert i 2001. I EØS-avtalen inngår katastrofeberedskap som samarbeid utenfor de fire friheter (artikkel 78). EUs bestemmelser relatert til sivil beredskap er tatt inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen basert på endring i protokoll 31 (om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter).

Ordningen åpner for at Norge i en krisesituasjon kan be om hjelp i form av eksperter, ressurser og kompetanse. Ordningen fungerer som en støtte og et supplement til nasjonal krisehåndtering, samtidig som Norge forplikter seg til å stille ressurser tilgjengelig for krisehåndtering i andre land. Norge forpliktet seg til deltakelse i ordningen for sivil beredskap både for programperioden 2014–2020 og igjen for programperioden 2021–2027. Norge har også sluttet seg til styrkingen av ordningen som skjedde gjennom regelverksendringer i 2019, som blant annet innebar opprettelsen av rescEU.12 For programperioden 2014–2020 ble den totale kostnadsrammen for ordningen utvidet, noe som også førte til merkostnader for EØS/EFTA-landene.13 Dermed skjedde det en mangedobling av Norges økonomiske bidrag. Norges andel av EFTA-bidraget har hele tiden vært på godt over 90 prosent. Ubenyttede midler for programperiodene tilbakebetales – det kan imidlertid også forekomme at det er behov for ekstra bevilgninger til ordningen – gitt hvilke hendelser som oppstår i programperioden. Dette har for eksempel vært tilfelle under krigen i Ukraina.

De økonomiske bidragene til ordningen for sivil beredskap har ikke vært store. Det er likevel verdt å merke seg at bidragene har økt betraktelig over tid (se figur 13.4). Dette kan ses i sammenheng både med EUs styrking og utvidelse av samarbeidet (herunder etablering av rescEU) og med en rekke større hendelser/kriser som har oppstått i senere år. Den betydelige økningen i utgifter har skjedd parallelt med at ordningen både har fått økt oppmerksomhet og større betydning.

Forstørr bilde

Kilde: DSB (2023).

EUs ordning for sivil beredskap forvaltes i Norge av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.14 Dette er en ordning som også er relevant for andre sivile sektorer, som helse, samferdsel, miljø og forskning/utdanning, blant annet gjennom kunnskaps- og kapasitetsoppbygging og bruk av tilgjengelige ressurser, som for eksempel luftambulansen. Ordningen er videre relevant for totalforsvaret, ettersom deler av kapasitetsoppbyggingen under rescEU har en koordinerende rolle overfor forsvarssektoren. Videre er utenriksfeltet berørt, gjennom koblinger til utenriks- og sikkerhetspolitikken og gjennom innsats knyttet til humanitær bistand til tredjeland.

Norge har én innmeldt kapasitet, det medisinske teamet «Emergency Medical Team» (NOR-EMT), i den europeiske beredskapsreserven (ECPP). Ved bruk av NOR-EMT gjennom ECPP, delfinansieres dette gjennom EUs ordning for sivil beredskap. Helse- og omsorgsdepartementet har inngått avtale med EU om etablering av en luftambulanse for transport av pasienter med alvorlige og smittsomme sykdommer. Ettersom denne ressursen er tilgjengelig for EUs medlemsland, fullfinansieres etablering, opplæring av personell, drift og forvaltning av EU, herunder oppdrag som utføres for EU og deres medlemsstater. Videre har Norge vært aktive med å sende norsk hjelp til Ukraina og naboland. Norge har blant annet utmerket seg med å tilby en multinasjonal flykapasitet gjennom en avtale med SAS, en kapasitet som er mye benyttet over hele Europa. EUs ordning for sivil beredskap rommer ellers flere ulike samarbeidsområder, der en rekke aktiviteter finner sted. Øvelser har over tid vært et satsingsområde for å teste både system, innsats, samhandling og beredskap. Norge har siden 2007 fått finansiert en rekke fullskalaøvelser gjennom SweNorEx (2007), SkagEx (2011), HarbourEx (2015), Triplex (2016), Scope (2017) og Arctic Reihn (2023). Norge har også deltatt i prosjekter finansiert av ordningen, blant annet MEREPUV (2016–18), som analyserte konsekvensene av strømbortfall i byer (koordinert av DSB).

Norge har, per mars 2024, ennå ikke utløst EUs ordning for sivil beredskap og bedt om ekstern bistand for å håndtere kriser nasjonalt. Myndighetene har imidlertid flere ganger vurdert å be om slik bistand, for eksempel da Norge varslet EU om mulig behov for hjelp under de store skogbrannene sommeren 2018:15

Skogbrannfaren fortsetter å være alvorlig i Norge, selv om værsituasjonen nå er noe mer stabil. Brann- og redningsvesenene, støttet av Sivilforsvaret og frivillige, har gjort en formidabel innsats under krevende forhold. Sammen med forsterket beredskap på helikoptre har vi gjennom disse døgnene vist en svært god beredskaps- og håndteringsevne. Det er derfor litt mindre aktuelt å be EU om bistand gjennom EUs samordningsmekanisme for sivil beredskap. Vårt forhåndsvarsel vil bli liggende i EU-systemet som en hendelse, og vil kunne iverksettes på kort varsel, dersom situasjonen endrer seg.

Norge har bidratt til og deltatt i aksjoner i andre land som er blitt utført innenfor rammen av EUs ordning for sivil beredskap, for eksempel under de store skogbrannene i Hellas sommeren 2022.16 Da sendte Norge to skogbrannteam til de berørte områdene. Hellas tok i tillegg imot team fra flere andre europeiske land. Reise og opphold for alle disse ble finansiert gjennom EUs ordning for sivil beredskap. Dette var første gang slik forhåndsplanlagt utstasjonering av skogbrannteam ble gjennomført i Europa.

Norge har også gitt et stort og viktig bidrag til håndteringen av konsekvensene av krigen i Ukraina.17 Norske beredskapsmyndigheter har påpekt at deltakelse i EUs ordning for den sivile beredskapen er blitt viktigere i en situasjon med stadig nye trusler mot samfunnssikkerheten. Norge kan be om bistand hvis det skjer en hendelse i Norge som ikke kan håndteres tilstrekkelig nasjonalt – de nye truslene har økt sannsynligheten for at slike situasjoner oppstår. Covid-19-pandemien er ett eksempel på dette – følgene av ekstremvær er et annet.

I tillegg til samarbeidet knyttet til EUs ordning for sivil beredskap, eksisterer det et nordisk samarbeid på dette området. Det generelle nordiske samarbeidet om samfunnssikkerhet og beredskap er forankret i Haga-samarbeidet, som ble etablert i 2009.18 Samarbeidet handler blant annet om forebygging, håndtering av og gjenoppretting etter alvorlige hendelser, i tillegg til å fjerne hindringer for grenseoverskridende samarbeid. Videre skal de nordiske landene gjennom dette samarbeidet arbeide for felles bidrag til EU, FN, NATO og Nordens nærområder, herunder forsøk på koordinerte posisjoner for å påvirke disse organisasjonene. Det nordiske samarbeidet omfatter også helseberedskap, blant annet gjennom nordisk helseberedskapsavtale fra 2002, og forsvarssamarbeid gjennom NORDEFCO.19

Det er etablert et særskilt samarbeid mellom de nordiske redningstjenestene. Dette har grunnlag i avtalen om nordisk redningstjeneste – NORDRED-avtalen – som ble inngått mellom Norge og Danmark i 1989. Sverige og Finland kom med i 1991 og Island i 2001.20 Innenfor NORDRED foregår det et samarbeid på tvers av primære sektormyndigheter, der helse, redning og politi samarbeider for å ivareta grenseoverskridende samfunnssikkerhet. Et eksempel der NORDRED har hatt betydning, var under de store skogbrannene i Sverige i 2018, da også EUs ordning for sivil beredskap ble benyttet (se Boks 13.1).

Det nordiske samarbeidet om samfunnssikkerhet har økt i betydning parallelt med styrkingen av EUs samarbeid om sivil beredskap. Dette samarbeidet kan bli enda viktigere med Finlands og Sveriges inntreden i NATO. Styrking av det nordiske samarbeidet skjer dermed i nær sammenheng med annet europeisk samarbeid om samfunnssikkerhet.

