1 Innledning

I løpet av de siste 15 årene har fødselstallene falt betydelig i store deler av verden.1 Dersom denne trenden vedvarer, vil den få store konsekvenser for befolkningens størrelse og sammensetning. Befolkningsendringer skjer langsomt, men omformer samfunnet. På kort sikt – i løpet av en generasjon i demografien – vil færre barn gjøre at velferdsstaten sparer penger fordi færre går i barnehage og på skole. Få barn gir likevel mindre grunnlag for tilbud til barn og unge, og det kan føre til færre valgmuligheter blant fritidsaktiviteter og utdanningstilbud i lokalsamfunn. Samtidig gir aldringen en sterk og varig vekst i behovet for helse- og omsorgstjenester. Sammen gjør dette at kommuner og andre offentlige institusjoner står overfor krevende omstillinger. Institusjoner må vris fra å støtte barnefamilier til å ta vare på eldre, noe som kan gjøre at dagens støtte til barnefamilier blir mer fragmentert.

Når dagens småbarn er godt voksne, vil det at fødselstallene faller i dag, gi færre og eldre mennesker i arbeid og en mindre befolkning. Dette vil ytterlige forsterke vridningen i den institusjonelle støtten mot eldre relativt til yngre. En aldrende og mindre befolkning kan også svekke produktivitet og innovasjon, selv om dette kan motvirkes av investeringer i kompetanse og teknologi.

Den enkeltes valg om å få barn har konsekvenser for samfunnet som helhet: Svært lave fødselstall og store svingninger i kohortene kan ha en rekke negative konsekvenser. Skal vi unngå disse negative konsekvensene, kan det forsvares å legge mer til rette for at personer som ønsker det, får barn. For samfunnet som helhet, og vurdert i en lang tidshorisont, kan det være mye å vinne på en politikk som legger til rette for nye generasjoner.

Spørreundersøkelser viser at et stort flertall av unge menn og kvinner i Norge ønsker seg egne barn. Foreldre tilbringer mye tid med barna sine og opplever det som en kilde til mening. For par og kvinner som ikke lykkes med assistert befruktning, kan det å ikke få barn være en stor sorg som de lever med over lang tid. Vi går nærmere igjennom konsekvenser av lave fødselstall i del III.

Nedgangen i fødselstallene i Norge de siste 15 årene har vært særlig sterk blant unge voksne i 20-årene. Gjennomsnittsalderen for når man får sitt første barn, har økt fra 28 til 30 år for kvinner og fra 31 til 32 år for menn. Spørreundersøkelser tyder på at alderen når de fleste ønsker å få sitt første barn, er betydelig lavere enn dette. Stadig flere ender også opp med færre barn enn de opprinnelig ønsket seg. Kohortfruktbarheten – målt som endelig barnetall ved 45 år – har falt mindre til nå. Det er likevel en tydelig nedgang i andelen som får flere enn to barn. Hvor mange barn dagens 29-åringer vil ende opp med å få, vet vi ikke, men flere forhold tyder på at det store fallet i fødselsrater blant unge i 20-årene ikke bare blir en utsettelse av fødsler, men at det også fører til at kvinner og menn vil ende med å få færre barn i løpet av livet.

De siste 30 årene har det vært en betydelig utvikling i ordningene rettet mot barnefamilier, særlig i første del av perioden. Norge og de andre nordiske landene er blant landene i OECD som bruker flest offentlige ressurser på familieytelser. Den nordiske modellen kjennetegnes av sterk institusjonell støtte til barnefamilier, særlig i form av foreldrepenger og barnehagetilbud. Sammen med rettigheter som gjelder permisjon og omsorg i lovverket, støtter disse ordningene opp under at både mødre og fedre kan delta i både lønnsarbeid og omsorg. I Norden har også fedrene brukt stadig mer tid på omsorg for barn. Det at mange velger å sette barn til verden, har blitt sett på som et tegn på et trygt og stabilt samfunn. De siste 15 årene har fruktbarheten falt bratt i Norden, og samlet fruktbarhetstall for Norge er nå 1,44. Om nedgangen ville vært enda større uten den institusjonelle støtten, kan vi ikke vite. Det raske fallet gir uansett grunn til å gjennomgå om dagens institusjonelle støtte til barnefamilier er tilstrekkelig, og om den er riktig organisert. Vi ser nærmere på utforming og effekter av familiepolitikken i del IV.

