Del 3
Konsekvenser av lave fødselstall

11 Utvalgets vurdering av konsekvenser

I henhold til mandatet skal utvalget skissere konsekvenser av lave fødselstall. Mandatet nevner både konsekvenser for den enkelte og konsekvenser for samfunnet. Basert på den tilgjengelige forskningen utvalget har gått igjennom, framhever vi de følgende konsekvensene av lave fødselstall:

Ufrivillig barnløshet: Det å få færre barn enn man ønsket seg, og særlig ufrivillig barnløshet, kan ha betydelige negative konsekvenser for den enkelte.

Små barnekull: Få barn gir mindre grunnlag for tilbud til barn og unge og kan føre til færre valgmuligheter blant fritidsaktiviteter og utdanningstilbud i lokalsamfunn.

Krevende omstillinger: Færre barn gir mindre grunnlag for å opprettholde tjenester til unge, samtidig som aldringen innebærer en sterk og varig vekst i behovet for helse- og omsorgstjenester. Dette gir omstillinger som er krevende for kommuner og andre offentlige institusjoner, og som også kan gjøre samfunnet mindre barnevennlig.

En mindre og eldre befolkning: En aldrende og mindre befolkning kan svekke produktivitet og innovasjon. Dette kan motvirkes av investeringer i kompetanse og teknologi.

Disse negative konsekvensene viser samlet sett at man bør unngå svært lave fødselstall og store svingninger i kohortene.

11.1 Konsekvenser på individnivå

Basert på kunnskap om utviklingen i fødselstallene (se del II) og om effektene det har på individnivå å (ikke) få barn (se kapittel 12), kan man danne seg et bilde av hvilke konsekvenser utviklingen i fødselstall i Norge siden 2009 har på individnivå.

11.1.1 Konsekvenser av at færre får barn i 20-årene

Det mest markerte fallet i fødselstallene har vært blant unge voksne i aldersgruppene 20–24 år og 25–29 år. Konsekvensene dette fallet har på individnivå, er sammensatte.

Noe av fallet ser ut til å skyldes at færre får uplanlagte barn, særlig fordi flere bruker langtidsvirkende prevensjon. Det er til en fordel for den enkelte å bedre kunne planlegge selv når det passer å få barn. Flere studier viser også at det å være ønsket eller planlagt henger sammen med positive utfall for barna som blir født. Noen angrer på å ha fått barn, gjerne etter å ha blitt utsatt for ytre press eller fordi graviditeten ikke var planlagt (se kapittel 12.2). Dette understreker betydningen av tilgang til prevensjon og abort og av behovet for å unngå sosialt press. Spørreundersøkelser viser at et stort flertall av unge menn og kvinner i Norge ser for seg et liv med barn (se kapittel 5). I lys av dette er fallet i fødselstall i 20-årene best forstått som en utsettelse av foreldreskapet. For noen kan imidlertid det å få barn senere gjøre at de ikke får det antallet barn de ønsker seg, fordi fekunditeten faller med alderen.

Som vi har beskrevet i kapittel 8, henger det å få barn senere sammen med bedre karriereutvikling samtidig som det kan gjøre at svangerskap og fødsel blir en større belastning på kvinners helse (kapittel 6). For barna henger høyere alder hos foreldrene sammen med en økt risiko for en del utviklingsforstyrrelser og lidelser. På den andre siden kan det være til fordel for barn å fødes inn i en familie der begge foreldrene er godt på plass i voksenlivet.

Når færre får barn i 20-årene, kan det bli vanskeligere for de som ønsker det, å få barn tidlig. Normer om når man er «gammel nok» til å være forelder, forskyves stadig til en høyere alder.1 Flere studier viser også smitteeffekter mellom venner og kollegaer: Det er mer sannsynlig at man får barn hvis en tidligere skolekamerat nettopp har fått barn.2 Når stadig flere har to gode inntekter på plass før de får barn, og de er i en livsfase der fritiden og oppmerksomheten dreier rundt barna, kan også kravene til foreldreskapet øke. Samlet betyr dette at det kan være selvforsterkende effekter, der også de som ønsker å få barn tidlig, blir påvirket til å få barn senere.

Når fødealderen øker, vil også de barna som fødes, vokse opp med eldre foreldre og lengre avstand mellom generasjonene. Det kan være til ulempe for den enkelte. Friskere aldring kan motvirke denne ulempen.

11.1.2 Konsekvenser av at flere er barnløse

Undersøkelser viser tegn til at ufrivillig barnløshet øker noe over tid (se kapittel 6.3). Det er godt dokumentert at ufrivillig barnløshet har negative konsekvenser. Det kan være en betydelig sorg for den enkelte. Ufrivillig barnløshet, særlig etter fertilitetsbehandling, er ofte forbundet med eksistensielle kriser, angst, depresjon og samlivsproblemer – med sterkere utslag hos kvinner (se kapittel 12.1). Barnløsheten har særlig økt blant menn og kvinner som bare har grunnskoleutdanning, over de siste 15 årene. Det kan ha særlig negative konsekvenser hvis utenforskap i arbeidslivet henger sammen med en høyere andel ufrivillig barnløse. Se også kapittel 20.

11.1.3 Konsekvenser av at færre har flere enn to barn

En annen tydelig tendens siden 2009 er at færre får flere enn to barn. Samtidig som andelen familier med tre barn faller, ønsker fortsatt en betydelig andel unge voksne å få flere enn to barn. Fra et foreldreperspektiv kan det være ulike motivasjoner for at de ikke får det tredje barnet de opprinnelig ønsket. For noen kan høyere alder ved den første og andre fødselen bidra til at det ikke blir unnfanget et ønsket tredje barn. For andre kan det være et resultat av at de endrer preferanser, for eksempel at de i stedet ønsker å prioritere fritidsaktiviteter eller karriere eller å bruke mer tid på å følge opp de barna de har. Valget om å ikke få et tredje barn kan også oppstå som resultat av et samspill mellom strukturer og preferanser: Høyere fødealder øker belastningen ved svangerskap og fødsel, krav til å følge opp de barna man har, oppfattes ikke som valgfrie, og høyere boligkostnader trekker mot en stor innsats i arbeidsmarkedet også når barna er små.

Det kan være en sorg for den enkelte å ikke få et ønsket tredje barn. Samtidig er det mindre livsendrende enn å ikke få barn i det hele tatt: Tobarnsforeldre har allerede tilgang til det foreldreskapet gir av mening og fellesskap.

Fra et barneperspektiv blir det stadig mindre vanlig å vokse opp med flere enn ett søsken. Forskningen tyder på at dette ikke har negative effekter.

Det at færre får tre barn, kan også bidra til å forme foreldreskapet og forsterke en utvikling der man bruker mer tid og penger på oppdragelsen av hvert barn, og der man «skreddersyr» oppdragelsen i større grad. Dette kan igjen gjøre det vanskeligere for de som ønsker det, å få tre barn. På samme måte som for utsettelse av foreldreskapet, kan det være selvforsterkende effekter som påvirker fallet i andelen trebarnsfamilier.

11.2 Konsekvenser på samfunnsnivå

11.2.1 Lave fødselstall gir eldre og mindre befolkning – endringen dempes av innvandring

Konsekvensene fallet i fødselstall har på befolkningsutviklingen, har blitt dempet av en relativt stor innvandring (se kapittel 13.2). I 1995 var 9 prosent av de nyfødte barna født av en utenlandsfødt kvinne. Dette hadde økt til 19 prosent i 2009, og i 2024 gjaldt det 25 prosent av barna født i Norge. Dette skyldes ikke primært at fødselstallene blant innvandrere er høyere, men at det er en større andel innvandrere blant kvinner i fertil alder.

Statistisk sentralbyrå (SSB) antar i sitt hovedalternativ i befolkningsframskrivingene at samlet fruktbarhetstall vil øke i årene framover og stabilisere seg på en kohortfruktbarhet på ca. 1,7 barn per kvinne (se kapittel 13.1). Grunnen til dette er at SSB antar at kvinner og menn som til nå har ventet med å få barn mens de var i 20-årene, vil begynne å realisere disse barneønskene. Utvalget vurderer at selv om dette er en rimelig antakelse, er anslag på framtidige fødselstall svært usikre. En kohortfruktbarhet på 1,7 er betydelig under historiske nivåer i Norge.

I SSBs framskrivinger gir et nivå på kohortfruktbarheten på 1,7 stabilitet i antall fødte, barn og unge og personer i yrkesaktiv alder. Grunnen til dette er SSBs antakelser om framtidig innvandring (se kapittel 13.2). Men det er også svært usikkert hvor mye innvandring vi vil ha i framtiden, blant annet fordi lave fødselstall og aldrende befolkning i store deler av verden vil gi en større konkurranse om arbeidskraften. Uten innvandring vil antallet fødte, barn og unge og personer i yrkesaktiv alder gå ned.

Uavhengig av nivået på fødselstallene vil stadig høyere levealder gi en aldrende befolkning. De lave fødselstallene på 1930-tallet gjorde at antall personer over 67 år gikk ned mellom 1995 og 2004. Med høye fødselstall i tiårene etter krigen gjør denne variasjonen i kohortstørrelse at denne aldringen nå kommer bråere enn den ellers ville ha gjort. Det illustrerer at det er ønskelig med stabilitet i fødselstall og kohortstørrelser.

11.2.2 Lave fødselstall påvirker forsørgerbyrden ulikt på kort og lang sikt

Samfunnet må tilpasse seg en situasjon med betydelig flere eldre. Framskrivinger av dagens organisering viser at dette vil gi både store økonomiske utfordringer og utfordringer med mangel på arbeidskraft. Til nå har det norske samfunnet i stor grad kunnet håndtere utgiftene til en aldrende befolkning, både ved å innføre reformer som reduserer belastningen (for eksempel pensjonsreformen), og ved å tilføre flere midler (kommunesektoren er for eksempel kompensert for merutgiftene til en aldrende befolkning).