13.3 Samarbeid om grensekryssende helsetrusler

13.3.1 EUs ordninger for samordnet innsats mot grensekryssende helsetrusler

Innenfor EU er helsepolitikk i utgangspunktet et nasjonalt anliggende, herunder håndtering av en helsetrussel som covid-19. Likevel spiller EU en viktig rolle i deler av helsepolitikken, både gjennom forpliktelser knyttet til regulering av det indre marked, som også er del av EØS-avtalen (som regulering av mat, legemidler og grensekryssende helsetjenester), og gjennom annet mer uforpliktende samarbeid (som samarbeid om ny helseteknologi. e-helse, kreft og andre folkehelseproblemer). EUs rolle på helseområdet er blitt traktatfestet gjennom artikkel 168 (Public health)21 i TEUV.22 I henhold til denne bestemmelsen skal EU primært supplere og utfylle nasjonal politikk på helseområdet («shall complement national policies»). Samtidig gir den et traktatfestet grunnlag for at EU kan initiere, fasilitere og koordinere tiltak på helseområdet. EØS-avtalen ble forhandlet fram før artikkel 168 (og forløperen artikkel 152) ble tatt inn i EUs traktatverk. Artikkel 168 har hatt betydning som grunnlag for EUs økte engasjement på helseområdet, herunder helseberedskap, noe som igjen har fått betydning for EØS-samarbeidet.

I 1998 etablerte EU et europeisk nettverk for overvåking og kontroll av smittsomme sykdommer.23 To formål ble knyttet til dette nettverket: 1) Epidemiologisk overvåking av smittsomme sykdommer og 2) etablering av et «Early Warning Response System» (EWRS) for forebygging av og kontroll med slike sykdommer. I 2005 ble EUs smittevernbyrå (European Centre for Disease Prevention and Control – ECDC) etablert.24 Byrået ble tillagt viktige oppgaver knyttet til blant annet innsamling, vurdering og publisering av vitenskapelig informasjon, å komme med ekspertuttalelser og bidra til faglig opplæring og tilrettelegge for informasjon til EU-organer, medlemsland og internasjonale organisasjoner. Byrået skulle videre koordinere det europeiske nettverket for overvåking og kontroll av smittsomme sykdommer og utveksle informasjon, ekspertise og «best practises», så vel som å legge til rette for felles tiltak.25

I 2013 styrket EU samarbeidet om helseberedskap ytterligere gjennom et nytt regelverk for felles innsats mot alvorlige grensekryssende helsetrusler.26 Reglene ble vedtatt på bakgrunn av EUs erfaringer med en rekke helserelaterte trusler, som svineinfluensaen i 2009, askeskyen på Island i 2010, og et større utbrudd av E.coli i Tyskland i 2011. Med unntak av stråling,27 omfattet samarbeidet alle kategorier av grensekryssende helsetrusler. Det nye regelverket innebar at det ble etablert krav om samarbeid og koordinering ved planlegging av helseberedskap og håndtering av helsekriser/alvorlige helsetrusler, både på europeisk og nasjonalt nivå. Systemet ble i tråd med dette innrettet for å ivareta både kontinuerlig og ad hoc overvåking og kontroll med alvorlige helsetrusler. Videre ga vedtaket ulike typer kompetanse til EU-kommisjonen, medlemslandene, ECDC og Helsesikkerhetskomiteen28 – mandatet til sistnevnte ble styrket og formalisert. En viktig del av vedtaket var også målsettingen om å styrke samarbeidet om felles anskaffelser av blant annet legemidler og medisinsk utstyr – vaksineanskaffelse var blitt særlig diskutert i den forbindelse. Basert på artikkel 5 i det nye regelverket for grensekryssende helsetrusler (som er del av EØS-avtalen), etablerte EU en rammeavtale om felles anskaffelse av såkalte «medisinske mottiltak» («medical countermeasures»), dvs. legemidler, medisinsk utstyr, verneutstyr og andre helsemessige tiltak.29 «Medisinske mottiltak» er tiltak som kan bli brukt for å håndtere en mulig eller eksisterende helsetrussel, og kan for eksempel dreie seg om vaksiner, diagnostiske tester, respiratorer, beskyttelseshansker og munnbind.

Inngåelse av avtalen om felles anskaffelse av medisinske mottiltak var basert på en forventning om at «felles innkjøp vil styrke avtalepartenes kjøpekraft og sikre rettferdig tilgang til medisinske mottiltak mot alvorlige grensekryssende helsetrusler».30 Avtalen omfatter en frivillig ordning som gjør det mulig for avtalepartene å anskaffe medisinske mottiltak gjennom tildeling av kontrakter på grunnlag av en felles innkjøpsprosedyre. Rammeavtalen var klar i 2014 og er formelt sett en multilateral avtale mellom Kommisjonen og EUs medlemsland, i tillegg til enkelte andre europeiske land. Per april 2020 hadde alle EU/EØS-landene signert avtalen om felles anskaffelser (JPA), i tillegg til Storbritannia, Albania, Montenegro, Nord-Makedonia, Serbia, Bosnia og Herzegovina, og Kosovo.31

I tillegg til å styrke generell innsats mot grensekryssende helsetrusler, har EU også styrket samarbeidet om håndtering av kriser på veterinær-, mat-, og fôrområdet – et område hvor EU har et veletablert og omfattende felles regelverk – reglene er også tatt inn i EØS-avtalen. EUs matlov fra 200232 inneholdt bestemmelser om at Kommisjonen sammen med Den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet (EFSA) og medlemsstatene, skulle utarbeide en generell plan for krisehåndtering på områdene mat og fôr. Kommisjonen presenterte en slik plan i 2004.33 I 2019 vedtok EU en ny kriseplan for mat og fôr.34 Bakgrunnen var de erfaringer som var gjort med å koordinere krisehåndteringen på EU-nivå under en rekke ulike kriser på mat- og fôrområdet. I vedtaket som etablerte den nye kriseplanen, ble det blant annet vist til en gjennomført evaluering av systemet for krisehåndtering som pekte på behovet for et sterkere søkelys på kriseberedskap og -håndtering, for å minimere folkehelsekonsekvensene av en mat- eller fôrkrise.35

Betydningen av å styrke helseberedskapen ble med andre ord særlig vektlagt. Den nye kriseplanen legger opp til å styrke samarbeidet og koordineringen i en krisesituasjon. Planen etablerte dessuten en ny kriseenhet som skal ha en sentral rolle ved håndtering av kriser på mat- og fôrområdet. Kommisjonen, EFSA og hvert medlemsland/EØS/EFTA-land skal alle utpeke egne krisekoordinatorer som møter i kriseenheten og har sentrale oppgaver knyttet til krisehåndteringen. I henhold til artikkel 13 i beslutningen som etablerer kriseplanen, har kriseenheten blant annet ansvar for raskt å kunne utvikle, koordinere og iverksette en kriseresponsstrategi og for å følge opp tilbaketrekkingen av de berørte mat- eller fôrproduktene hvis disse har blitt distribuert mellom flere medlemsland. Det relativt omfattende ansvaret kriseenheten er tillagt, kan forstås på grunnlag av den kompetansen EU har på mat- og fôrområdet og det velutviklede regelverket og samarbeidet som fra før av er etablert på disse områdene (som er del av EØS-avtalen). Dette til forskjell fra helsepolitikk, som fortsatt primært er et nasjonalt anliggende.

13.3.2 Samarbeid om grensekryssende helsetrusler i EØS

2012-utredningen vurderte utviklingen på helseområdet som betydningsfullt for styrking av EUs kapasitet for beredskap og krisehåndtering. Utredningen viste både til regelverket for mattrygghet og helseberedskap, som blant annet inkluderer varslingssystemer for kjemiske og biologiske angrep, og til regelverksinitiativ om overvåking av vareførsel på skip, som var tatt inn i EØS-avtalen. Det ble videre vist til EUs etablering av smittevernbyrået ECDC (European Centre for Disease Prevention and Control – EUs smittevernbyrå) i 2005, som var blitt en viktig del av EUs beredskapsarbeid, og der Norge har deltatt i byråets styre med observatørstatus og i byråets faglige råd.

Norge deltar i store deler av EUs helsesamarbeid gjennom EØS-avtalen (se også boks 13.2).36 Samarbeidet omfatter blant annet trygdekoordineringen, ordningen med EUs helsetrygdekort, samarbeidet om felles autorisasjon av legemidler, gjensidig godkjenning av kvalifikasjoner for helsepersonell, og (helse)krav for produktstandarder og -reguleringer, herunder for mat, medisiner og medisinsk utstyr. Det omfatter også helse og sikkerhet på arbeidsplassen, regler om offentlige anskaffelser, som blant annet regulerer anskaffelser av utstyr til sykehus, og pasientrettighetsdirektivet som regulerer bruk av grensekryssende tjenester. Norge deltar i komiteer og ekspertgrupper/arbeidsgrupper under Kommisjonens DG Santé og i EUs helsebyråer – Det europeiske overvåkingssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA), Den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet (EFSA), Det europeiske byrå for legemiddelvurdering (EMA) og Det europeiske smittevernbyrået (ECDC). De tre siste av disse byråene har alle viktige oppgaver knyttet til beredskap og krisehåndtering på helseområdet. Norge deltar også i samarbeid på områder som kreft, antibiotikaresistens, digital helse og forskning/innovasjon. I tillegg til det som skjer innenfor rammen av EØS-avtalen, deltar Norge i faglige nettverk og mer uforpliktende europeisk samarbeid om ulike helsespørsmål.