1.1 Årsaker til fallet i fødselstall

Utvalget har gjort en bred utredning av årsaker til fallet i fødselstall i Norge i del II. Hovedårsakene til fallet i fødselstall er oppsummert i kapittel 4. Utvalget finner at livsvalg og preferanser spiller en rolle – særlig ved at konkurrerende prosjekter bidrar til at man utsetter og forskyver planer og ønsker om barn. Samtidig har store samfunnsendringer endret betingelsene for den enkeltes valg om barn.

Fallet i samlet fruktbarhetstall skyldes først og fremst at unge voksne i 20-årene får betydelig færre barn – og i noen grad at færre får sitt tredje barn. De fleste unge i dag ser fortsatt for seg et liv med barn, og de fleste oppgir en ideell alder for første fødsel som ligger under dagens gjennomsnittlige førstefødselsalder. Samtidig har konkrete planer om barn i stadig større grad blitt forskjøvet til et senere tidspunkt i livet. Foreldre ønsker stabile rammer rundt foreldreskapet for å sikre barna gode levevilkår. De bruker også mye ressurser på barna når de først får barn.

Det er mange forhold unge voksne mener bør være på plass før de ønsker å få barn: fullført utdanning, et stabilt samliv, fast jobb og økonomisk sikkerhet, inkludert en passende bolig. Høyere forventninger både hos den enkelte og i samfunnet om hva som skal være på plass før foreldreskapet, og endrede muligheter for å oppnå dette, trekker i retning av at unge venter med å få sitt første barn. Lengre utdanninger, et yrkesliv og en familiepolitikk som stimulerer til å ha solid fotfeste i arbeidslivet, og boligpriser som har økt mer enn lønningene, trekker flere i retning av å vente med småbarnslivet. Unge etablerer samliv noe senere, og samlivene er mindre stabile. Samtidig gjør mer bruk av langtidsvirkende prevensjon at det å få barn blir en stadig mer planlagt hendelse.

Mulighetene for å fylle fritiden har samtidig blitt flere og relativt sett billigere enn før. For unge par har livet uten barn gitt flere muligheter, mens livet med barn har høyere krav. En tilpasning til dette kan være at de får barn senere. Slik kan det oppstå en tidlig fase av voksenlivet dedikert til fritid og karriere. Det store flertallet av unge voksne forventer at denne fasen etterfølges av en ny livsfase som foreldre, der foreldreskapet både gir mening og tar tid.

Familiepolitikken har bidratt til at det er lettere å kombinere fulltidsarbeid med familieliv. Samtidig bruker foreldre stadig mer aktiv tid sammen med barna sine. Småbarnsfamiliens totale arbeidsinnsats – i betalt og ubetalt arbeid – har altså blitt større over tid, og mange kjenner på tidsklemma. Det at foreldre bruker mer tid på å følge opp hvert barn, kan bidra til at flere stopper etter to barn. Spørreundersøkelser viser at mange oppgir manglende overskudd og hensynet til barna de allerede har, som viktige grunner til å ikke å få flere barn. Familier der mor arbeider deltid, velger noe oftere å få et tredje barn, men denne tilpasningen er mindre utbredt enn før.

Evnen til å få barn reduseres gradvis med alderen, slik at risikoen for å ikke lykkes med å få barn, øker. For de som ønsker flere barn, kan det å få det første barnet sent gjøre det vanskeligere å få flere barn senere. Sent foreldreskap henger også sammen med mer kompliserte svangerskap og fødsler. Svangerskap, fødsel og barseltid er en formende periode, for kvinnen, barnet og den nye familien. Det at graviditet og fødsel er anstrengende for kvinner, oppgis i spørreundersøkelser som en viktig grunn til ikke å få flere barn. Negative opplevelser og mangel på støtte før, under og etter fødsel kan bidra til at noen får færre barn enn de ellers ville fått.

For noen grupper har det blitt ekstra vanskelig å etablere familie. En større andel unge har psykiske lidelser. Det norske arbeidslivet stiller høye krav til kompetanse og produktivitet, og personer med lavt utdanningsnivå kombinert med psykiske lidelser har vanskeligere med å få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Personer utenfor arbeidslivet får færre barn og er i større grad barnløse, og fallet i fødselstall har vært sterkest blant menn og kvinner uten høyere utdanning og blant dem med lavere inntekt. Utenforskap i arbeidslivet henger i økende grad sammen med utenforskap i familielivet. Det er en markant økning i barnløshet blant menn og kvinner som bare har grunnskoleutdanning, spesielt sammenlignet med kvinner med høyere utdanning.