Lave fødselstall kan isolert sett gi bedre offentlige finanser og mindre behov for arbeidskraft på kort sikt ved at det blir færre utgifter til barn og unge, samtidig som skatteinntekter fra den yrkesaktive befolkningen ligger på samme nivå (se kapittel 14.1). Erfaringene fra kommunesektoren viser at det er krevende å redusere tjenestenivået til færre barn og unge, i alle fall på kort sikt (se kapittel 15.1). Samtidig er det en fare for at kutt i tjenestene til barn og unge, grunnet lave fødselstall og behov for å bygge ut tjenestene til eldre, kan gi dårligere oppvekstvilkår for barn og unge. Nedbygging av tjenester til unge over tid, kan i verste fall også redusere folks ønsker om å få flere barn (se også 11.2.4 og 11.2.5).

Betydningen for offentlige finanser på lengre sikt er usikker, både fordi det er usikkert hvilke forutsetninger som vil gjelde for framtidige inntekter og utgifter per person, og fordi man trenger lange horisonter for å fange opp de fulle langsiktige effektene av lave fødselstall (se kapittel 14.1).

En analyse av forskere fra SSB viser at fødselstallene først og fremst har betydning for offentlige finanser på kort sikt. På kort sikt vil en øking i fødselstallene øke kostnadene mer enn inntektene, og det reduserer derfor realverdien av nasjonalinntekten per innbygger. Lave fødselstall vil derimot bedre offentlige finanser. På lang sikt, etter om lag 65 år, beregnes virkningen av fødselstallene i Norge på nasjonalinntekten per innbygger til å være svært små. En viktig årsak til at høyere fødselstall ikke i større grad styrker offentlig økonomi på sikt er at avkastningen av oljefondet må deles på flere personer i scenarioer der befolkningens størrelse øker (se kapittel 14.1).

11.2.3 Lave fødselstall kan påvirke framtidens produktivitet og innovasjon

Aldring kan også påvirke produktiviteten og innovasjonen i økonomien, og forskningslitteraturen peker mot mindre innovasjon og lavere produktivitet per sysselsatt (person) ved en aldrende befolkning (se kapittel 14.2). Samtidig kan tilpasninger til en eldre arbeidsstokk, som mer bruk av maskiner, høyere kompetanse og bruk av kunstig intelligens, kombinert med bedre helse blant eldre, avdempe negative effekter av en aldrende befolkning. Uavhengig av utviklingen i fødselstallene framover er det behov for å tilpasse samfunnet til en aldrende befolkning, ettersom levealderen har økt og er ventet å øke i tiden framover. Lavere fødselstall i dag gir en sterkere aldring og dermed et økende behov for tilpasning i framtiden.

11.2.4 Lave fødselstall kan påvirke politikk og generasjonskontrakt

Det er usikkert hvordan det politiske systemet vil håndtere kombinasjonen av lave fødselstall og en aldrende befolking. Aldring kan føre til at man i større grad prioriterer eldre framfor barnefamilier, ved at eldre bruker sin etter hvert numeriske overvekt i det politiske systemet. Etter hvert som velgere blir eldre, har de en tendens til å bli mindre politisk liberale og mindre støttende til politikk som har som mål å beskytte miljøet, støtte unge arbeidstakere og familier eller omfordele rikdom fra de rike til de fattige (se kapittel 15.3). Likevel kan sammenfallende interesser innad i familiene, der en bærekraftig politikk for eldre er avhengig av tiltak som fremmer fødselstall og arbeidsdeltakelse blant foreldre med små barn, tilsi at man fremdeles vil opprettholde støtten til barnefamilier.

11.2.5 Store svingninger i kohortene og svært lave fødselstall bør unngås

Når færre får flere enn to barn og flere forblir barnløse, vil dagens unge tilhøre mindre kohorter. Det kan ha positive og negative konsekvenser for dem i framtiden.

Store svingninger i kohortene, enten det er opp- eller nedgang, kan føre til utfordringer både på individnivå og på samfunnsnivå. For samfunnet er størrelsene på kohortene viktige for planlegging av infrastruktur og tjenestetilbud i framtiden (se kapittel 14.3). Med lavere fødselstall må tjenestetilbud beregnet på barn og unge skaleres ned. Dette er krevende omstillinger, og erfaringer fra kommunesektoren med færre barn og unge viser at det er vanskelig å tilpasse tjenestetilbudet til færre brukere, i alle fall på kort sikt (se kapittel 15.1). Det har til nå også vært vanskelig å tilpasse fødetilbudet til færre og mer kompliserte fødsler. Særlig i distriktene, der det er færre personer til å opprettholde tilbudene, vil lavere fødselstall legge press på tilbud til barn og unge.

Samlet vurderer utvalget at det er ønskelig med stabile fødselskull framover. Det er svært usikkert hvordan fødselstall og innvandring vil utvikle seg framover, og hvilke scenarioer som vil slå til. Dagens unge voksne har i stor grad utsatt det å få barn til 30-årene. Tiltak som legger til rette for å få og ha barn, også utover dagens familiepolitikk, kan være nødvendige for å oppnå stabile fødselskull.

Utvalget vurderer at svært lave fødselstall (under 1,5 barn per kvinne) over tid vil gi flere uheldige konsekvenser både for individer og for samfunnet. Et så lavt nivå kan føre til en nedadgående spiral for både fødselstall og folketall. Institusjonelle og kulturelle årsaker til små barnekull og mindre familier kan gjøre det lite sannsynlig at fødselstallene øker igjen fra vedvarende lave nivåer. Det vil gi større utfordringer med en aldrende befolkning på lang sikt (se kapittel 13.2).

Den langsiktige utviklingen med lave fødselstall i store deler av verden gjør det nødvendig å utvikle en bærekraftig politikk som sørger for at folk kan få det antallet barn de ønsker seg, og som samtidig gir høyere fødselstall enn i dag.

En kohortfruktbarhet som er lavere enn 1,5 barn per kvinne, bør unngås, og skulle fødselstallene falle igjen, er det nødvendig med sterkere tiltak raskere. Ingen nivåer av fødselstall forsvarer kompromisser med reproduktiv frihet.

Det er samtidig behov for å fortsette en politikk som håndterer effekten aldring har på offentlige finanser, produktivitet og arbeidskraftsbehov. Høyere fødselstall kan ikke løse disse utfordringene, men mer stabile fødselstall gjør det enklere for samfunnet å håndtere utfordringene på lang sikt. Lavere fødselstall kan ikke løse problemet med høye klimagassutslipp eller nedbygging av natur. De må løses ved at utslipp eller naturinngrep per innbygger reduseres kraftig og raskt (se kapittel 15.6).

12 Konsekvenser på individnivå

I dette kapittelet beskriver vi konsekvenser fallende fødselstall kan ha på individnivå. Kapittelet gir først en generell beskrivelse av hvordan det å få eller ikke få barn påvirker livskvalitet og mental helse. Foreldreskap har en kompleks sammenheng med livskvalitet. Tilfredsheten med livet er oftest lavere når barna er små, men øker etter som de blir eldre. God økonomisk og institusjonell støtte til foreldre gjør sammenhengen positiv eller mer positiv. Lykkefølelsen blant foreldre øker rundt det første barnet, men avtar etter hvert. Å bli forelder henger samtidig sammen med en økning i konsultasjoner og medisinbruk knyttet til mental helse – også i nordiske land med familievennlig politikk.

På den andre siden kan det være betydelige konsekvenser av å få færre barn enn det man ønsker, og særlig av ufrivillig barnløshet. Ufrivillig barnløshet, særlig etter fertilitetsbehandling, er ofte forbundet med eksistensielle kriser, angst, depresjon og samlivsproblemer – med sterkere utslag hos kvinner. I kapittelet tar vi også opp erfaringer med å få barn uten å ønske det. Foreldre som angrer på å ha fått barn har ofte vært utsatt for press, graviditeten har vært uplanlagt, eller de har hatt psykiske utfordringer. Samtidig viser norske data at mange mødre opplever foreldreskapet som mer positivt enn de forventet, noe som kan tyde på at mange undervurderer gleden ved å få barn.

Endringene i fødealder og fødselstall fra 2009 vil fra et barneperspektiv først og fremst bety at færre har mer enn ett søsken, og at flere vokser opp med noe eldre foreldre. Litteraturen tyder på at det er få ulemper med å vokse opp med ett heller enn flere søsken. Som del av en relativt sett mindre kohort vil dagens barn møte både noen spesifikke utfordringer og noen spesifikke muligheter. Disse er beskrevet i kapitlene om effekter på samfunnsnivå.