Et av de viktigste utviklingstrekkene når det gjelder helsesamarbeidet i EU de siste ti årene, er relatert til samarbeidet om å bekjempe grensekryssende helsetrusler. Norge har fortløpende valgt å knytte seg til dette samarbeidet gjennom EØS-avtalen. EUs beslutning fra 1998 om etablering av et europeisk nettverk for overvåking og kontroll av smittsomme sykdommer,37 ble raskt innlemmet i EØS-avtalen gjennom protokoll 31 og tatt inn i forskrift om innsamling og behandling av helseopplysninger i Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS-forskriften).38 Norge ble med som observatør i Det europeiske byrå for legemiddelvurdering (EMA) i 1999 og i Det europeiske smittevernbyrået (ECDC) i 2005. Begge deler er tatt inn i EØS-avtalen.39 EUs regler for innsats mot alvorlige grensekryssende helsetrusler fra 2013 ble tatt inn i EØS-avtalen og gjeldende for Norge fra 2015.40

I tillegg er Norge gjennom EØS-regelverket på mat- og veterinærområdet med for fullt i EUs system for krisehåndtering på mat- og fôrområdet. Norge deltar med Mattilsynet i kriseenheten på EU-nivå, som er en viktig del av dette systemet. Når det gjelder EUs rammeavtale for felles innkjøp av medisinske mottiltak, som var klar i 2014, uttrykte Norge tidlig interesse for å delta, men avtalen med EU på dette området var først klar til undertegning 20. mars 2020 (og trådte i kraft 3. april 2020).41 Under covid-19-pandemien tok EU initiativ til en omfattende styrking av samarbeidet om grensekryssende helsetrusler. Flere deler av dette samarbeidet er EØS-relevant og er, eller vil bli, tatt inn i EØS-avtalen. På andre områder har Norge inngått i en dialog med EU for å få på plass en bilateral avtale som kan sikre norsk deltakelse. Dette er omtalt under erfaringer fra covid-19-pandemien.

13.4 Styrking av samarbeid om beredskap og krisehåndtering etter pandemien

13.4.1 EU og covid-19-pandemien

Den 5. januar 2020 delte Verdens helseorganisasjon (WHO) informasjon om opphopning/klynger av tilfeller med lungebetennelse uten kjent årsak som var oppstått i Kina.42 9. januar 2020 rapporterte WHO om at kinesiske myndigheter hadde fastslått at årsaken var et nytt koronavirus, som senere fikk navnet covid-19. På bakgrunn av informasjonen WHO hadde publisert, holdt EUs helsesikkerhetskomité sitt første møte under pandemien 17. januar 2020. WHOs generalsekretær erklærte på en pressekonferanse 30. januar at utbruddet av covid-19 kunne karakteriseres som Public Health Emergency of International Concern (PHEIC). 28. februar gjennomførte EUs medlemsstater en første felles anskaffelse av medisinsk utstyr. På dette tidspunkt hadde det oppstått et stort utbrudd av covid-19 i Nord-Italia. 11. mars erklærte WHO at covid-19-utbruddet var blitt så omfattende at det kunne betraktes som en pandemi. I de to årene som fulgte, spredte pandemien seg over hele verden og forårsaket svært mange dødsfall.43

Covid-19 pandemien stilte EUs kapasitet for beredskap og krisehåndtering overfor store utfordringer.44 EUs håndtering skjedde samtidig innenfor klare begrensninger som følger av kompetansefordelingen mellom EU-nivået og medlemsstatene. Helsepolitikk er i all hovedsak et nasjonalt anliggende, og hver medlemsstat hadde derfor i prinsippet stor frihet til å utforme egne nasjonale strategier for å bekjempe pandemien. Dette kom særlig klart til syne i første fase av pandemien, da det var stor variasjon mellom medlemsstatene når det gjaldt strategier for krisehåndtering og valg av type og omfang av tiltak. Medlemsstatenes håndtering skjedde innenfor (men også ofte i konflikt med) de begrensninger som følger av felles EU-regelverk, ikke minst reglene for det indre marked og prinsippene for fri bevegelse. Videre har utviklingen av det som i stor grad har omfattet ikke-forpliktende ordninger for beredskap og krisehåndtering (som for eksempel samordningen av sivil beredskap og samordning av innsats mot alvorlige grensekryssende helsetrusler), lagt (uformelle) føringer på medlemslandene med tanke på felles bekjempelse av pandemien. Det siste viser til at det særlig utover i pandemien ble økt press for samordning på EU-nivå, selv om medlemslandene ikke var forpliktet til slik samordning. Felles vaksineanskaffelser og felles anbefalinger og retningslinjer for utforming av (restriktive/inngripende) covid-19-tiltak, er eksempler på dette. En viktig bakgrunn for denne frivillige samordningen var både det enkelte lands negative erfaringer med andre medlemslands restriksjoner (for eksempel konsekvenser av grenserestriksjoner), og de fordeler landene innså kunne oppnås gjennom kollektiv opptreden utad (for eksempel felles innkjøp/anskaffelser).

EUs samordning og koordinering under covid-19-pandemien kom dermed til uttrykk gjennom en rekke felles tiltak, som felles innsats for å frakte «strandede» EU-borgere hjem (innføring av reiserestriksjoner skapte problemer med hjemreise for svært mange mennesker), og felles anskaffelser av medisinsk utstyr, medisiner og vaksiner. I tillegg kom økonomisk støtte til europeisk næringsliv, tiltak for å sikre et fortsatt fungerende indre marked, herunder å sikre grensekryssende varehandel og tilgang på kritisk arbeidskraft på tvers av landegrensene, og gjennom felles uttalelser, anbefalinger og initiativ på høyt nivå – i Det europeiske råd og i Rådet – knyttet til iverksetting av tiltak mot covid-19. Figur 13.5 illustrerer noen av hovedområdene der EU var engasjert i kriserespons på covid-19-pandemien.

Forstørr bilde

Kilde: Figuren er hentet fra European Court of Auditors (2021).

Den koordinerte innsatsen på EU-nivå ble styrket underveis i pandemien og resulterte blant annet i reviderte regler for beredskap og krisehåndtering, styrking av etablerte EU-organer med ansvar knyttet til disse oppgavene (EMA og ECDC), og initiativ til nye regler og ordninger innenfor rammen av det som fikk betegnelsen «EUs helseunion» («European Health Union»45).46 EU tok også initiativ til en ordning for beskyttelse av det indre marked (Single Market Emergency Instrument (SMEI)). Ordningen endret senere navn til Internal Market Emergency and Resilience Act (IMERA), som ble vedtatt av Rådet og Europaparlamentet 1. februar 2024 som en midlertidig avtale.47 Ordningen er utformet på bakgrunn av erfaringene fra kriser og truende hendelser som covid-19, krigen i Ukraina og energikrisen, og skal blant annet legge til rette for nødtiltak («last-resort measures») når en krise truer tilgangen til kritiske varer og tjenester.48

Covid-19-pandemien berørte Europa sterkt og bidro til å plassere krisesamarbeid høyt på dagsordenen i EU. Samarbeid om beredskap og krisehåndtering har derfor i økt grad blitt flyttet fra nasjonalt nivå til EU-nivå. Dette har betydning for håndtering av kriser og truende hendelser, både innenfor og utenfor Europa, herunder under større sivile innsatsoperasjoner «på bakken», som både krigen i Ukraina fra 2022 og jordskjelvet i Syria og Tyrkia i 2023 er eksempler på.

13.4.2 Erfaringer fra EØS-samarbeidet under covid-19-pandemien

Felles utfordringer for EU og EØS/EFTA-land

Covid-19-pandemien skapte en rekke utfordringer for samarbeidet i EU og EØS. Både i Europa og i resten av verden ble det innført omfattende inngripende tiltak med beskyttelse av folks helse som begrunnelse. I prinsippet hadde hvert medlemsland (og EØS/EFTA-landene) relativt stor frihet til selv å velge både hvilket beskyttelsesnivå de skulle legge seg på og typer tiltak som skulle iverksettes for å oppnå dette nivået. Resultatet var stor variasjon med tanke på regjeringenes strategier for å bekjempe covid-19. Samtidig sto landene i EU/EØS overfor store felles utfordringer, ikke minst på grunnlag av det tette politiske og økonomiske samarbeidet som skaper stor gjensidig avhengighet, noe som igjen skapte behov for å samordne krisehåndteringen. Det eksisterte dessuten allerede flere ordninger for samordning – mange av dem ikke-forpliktende – som kunne brukes på ulike områder. For eksempel fikk EUs ordning for sivil beredskap en viktig rolle, alt fra hjemsending av EU/EØS-borgere (inkludert nordmenn) spredt over hele verden, der ordningen ble brukt til å koordinere flyvninger inn til ulike europeiske land, til nasjonale team (fra Norge NOR-EMT-teamet) som reiste til Italia for å bistå lokalt der, og videre gjennom en svært omfattende informasjonsutveksling.