Utvalget framhever særlig fem endringer i samfunnsmessige betingelser som har ført til fallende fødselstall:

1. Sosioøkonomisk utenforskap: Personer med lavt utdanningsnivå, dårlig helse, lav inntekt og svak tilknytning til arbeidslivet forblir i økende grad barnløse.

2. Sen etablering av familie: Unge voksne bruker lengre tid på å fullføre utdanning, få fotfeste i arbeidsmarkedet, etablere varige samliv og skaffe en familievennlig bolig, og de får barn senere. Samtidig gir mer effektiv prevensjon færre uplanlagte svangerskap.

3. Normer og andre livsprosjekter: Endrede normer og prioriteringer blant unge par, kombinert med opplevelsen av økte krav knyttet til livet med barn, kan bidra til at parene venter med å få barn og får færre barn.

4. Tidsklemme blant småbarnsforeldre: Kombinasjonen av betalt arbeid og tidkrevende foreldreskap gir lite tid til overs, og det kan gjøre at flere venter med å bli foreldre og får færre barn.

5. Sårbar start for nye foreldre: Høyere alder ved fødsel, økt omfang av fysiske og psykiske lidelser blant fødende og større belastning i helsetjenesten kan gi negative opplevelser fra graviditet og fødsel. Dette kan gi nye familier en vanskeligere start og redusere ønsket om flere barn.

Utvalget fremmer ikke forslag der målet er å påvirke livsvalg og prioriteringer direkte. Utvalget bemerker likevel at bedre strukturelle rammer for familiedannelse kan bidra til endrede preferanser og valg – særlig blant de som i utgangspunktet ønsker barn. Når samfunnsendringer og institusjonelle endringer påvirker fødselstall, skjer dette i stor grad i et samspill med preferanser. For eksempel velger dagens foreldre i større grad enn noen gang før å kombinere fulltidsarbeid med tidkrevende oppfølging av barn. Institusjonelle endringer kan bidra til å gjøre denne kombinasjonen enklere, slik at flere av de som opprinnelig ønsket det, også får et tredje barn. En slik forståelse av samspillet mellom strukturelle årsaker og individuelle valg har vært et viktig grunnlag når utvalget har utformet tiltak.

1.2 Utvalgets mandat og sammensetning

1.2.1 Utvalgets tolkninger og avgrensninger av mandatet

Formålet med utvalget er å utrede årsaker til fallet i fødselstall de siste 15 årene, skissere konsekvenser av lave fødselstall for samfunnet og den enkelte og vurdere tiltak som kan øke fødselstallene. Det fullstendige mandatet til utvalget er gjengitt i kapittel 2.1.

Utvalget ser ikke på tiltak som kan begrense reproduktiv frihet, som for eksempel begrenset tilgang til prevensjon eller abort. Utvalget forstår denne avgrensningen som i tråd med mandatets beskrivelse av å legge «til rette for at den einskilde får dei barna dei ønskjer». Endringer i reproduktiv helse, prevensjon og abort er likevel diskutert som mulige årsaker til at fødselstallene har falt.

Mandatet framhever at det å få så mange barn som man ønsker seg, er positivt for den enkelte, samtidig som det at det fødes barn, kan være positivt for samfunnet som helhet. I mandatet er utvalget bedt om å vurdere tiltak som kan øke fødselstallene. Utvalget forstår mandatet slik at tiltakene skal legge til rette for at de som ønsker det, kan få barn. Demografen Trude Lappegård beskriver politikken som rammebetingelse for fruktbarhetsvalg i tråd med Tage Erlander, slik: «[…] å bygge et dansegulv som folket kan danse på, slik at hver enkelt kan danse sitt liv som de vil».2Å legge til rette for betyr også at ønsket om barn – heller enn en økonomisk nytte ved å få barn – skal være den sentrale driveren bak valget om å få barn. Det er dermed prinsipielt, og ikke bare samfunnsøkonomisk, viktig at den totale støtten til (vordende) foreldre ikke overstiger den samlede kostnaden ved å oppdra barn. Samtidig er det ønskelig at de foreslåtte endringene i størst mulig grad virker sammen med andre mål (målsynergier), heller enn mot dem (målkonflikter).

Fødselstallsutvalget legger videre til grunn at politikk som skal øke fødselstallene, samtidig må sørge for gode oppvekstvilkår for barn. I mandatet beskrives dette som at staten «støtter opp om foreldre slik at dei kan ta vare på barna dei får på ein god måte». Det er derfor viktig at tiltak og politikk rettet mot familier legger til rette for god helse for barn og foreldrene deres.