12.1 Personlige konsekvenser av å få færre barn enn man ønsket seg

12.1.1 Hvordan henger foreldreskap sammen med livskvalitet, mening og mental helse?

Det finnes en omfattende litteratur om sammenhengen mellom det å bli forelder og subjektiv livskvalitet (se for eksempel Kravdal (2025) for en oversikt)3. Studier har for eksempel funnet at foreldre er generelt mer tilfredse enn ikke-foreldre, og denne effekten er sterkere hos menn enn hos kvinner.4 Studier har også vist at lykken øker rundt fødselen av det første barnet, men faller etter hvert tilbake til nivået før barnet kom.5 Denne økningen i lykke starter allerede før fødselen, noe som tyder på at prosessen rundt det å få barn – inkludert etablering og kvalitet på parforhold – også spiller en rolle. Personer som får barn senere i livet, og personer som har høyere utdanning, opplever en særlig positiv effekt ved første fødsel. Det første og det andre barnet øker livskvaliteten6 midlertidig for foreldrene, men etter noen år er livskvaliteten tilbake på det opprinnelige nivået. For det tredje barnet er det ikke en tilsvarende økning.7 Når foreldre er mer tilfredse enn ikke-foreldre, ser det altså ut til å til dels skyldes forskjeller mellom gruppene som var der før barnet ble født, heller enn effekten av foreldreskapet. Livskvalitet har mange dimensjoner. En studie som undersøker disse separat, viser at det er dimensjoner knyttet til helse, fritid og parforhold som driver den positive effekten.8

Likevel viser forskning at foreldrelykken er størst i land med mer familievennlig politikk og likestilling hjemme og på jobb. En sammenlignende studie av lykke («happiness») blant foreldre i 86 land viser at sammenhengen er negativ, men noe mindre negativ for store familier i sosialdemokratiske velferdsregimer.9 En studie av 22 OECD-land viser at særlig betalt permisjon og subsidiert omsorg for barn bidrar til en mindre negativ sammenheng mellom det å ha barn og lykke.10 En norsk studie viser at det å være forelder henger sammen med bedre livskvalitet blant kvinner i alderen 40–80 år. Forfatterne finner ingen effekter på tilfredshet for kvinner og ingen positive sammenhenger for menn i samme alder.11 Svakt positive eller nøytrale sammenhenger i Norden kan tyde på at offentlig støtte til familier med barn avdemper den negative sammenhengen mellom barn og lykke.12 En studie av sammenhengen mellom tilfredshet og barnetall viser at sammenhengen blir positiv etter at det er kontrollert for økonomisk knapphet.13 Forfatterne konkluderer med at det å få barn er positivt for tilfredshet i seg selv, men at det også fører til en mer krevende økonomisk situasjon, som undertrykker denne positive sammenhengen.

Som vist i kapittel 6.2 henger det å ha god mental helse sammen med en høyere sannsynlighet for å få barn. Nyere studier som ser på hvordan mental helse endrer seg i perioden rundt et første barn, viser en økning i konsultasjoner og bruk av psykofarmaka.14 Denne sammenhengen er funnet både i Sentral-Europa og i nordiske land, og den nordiske familiepolitikken er altså ikke en buffer mot slike effekter. Studier som bruker selvrapportert mental helse, tenderer til å vise en positiv sammenheng for kvinner og ingen effekter eller negative effekter for menn.15

Undersøkelser av ensomhet og livskvalitet blant eldre viser heller ingen stor forskjell mellom barnløse og dem med barn (og barnebarn).16 Også her har velferdstjenester noe å si. Hansen påpeker at gode velferdsordninger i Norge bidrar til å styrke livskvaliteten til småbarnsforeldre, men de bidrar også til å styrke livskvaliteten til eldre barnløse, og dermed jevner de ut forskjellene mellom gruppene. Derfor har det ikke særlig effekt på livskvaliteten om du har barn eller ikke, hverken blant yngre voksne eller blant eldre.17

12.1.1.1 Effekten av ufrivillig barnløshet, på grunn av lav fekunditet

Som beskrevet i kapittel 5.1.1 blir avstanden mellom ønsket og faktisk barnetall gjerne beskrevet som et «mulighetsrom for politikk». Om avstanden mellom ønsket og faktisk barnetall er et problem for den enkelte, avhenger av hvorfor avstanden er oppstått: Er det så enkelt som at ønsker har endret seg, eller er det hindringer som har kommet i veien?

Den enkleste gruppen å undersøke dette for er de som oppsøker assistert befruktning, men som likevel forblir barnløse. I denne gruppen møter et klart barneønske et klart hinder. Studier av denne gruppen viser at det å ikke få så mange barn som man ønsker seg, kan ha alvorlige psykososiale konsekvenser for individet og paret. Ifølge det danske Vidensråd for Forebyggelse er en stor del av forskningen på konsekvensene av ufrivillig barnløshet gjennomført blant kvinner og menn som har søkt om fertilitetsbehandling.18 Ifølge denne litteraturen fører infertilitet ofte til en eksistensiell livskrise, hvor man kan bli i tvil om selve meningen med livet. Infertile kvinner og menn har et høyere nivå av angstlidelser og lavere livskvalitet enn personer som får barn. Infertile kvinner rapporterer dessuten om lavere livskvalitet enn infertile menn. Fra dette kan man utlede at det å ikke lykkes med å få barn ofte har større betydning for livskvaliteten til kvinner enn for livskvaliteten til menn.

Par som er rammet av infertilitet, deler i liten grad disse problemene med venner og familie. Forekomsten av depresjon blant både kvinner og menn er høy, henholdsvis 15 prosent og 6 prosent.19 Dette illustrerer også at den livskrisen mange opplever som følge av å ikke kunne få barn, påvirker kvinnene i enda større grad enn mennene. Parene som er rammet av infertilitet rapporterer også om en høyere fare for seksuelle problemer og samlivsbrudd.20 Selv om infertiliteten kan være psykisk belastende for parforholdet, opplever omkring en fjerdedel at infertiliteten på samme tid fører til at parforholdet blir styrket, og til at partnerne kommer nærmere hverandre.21

Nyere forskning har også brukt kausale metoder for å undersøke hvilken effekt det å ikke få barn gjennom fertilitetsbehandling har på mental helse. Forskerne finner at den mentale helsen blir betydelig verre både for menn og for kvinner. Både kvinnen og partneren opplever at det har en negativ effekt på inntekten at de ikke kan få barn. En mulig årsak til dette kan være den psykiske belastningen av å ikke lykkes.22 Selve prosessen med IVF kan også være fysisk og psykisk belastende, og dette kan i seg selv bidra til svakere inntektsutvikling.23

12.1.1.2 Effekten av å få færre barn enn ønsket av andre grunner enn lav fekunditet

Det kan være flere grunner til at noen når sitt (opprinnelig) ønskede barnetall, mens andre ikke gjør det. For det første kan de som når sitt ønskede barnetall, ha et ønske som er sterkere eller mer stabilt over tid. For det andre kan de som ikke når sitt ønskede barnetall, møte flere hindre enn de som når sitt ønskede barnetall. For eksempel fant vi at en marginalisert sosioøkonomisk posisjon for noen hang sammen med det å forbli barnløs (se kapittel 4 og videre i kapittel 20). Mangel på overskudd i hverdagen er også ofte nevnt som grunn for å ikke få flere barn.24 Til slutt kan andre livsprosjekter gjøre at planer om barn enten utsettes eller aldri blir konkretiserte (se kapittel 5). Gjennomgangen av årsaker til fallet i fødselstallene peker på at begge disse forklaringene er sannsynlige, og de står ikke i motsetning til hverandre.

En nyere studie fra USA ser på endring i intensjoner om å få barn over livsløpet.25 Forskerne konkluderer med at intensjonene justeres både som et resultat av endrede ønsker, og som et resultat av strukturelle begrensninger. Blant annet trekker de fram familiepolitikk, kostnader ved bolig, utdanning, helsetjenester og jobbsikkerhet som grunner til at man tilpasser fruktbarhetsintensjonene.

Data fra den norske mor, far og barn-undersøkelsen (MoBa) viser at 85 prosent av de intervjuede mødrene hadde bedre erfaringer med foreldreskap enn de hadde forventet.26 Det er interessant i seg selv at en så stor andel opplever foreldreskapet som overraskende positivt. Det er vanskelig å vite nøyaktig hvor slike oppfatninger kommer fra. I den offentlige debatten har det blitt større rom for å dele og diskutere krevende og stressende erfaringer med foreldreskap. Dette kan være til støtte for den enkelte, og det kan bidra til å finne kollektive løsninger som gjør livet mindre krevende for foreldre og småbarnsforeldre. Samtidig har det i praksis ikke åpnet seg et like stort rom for å formidle personlige, positive erfaringer med livet som forelder. Kanskje kan dette bidra til at en stor majoritet undervurderer gleden ved å være forelder. Særlig interessant er det om de som er usikre på om de ønsker seg barn, har den samme tendensen til å undervurdere positive aspekter ved foreldreskap i avveiningene sine.

For den enkelte ser det altså ut til at det å få færre barn enn man ønsket seg, noen ganger kan være til ulempe, også når det ikke er fekunditetsproblemer i seg selv som er hindringen.

12.1.2 Foreldreskap bidrar til integreringen av samfunnet

Det å ha et sosialt nettverk kan gjøre overgangen til foreldreskapet enklere, men det å bli forelder kan også bidra til å styrke og endre sosiale bånd. Schoen mfl. (1997) beskriver at det å få barn kan bidra til sosial kapital – altså å opprette og styrke bånd til andre.27 Kapittel 9.2.2 viste at foreldre bidrar betydelig til frivilligheten. Putnam (2000) beskriver hvordan deltakelse i sivilsamfunnet har falt over tid i USA, og at det kan ha overordnede konsekvenser for tillit og samhold i samfunnet.28 Foreldre i Norge bruker i gjennomsnitt mye tid på frivillig arbeid, særlig knyttet til aktiviteter som deres egne barn også deltar på. Det har verdi i seg selv, og det kan også bidra til møtepunkter på tvers av sosial bakgrunn. Fordi foreldre og barn bidrar til integrering av samfunnet, kan det også være en ulempe for de som ikke selv har barn at det blir færre barn i samfunnet (se også kapittel 15.2).

12.1.3 Å videreføre genetisk og sosial arv kan være verdifullt for noen

Et ønske om å videreføre genetisk og sosial arv kan være en viktig motivasjon for noen av de som ønsker seg barn.29 Samtidig er ikke sammenhengen mellom egne barn og genetisk/sosial arv entydig: På den ene siden blir en stor andel foreldre aldri besteforeldre.30 På den andre siden videreføres genetisk arv også gjennom storfamilien, for eksempel via nieser og nevøer.31 Egne barn er dermed hverken en nødvendig eller en tilstrekkelig betingelse for å videreføre genetisk og sosial arv. Det å ha egne barn vil likevel styrke sjansen man har for å videreføre sin egen genetiske og sosiale arv.