Hjemsendelse av EU/EØS-borgere fra utlandet

Våren 2020 skapte de omfattende covid-19 nedstengningene rundt om i verden utfordringer for EU/EØS-borgere som var «strandet» i utlandet og hadde problemer med å komme seg hjem. Innbyggere fra EU-land fikk konsulær bistand gjennom nettverket til EUs utenrikstjeneste, European External Action Service, som omfattet 143 EU-delegasjoner rundt om i verden. Denne bistanden gjaldt borgere fra EUs medlemsland. Da det viste seg at det ikke var mulig å sikre hjemsendelse av alle innbyggere gjennom ordinære kommersielle transportmidler, tok EU i bruk ordningen for sivil beredskap, som omfatter både EU-land og EØS/EFTA-land. Hjemsendelsen av EU/EØS-borgere ble koordinert gjennom denne ordningen, som samtidig sikret opp til 75 prosent medfinansiering av spesialtransporten som var nødvendig for hjemsendelsene. Gjennom deltakelse i ordningen fikk Norge dermed hjelp til hjemsendelse av ca. 600 norske borgere. EUs ordning for sivil beredskap hadde også betydning på andre områder under pandemien, blant annet felles lagring og distribuering av vaksiner og medisinsk utstyr gjennom rescEU-ordningen.

Sikring av varetransport og -forsyning på tvers av landegrensene

Grenserestriksjonene under covid-19-pandemien skapte store begrensninger for fri bevegelse innenfor EU/EØS, ikke minst når det gjaldt fri bevegelse av personer. EU/EØS-landene var samtidig opptatt av at selv om det ble åpnet for tiltak som begrenset folks bevegelsesfrihet på tvers av landegrensene, så var det viktig å sikre at varer skulle flyte mest mulig fritt.49 I tråd med dette vedtok EU å iverksette såkalte «Green Lanes», som skulle sikre at varer og viktige tjenester kunne passere grensene mest mulig friksjonsfritt.50 En lignende ordning ble aktivert under flyktningkrisen i 2015, da strenge grensekontrolltiltak for personer ble gjeninnført mellom land i EU/EØS. Ett av målene for «Green Lanes» var å unngå lengre ventetid enn 15 minutter for lastefartøy ved grensepasseringer. Dette målet ble i hovedsak nådd. EUs tiltak på dette området bidro i stor grad til at varetransporten innenfor EU/EØS gikk mer eller mindre som normalt.

Innreiserestriksjoner og grensekontroll

Nedstengingen som fulgte av covid-19-pandemien, førte til at en rekke land innførte omfattende innreiserestriksjoner. Slike restriksjoner la kraftige begrensninger også på fri bevegelse innenfor Europas grenser.51 Norge var et av de europeiske landene som innførte de strengeste innreiserestriksjonene, og disse hadde relevans under både EØS-avtalen og Schengen-avtalen, noe den norske regjeringen redegjorde for underveis i pandemien:52

Nasjonale tiltak som begrenser den frie bevegeligheten innad i EU-/EØS-området, og tiltak som begrenser reiser over yttergrensene, berører EØS- og Schengen-samarbeidet, og EUs institusjoner ønsker mest mulig felles opptreden. Europakommisjonen har i tråd med dette gitt flere retningslinjer og anbefalinger til medlemsstatene, både når det gjelder begrensninger i den frie bevegeligheten innad i EU/EØS, og når det gjelder retten til innreise fra tredjeland. Disse retningslinjene og anbefalingene er ikke EØS-relevante i den forstand at Norge er forpliktet til å innlemme dem i EØS-avtalen, men de gir veiledning om hvilke prinsipper EU mener må legges til grunn ved vedtakelsen av tiltak i medlemsstatene for å beskytte folkehelsen i forbindelse med covid-19-pandemien.

Den norske regjeringen vurderte det samtidig slik at pandemien ga relativt stort handlingsrom til å gjennomføre tiltak for å ivareta folkehelsen:53

Statene må blant annet kunne velge ulike nasjonale strategier for håndtering av covid-19-pandemien. Man står midt i en pandemi som de fleste land møter med et sett av ulike virkemidler, men der det er større eller mindre grad av usikkerhet om effekten av de enkelte tiltakene. I en slik situasjon antar departementet at statene har en betydelig frihet til å innføre restriktive tiltak.

De norske tiltakene relatert til innreiserestriksjoner omfattet blant annet stengte grenseoverganger, gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense (det vil si på de grenseovergangene som ble holdt åpne), krav om covid-19-test for innreisende, regler for bortvising av utenlandske statsborgere, og regler for innreisekarantene, herunder krav om å tilbringe innreisekarantene på karantenehotell (innført 9. november 2020).54 Det ble gjennomført flere hundre justeringer og endringer i reglene for innreiserestriksjoner fra nedstengingen våren 2020 fram til høsten 2021, herunder innføring og justering av ulike typer unntak for borgere fra EU/EØS-land. Norge ble likevel kritisert av ESA for å opprettholde tiltak som kunne være i strid med EØS-avtalen. ESA informerte Norge 24. november 2020 om at de på eget initiativ hadde åpnet en sak for å vurdere de norske covid-19-restriksjonene som var vedtatt 6. november 2020.55 I perioden fra november 2020 til mai 2021 sendte ESA fire brev til norske myndigheter for å få informasjon om og klarhet i det norske regelverket og hvordan dette forholdt seg til EØS-avtalens bestemmelser. Parallelt med brevvekslingen mellom ESA og norske myndigheter, gjennomførte regjeringen en rekke endringer i covid-19-regelverket, herunder lettelser som ESA uttrykte seg positive til. Likevel konkluderte ESA i et Letter of formal notice datert 26. mai 2021, at de vurderte det slik at det gjeldende norske regelverket var i strid med EØS-avtalen på flere punkter.56

De norske innreiserestriksjonene skapte en rekke utfordringer – for myndigheter, næringsliv og den enkelte. Ett sett av utfordringer rammet sosialt personer og grupper som av ulike grunner hadde behov for å passere grensene, for eksempel familier med medlemmer i ulike land, herunder barn med foreldre i ulike land, kjærester fra ulike land, utenlandsstudenter, og arbeidspendlere. Et annet sett av utfordringer var tilgang til arbeidskraft, både til næringslivet og til nødvendige og kritiske samfunnsfunksjoner. Mange funksjoner i Norge er avhengig av utenlandsk arbeidskraft, ikke minst fra EU/EØS-området. Restriksjonene skapte også belastninger og utfordringer, økonomisk og sosialt, for den enkelte grensekryssende arbeidstaker (både norske og utenlandske), blant annet som følge av grensekontroll, karantenebestemmelser og begrensede muligheter for grensepassering. Innreiseforbudet hindret utenlandske arbeidstakere i å vende tilbake til sine jobber i Norge og førte i perioder til at enkelte sto uten både lønn og tilgang til økonomisk kompensasjon. Norske myndigheter forsøkte å begrense slike problemer underveis i pandemien, blant annet gjennom unntaksbestemmelser i regelverket og innføring av økonomiske kompensasjonsordninger for utenlandske arbeidstakere. Innreiserestriksjonene synliggjorde likevel hvordan det at EØS-avtalens prinsipper om fri bevegelse på kort varsel delvis ble satt ut av spill, fikk betydelige konsekvenser for individer, næringsliv og samfunn.