1.2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Rannveig Kaldager Hart (leder), førsteamanuensis og seniorforsker. Bærum

• Sara Cools, forsker I. Oslo

• Heidi Tiller, overlege og professor. Tromsø

• Sylo Taraku, rådgiver. Drammen

• Vegard Fykse Skirbekk, professor og forskningsleder. Oslo

• Kristoffer Chelsom Vogt, professor og viserektor. Bergen

• Kari Løvendahl Mogstad, lege og forfatter. Trondheim

• Katrine Vellesen Løken, professor og prorektor. Bergen

• Alexander Berg Erichsen, samfunnsøkonom i Fagforbundet og høgskolelektor. Eidskog

• Victoria Sparrman, PhD, samfunnsøkonom i NHO. Oslo

• Erlend Sæther, student. Alstahaug

• Maiken Køien Andersen, studenttillitsvalgt. Engerdal

1.3 Utvalgets vurderinger av mål med familiepolitikken

Utvalget har fått i oppdrag å beskrive hvordan tiltakene som diskuteres og foreslås, passer inn i andre mål for familiepolitikken. Utvalget vurderer at den norske familiepolitikken bør ha som mål at folk kan realisere sine ønsker om å få barn. Utvalget har i tillegg formulert fem mål, basert både på tidligere dokumenter og praksiser og av egne vurderinger. Til sammen foreslår utvalget seks mål for den norske familiepolitikken, i at den skal bidra til og støtte opp under:

• gode oppvekstvilkår

• akseptabel fordeling av økonomiske ressurser

• foreldres arbeidstilbud

• god helse hos foreldre og barn

• likestilling

• at folk kan realisere sine ønsker om å få barn

Med bakgrunn i at fødselstallene har falt betydelig, og at dette kan ha negative effekter på både individ- og samfunnsnivå, vurderer utvalget at målet om at folk kan realisere sine ønsker om å få barn bør vektlegges noe mer. Gjennomgående vurderer utvalget at en god retning for familiepolitikken framover ikke er å meisle ut enkelttiltak som skal legge til rette for ønsker om barn, men heller innarbeide dette som et av flere mål man skal navigere etter ved endringer i den norske familiepolitikken.

1.4 Utvalgets hovedforslag

Det å få barn er et valg som påvirker alle deler av livet. Institusjonell støtte til (vordende) foreldre gjelder derfor mange politikkområder. Det å legge til rette for at unge voksne fullfører utdanning, kommer inn i arbeidslivet og har råd til en familievennlig bolig, kan bidra til at flere får et første barn tidligere. For at foreldre skal realisere ønsket om å få flere barn, er det viktig hvilke erfaringer de har både med svangerskap, fødsel og barseltid og med å finne balansen mellom arbeidsliv og foreldreskap. Helsetjenesten, familiepolitikken og arbeidslivspolitikken er alle viktige for å skape best mulige rammer rundt disse erfaringene.

Dagens unge voksne er barn av den norske familiepolitikken: De har vokst opp med god barnehagedekning, fedre og mødre som delte foreldrepenger, og en utbygd skolefritidsordning. Når man har erfaringer med den norske modellen fra et barneperspektiv, kan man få forventninger som voksen både om at gode ordninger skal videreføres, og om at det som er knapt og krevende å få til å gå opp, skal justeres. For dagens unge voksne ligger likestilling til grunn som en selvfølgelig hverdagspraksis. Samtidig lever dagens unge i en verden der både utfordringer og risikoer er større og valgmulighetene flere enn tidligere.

Tittelen på utredningen spiller også på at utvalget ønsker å utvikle en politikk for å understøtte ønsker om barn blant dagens unge voksne – en politikk for nye generasjoner av foreldre. Å utvikle en slik politikk handler om å tilpasse og justere den institusjonelle støtten til foreldre i Norge. Samtidig handler det om å se at forutsetningene for et godt foreldreskap starter lenge før familiepolitikken: i å fullføre en utdanning, finne arbeid og skaffe en bolig. Slik ligger forutsetningene for familiedannelse blant unge voksne også i stor grad innenfor andre politikkområder enn familiepolitikken.