12.2 Å få barn når man ikke ønsker det

Piotrovsky mfl. (2024) sammenligner personer som angrer på å ha fått barn, med de som ikke gjør det, og finner at de som angrer, oftere opplever foreldreskapet som mer negativt enn forventet. De som angret, hadde større sannsynlighet for å være utsatt for ytre press eller å ha blitt gravid uten å planlegge det. De hadde også i større grad erfaringer med overgrep i barndommen, eller de hadde dårligere psykisk helse.32

Som vist i kapittel 5 får folk i Norge i gjennomsnitt færre barn enn de i gjennomsnitt oppgir at de ønsker. Samtidig viser studier fra andre land at rundt 10 prosent angrer på å ha fått barn.33

Disse erfaringene og mønstrene understreker særlig hvor viktig det er å ha tilgang på prevensjon og abort, for å unngå at kvinner unnfanger og bærer fram barn når de ikke ønsker det. Samtidig understreker studiene også at et utilbørlig press om å få barn kan være til ulempe for den enkelte.

12.3 Konsekvenser fallende fødselstall har for barn

12.3.1 Å vokse opp med færre søsken

En nyere svensk registerstudie tyder på at de som vokser opp som enebarn, har noe dårligere helseutfall enn de som vokser opp med helsøsken, men disse forskjellene kan skyldes kjennetegn ved foreldrene eller familiene som er vanskelige å måle.34 Om man lykkes eller ikke med IVF-forsøk for å få et andre barn, kan gi tilfeldig variasjon i om barn forblir enebarn. En studie som bruker slik forsøksvis tilfeldig variasjonen, viser ingen effekter av å ha søsken i motsetning til å være enebarn på hverken kognitive eller sosiale utfall hos barn.35 I kontrast til dette finner Mogstad & Wiswall (2016) gjennomgående at det har positive effekter på ens eget utdanningsnivå om man får ett søsken.36

Når det gjelder konsekvensene av å vokse opp med ett heller enn to søsken, er «resource dilution» et viktig teoretisk perspektiv, altså det at flere barn gjør at foreldrene kan bruke mindre tid og krefter på hvert barn. Flere norske studier viser ingen effekter av moderat variasjon i familiestørrelse på utdanningsnivå.37 Mogstad & Wiswall (2016) finner derimot at når man undersøker separat etter familiestørrelse, har det negative effekter på utdanningen å ha flere enn to søsken.38 For IQ finner Black mfl. (2010) ingen effekter av planlagte eller ønskede søsken, mens et ekstra søsken som ikke er planlagt, har en negativ effekt.39

En studie basert på norske data viser at kvinner som har vokst opp med to søsken, i mindre grad velger å få tre barn selv.40 Effekten er motsatt blant menn. Forfatterne peker på at mødre til førstefødte jenter fortsatte å jobbe like mye selv om de fikk tre barn, mens mødre til førstefødte gutter jobbet mindre hvis de fikk et tredje barn. Dette kan ha vært gjort mulig av at jenter i disse kohortene bidro med betydelig mer husarbeid og barnepass enn sine brødre.

Det å ha to heller enn ett søsken kan ha både fordeler og ulemper som denne litteraturen ikke fanger opp. For eksempel kan det være en fordel å ha flere søsken som bidrar når foreldrene blir eldre og trenger omsorg og støtte.

Fra et barneperspektiv ser det ut til at store og små familier har hver sine fordeler og ulemper, som i stor grad utjevner hverandre. Til sammen tyder forskningslitteraturen på at det er liten grunn til bekymring på vegne av barn som vokser opp med ett (eller ingen) søsken heller enn flere.

12.3.2 Å vokse opp som en del av en liten kohort

Det kan ha fordeler og ulemper for den enkelte å vokse opp som en del av en liten kohort. Hvordan det å være en del av en liten kohort preger den enkeltes liv, vil avhenge av mange forutsetninger. Det å vokse opp i et lokalmiljø med få barn kan gi et mindre variert tilbud av fritidsaktiviteter, og et mindre miljø kan tenkes å ha lavere sosial takhøyde. Samtidig er det ikke forholdet mellom de nasjonale fødselstallene og om barn vokser opp i et barnerikt samfunn, nødvendigvis 1:1. I den grad barnefamilier flokker seg sammen geografisk, kan barn ha en opplevelse av å leve i et barnerikt samfunn også i perioder med fallende fødselstall.41 Sammenhengen mellom andelen barn i samfunnet og andelen av de offentlige budsjettene som brukes på barn, avhenger i stor grad av politiske prioriteringer, og dette omtaler vi nærmere i kapittel 15.

Det kan lette inngangen på arbeids- og boligmarkedet om man er en del av en liten kohort. I samfunn som det norske vil kohorter som er mindre enn de foregående, bli ansvarlige for en betydelig forsørgerbyrde for eldre (i form av både pensjons- og helsetjenesteutgifter) når de selv er i arbeidsdyktig alder. Disse konsekvensene beskrives nærmere i kapitlene 14 og 15 om konsekvenser på samfunnsnivå.

13 Konsekvenser for befolkningsutviklingen

Mandatet for Fødselstallsutvalget sier at utvalget skal skissere hvilke konsekvenser ulike fødselstallsnivåer vil ha for samfunnet på sikt og for ulike deler av landet, også effekter utover de samfunnsøkonomiske virkningene.

I dette kapittelet ser vi på hvordan ulike nivåer av fødselstall påvirker befolkningsutviklingen i Norge. Statistisk sentralbyrå (SSB) antar at fødselstallene vil øke i årene framover, for det første fordi de antar at alderen ved første fødsel ikke kommer til å øke stort mer enn vi har sett til nå, og for det andre fordi de venter at kvinner som har vært i 20-årene og har ventet med å få det første barnet, vil begynne å realisere barneønskene sine. I dette hovedalternativet antar SSB at kohortfruktbarheten etter hvert vil stabilisere seg på om lag 1,7 barn per kvinne. I dag er kohortfruktbarheten på 1,9 barn per kvinne. Om innvandringen også holder seg stabil, vil 1,7 barn per kvinne holde antall fødsler, antall barn og antall i yrkesaktiv alder på et stabilt nivå framover. Men det er stor usikkerhet om dette alternativet vil inntreffe.

En periode med lavere fødselstall påvirker alderssammensetningen i befolkningen. Det vil i første omgang føre til færre barn og unge. På lengre sikt vil lav fruktbarhet gi færre i yrkesaktiv alder. Færre kvinner og menn i fertil alder vil ytterligere redusere antallet fødsler, og det kan føre til en selvforsterkende spiral – den såkalte «low fertility trap».

Lave fødselstall vil påvirke alle delene av landet, men det er særlig i distriktene at det har vært en nedgang i antallet barn og unge de siste ti årene.

13.1 Framskrivinger av fødselstall

13.1.1 Antakelser om periodefruktbarheten

I befolkningsframskrivinger fra 2024 forventer SSB at samlet fruktbarhetstall i et gitt kalenderår (periodefruktbarheten) gradvis vil øke fra de siste historisk lave tallene, det vil si fra 1,4 barn per kvinne i 2023 til om lag 1,6 barn per kvinne i 2030, se figur 13.1.

Årsakene SSB oppgir til forventningen om økte fødselstall, er for det første at de antar at alderen ved første fødsel ikke kommer til å øke stort mer enn vi har sett til nå, og for det andre at de venter at kvinner som har vært i 20-årene og utsatt å få det første barnet, vil begynne å realisere sine barneønsker (se omtale om barneønsker i kapittel 5).42 I kapittel 3 så vi at økningen i samlet fruktbarhetstall fra 2023 til 2024 skyldes økningen i fødselsratene i aldersgruppen 30–34 år og til dels i gruppen 35–39 år. Samtidig har fallet i fødselstallene i 20-årene stoppet opp, og ratene for kvinner og menn i 20-årene har flatet ut.

Videre framover forventer SSB at periodefruktbarheten nærmer seg kohortfruktbarheten og stabiliserer seg på om lag 1,7 barn per kvinne (se videre i kapittel 13.1.2).43 Det er klart lavere enn den registrerte kohortfruktbarheten på 1,9 barn per kvinne ved 45-årsalderen i dag (se kapittel 3.2).

SSB lager også alternativer for fødselstallene med høyere og lavere nivåer, og spennet mellom disse alternativene illustrerer ifølge SSB den antatte graden av usikkerhet om framtidige fødselstall. På lang sikt ligger samlet fruktbarhetstall i lavalternativet på 1,21 og i høyalternativet på 1,91 barn per kvinne. En studie av framskrivningenes treffsikkerhet i perioden 1996–2018, viste at i perioden da samlet fruktbarhetstall falt etter 2009, har SSB framskrevet for høye fødselstall. SSB har hatt en tendens til å framskrive fødselstallene til tilsvarende nivåer som dem de observerte i årene før framskrivingene, men det viste seg i realiteten at fødselstallene fortsatte å gå ned.44 Etter de siste framskrivingene i 2024, følger utviklingen i fødselstallene i større grad hovedalternativet, men tidligere erfaringer understreker at framtidige fødselstall er usikre.

Framskrivinger som også tar høyde for usikkerheten i forutsetningene for fødselstall, viser at antallet fødte barn kan variere med flere tusen på relativt få år inn i framskrivingsperioden.45

Det er også verdt å nevne at alternative framskrivinger har et annet scenario for Norge. FNs befolkningsdivisjon framskriver fødselstall for verdens land. I deres framskrivinger er det antatt at fødselstallene i Norge vil stige svakt til 1,5 barn per kvinne i 2050 (se stiplet linje i figur 13.1). Men det er påpekt at også FN har en tendens til å framskrive at fødselstallene for land med lave verdier enten er stabile på et lavere nivå, eller at de øker. Heller ikke FN framskriver at fødselstallet fortsetter å synke.46

MMM er hovedalternativet for henholdsvis fruktbarhet, dødelighet og nettoinnvandring.