Anskaffelser av medisinsk utstyr og medisiner, herunder vaksiner

Felles anskaffelser av medisinske mottiltak var del av EUs regler for innsats mot grensekryssende helsetrusler som ble tatt inn i EØS-avtalen i 2015. Norge undertegnet imidlertid ikke en avtale om å være med i ordningen for felles anskaffelser av medisinske mottiltak før 20. mars 2020. Dette medførte at Norge var for sent ute til å bli med på EUs første betydelige felles innkjøp under pandemien vinteren 2020 – da knyttet primært til smittevernutstyr og respiratorer. Fra og med 3. april 2020 var imidlertid Norge sikret deltakelse i EUs felles innkjøpsordning for medisinske mottiltak for de produktene som var dekket av ordningen. Koronakommisjonen kritiserte Helse- og omsorgsdepartementet for å ha brukt for lang tid i forkant av pandemien på å slutte seg til EUs ordning med felles anskaffelser av medisinske mottiltak, noe som fikk negative konsekvenser for Norge med tanke på tilgang til smittevernutstyr i starten av pandemien.57 Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet var det ikke noen spesiell grunn til at avtalen ikke var blitt signert tidligere – det hadde bare blitt liggende – mye fordi det ikke var noe prekært behov som tilsa at det hastet med å få avtalen på plass.58 Flere andre land hadde i likhet med Norge drøyd med å signere denne avtalen. Avtalen fikk uansett begrenset betydning under pandemien og ble ikke brukt til vaksineanskaffelser. For Norge skulle det vise seg at deltakelse i denne ordningen ikke ga noen garanti for å bli med for fullt i EUs vaksinearbeid.59

Det var ikke gitt at EU skulle gjennomføre felles vaksineanskaffelser under covid-19-pandemien, ettersom dette i utgangspunktet er et nasjonalt anliggende. Under pandemien ble det likevel etter relativt kort tid klart at landene hadde felles interesse av å gå sammen om vaksineanskaffelser. Selvforsyning av vaksiner var lite realistisk, og hvert enkelt land ville bli mindre sårbart og få større kjøpekraft ved å gå inn i en felles innkjøpsordning enn om de skulle stå alene. Man ville også unngå at de ulike medlemsstatene overbød hverandre og på den måten drev opp prisene. Dermed fikk Kommisjonen oppgaven med å lede arbeidet med å inngå avtaler om anskaffelse av vaksiner på vegne av medlemslandene. Kommisjonen presenterte 18. juni 2020 en sentralisert tilnærming til anskaffelse av covid-19-vaksiner på vegne av medlemslandene.60

I Norge fikk helseministeren 18. mai 2020 ansvaret for å lede arbeidet med å skaffe vaksiner til den norske befolkningen. Etter å ha vurdert flere ulike alternative ordninger, besluttet regjeringen 2. juli 2020 å gjøre et forsøk på å koble seg til EUs ordning for felles vaksineanskaffelser. Koronakommisjonen har vist til at regjeringen vurderte at Norges «sterke kjøpekraft alene ikke kunne garantere rask tilgang på vaksiner, og at det var en reell usikkerhet om hvorvidt Norge ville kunne få vaksiner like raskt som andre vesteuropeiske land».61 Fire forhold veide tungt som grunnlag for antakelsen om at tilknytning til EUs ordning ga utsikter til å få vaksiner til en langt større del av befolkningen og på kortere tid, enn alternative tilnærminger62: 1) EU var i dialog med de mest lovende vaksinekandidatene og lå an til å lande store kontrakter. 2) De store produsentene har stor interesse av å forholde seg til EU som et stort og kjøpesterkt marked. 3) Mye av verdens vaksineproduksjon er lokalisert i EU-land. 4) Som EØS-medlem har Norge et etablert og velprøvd samarbeid med EU, inkludert på legemiddelområdet. Det lå derfor godt til rette for å kunne få på plass en avtale med EU. Myndighetene vurderte det dessuten som lite realistisk å få på plass gode ordninger gjennom et eventuelt samarbeid med land utenfor EU/EØS.

Avtale om felles innkjøp av medisinske mottiltak, der Norge er med, ble ikke tatt i bruk for finansiering av innkjøp av vaksiner. Derimot valgte EU å ta i bruk en annen ordning, The Emergency Support Instrument (ESI), som innebærer at midler hentes direkte fra EU-budsjettet. Det skapte problemer for Norge, som ikke deltar i ESI. Det ble etter hvert klart at det ikke var mulig for EU å inkludere Norge i denne finansieringsordningen. Løsningen ble en ordning der Norge knyttet seg til EUs vaksineanskaffelser gjennom videresalgsavtaler med Sverige. Beslutningen om å slutte seg til en slik ordning ble gjort av regjeringen 27. august 2020.

Eksportrestriksjoner

I utgangspunktet skal EØS-avtalen sikre partene mot eksportrestriksjoner (jf. artikkel 12). Det kan likevel være situasjoner som kan rettferdiggjøre unntak fra dette forbudet. Under covid-19-pandemien var det to tilfeller der Norge ble utsatt for eksportrestriksjoner fra EUs side. Det første tilfellet skjedde i mars 2020 og dreide seg om smittevernutstyr; det andre tilfellet skjedde i mars 2021 og dreide seg om vaksiner. Norske myndigheter mente i begge tilfeller at EUs restriksjoner ikke kunne rettferdiggjøres under EØS-avtalen. I begge tilfeller ble restriksjonene fjernet etter dialog med EU. To dager etter at saken ble tatt opp i et ekstraordinært møte i EØS-komiteen, ble eksportrestriksjoner på vaksiner fjernet. Koronakommisjonen trekker i NOU 2022: 5 fram flere mulige årsaker til at Norge ble rammet av eksportrestriksjoner: kunnskapsmangel om EØS og tidsnød i EU-kommisjonen, at EU lettere anvender unntaksbestemmelser i en krise, og at aktørene som behandler hasteregler i en krisesituasjon, ikke nødvendigvis er de samme som ordinært utarbeider regler. Koronakommisjonen påpekte at erfaringene med eksportrestriksjoner under pandemien hadde synliggjort en risiko for at Norge i krisesituasjoner kan bli rammet av restriksjoner som EØS-avtalen normalt skal beskytte mot.

Viktige erfaringer

Covid-19-pandemien synliggjorde på den ene siden behovet for økt innsats på EU-plan, og på den andre siden EØS/EFTA-landenes behov for å koble seg til denne innsatsen. EUs ordning for sivil beredskap fungerte langs mange flater under covid-19-pandemien, gjerne som en slags «last resort» når alle andre kanaler var utprøvd. I forbindelse med pandemihåndteringen viste norsk deltakelse i ordningen seg som verdifull, også ved at norske myndigheter dermed fikk tilgang til viktige møteplasser og beslutningsstrukturer i EU.

13.4.3 Styrking av samarbeid om sivil beredskap

Covid-19-pandemien utløste en rekke nye initiativ fra EUs side. Disse bygget på uttalte ønsker om et mer ambisiøst og omfattende krisehåndteringssystem i EU.63 I 2021 vedtok Europaparlamentet og Rådet endringer i reglene for ordningen for sivil beredskap.64 Styrkingen av ordningen ble gjennomført dels ved økte bevilgninger til rescEU og den videre oppbyggingen av beredskapsressurser innen områdene skogbrann, CBRN og akuttmedisin, og dels gjennom flere ressurser til den sivile beredskapsreserven European Civil Protection Pool (ECPP). Det framgikk videre av det nye regelverket at det var enighet om å spesifisere at EUs politikk om klima og biodiversitet skulle tas i betraktning så langt det passer – her ble det blant annet henvist til Paris-avtalen og FNs bærekraftsmål.65 Videre ga regelverket uttrykk for den viktige samordningen mellom sivil beredskap og helseprogrammet EU4Health på bakgrunn av covid-19-pandemien.66 Dette er et viktig punkt for Norge som har helseberedskapskapasiteter både i rescEU og ECPP. EUs nye regelverk for ordningen for sivil beredskap var EØS-relevant og ble senere tatt inn i EØS-avtalen.

EUs ordning for sivil beredskap er ett av EUs programmer, og de nye reglene skal i første omgang gjelde for programperioden 2021–2027. Hensikten med de nye reglene var å styrke EUs ordning for sivil beredskap ytterligere, blant annet på bakgrunn av hvordan covid-19-pandemien hadde rammet negativt en rekke samfunnsområder i Europa. Videre ble det vist til at pandemien hadde avdekket svakheter ved EUs kollektive evne til rask respons, ikke minst under en krise som pandemien, med lengre forløp og flere påfølgende hendelser som utfordret nasjonal håndteringsevne. Med dette som utgangspunkt, inngikk EUs vedtak i 2021 i et bredere initiativ for å sentralisere og styrke EUs innsats på beredskap og krisehåndtering. Dette skulle skje gjennom å styrke koordineringen på EU-nivå og øke EUs støtte og bidrag, herunder økonomisk støtte, til medlemsstatenes innsats på beredskap og krisehåndtering ved naturkatastrofer og menneskeskapte katastrofer i og utenfor Europa.