1.4.1 Redusere utenforskap

For noen grupper har det blitt ekstra vanskelig å etablere familie. Det norske arbeidslivet stiller høye krav til kompetanse og produktivitet. En økende andel unge har psykiske lidelser. Utvalget vurderer at økt utenforskap som skyldes lite utdanning, helseutfordringer og lav arbeidsdeltakelse blant unge voksne også har gitt mer utenforskap knyttet til familie og foreldreskap. Dette er særlig markert for menn, og det har nå også blitt tydeligere blant kvinner. Utvalget vurderer at det viktigste tiltaket for å motvirke utenforskap fra familielivet er å forebygge utenforskap i utdanning og arbeidsliv, som dels er forårsaket av og dels gir opphav til uhelse. Utvalget støtter derfor tiltak som ser kompetanse, helse og arbeidsliv i sammenheng og reduserer utenforskapet.

1.4.2 En raskere etablering i voksenlivet

Ønsker om økonomisk sikkerhet og karriereutvikling kan bidra til økningen i førstefødselsalder. De fleste tjener mer i 30-årene enn i 20-årene, og det å få barn senere er også forbundet med bedre karriereutvikling. Også den norske familiepolitikken gir insentiver til å utsette det å få barn: 40 prosent av unge menn og over 60 prosent av unge kvinner tar høyere utdanning, og de vil få betydelig bedre kompensert permisjon hvis de venter med å få barn til studiene er fullført og de er i jobb. Samtidig kan det å vente lenge med familiedannelse ha negative helsekonsekvenser for mor og barn: Risikoen for en rekke helseutfordringer for mor og barn øker med foreldrenes alder. For de som ønsker flere barn, kan det å få det første barnet sent gjøre det vanskeligere å få flere barn senere.

Vi undersøker også hvordan politikken kan legge bedre til rette for at de som ønsker å fullføre en lang utdanning og ha arbeidserfaring før de får barn, fremdeles kan få så mange barn som de ønsker seg, innenfor det som er biologisk mulig. Utvalget har sett på løsninger som legger til rette for at unge voksne kan få barn noe tidligere, og samtidig bevarer de gode utfallene familiepolitikken har bidratt til, inkludert likestilling i arbeidslivet.

Utvalget vurderer derfor at tiltak som fjerner hindringer i overgangen til voksenlivet og gjør at unge voksne raskere er etablert i arbeidslivet, kan bidra til å gjøre det enklere å få barn tidligere. Konkret foreslår utvalget å se på en smidigere overgang mellom førstegangstjeneste og utdanning, gjøre yrkesfag mer attraktivt og tilgjengelig, og å redusere omfanget av midlertidige ansettelser. Utvalget bemerker i tillegg at hvis grunnskoleløpet blir kortet ned, et valg som styres av andre primære hensyn, kan man forvente at det bidrar til en noe lavere alder for første fødsel.

1.4.3 Økt økonomisk støtte til foreldre under 30 år

I delrapporten la vi vekt på tiltak som fjerner hindringer for de som ønsker for eksempel å få barn under utdanningsløpet eller tidlig i livet. For unge voksne som ønsker å få barn, kan økonomi være en stor utfordring. Studier av overføringer viser at disse er effektive for å påvirke alderen ved første fødsel. Utvalgets flertall (elleve av tolv medlemmer, se særmerknad i kapittel 21.3) opprettholder forslaget fra delleveransen i april 2025 om å øke den økonomiske støtten til foreldre under 30 år, ved at disse får en ekstra barnetrygd. Videre opprettholder flertallet forslaget om å øke foreldrestipendet med 25 000 kroner og å ettergi 25 000 kroner av studielånet til personer under 30 år som får barn under utdanningen. Utvalgets flertall bemerker videre at dette tiltaket virker godt sammen med målet om fordeling, da de som får barn tidlig i livet, i gjennomsnitt får betydelig lavere kompensasjon gjennom foreldrepengeordningen og oftere har dårlig økonomi.

Det er lite evidens for at overføringer er effektivt for å øke det endelige barnetallet, utover effekter som kommer av at man får det første barnet tidligere. Utvalget har dermed i sine videre forslag til tiltak lagt vekt på institusjonell støtte heller enn økte overføringer.