Kilde: SSB (tabell 14285) og FN (World Population Prospects 2024).

13.1.2 Antakelser om kohortfruktbarheten

Kohortfruktbarheten (antall barn per kvinne ved alder 45) er mer stabil over tid, men også den har falt de siste 15 årene (se figur 3.11 i kapittel 3.2). I samme periode har det vært et relativt bratt fall i antallet barn kvinner og menn har fått ved alder 30 (se figur 3.14). Vi vet ikke hvor mange barn kvinner og menn vil eller kan få i 30-årene. I 2022 anslo Fallesen mfl. at basert på fødselstallene for kvinner ved alder 30 ville antakelig kohortfruktbarheten ende på under 1,75 for kvinner født i 1990.47 Siden da har antallet barn for kvinner ved alder 30 falt ytterligere.

Kvinner født i Norge i 1994 hadde ved alder 30 i gjennomsnitt fått 0,7 barn. Dette er klart færre enn for kvinner født i 1979, som hadde fått 1 barn i snitt ved alder 30. Kvinner født i 1979 har endt opp med å få 1,9 barn i snitt. For å få ett grovt bilde av hvilket nivå på kohortfruktbarhet dagens 30-åringer vil ende på, kan vi se på kjente fødselsrater for kvinner i alderen 30–45. Dette er vist i figur 13.2.

Kilde: Table CHIL02 (nordicstatistics.org) og SSB – leveranse til utvalget, se vedlagt statistikkhefte. Beregninger av sekretariatet.

Hvis nivået er som i Norge i 2024, vil kohortfruktbarheten ende på 1,62 barn per kvinne. Dette nivået vil tilsi en klart lavere kohortfruktbarhet enn i dag, der flere kvinner antakelig er barnløse, der flere får bare ett barn og der færre får to eller flere barn. Fødselstallene i Norge for kvinner i 30-årene har også gått noe ned over tid. De var på sitt høyeste i 2010, og med et slikt nivå ville man endt med en kohortfruktbarhet på 1,68 barn per kvinne. SSB anslår en langsiktig kohortfruktbarhet på 1,66.

Oslo har de høyeste fødselstallene blant norske fylker for kvinner eldre enn 30 år. Med Oslos fødselstallsnivå fra siste 5 årene, vil man ende på 1,77 barn, mens 2010-nivået ville gitt 1,89 barn. Danmark har hatt en høyere fødealder enn i Norge, og dermed har de også hatt et høyere fødselstall i 30-årene. Også i Danmark har fødselstallene falt de siste årene. Det danske nivået fra 2024 ville gitt en kohortfruktbarhet på 1,70, mens 2010-nivået ville gitt 1,79.

Tallene i figur 13.2 viser at det er mulig å øke fødselstallene i 30-årene med kjente nivåer på aldersspesifikke fødselsrater. Men samtidig viser tallene at fødselstallene for kvinner i 30-årene har gått ned de siste 15 årene, selv med økende alder for første fødsel. De viser at man ikke kan ta en slik økning for gitt.

13.2 Konsekvenser for befolkningsutviklingen av lave fødselstall

Lavere fødselstall i en periode påvirker alderssammensetningen i befolkningen. Det vil i første omgang føre til færre barn og unge, og på sikt vil det føre til at det blir færre personer i yrkesaktiv alder.

13.2.1 Utvikling i antall fødsler

Vi starter med å se på hva ulike nivåer av samlet fruktbarhetstall vil ha å si for hvor mange barn som blir født i Norge ifølge SSBs framskrivinger.

Kilde: SSB (tabell 14284 og tabell 05803).

Figur 13.3 viser at i hovedalternativet til SSB vil antallet fødsler på kort sikt øke og på lang sikt holde seg ganske stabilt over tid selv om samlet fruktbarhetstall ligger under reproduksjonsnivået på 2,1 barn per kvinne. Både denne økningen og stabiliteten i hovedalternativet skyldes i stor grad at framskrivingene anslår en netto innvandring til Norge. Innvandringen bidrar til å øke antallet kvinner og menn som kan få barn (se alderspyramidene i figur 13.8). Dette gjør at antallet fødsler holdes stabilt i hovedalternativet, selv om fruktbarhetsnivået ligger under reproduksjonsnivået. Fordi både innvandring og lengre levealder bidrar til en befolkningsvekst, har Nick Parr introdusert «Current Migration Replacement Total Fertility Rate», som beregner hvor lav fruktbarheten kan være i et land og likevel opprettholde en stabil befolkning når netto innvandring er positiv.48 Nivået på innvandringen i framskrivingene gjør altså at antallet fødsler vil holde seg stabilt, selv med et fødselstall på 1,7. Med alternativet der fruktbarheten øker til 1,9, og der det fortsatt er nettoinnvandring, vil antallet fødte øke (i bølger) over tid.

I scenarioet uten netto innvandring, men med fødselstall på 1,7 som i hovedalternativet, vil antall fødte derimot falle relativt mye. Det samme vil skje i alternativet der samlet fruktbarhetstall faller til 1,2 barn per kvinne. Med så lave fødselstall vil ikke innvandringen være høy nok til å stabilisere antallet fødsler. Dette skjer både fordi antallet fødsler per kvinne er lavt, og fordi antallet kvinner som kan få barn i neste generasjon, går ned. Dette er et viktig element i hypotesen om «the low fertility trap», se boks 13.1.

13.2.2 Utvikling i antall barn og unge

Det andre vi kan se på, er hva ulike nivåer av samlet fruktbarhetstall har å si for hvor mange barn og unge det vil være i Norge. Antallet fødsler er som vi så i kapittel 13.2.1 allerede redusert fra 61 800 i 2009 til 51 500 i 2022. Dette har ført til at antallet barn mellom 0 og 5 år er redusert med 11 prosent fra 375 000 i 2014 til 332 000 i 2025. Nedgangen har skjedd i hele landet, men med noe større nedgang i distriktene.49 Både når det gjelder barn i grunnskolealder (6–15 år) og unge i videregående skole (16–19 år) har det vært en liten vekst på tre prosent de siste 10 årene. Men her har det vært større regionale forskjeller. Mens det har vært en vekst i sentrale kommuner, har distriktskommuner hatt en nedgang i begge gruppene. I de minst sentrale kommunene har nedgangen vært på henholdsvis 15 og 20 prosent for barn og unge.50

SSBs befolkningsframskrivinger viser at den antatte veksten i antallet fødsler i hovedalternativet også vil føre til en vekst i antallet barn i barnehagealder (0–5 år) på 6 prosent fram til 2035. På den andre siden vil nedgangen i antall fødte siste 15 år i framskrivingene gi en nedgang i antallet barn i alderen 6–15 år og alderen 16–19 år på henholdsvis 9 og 6 prosent. Nedgangen vil skje i stort sett alle deler av landet, men den vil være sterkest i distriktene. Som vi skal se i kapittel 15.1, vil nedgangen påvirke tjenestetilbudet for barn og unge, særlig i distriktene der en nedgang i antall unge i områder som har store avstander, setter allerede små institusjoner under press.

Hvis vi ser lenger fram i tid, viser SSBs hovedalternativ at antallet barn og unge i alderen 0–19 år vil være relativt stabilt over tid på om lag 1,2 millioner, se figur 13.4. Som ved antall fødsler er en stor del av denne stabiliteten avhengig av innvandring. I alternativet uten netto innvandring vil antallet unge reduseres med om lag 11 prosent til 1,1 millioner i 2040 og være under 800 000 i 2100. I alternativet med lav fruktbarhet reduseres antallet barn og unge med 18 prosent til 1 million i 2040 og videre til 660 000 i 2100.

Kilde: SSB (tabell 14285).

SSB framskriver befolkningen i kommuner og regioner kun fram til 2050, med noen færre alternativer. Figur 13.5 viser antall barn og unge fylkene i 2009 og 2025 og framskrevet i to alternativer i 2050. Hovedalternativet gir i stor grad et stabilt antall barn og unge i alle fylkene. Oslo og Akershus vil ha en liten økning i antall barn og unge på 5 prosent, mens nedgangen er størst i Nordland med 10 prosent. I alternativet med lav fruktbarhet, som også omfatter lav innvandring, er det en nedgang i alle fylkene på rundt 30 prosent. Nedgangen varierer fra 27 prosent i Oslo og Akershus til 37 prosent i Nordland.

Kilde: SSB (tabell 14288).

13.2.3 Utvikling i antall i yrkesaktiv alder

Mens lave fødselstall vil påvirke antall barn og unge raskt, tar det 20 år før det vil påvirke antall i yrkesaktiv alder. Figur 13.6 viser at det vil gi et stabilt antall personer i yrkesaktiv alder de neste 30 årene dersom innvandringen fortsetter på samme nivå, til tross for at fødselstallene har falt de siste 15 årene. Hovedalternativet framskriver en stor grad av stabilitet for aldersgruppen 20–64 år også på lang sikt og bare en liten nedgang på 5 prosent fram mot 2100. Alternativet med lav fruktbarhet vil derimot gi et fall i denne aldersgruppen på om lag 30 prosent mellom 2045 og 2100, og uten innvandring vil antallet i yrkesaktiv alder begynne å falle umiddelbart.

Kilde: SSB (tabell 14285).

13.2.4 Lave fødselstall påvirker i liten grad antallet eldre fram mot 2100

Den største endringen i befolkningen framover vil være veksten i antallet eldre. Fram mot 2050 anslår hovedalternativet at antallet personer over 65 år vil øke med 50 prosent, og fram mot 2085 er veksten på 85 prosent, se figur 13.7. Veksten skyldes i all hovedsak at dødeligheten har gått ned, og dermed at levealderen øker over tid, og dette er ventet å fortsette i hele framskrivingsperioden til 2100. Men den bratte veksten etter 2010 og framover skyldes at de store fødselskullene som ble født etter krigen, er blitt 65 år.