De nye reglene for EUs ordning for sivil beredskap ble tatt inn i EØS-avtalen i 2021. Fordi beslutningen ville ha økonomiske konsekvenser over flere år, ble det vurdert som nødvendig med Stortingets samtykke i medhold av Grunnloven § 26, andre ledd («sak av særlig viktighet»). Regjeringens vurdering var at EUs ordning for sivil beredskap representerer et viktig sikkerhetsnett for norsk samfunnssikkerhet og beredskap, og at trusler mot samfunnssikkerhet er blitt stadig mer relevant som følge av ny teknologi, mer ekstremvær, endrede sikkerhetsutfordringer og økt globalisering.67 På grunnlag av et enstemmig vedtak 8. juni 2021, godkjente Stortinget EØS-komiteens beslutning om å innlemme de nye reglene i EØS-avtalen. Norske myndigheters syn på regelverksendringene og videre deltakelse i ordningen har vært at de beredskapsmessige hensynene oppveier de økonomiske konsekvensene som følger av økt kontingent for deltakelse, samt at Norge både praktisk, formelt og når det gjelder omdømme, er best tjent med fortsatt deltakelse. Å stille nasjonale kapasiteter tilgjengelig i den sivile beredskapsreserven endrer ifølge myndighetene ikke det grunnleggende prinsippet om nasjonal selvråderett i en situasjon der Norge skulle trenge disse selv. Fordelen med reserven sett fra et norsk perspektiv, er at dersom det oppstår en alvorlig situasjon i Norge, vil norske myndigheter raskere kunne anmode om andre staters kapasiteter fra denne reserven.

13.4.4 Styrking av samarbeid om grensekryssende helsetrusler

EUs «helseunion»

Kommisjonens president Ursula von der Leyen holdt en tale 16. september 2020, der hun lanserte en plan for å styrke EUs helsesamarbeid innenfor rammen av det som fikk betegnelsen «EUs helseunion». Bakgrunnen var de erfaringene EU hadde gjort under pandemien. Styrkingen av helsesamarbeidet skulle foregå på grunnlag av den kompetansefordelingen som allerede eksisterte mellom EU-institusjonene og medlemsstatene på helseområdet. Dette innebar at man ikke la opp til ytterligere delegering av myndighet fra nasjonalt nivå til EU-nivå. Helsepolitikk skulle med andre ord fortsatt vært et primært nasjonalt anliggende. Kommisjonen beskriver arbeidet med en helseunion på følgende måte:68

The European Commission is building a strong European Health Union, in which all EU countries prepare and respond together to health crises, medical supplies are available, affordable and innovative, and countries work together to improve prevention, treatment and aftercare for diseases such as cancer. The European Health Union will

• better protect the health of our citizens

• equip the EU and its Member States to better prevent and address future pandemics

• improve resilience of Europe’s health systems

Initiativene knyttet til EUs helseunion kan plasseres i fire hovedkategorier69: 1) Styrking av helsebyråene EMA og ECDC. 2) Etablering av en ny helseberedskaps- og krisehåndteringsmyndighet – DG HERA. 3) Styrking av lovgivningen knyttet til innsatsen mot alvorlige helsetrusler. 4) Styrking av forskning og kunnskapsoppbygging – EU4Health.

Styrking av EMA og ECDC: EU har vedtatt regler som skal styrke EUs smittevernbyrå (ECDC) og EUs legemiddelbyrå (EMA). For ECDC innebærer de nye reglene at det etableres et nettverk av referanselaboratorier, styrking av overvåkingen av smittsomme sykdommer, styrking av kapasiteten for planlegging, rapportering og inspeksjon, og styrking av kapasiteten til å utstede ikke-bindende anbefalinger og forslag til alternative krisehåndteringstiltak. Muligheten for å utstede anbefalinger om tiltak innebærer at ECDC får en tydeligere rolle knyttet til risikohåndtering – en rolle som tidligere var eksplisitt unntatt fra byråets mandat.70 Det er videre etablert en egen EU Health Task Force i ECDC, som blant annet skal ha kapasitet til å bistå medlemsland i lokal krisehåndtering. EMA har fått styrket mulighet til å kreve og motta informasjon og data fra markedsaktører og medlemsland gjennom spesifiserte kontaktpunkt, økt kapasitet for å sikre forsyning av medisiner, og ved at det er tilrettelagt for mer utstrakt samarbeid om og deling av data, og for samordning av informasjon om kliniske studier. Videre er det etablert en egen Emergency Task Force. Norge deltar i samarbeidet innenfor rammen av EMA og ECDC gjennom EØS-avtalen, og den norske regjeringen har uttalt at også de nye reglene som styrker EMA og ECDC skal tas inn i EØS-avtalen.

Etablering av DG HERA:71EU har etablert en ny helseberedskaps- og krisehåndteringsmyndighet, generaldirektoratet DG HERA i Kommisjonen. Det opprinnelige forslaget var at HERA skulle etableres som et nytt byrå, men etter interne diskusjoner, ble det i stedet etablert som et eget DG underlagt ansvaret til den samme kommisæren som har ansvar for DG Santé. DG HERA har som overordnet oppgave å hindre, oppdage og reagere på helsekriser, og har i den forbindelse ansvar for å koordinere og sikre utvikling, produksjon, anskaffelse og distribusjon av nødvendige varer og utstyr som kan dekke EUs behov i en krisesituasjon. Dette omfatter blant annet legemidler, vaksiner og smittevernutstyr/medisinsk utstyr. DG HERA skal også sikre beredskapslagre for viktige produkter/utstyr. DG HERA er organisert på en måte som skiller det fra andre DGer i Kommisjonen, ved at det er opprettet et eget styre som skal bistå i arbeidet. DG HERAs styre omfatter i tillegg til representanter for medlemsstatene, også eksperter fra Kommisjonen. DG HERA har to grunnleggende måter å operere på: 1) beredskapsfasen og 2) krisefasen. I beredskapsfasen skal DG HERA arbeide tett med medlemslandene med tanke på å identifisere, analysere og prioritere mulige helsetrusler. Dette arbeidet legger grunnlaget for koordinering av mottiltak og sikring av industriens kapasitet til å produsere og levere det som skal til for å iverksette disse tiltakene. I krisefasen vil DG HERA benytte sitt eget rammeverk for beredskap og krisehåndtering og handle etter klarsignal fra Rådet. Etableringen av DG HERA er hjemlet i artikkel 122 i TEUV.72 Finansieringen av HERA-samarbeidet skjer gjennom Emergency Support Instrument (ESI), som er forbeholdt EUs medlemsland. Det er dermed flere formelle hindringer mot EØS/EFTA-statenes deltakelse i både ESI og HERA. Det har derfor heller ikke vært noen automatikk i at Norge skal kunne delta i HERA, selv om den norske regjeringen hele tiden har uttrykt ønske om slik deltakelse (se under).

Nye regler for innsatsen mot grensekryssende helsetrusler: EU vedtok i november 2022 en ny forordning som skal styrke samarbeidet om alvorlige grensekryssende helsetrusler (erstatter regelverket fra 2013 som er del av EØS-avtalen).73 De nye reglene omfatter blant annet krav om nasjonale planer og transparente rapporteringssystemer, styrking av integrerte overvåkingssystemer, styrking av kapasiteten for risikovurdereringer knyttet til helsetrusler, styrking av kapasiteten for å sikre koordinert respons på EU-nivå gjennom Helsesikkerhetskomiteen, og en forbedret ordning for å identifisere og respondere på helsekriser. Artikkel 6 i forordningen illustrerer hvordan de nye reglene kan føre til styrket koordinering på EU-nivå og dermed en bevegelse i retning av økt harmonisering av nasjonale systemer for helseberedskap og krisehåndtering: «When preparing national preparedness and response plans each Member State shall coordinate with the Commission in order to reach consistency with the Union preparedness and response plan (…)». EUs nye forordning anses som EØS-relevant av både Norge og EU, og planen er at denne skal tas inn i EØS-avtalen gjennom beslutning i EØS-komiteen. På et møte i Stortinget 28. juni 2023 opplyste helse- og omsorgsministeren at både denne forordningen og rettsaktene som utvider mandatene til det europeiske legemiddelbyrået (EMA) og det europeiske smittevernbyrået (ECDC), anses som EØS-relevante, og at det arbeides med å ta disse inn i EØS-avtalen. I mars 2024 var de nye reglene ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen.

EU4Health programmet: EU4Health er et bredt helseprogram som ble vedtatt i 2021 som en respons på covid-19-pandemien, med tanke på å styrke kriseberedskapen i EU.74 Bakgrunnen var oppfatningen om at pandemien hadde avdekket hvor sårbare nasjonale helsesystemer er, og at en fellesinnsats på EU-nivå, gjennom EU4Health-programmet, kunne møte de langsiktige helseutfordringene ved å bidra til sterkere, mer motstandsdyktige, fleksible og tilgjengelige helsesystemer. Målsettinger som programmet skal støtte opp under, er blant annet å beskytte folkehelsen, sikre befolkningen mot grensekryssende helsetrusler, sikre tilgang til legemidler, medisinsk utstyr og andre kriserelaterte produkter, og å styrke nasjonale helsesystemer så de er fleksible og effektive. Budsjettet for perioden 2021–27 er på 5,3 milliarder euro, noe som gjør programmet til den klart største EU-satsingen på helseområdet. Kommisjonen betrakter EU4Health som et gjenoppbyggingsprogram etter covid-19, og knytter samtidig satsingen til arbeidet med helseunionen.75 Den praktiske gjennomføringen av EU4Health skjer gjennom finansiering av utviklings- og samarbeidsprosjekter og utlysninger av kontrakter på utredninger og andre anskaffelser. EU4Health er tatt inn i EØS-avtalen gjennom protokoll 31 (samarbeid utenfor de fire friheter), og Norge kan dermed delta for fullt i samarbeidet. Ettersom programmet innebar økonomiske forpliktelser over flere år, var Stortingets samtykke nødvendig i medhold av §26 andre ledd.