1.4.4 Et bedre boligmarked for barnefamilier

Kostnaden ved en større bolig er for de fleste den største enkeltkostnaden ved å få (flere) barn. Boligprisene har økt betydelig raskere enn reallønnsveksten. Høyere barnetrygd og redusert foreldrebetaling i barnehage og SFO kan ikke fullt ut kompensere for dette. Sammenhengen mellom boligpriser og fødselstall er ujevnt fordelt: For de som eier bolig, gir høyere boligpriser en større boligformue, og flere studier viser en positiv sammenheng med fødselstallene i denne gruppen. For de som leier, har derimot høyere boligpriser en negativ sammenheng med fødselstall. Unge har som gruppe betydelig lavere formue enn voksne og eldre, og en stadig større andel får hjelp av foreldrene sine til å kjøpe sin første bolig. Slik forsterker utviklingen i boligmarkedet det at unge voksne er økonomisk avhengige av foreldrene sine. Ikke alle har foreldre som kan hjelpe dem med å kjøpe bolig, og høyere boligpriser gjør at utenforskap på boligmarkedet i sterkere grad blir overført mellom generasjoner. Unge voksne som hverken har god inntekt eller har støtte fra foreldrene sine, stiller særlig svakt. Det at det tar lang tid å få råd til en familievennlig bolig, kan bidra til at flere får barn senere.

Foreldre som har råd til å kjøpe bolig, har også til dels høyere gjeld relativt til inntekt enn før. I prinsippet kan gjeldsbelastningen fordeles over tid, for eksempel gjennom lengre nedbetaling eller refinansiering, slik at boutgiftene blir jevnere. Dette er imidlertid ikke alltid mulig eller tilstrekkelig, særlig i perioder med høye renter. Da kan bokostnadene bli betydelige og redusere den reelle muligheten til å benytte rettigheter som redusert arbeidstid.

Utvalget vurderer at boligpolitikken i framtiden må ses i sammenheng med både familiepolitikken og skattepolitikken. Utvalget mener tiltak som gjør at unge lettere kan komme seg inn på boligmarkedet, kan øke fødselstallene. Derfor mener utvalget at Torvik-utvalgets forslag om boligbeskatning bør vurderes. I tillegg mener utvalget det er grunnlag for å løfte fram tiltak som øker tilbudet av boliger i boligmarkedet.

1.4.5 Bedre helsetjenester for framtidige og nye foreldre

Helse og helsetjenester er viktig for overgangen til å bli forelder på mange måter og utvalget kommer med konkrete forslag til hvordan helsetjenestene kan legge til rette for at flere får realisert sine ønsker om barn. Studier tyder på at unge voksne mangler kunnskap om hvordan evnen til å få barn avtar med alderen, og for enkelte kan helsetjenester knyttet til assistert befruktning være avgjørende for at de kan få barn. De fleste opplever det å få barn som en stor glede, men overgangen kan også være krevende. Flere mødre får forbigående eller vedvarende helseplager etter svangerskap og fødsel, og både mødre og fedre kan møte psykiske belastninger i overgangen til å bli (flerbarns)foreldre. God omsorg og helse i barnets første leveår gir et viktig grunnlag for god helse og livskvalitet senere i livet.

Utvalget understreker at det er behov for å styrke kunnskapen om fekunditet og om hvordan fruktbarheten påvirkes av alder og livsstil, slik at unge voksne kan ta mer informerte valg. Assistert befruktning er avgjørende for at enkelte par og enslige kvinner kan få oppfylt sitt ønske om barn, og utvalget mener at dette tilbudet i større grad bør ligne den ordinære helsetjenesten når det gjelder egenbetaling, og at man bør vurdere å øke kapasiteten.

Utvalget peker også på at noen oppgir helseutfordringer som en viktig grunn for at de ikke får flere barn, og at helsetjenesten har en sentral rolle i å avhjelpe slike utfordringer. Derfor foreslår utvalget tiltak for å styrke svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen. Dette innebærer bedre bemanning og mer effektiv bruk av eksisterende ressurser, bedre oppfølging av gravide og nybakte foreldre med psykiske og fysiske helseutfordringer, blant annet ved å involvere fastlegene mer i svangerskaps- og barselomsorgen, bedre informasjon til gravide om fødsels- og barseltiden og dessuten styrket medbestemmelse for fødekvinner under fødselen. Utvalget framhever til slutt at barselomsorgen må styrkes, og at dette til en viss grad bør kunne oppnås gjennom omprioriteringer innenfor de eksisterende ressursrammene.

1.4.6 Mer fleksibel og effektiv overgang fra foreldrepenger til barnehage

Utviklingen mot mer likestilling både i arbeidslivet og hjemme er et gode, og institusjonelle endringer må ha som mål å understøtte dette. Ettersom fedre har økt sin innsats hjemme, og mødre utfører mer betalt arbeid, har særlig småbarnsforeldrenes totale bidrag til samfunnet økt. Både mødre og fedre gjør en stor totalinnsats i denne relativt korte livsfasen, og dette kan bidra til at noen får færre barn enn det de ønsker. Utvalget vurderer at mer fleksible ordninger og bedre institusjonell støtte kan bidra til å forenkle denne travleste livsfasen, og at det kan bidra til at flere realiserer sine ønsker om flere barn.