Ulike nivåer på fødselstallene i framskrivingene vil ikke påvirke antallet eldre før etter 2090. Innvandring vil øke antallet eldre, ved at innvandrere som i hovedsak er unge voksne når de innvandrer til Norge, etter hvert også blir eldre.

Kilde: SSB (tabell 14285).

13.2.5 Befolkningens alderssammensetning

Som vi har sett tidligere i kapittelet, vil en endring i fødselstallene ha mye å si for alderssammensetningen i befolkningen. Befolkningspyramiden i figur 13.8 viser sammensetningen i befolkningen etter kjønn i 5-års aldersgrupper. De lyse fargene viser befolkningen som er født i Norge av henholdsvis norskfødte foreldre og innvandrerforeldre, mens de mørke fargene viser innvandrere til Norge. I alderspyramiden for 2024 ser vi effektene av en endring i fødselstall over tid. For det første ser vi at gruppene av eldre som er over 85 år, er relativt små, sammenlignet med gruppene som er yngre enn 75 år. Dette skyldes selvfølgelig hovedsakelig høy dødelighet i så høye aldre, men også at de over 85 år kommer fra de relativt små fødselskullene på 1930-tallet. Fødselskullene i tiåret etter krigen var derimot 45 prosent større. Disse er nå i ferd med å runde 80 år. Relativt sett store kohorter i kombinasjon med økt levealder utgjør det som blir kalt eldrebølgen.

Det andre vi kan legge merke til, er effekten av nedgangen i antall fødte på 1970-tallet og de lave fødselskullene fra slutten av 1970-tallet til slutten av 1980-tallet. Samtidig ser vi at effekten av disse små fødselskullene, som nå er i 40- og 50-årene på antallet personer i yrkesaktiv alder ville vært mye større uten innvandring. Innvandring har i stor grad jevnet ut forskjellen mot eldre og yngre kohorter. Nederst i pyramiden ser vi at fallende fødselstall har gitt færre barn under 10 år sammenlignet med eldre aldersgrupper.

I pyramiden med framskrevet befolkning for 2060 ser vi at dagens lave fødselstall gir seg utslag i færre personer i 30-årene og begynnelsen av 40-årene sammenlignet med eldre aldersgrupper. Figuren illustrerer også at det vil være sentralt at innvandringen fortsetter, for å opprettholde befolkningen i yrkesaktiv alder med dette fruktbarhetsnivået. Sammenlignet med fordelingen i alternativet med lav fruktbarhet har de ulike alderskategoriene (med unntak av de aller eldste, som naturlig nok er få) relativt jevn størrelse. Aldersstrukturen er også relativt stabil når scenarioet trekkes fram til 2100 (se statistikkvedlegget).

¹ SSB har følgende inndeling: Innvandrere: her utenlandsfødte, norskfødte med innvandrerforeldre: her barn av utenlandsfødte, øvrig befolkning: her norskfødte.

Kilde: SSB (tabell 14282).

Pyramiden med alternativet med lav fruktbarhet viser hvilken effekt det har på befolkningssammensetningen om fødselstallene går videre ned og stabiliserer seg på 1,2 barn per kvinne. I dette alternativet vil vi få en stadig nedgang i antallet personer i yngre aldersgrupper. Pyramiden illustrerer samtidig hvorfor lave fødselstall reduserer den samlede forsørgerbyrden, slik vi vil se i kapittel 14.1. Antallet personer i yrkesaktiv alder er klart større enn de som skal forsørges i yngre aldersgrupper. Samtidig har bare de første av de mindre fødselskullene kommet i 20-årene, slik at de i liten grad inngår i den yrkesaktive befolkningsgruppen. Når dette scenarioet trekkes fram til 2100, er aldringen ytterligere forsterket (se statistikkvedlegget). I 2100 vil de yngste aldersgruppene være betydelig mindre enn gruppene i yrkesaktiv alder, og de eldste aldersgruppene vil være størst. Befolkningen vil også ha krympet betydelig i størrelse.

Dette kan vi også illustrere ved å kombinere framskrivingene for antall barn og unge i alderen 0–19 år ved ulike alternativer for fødselstall fra figur 13.4 og antall eldre 65+ i hovedalternativet fra figur 13.7. Dette er vist i figur 13.9. Figuren viser at antallet eldre vil passere antallet barn og unge i løpet av de kommende ti årene. Veksten i antall eldre gjør at det rundt 2060 vil være 50 prosent flere eldre enn barn og unge hvis hovedalternativet for fødselstall slår til. I alternativet med lave fødselstall vil det derimot være dobbelt så mange eldre som barn og unge i 2060, og det vil være tre ganger så mange i 2100.

Kilde: SSB (tabell 14285).

13.2.6 Høyere fødealder gir økende generasjonslengder

Høyere alder ved fødsel vil også påvirke lengden mellom generasjonene. Det vil gjøre at kvinner og menn ikke bare er eldre når de får barn, men også at de er eldre når de får barnebarn. Kullene som ble født under krigen, var tidlig ute med å få barn sammenlignet med dagens unge. 52 år gamle hadde halvparten av kvinnene i dette alderskullet blitt besteforeldre, mens halvparten av mennene var blitt besteforeldre ved alder 55.51 Dette er en alder der mange fremdeles er i arbeid. Når fødealderen øker, vil den gjennomsnittlige alderen for når man blir besteforelder, nærme seg pensjonsalderen. Dette gir færre år for eldre med barnebarn og færre år for barn med besteforeldre. Lengre tid mellom generasjonene kan også føre til at foreldre med unge barn får et større pårørendeansvar for sine egne eldre (syke) foreldre. Det kan gjøre at omsorgsansvaret og tiden man bruker på omsorgsarbeid, kan bli enda sterkere konsentrert i noen faser av livet.

14 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Fødselstallene i Norge har falt over lang tid. Samtidig lever folk lenger enn før. Disse trendene fører til at befolkningen gradvis blir eldre, og har konsekvenser for samfunnet. I dette kapittelet diskuterer vi samfunnsøkonomiske konsekvenser av fødselstallene. Analysen baserer seg på hvordan disse konsekvensene kan se ut framover i tid, avhengig av om fødselstallene ligger lavere enn, høyere enn eller på dagens nivå.

I det første delkapittelet diskuterer vi effekten fødselstallene har på arbeidstilbud og offentlige finanser. På kort sikt vil lavere fødselstall føre til at det blir færre barn. For offentlige finanser betyr dette at kostnadene til barnehage, skole og andre tjenester rettet mot unge går ned. I tillegg kan lavere fødselstall føre til at spesielt kvinner jobber mer enn de ville ha gjort om de fikk flere barn. Dette er også med på å styrke offentlige finanser gjennom skatteinntekter.

På lengre sikt har fødselstallene mer usikre effekter på offentlige finanser. Ifølge en analyse fra Statistisk sentralbyrå vil lavere fødselstall styrke offentlige finanser per innbygger de neste 65 årene. Deretter har ulike nivåer av fødselstall svært små effekter på offentlige finanser. En viktig årsak til dette resultatet er at avkastningen av oljefondet, som brukes til å dekke utgifter i statsbudsjettet, må deles på færre personer dersom fødselstallene og dermed befolkningsstørrelsen avtar.

I det andre delkapittelet diskuterer vi hvordan fødselstallene påvirker produktiviteten i samfunnet i framtiden. Forskningen indikerer at produktiviteten til den enkelte avtar mot slutten av yrkeskarrieren, og en eldre befolkning kan sånn sett trekke ned produktiviteten. Samtidig er det flere faktorer som kan trekke i motsatt retning eller dempe effekten av aldring, inkludert en økende bruk av maskiner og kunstig intelligens og bedre helse blant eldre.

I det tredje delkapittelet diskuterer vi effekten av fødselstall på innovasjon. Forskningen peker her på at en relativt ung befolkning kan være best egnet til å drive fram nye gründere. Årsaken til dette er at eldre yrkesaktive skifter jobber sjeldnere og fortrenger de unges mulighet til å opparbeide seg kompetanse som er viktig for å innovere.

I det fjerde delkapittelet diskuterer vi betydningen av svingninger i kohortstørrelser. Store svingninger, enten det er opp- eller nedgang, kan medføre utfordringer både på individnivå og på samfunnsnivå. For samfunnet er størrelsene på kohortene viktige for planlegging av infrastruktur og tjenestetilbud i framtiden. Dersom fødselstallene avtar, må tjenestetilbud beregnet på barn og unge skaleres ned, og investeringene må vris mot en relativt eldre befolkning. På individnivå kan også størrelsene på kohortene være viktige for graden av konkurranse i utdanning, i yrkesliv og på boligmarkedet.

14.1 Arbeidstilbud og offentlige finanser

I dette delkapittelet diskuterer vi hvordan ulike nivåer på fødselstall kan påvirke arbeidstilbudet og statens inntekter og utgifter i framtiden. Siden det er umulig å være sikker på hva som skjer i framtiden, bygger denne typen analyser på usikre antakelser om hvordan verden vil se ut, og generelt blir usikkerheten om resultatene større dess lenger fram i tid det er snakk om. Det er også verdt å merke seg at det er en forskjell mellom effekter på offentlige finanser og effekter på samfunnsøkonomisk lønnsomhet, ettersom offentlige finanser kun fanger opp inntekter og kostnader som påvirker statsbudsjettet direkte. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet inkluderer også virkninger som kan være vanskelig å sette en pris på, eller som ikke kommer fram i budsjettene, som miljøeffekter eller endringer i velferd.