Norges deltakelse i og tilknytning til EUs nye samarbeid på helseområdet

Tre av de fire områdene beskrevet over, er ansett som EØS-relevante, og er enten allerede tatt inn i EØS-avtalen (EU4Health) eller vil med all sannsynlighet bli tatt inn i avtalen (styrking av EMA/ECDC og EUs forordning om grensekryssende helsetrusler). Norge var lenge i dialog med EU om mulig deltakelse i HERA-samarbeidet. I desember 2023 ga Kommisjonen klarsignal for å intensivere samtalene om å forhandle fram et rammeverk (utenfor EØS-avtalen) for EØS/EFTA-statenes deltakelse i samarbeidet.76 Kommisjonen uttalte at den ville anbefale at Rådet gjorde vedtak som kunne åpne for formelle forhandlinger. Disse forhandlingene er forbeholdt EØS/EFTA-statene. Det er likevel verdt å merke seg at forhandlingene mellom EU og Sveits om en institusjonell avtale, som ble bestemt gjenopptatt i 2024, også skulle omfatte helsesamarbeid, herunder en tilknytning av Sveits til EUs ordninger for helseberedskap og krisehåndtering (se kapittel 15). I påvente av en avtale, har Norge fra starten av hatt anledning til å delta som observatør i HERAs styre, der Kommisjonen og medlemslandene er representert. Videre har en nasjonal ekspert fra Norge jobbet i DG HERA siden september 2022.

Norske myndigheter har gitt samarbeidet med EU om helseberedskap høy prioritet og vist til dette som svært viktig for å ivareta både norske interesser og gode relasjoner til EU. Regjeringen har satt opp tre mål for Norges tilknytning til dette samarbeidet: 1) Redusere risikoen for å stå utenfor EU-innkjøp av vaksiner, legemidler og medisinsk utstyr i en krisesituasjon – inkludert løsning på finansieringsordning. 2) Redusere risikoen for å bli rammet av eksportrestriksjoner under en helsekrise, herunder restriksjoner på vaksiner. 3) Bidra til norsk legemiddelindustris deltakelse i EUs arbeid for økt strategisk autonomi med hensyn til legemidler. En viktig bakgrunn for disse målene var de erfaringene Norge gjorde under pandemien.

Norge deltar allerede i Det europeiske smittevernbyrået og Det europeiske byrå for legemiddelvurdering, og Norge har dermed blitt direkte berørt av den styrkingen og utvidelsen av det ansvaret disse byråene har fått som følge av pandemien. EU4Health-programmet, som er en av de store satsingene som fulgte av pandemien, ble tatt inn i EØS-avtalen i 2021. Norske fagmiljøer og andre interessenter kan dermed søke om midler, levere tilbud og delta i samarbeidsprosjekter på lik linje med interessenter i EU-landene. Den norske regjeringen har satt opp følgende mål for deltakelsen i programmet:77 a) Norsk helseberedskap skal bli bedre, b) styrke folkehelsen gjennom europeisk samarbeid, c) Norge skal være integrert i et styrket digitalt helsesystem i EU, d) norsk helsenæring skal styrke sin konkuranseevne gjennom det europeiske samarbeidet innenfor helseteknologi og innovasjon, og e) Norge skal gjennom programsamarbeidet bidra til å dele og tilegne seg kunnskap.

13.4.5 Generell styrking av arbeidet med beredskap og krisehåndtering

Det er viktig å understreke at de siste årenes styrking av EUs krisehåndteringsengasjement ikke er unikt for helsesektoren. EU styrker sin kapasitet for krisehåndtering innenfor en rekke andre sektorer relatert til sivil beredskap, som energi, migrasjon og mat- og landbrukspolitikk, så vel som på utenriks- og forsvarsområdet. Det pågående arbeidet er i tråd med en utvikling som har pågått over lengre tid med tanke på å styrke EUs kapasitet for beredskap og krisehåndtering.78 Samtidig innebærer styrkingen av samarbeidet i kjølvannet av covid-19-pandemien et temposkifte i samarbeidet og en tydeligere strukturering, konkretisering og sentralisering av EUs felles krisehåndtering.79 Den økte satsingen på helse inngår i en bredere satsing på koordinering av beredskap og krisehåndtering i ulike sektorer. En illustrasjon på dette er at flere av ordningene relatert til krisehåndtering er gjeldende på tvers av sektorer. Sentrale ordninger som EUs ordning for sivil beredskap og ordningen for støtte under kriser (Emergency Support Instrument) var etablert før covid-19-pandemien rammet Europa i 2020, og de har vært brukt i ulike typer krisesituasjoner i ulike sektorer. De inngår nå også som tilgjengelige ordninger for beredskap og krisehåndtering på helseområdet. EUs krisehåndtering på helseområdet blir dermed innpasset i EUs generelle krisehåndtering, også på politisk nivå gjennom Rådets Integrated Political Crisis Response (IPCR) sitt rammeverk, som er etablert for å støtte opp under rask og koordinert beslutningstaking på EU-nivå under store og kompliserte kriser.

Virkemidlene som omfattes av IPCR inkluderer blant annet EUs ordning for sivil beredskap.80 Dette er en viktig bakgrunn for at Norge siden 2015 tidvis er blitt invitert til møter i IPCR, spesielt når Norge har vært direkte berørt, medvirket eller på annen måte har bidratt under ulike typer kriser.81 Dette dreier seg om alt fra det sikkerhetspolitiske (terror, raskt økende migrasjonsstrømmer, angrep på kritisk infrastruktur, Russlands krigføring mot Ukraina) til det mer samfunnskritiske (jordskjelv, pandemi, energiforsyning, klima). Både Norges samarbeid gjennom EØS-avtalen generelt og deltakelsen i ordningen for sivil beredskap spesielt, er forhold som har gjort det lettere å bli invitert inn i enkelte prosesser i EU knyttet til krisehåndtering, spesielt når Norge har bidratt konstruktivt til å løse felles utfordringer. Norge har ikke vært med på å fatte beslutninger, men deltakelsen har gitt viktig innsikt og økt mulighet for både styrket koordinering med andre land og ivaretakelse av norske interesser gjennom innspill til EUs politiske diskusjoner. Under covid-19-pandemien deltok Norge i flere uformelle politiske samtaler i EU og på enkeltmøter innenfor rammen av IPCR. Det er likevel usikkert hvor tilgjengelige slike arenaer for deltakelse vil være i framtiden, ettersom Norge formelt står utenfor EUs politiske samarbeid.

13.5 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

Krisehåndtering og beredskap er blitt stadig viktigere i EU. Samlet sett har EUs mer betydelige rolle når det gjelder beredskap og krisehåndtering ført til en styrking og sentralisering av ressurser. Det er etablert nye organisasjonsenheter på EU-nivå, iverksatt nye samordningstiltak og innført ny lovgivning. Det aller meste av EUs samarbeid om sivil beredskap og grensekryssende helsetrusler er blitt del av EØS-avtalen – både gjennom regelverk for det indre marked og gjennom øvrig EØS-samarbeid. Norge har også valgt å koble seg til EUs samarbeid om beredskap og krisehåndtering på områder som i utgangspunktet ikke har vært regulert gjennom EØS-avtalen. I desember 2023 ble det klart at Kommisjonen fikk klarsignal for å forhandle fram bilaterale avtaler om Norges, Islands og Liechtensteins tilknytning til det sist etablerte helseberedskapssamarbeidet, HERA. Utvalget anser denne utviklingen av samarbeidet med EU som naturlig og positiv.

Erfaringene fra koronapandemien synliggjorde reelle utfordringer for Norge med å sikre tilstrekkelig forsyning av vaksiner, medisiner og medisinsk utstyr. Det ble videre klart at EØS-avtalen ikke er en garanti mot at EU innfører tiltak som rammer Norge negativt. Det gjelder også i tilfeller der slike tiltak, etter norsk syn, er i strid med EØS-avtalen, noe EUs eksportrestriksjoner under pandemien viste. Samtidig bidro EØS til at slike restriksjoner raskt ble fjernet. Koronapandemien er etter utvalgets vurdering et eksempel på at Norge kan rammes av kriser hvor man er avhengig av samarbeid med EU. Koronakommisjonens konklusjon var at det ikke fantes andre løsninger enn samarbeid med EU som ville gitt i nærheten av samme resultat i arbeidet med å verne innbyggernes liv og helse.