I spørreundersøkelser etterspør særlig småbarnsforeldre mer tid som viktig for muligheten til å få flere barn. Ordninger som frikjøper tid, er kostbare, både over statsbudsjettet og i form av tapt arbeidskraft. Utvalget vurderer det derfor som naturlig å ta utgangspunkt i foreldrepengeordningen og undersøke justeringer som kan gi foreldre med små barn mer tid, innenfor budsjettrammen for denne ordningen. Foreldrepengeordningen i Norge er gunstig sammenlignet med andre land dersom man ser på den samlede utbetalingen som gis til den enkelte.

I dagens system er det store variasjoner i hvor gammelt barnet er når det har rett på barnehageplass, og det er avhengig av når på året barnet er født. Dette gir uforutsigbarhet for familiene, og det er en viktig grunn til at mødre tar ulønnet permisjon, med negative konsekvenser for likestilling og arbeidstilbud. Måten foreldrepengeordningen er innrettet på, i samvirkning med rettighetene til barnehageplass, gir sterke insentiver til å ta ut foreldrepengene samlet det første året. Etter barnehageoppstarten kommer en hverdag hvor familien er presset på tid når de skal kombinere et ressurskrevende foreldreskap med fulltidsjobb.

Utvalget foreslår en pakke som gjør overgangen fra foreldrepengeperioden til barnehagestarten mer sømløs. Det er også et mål at ordningen skal bli mer fleksibel for ulike behov i ulike familier, uten at det går på akkord med likestilling i arbeids- og familielivet. Utvalget foreslår rullerende barnehageopptak, altså at alle barn har rett til barnehageplass ved ett års alder, uavhengig av fødselsmåned. Dette vil gjøre at ufrivillig ulønnet permisjon for foreldre til barn som er født i desember eller tidlig på året, faller bort. Samtidig foreslår utvalget å utvide fleksibiliteten i uttaket av foreldrepenger, ved at det blir mulig å velge 70 uker foreldrepenger med 70 prosent kompensasjon. Samvirkningen av tiltakene gir en større fleksibilitet som kan brukes på to måter:

1. en noe utsatt barnehagestart uten bruk av ulønnet permisjon for foreldre som ønsker det

2. kombinere foreldrepenger med betalt arbeid i barnets første barnehageår

Hvis alle barn har rett på barnehageplass fra de er ett år, vil foreldre som velger 70 prosent kompensasjon i 70 uker, kunne benytte tidskontoen i foreldrepengeordningen til å redusere arbeidstiden noe i barnets første barnehageår. Utvalget vurderer at kombinasjonen av rullerende barnehageopptak og mulighet for lengre foreldrepengeperiode vil gjøre kontantstøtten overflødig, noe som vil redusere kostnaden over statsbudsjettet og bidra til mer resultatlikhet i arbeidslivet.

1.4.7 Bedre balanse mellom arbeidstid og familietid for foreldre med yngre barn

Foreldre har gode rettigheter til permisjon og har rett til flere tilpasninger i arbeidslivet. Men regelverket framstår i flere sammenhenger som komplisert og ikke godt nok kjent. Utvalget mener at det er behov for å se nærmere på regelverket for foreldrepermisjon og foreldrepenger for å gjøre det enklere å forstå og praktisere for foreldre og arbeidsgivere og for å i større grad åpne for fleksibilitet tilpasset et moderne arbeids- og familieliv. Utvalget mener videre at bedre informasjon om rettigheter i arbeidslivet (inkludert retten til tilrettelegging) kan være nyttig for både arbeidstakere og arbeidsgivere.

Hele utvalget mener, som i delrapporten, at det er behov for en gjennomgang av dagens situasjon for personer under utdanning med barn. Utvalget foreslår at gjennomgangen inkluderer en vurdering av om universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven gir for lite rom for å legge til rette for foreldre under utdanning, og/eller om etterlevelsen av regelverket er mangelfull.