Siden utviklingen i offentlige finanser henger tett sammen med hvor stor andel av befolkningen som er i yrkesaktiv alder, begynner vi med å se på hvordan forsørgerbyrden kan komme til å utvikle seg framover i tid. Forsørgerbyrden er definert som summen av personer i alderen 0–19 år og 65+ år delt på resten av befolkningen, altså personer i yrkesaktiv alder, og det gir en indikasjon på hvor mange unge og gamle som må «forsørges» basert på skatteinnbetalinger fra de yrkesaktive. Tallgrunnlaget for beregningene er hentet fra SSBs befolkningsframskrivinger som legger til grunn tre ulike nivåer for fødselstallene (lav, middels og høy).52

Venstre panel i figur 14.1 viser at fortsatt synkende fødselstall i alternativet med lav fruktbarhet på kort sikt kan gi en lavere forsørgerbyrde enn i hovedalternativet. På lang sikt snur imidlertid dette bildet. Etter hvert som de lavere fødselstallene gir færre i yrkesaktiv alder, vil forsørgerbyrden øke relativt kraftig og ende med en samlet høyere forsørgerbyrde etter 2080. Figuren viser også at det er ventet at forsørgerbyrden stiger i årene framover, uavhengig av hvordan fødselstallene utvikler seg. Dette skyldes at effekten av høyere levealder er langt sterkere enn effekten av fødselstallene, og illustrerer at samfunnet uansett må tilpasse seg en situasjon der andelen eldre øker.

Høyre panel i figur 14.1 viser hvor stor andel av forsørgerbyrden de eldre utgjør. I alle scenarioene tar det ikke lang tid før andelen eldre som skal forsørges, overstiger andelen unge. I alternativet med lav fruktbarhet vil veksten i andelen eldre skyte fart og nå nesten 75 prosent, sammenlignet med hovedalternativet der andelen når 63 prosent.

Note: Dødelighet og innvandring er gjennomgående satt til hovedalternativet (M). Fruktbarhet varierer mellom hovedalternativet (M) og alternativ med høy (H) og lav (L) fruktbarhet. For nærmere beskrivelse, se kapittel 13.1.

Kilde: SSB (tabell 14282).

Note: Dødelighet og innvandring er gjennomgående satt til hovedalternativet (M). Fruktbarhet varierer mellom hovedalternativet (M) og alternativ med høy (H) og lav (L) fruktbarhet. For nærmere beskrivelse, se kapittel 13.1.

Kilde: SSB (tabell 14282).

I figur 14.2 illustreres forsørgerbyrden for henholdsvis unge og gamle. I panelet til venstre ser vi at økte fødselstall relativt raskt vil øke forsørgerbyrden for unge, mens en ytterligere nedgang i fødselstallene vil redusere forsørgerbyrden. I panelet til høyre ser vi at veksten i antall eldre vil gi en økende forsørgerbyrde for eldre de neste 30 årene, uavhengig av ulike nivåer av fødselstall. Det skyldes at det tar relativt mange år før de som blir født de kommende årene, vil komme opp i 20-årene og påvirke antallet personer i yrkesaktiv alder. Et svært lavt fødselstall vil i andre halvdel av århundret gi en betydelig høyere forsørgerbyrde for eldre.

I forskningslitteraturen diskuteres det hvordan forsørgerraten bør beregnes for lange framskrivinger. Flere forskere argumenterer for at det vil være mer presist å justere indikatoren for at folk får bedre helse eller produktivitet framover i tid. En slik justering av forsørgerbyrden kan i større grad få fram den faktiske forsørgerevnen i en befolking og gi et mer realistisk grunnlag for å sammenligne forsørgerbyrden på tvers av land. Et eksempel på hva en slik justering kan ha å si, kommer fram i en analyse basert på finske data.53 I tillegg til å beregne den vanlige forsørgerbyrden beregner forskerne også en forsørgerbyrde basert på estimater for hvor mange som faktisk er sysselsatte framover i tid, og en forsørgerbyrde justert for en økt produktivitetsvekst på grunn av økt utdanningsnivå. Resultatene viser at forsørgerbyrden ikke øker like mye i de to alternative beregningene som i beregningen av den rene aldersbaserte forsørgerbyrden. Samtidig er det verdt å merke seg at slike vektede forsørgerbyrder kan være mer usikre enn den klassiske indikatoren, ettersom de krever flere antakelser om hvordan verden vil se ut i framtiden.

SSBs befolkningsframskrivinger legger til grunn at levealderen vil fortsette å øke i en tid framover, men SSB har ikke forsøkt å fange opp endringer i atferd for sysselsatte framover i tid. Det er imidlertid grunn til å tro at det er flere faktorer som vil virke positivt på arbeidstilbudet: Det er ventet at helsen blant eldre blir bedre i framtiden, og pensjonsreformen gir økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeidslivet.54 Disse faktorene kan gjøre at eldre står lenger i arbeid i framtiden. Dette er vel å merke ikke en direkte effekt av fødselstallene, men endringer som isolert sett kan styrke offentlige finanser framover i tid.

En effekt på arbeidstilbudet av fødselstallene som ikke fanges opp av framskrivingstallene vi har diskutert ovenfor, er hvordan det å få barn påvirker arbeidstilbudet til den enkelte. En bred empirisk forskningslitteratur har dokumentert at kvinner i gjennomsnitt reduserer sitt arbeidstilbud i årene etter fødsel (se delkapittel 8.3 for en gjennomgang av litteraturen). Dersom fødselstallene går ned framover i tid, er det derfor grunn til å tro at kvinner i gjennomsnitt vil jobbe mer enn hva de ville gjort dersom de fikk flere barn.55

Effektene på arbeidstilbudet og forsørgerraten som vi har beskrevet ovenfor, har en nær sammenheng med utviklingen i offentlige finanser. I 2019 estimerte en gruppe forskere ved SSB de potensielle effektene ulike nivåer av fødselstall kan ha på statens inntekter og utgifter de neste 100 årene.56 Analysen baserte seg på SSBs befolkningsframskrivinger fra 2018, som deretter ble satt inn i en modell som blant annet beregner effekter på sysselsetting og bruk av velferdstjenester.57 Antakelsene om framtidige fødselstall lå i 2018-framskrivingen noe høyere enn de siste framskrivingene fra 2024. I hovedalternativet var det langsiktige nivået antatt å ligge på 1,76 barn per kvinne, mens alternativet med lav fruktbarhet var 1,59, og alternativet med høy fruktbarhet var 1,94.58

Beregningene for utviklingen i offentlige finanser følger i hovedsak det samme mønsteret som vi har beskrevet for forsørgerraten ovenfor. På kort sikt vil en økning i fødselstallene øke kostnadene mer enn inntektene, og det reduserer derfor realverdien av nasjonalinntekten per innbygger. Denne effekten er drevet av flere mekanismer. For det første gjør flere barn at utgiftene til skole og SFO øker. For det andre øker utgiftene til foreldrepenger og barnetrygd, og foreldrene reduserer arbeidstilbudet sitt. For det tredje vil størrelsen på befolkningen øke med høyere fødselstall, som gjør at oljefondet, som ikke påvirkes av befolkningsstørrelsen, må deles på flere mennesker. Denne dynamikken er ifølge forskerne særegen for land som har en formue å trekke på for å få budsjettene til å gå opp. I en situasjon der staten i stedet låner penger for å dekke utgifter, ville en vekst i befolkningen vært gunstig i form av flere personer å dele gjelden på.

Note: Figuren illustrerer estimert utvikling i udekket finanseringsbehov i prosent av BNP for de fire fruktbarhetscenarioene. Udekket finanseringsbehov er beløpet som mangler for at handlingsregelen skal oppfylles hvert år.

Kilde: Bjertnæs, G. H., Holmøy, E., & Strøm, B. (2019). Langsiktige virkninger på offentlige finanser og verdiskapning av endringer i fruktbarhet (SSB Rapporter 2019/16). Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/artikler-og-publikasjoner/langsiktige-virkninger-pa-offentlige-finanser-og-verdiskapning-av-endringer-i-fruktbarhet

På lang sikt, etter om lag 65 år, er det liten forskjell på realverdien av nasjonalinntekten per innbygger mellom de ulike nivåene på fødselstall. Den viktigste årsaken til denne utviklingen er at veksten i sysselsettingen og i befolkningen etter 65 år er tilnærmet like store. Forskerne konkluderer videre med at effekten av at avkastningen av oljefondet må deles på flere personer – i scenarioer der fødselstallene går opp – er en viktig faktor for at høye fødselstall ikke styrker offentlig økonomi i større grad på lang sikt.

Internasjonalt er det også gjort noen lignende analyser av effektene fødselstallene har på offentlige finanser og økonomien som helhet. En svensk regjeringsutnevnt ekspertgruppe bruker en mikrosimuleringsmodell for å beregne størrelsen på BNP ved ulike scenarioer for fallende fødselstall og lav migrasjon i framtiden.59 Analysen indikerer at BNP vil falle i alle scenarioer der fødselstallene fortsetter å avta. I det mest pessimistiske scenarioet, med fødselstall på 0,72 barn per kvinne og lav migrasjon, krymper BNP kraftig og er i 2100 om lag halvparten av BNP i det mest optimistiske scenarioet med fødselstall på 1,73. Analysen har ingen vurdering av hvordan et slikt scenario kan påvirke BNP per innbygger. Langsiktige analyser av OECD viser at aldring og lave fødselstall er ventet å dempe veksten i BNP per innbygger i de fleste OECD-land fram mot 2060, inkludert Norge.60

Kotamaki & Lehtimaki (2025) estimerer effekten på Finlands BNP per innbygger av den akselererende aldringen i befolkningen fra 2010.61 Resultatene indikerer at rask aldring, drevet av lave fødselstall og økt levealder, har redusert BNP per innbygger med om lag 15 til 27 prosent. Forskerne mener effekten skyldes blant annet en redusert arbeidsstyrke, sektorforskyvning mot lavproduktive tjenester og økte aldersrelaterte utgifter.