Utvalget viser til de mange praktiske problemene som oppsto i Norges forhold til EU-stater, blant annet Sverige og Polen, i forbindelse med innreiserestriksjonene under pandemien. Dette gir en ytterligere illustrasjon på behovet for godt samarbeid og koordinering under en krise. Erfaringene fra koronapandemien viste sviktende koordinering både på nasjonalt og europeisk nivå. Behovet for europeisk samhandling er videre blitt aktualisert gjennom håndtering av de svært alvorlige sivile konsekvensene av Russlands pågående krigføring i Ukraina, blant annet knyttet til humanitær bistand og håndtering av flyktningsituasjonen.

Utvalget mener at Norges tilknytning til EUs ordninger for sivil beredskap og innsats mot grensekryssende helsetrusler, gir vesentlige bidrag til å trygge det norske samfunnet og norske borgere. Vår nasjonale beredskap styrkes gjennom tett samarbeid med likesinnede og naboland som alle har EU som sin foretrukne ramme. Norske myndigheter har i denne sammenheng vurdert det som politisk ønskelig og samfunnsøkonomisk lønnsomt med felleseuropeiske ordninger, framfor at enkeltstater fullt ut bygger opp egen beredskap for håndtering av relevante risikoer og trusler. Felleseuropeiske ordninger er samtidig et supplement til, og ikke en erstatning for, ulike nasjonale ordninger.

Utvalget vurderer et styrket norsk samarbeid med EU om beredskap og krisehåndtering som et viktig supplement til nasjonale strategier for å ivareta samfunnssikkerheten generelt, og helseberedskap spesielt. Samarbeidet er i hovedsak basert på frivillighet som ikke innebærer rettslige forpliktelser. Likevel kan samarbeidet skape forventninger om å følge EUs tiltak under en krise. Full tilknytning til EUs samarbeid om grensekryssende helsetrusler kan føre til at det under en ny pandemi er klare forventninger om at Norge følger EUs anbefalinger om hvilke tiltak det er legitimt å innføre. De politiske kostnadene ved å innføre strengere innreiserestriksjoner enn EU mener det er grunnlag for, vil kunne bli større enn de var under koronapandemien. Samtidig vil tettere samordning med EU bidra til bedre beskyttelse av norske borgere og markedsaktører mot negative effekter av krisetiltak fra EU mot tredjeland.

Det er mulig at Norge også uten EØS-avtalen kunne knyttet seg til deler av EUs samarbeid om beredskap og krisehåndtering. Det er eksempler på at land som hverken er med i EU eller EØS, har gjort det. Etter utvalgets syn ville det ikke vært mulig med et så omfattende samarbeid som det Norge har i dag, uten EØS-avtalen. Gjennom EØS-avtalen får Norge bedre tilgang til EUs beslutningssystemer og inngår dessuten i et bredere samarbeid med EU, både relatert til og ikke relatert til det indre markedet.

Utvalget vil samtidig understreke at EØS-avtalen ikke sikrer Norge fullt ut mot hastetiltak fra EUs side i en krisesituasjon. Den sikrer heller ikke tilgang til alle EUs ordninger, noe utfordringene knyttet til vaksineanskaffelser og HERA-samarbeidet illustrerer. Videre vil EUs hurtige beslutninger i en krisesituasjon kunne skape større utfordringer når det gjelder EØS/EFTA-statenes involvering og påvirkning, enn hva som er tilfellet i en normalsituasjon. EØS er ikke tilpasset situasjoner der det er behov for rask respons. Dette kan ha konsekvenser for Norges tilknytning til EUs krisehåndteringssystem, der beslutninger kan delegeres til Kommisjonen eller Rådet utenom ordinær saksbehandling.

Norge har i senere år deltatt jevnlig både på møter i EUs politiske krisehåndteringsmekanisme (IPCR) og på uformelle ministermøter, blant annet i forbindelse med koronapandemien og krigen i Ukraina. En viktig bakgrunn for tilgangen til slike møteplasser, er Norges deltakelse i EUs ordning for sivil beredskap. Norge har imidlertid ikke noen garanti for en slik tilgang til EUs informasjonskanaler i framtidige kriser. Utvalget registrerer at det er en stor utfordring at norske myndigheter, i en krisesituasjon, ikke er garantert tilkobling på informasjonsflyten i EU, og at det mangler egnede kanaler for å formidle norske synspunkter og behov. Denne utfordringen kan forsterkes jo større fullmakter EU får i framtidige kriser. Manglende kobling til EUs politiske samarbeid kan med andre ord være spesielt utfordrende i en krisesituasjon, der det er behov for raske beslutninger.

Utvalget registrerer at en viktig motivasjon for norske myndigheters ønske om å knytte seg til EUs ordninger for beredskap og krisehåndtering, er at Norge blir sårbart ved å stå alene. Totalberedskapskommisjonen slo fast at Norges sikkerhets- og beredskapsutfordringer i stor grad er knyttet til utviklingstrekk utenfor Norges grenser, og at det er nødvendig også å videreutvikle og styrke det internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeidet for å møte disse utfordringene. Utvalget registrerer at EU over tid har styrket samarbeidet om beredskap og krisehåndtering – særlig de siste årene. Erfaringene fra koronapandemien, som også er fyldig dokumentert i Koronakommisjonens rapporter, viser for det første at tyngdepunktet for relevant samarbeid for Norges vedkommende ligger i Europa. For det andre foreligger det ikke alternative konstellasjoner og samarbeid når det gjelder beredskap og samfunnssikkerhet, som i samme grad kan oppfylle Norges behov per i dag eller i overskuelig framtid. Det finnes per i dag ikke realistiske alternativer til å samarbeide tett med EU på disse områdene.

Norges deltakelse i det europeiske samarbeidet bygger på et ønske om å sikre nasjonale interesser relatert til befolkningens liv og helse, forsyningssikkerhet og tilstrekkelig beredskapskapasitet til bruk i en nødsituasjon, så vel som generell trygghet med naturlige partnere. Samtidig bygger deltakelsen på en solidaritetstankegang, det vil si felles europeisk innsats for å yte hjelp både innenfor og utenfor Europa. Det er derfor viktig å vedlikeholde et godt samarbeid og en gjensidig tillit gjennom relevante og konkrete norske bidrag, for å sikre et bredt og stabilt samarbeid om samfunnssikkerhet mellom EU og Norge.

Utvalget mener at deltakelse i samarbeidet på disse områdene har styrket samfunnssikkerheten i Norge, og økt Norges status i EU/EØS-samarbeidet gjennom tett samhandling med de andre landene. Utvalget slutter seg til Koronakommisjonens vurderinger om at Norge har hatt sterk nytte av å samarbeide med EU om helseberedskap. Det er samlet sett i dag sterke holdepunkter for at EØS-samarbeidet er av stor betydning for norsk beredskap og samfunnssikkerhet. I tråd med konklusjonene fra Totalberedskapskommisjonen, anbefaler utvalget å videreutvikle samarbeidet om samfunnssikkerhet og beredskap med Norden og EU for å ivareta Norges krisehåndterings- og beredskapsevne, herunder en norsk tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet.

Utvalgets tilrådinger kort oppsummert:

• Norge bør vektlegge den bredere sikkerhetspolitiske betydningen som samarbeidet om beredskap og krisehåndtering kan ha for å ivareta tillit og solidaritet mellom landene i Europa og for å styrke den generelle samfunnssikkerheten.

• Norge bør arbeide for best mulig tilgang til ulike typer møteplasser og informasjonskanaler for beredskap og krisehåndtering i EU-systemet, som EUs politiske krisehåndteringsmekanisme (IPCR) og uformelle ministermøter, ettersom EØS-avtalen ikke gir noen garanti for tilgang til disse.

• Internasjonalt samarbeid om samfunnssikkerhet og sivil beredskap, både med de nordiske landene og med EU, bør videreføres og styrkes.

Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, mener det i tillegg er naturlig å understreke at samarbeid på en rekke områder også kan omfatte Storbritannia og Sveits, som begge har stor farmasøytisk kapasitet. Dette medlemmet mener at når det gjelder bredere sikkerhetspolitisk betydning, er Storbritannia den dominerende europeiske sjø- og luftmakten i våre havområder. Medlemmet mener derfor det er helt avgjørende å inkludere Storbritannia i Norges samarbeid om beredskap og krisehåndtering, i tillegg til helse. Godt samarbeid med alle naboland er viktig for å styrke trygghet, liv og helse og økonomiske og strategiske strukturer.