Flertallet i utvalget (elleve av tolv medlemmer, se særmerknad i kapittel 25.2.7) foreslår utprøving av redusert arbeidstid for småbarnsforeldre, rettet inn mot yrkesgrupper som har lite fleksibel arbeidstid, høye krav om tilstedeværelse og lavere eller midlere lønnsnivå. Dette er grupper der relativt mange tradisjonelt har jobbet deltid, der mange tidligere har valgt å få et tredje barn, og der fødselstallene har falt betydelig. Et forsøk med redusert arbeidstid i småbarnsfasen bør evalueres med tanke på flere mål: Mindre stress i den tidlige sårbare fasen kan være positivt for barns levekår, tilknytning og utvikling, og tiltaket kan ha potensial til å redusere sykefravær i en gruppe og en livsfase der stressnivået i utgangspunktet er høyt. Slik kan tiltaket ha potensial til å styrke foreldrenes helse og evne til å stå i langsiktig arbeid.

Et samlet utvalg foreslår å styrke tilbudet av aktiviteter i SFO og aktivitetsskolen i samarbeid med idrettslag og organisasjoner. Det kan redusere stress og forenkle logistikk i familiene, uten at foreldrene gjør mindre betalt arbeid. Samtidig virker det sammen med andre mål for familiepolitikken: Det bidrar til utjevning ved å frikoble tilgangen til aktiviteter fra foreldrenes inntekt, og det bedrer barns levekår.

Praktisk avlastning i hjemmet i travle år med små barn kan være et gode, og det kan bidra til likestilling, helse og gode oppvekstvilkår. Utvalget anbefaler å styrke tilgangen til praktisk avlastning i hjemmet. Det å frigjøre tid kan potensielt ha en effekt på fødselstallene. Utvalget foreslår derfor at det utredes hvordan hjelp i hjemmet kan bli tilgjengelig for barnefamilier over hele inntektsfordelingen, og hvordan man kan styrke den frivillige sektoren på dette feltet.

1.4.8 Behov for videre forskning

I arbeidet med å utrede årsaker til og konsekvenser av fallende fødselstall, har utvalget også identifisert behov for forskningsbasert kunnskap. Her peker utvalget på behovet for å sikre at vi har langsiktig kompetanse innen demografisk forskning i Norge, og at det er kontinuitet i analysene for å gi et bedre beslutningsgrunnlag i møte med strukturelle demografiske utfordringer.

Utvalget påpeker at det er viktig at institusjonelle endringer må utformes med tanke på effektevaluering. Et flertall i utvalget foreslår systematisk utprøving av redusert arbeidstid for småbarnsforeldre, se 1.4.7.

Utvalget mener det trengs mer forskning knyttet til verdiendringer, samlivsmønstre og ønsker om barn, særlig hvordan ønsker om barn endres gjennom livsløpet og om forhold som påvirker muligheten til å finne en partner og inngå et stabilt samliv.

Utvalget har erfart at det har vært særlig vanskelig å finne kunnskap om sammenhengen mellom boligtilgang, boligmarkedet og fødselstall. Vi trenger derfor mer kunnskap om hvordan endringer på boligmarkedet påvirker muligheten til å få barn og hvordan høye boligkostnader påvirker hverdagen til barnefamiliene.

Kombinasjonen av at flere mødre arbeider fulltid, og at foreldre bruker mer aktiv tid sammen med barn, bidrar til at særlig småbarnsforeldre har mindre fritid enn tidligere. Vi trenger mer kunnskap om hvordan tid og ressurser brukes gjennom livsløpet og hvordan dette påvirker intergenerasjonell rettferdighet og kvinners sykefravær.

En større sosioøkonomisk seleksjon inn i foreldreskapet gjør at en økende andel menn og kvinner står utenfor både stabilt lønnsarbeid og familiedannelse. Vi trenger mer kunnskap om årsaker til og konsekvenser av denne sosioøkonomiske ulikheten.

Utvalget foreslår at det prioriteres penger til forskning som kartlegger pregravid helse hos unge norske kvinner og menn. Vi trenger også mer kunnskap om hvordan helsetjenesten best kan organiseres for å støtte gravide, fødende og nye foreldre. Vi trenger kunnskap om hvordan helsetjenesten kan bidra til bedre helse på en måte som gjør at flere som ønsker det, får barn. Utvalget mener også at vi trenger mer forskning på hvordan lengden på foreldrepengeperioden som er tilgjengelig for mor, påvirker mødres helse.

Demografiske endringer omformer samfunnet. Vi trenger derfor mer kunnskap om konsekvenser av fallende fødselstall, blant annet om institusjonell omstilling, kommuneøkonomi, velgerpreferanser og samhold i samfunnet. Norsk økonomi er i en særstilling ved at vi har en nasjonalformue gjennom Statens pensjonsfond utland. Vi trenger derfor mer kunnskap om hvordan ulike scenarioer og forutsetninger påvirker forventede effekter av fødselstall for offentlige finanser i Norge.