En analyse basert på danske data viser et tilsvarende mønster som den norske: lavere fødselstall bedrer de offentlige finansene på kort sikt, mens høyere fødselstall svekker dem.62 Analysen vurderer tre alternative scenarioer: én der samlet fruktbarhetstall faller til 1,3 barn per kvinne, én der det stiger til 2,1, og én der det holdes konstant på 2023-nivået. Beregningene er ikke gjort langt nok fram i tid til at det er mulig å lese noen effekt av resultatene på lang sikt.

14.2 Produktivitet og innovasjon

I dette delkapittelet diskuterer vi hvordan fødselstallene kan påvirke produktivitet og innovasjon framover i tid.

14.2.1 Konsekvenser for produktivitet

Fødselstallene kan påvirke produktiviteten gjennom en rekke mekanismer, og hypotesene om hvordan dette kan utvikle seg over tid, er relativt sprikende i forskningslitteraturen. OECD utarbeider jevnlig framskrivinger for befolkningsutviklingen i medlemslandene og har nylig gjennomgått forskningslitteratur om effekten aldring i befolkningen har på produktivitet.63 OECD skriver at aldring kan påvirke produktiviteten på arbeidskraften gjennom en rekke kanaler, og at det ikke er enighet om hverken retningen eller størrelsen på den samlede effekten blant forskere og eksperter.

På individnivå er det relativt vanlig å anta at produktiviteten varierer over livsløpet, og at den avtar i den senere delen av yrkeslivet. Viktige årsaker til dette kan være sykdom eller at kompetansen til eldre arbeidstakere blir utdatert over tid.64 I tillegg er det ikke uvanlig at eldre jobber færre timer enn yngre. Dersom levealderen øker og fødselstallene er vedvarende lave, kan disse mekanismene isolert redusere produktiviteten. Likevel er det sannsynlig at disse effektene varierer betydelig på individnivå og mellom bransjer.

I tillegg til teorier om variasjon i produktivitet over livsløpet er det flere teorier om hvordan sammensetningen av befolkningen kan ha effekter på produktivitet i seg selv. OECD skriver i sin analyse at en eldre befolkning kan endre fordelingen av innsatsfaktorer og investeringer i både privat og offentlig sektor, og at en eldre arbeidsstyrke ofte er mindre mobil enn yngre arbeidsstyrker. Dette kan føre til en mindre effektiv kobling mellom ferdigheter og stillinger, og det kan redusere produktivitetsveksten. Acemoglu & Restrepo (2021) argumenterer for at en relativt aldrende arbeidsstyrke fører til mer automatisering i sektorer som tradisjonelt har vært avhengige av fysisk arbeid fra en relativ ung arbeidsstokk i produksjonen, og som i tillegg har potensial for å automatisere oppgavene.65 En slik implementering av automatisert teknologi kan i neste omgang bidra til en produktivitetsvekst, ifølge artikkelen. Forskerne bruker data fra litt over 100 land i perioden 1990–2015 til å vise at det er en positiv korrelasjon mellom implementeringen av roboter og automatisert teknologi og andelen eldre (målt som sysselsatte over 56 år delt på sysselsatte i alderen 21–55 år). Videre finner de en positiv korrelasjon mellom opprettelsen av patenter og eksportering av automatiseringsteknologi for land der arbeidsstyrken eldes raskt. For sektorer der en slik teknologiovergang ikke er relevant, finner de ingen slik sammenheng.

14.2.2 Konsekvenser for innovasjon

Det er ikke forsket mye på om størrelsen på befolkningen har noe å si for innovasjonsevnen i et land (målt som blant annet nye patenter, entreprenørskap og nye bedriftsetableringer). Grunnleggende vekstmodeller fra samfunnsøkonomien har en delt tilnærming til dette spørsmålet, der noen rammeverk legger til grunn at en større befolkning kan gi mer innovasjon, mens andre rammeverk legger til grunn at det er strukturen på økonomien som har noe å si. Empirisk er det også sprikende resultater. Herzer (2020) bruker paneldata for 22 land i perioden 1996–2015 og finner ingen sammenheng mellom befolkningsstørrelse og innovasjon,66 mens Furman mfl. (2002) kommer til motsatt konklusjon.67

Andre forskere har sett nærmere på hvordan alderssammensetningen i befolkningen henger sammen med innovasjon. Etter hvert som en befolkning eldes, vil det være færre yngre innbyggere, noe som kan tenkes å redusere antallet yngre innovatører, som kanskje har en høyere risikovilje og fleksibilitet. Flere artikler finner imidlertid at mange av de store oppfinnerne over tid var om lag midt i livet da de fikk sine gjennombrudd. Jones (2010) analyserer alderen på nobelprisvinnere innen fysikk, kjemi, medisin og økonomi samt alderen på oppfinnere bak historiske gjennombrudd innen blant annet elektronikk og energi og finner at over 70 prosent av vinnerne var mellom 30 og 40 år på gjennombruddstidspunktet.68 Analysen viste videre at over tid har oppfinnelsene kommet på senere tidspunkt i livet til oppfinnerne, og at denne effekten i seg selv ikke kan forklares av aldrende befolkninger. Forskning basert på data for suksessfulle oppstartsbedrifter mellom 2007 og 2014 i USA underbygger dette funnet og peker samtidig på en sammenheng mellom det å lykkes og det å ha erfaring fra samme bransje fra før.69

Selv om forskningsresultatene altså ikke tyder på at de unge i seg selv er veldig viktige for store innovative gjennombrudd, er det flere forskere som argumenterer for at alderssammensetningen i befolkingen er svært viktig for å legge til rette for innovasjon.

Liang mfl. (2018) argumenterer for at muligheten til å få relevant erfaring i yrkeslivet er avgjørende for å skape nye gründere, og at denne mekanismen er mindre framtredende i eldre befolkninger.70 Årsaken er at eldre arbeidstakere er mindre mobile enn yngre arbeidstakere, og etter hvert som en befolkning blir eldre, fortrenger de eldre muligheten de unge har til å få stillinger som gir viktig ansvar og erfaring som er relevant for innovasjonsprosessen.71 Konsekvensen er at relativt unge samfunn i større grad legger til rette for at potensielle gründere får bygget den humankapitalen som er nødvendig for å innovere. Forskerne tester denne hypotesen med data fra 82 land, inkludert Norge, for perioden 2001–2010, og finner en tydelig negativ sammenheng mellom befolkningens alder og entreprenørskapsrater. Videre finner forskerne støtte i tallene for at denne sammenhengen ikke først og fremst er drevet av at yngre befolkninger har et større antall unge enn eldre befolkninger, men heller at relativt unge befolkninger fører til at relevante ferdigheter for entreprenørskap er større for alle aldre.

14.3 Svingninger i kohortstørrelser

Store svingninger i kohortstørrelser kan i seg selv ha konsekvenser både på individnivå og på samfunnsnivå. I dette delkapittelet diskuterer vi konsekvenser av både en kraftig økning av kohortene og av kraftige nedganger.

På samfunnsnivå kan store kohortsvingninger påvirke planleggingen av infrastruktur, inkludert skoler, sykehus og andre offentlige og private tjenestetilbud. Store kohorter krever endrede investeringer i utdanningsinfrastruktur, som nye skoler og flere lærere, for å dekke behovene til en voksende elevpopulasjon, mens en brå nedgang i kohortstørrelsene kan føre til nedleggelser av skoler og arbeidsplasser, se kapittel 15.1.

En annen samfunnseffekt som kan oppstå ved et brått fall i kohortstørrelser, er en befolkningsbonus, som beskriver perioden der forsørgerbyrden avtar fordi færre barn fødes, samtidig som kohortene i arbeidsfør alder fortsatt er store og avspeiler nivået på kohortstørrelsene før det kraftige fallet, se boks 14.1. Et eksempel på en slik situasjon kan ha vært på begynnelsen av 1970-tallet i Norge, da antallet levendefødte på kort tid sank fra nærmere 70 000 til 50 000 på kort tid.

Befolkningsbonusen skaper en periode med styrkede offentlige finanser sammenlignet med perioden rett før endringen, fordi andelen skattebetalere er like stor som før, mens det blir færre barn som skal forsørges. Dette kan gi større handlingsrom for investeringer og omstilling i de offentlige budsjettene. Etter hvert som de kraftig reduserte kohortene vokser opp og utgjør de sysselsatte kohortene, vil denne perioden ebbe ut.

På individnivå kan størrelsen på kohorten også ha konsekvenser. Easterlin (1976) argumenterer for at de store fødselskullene etter krigen førte til en høyere konkurranse på arbeidsmarkedet, som i neste ledd førte til en svakere forhandlingsposisjon for arbeidstakere og resulterte i en reduksjon i reallønnen.72 Han argumenterte videre for at dette kan skape et økonomisk press, som bidrar til å redusere antallet barnefødsler. Sammenhengen mellom kohortstørrelser og disse utfordringene i arbeidsmarkedet er grundig studert i USA, og studiene finner i hovedsak støtte for hypotesen.73 Tilsvarende analyser er også gjort i europeiske land. Brunello (2010) analyserer hvordan størrelsen på alderskohorter påvirker reallønnen i Europa, basert på data fra 11 EU-land i perioden 1995–2001.74 Studien finner en negativ sammenheng mellom kohortstørrelser og reallønn. Effekten er sterkest i land med det sterkeste stillingsvernet, siden dette fører til tøffere konkurranse mellom kohortene. Jeon & Shields (2005) bruker paneldata for 23 OECD-land i perioden 1975–1999 og finner at det er en negativ sammenheng mellom fødselstallene og andelen unge arbeidstakere relativt til eldre arbeidstakere.75 Forskerne mener dette funnet underbygger Easterlins teori om at den relative kohortstørrelsen har betydning for fødselstallene.

En annen mulig effekt av store kohorter kan være at boligprisene øker. Francke & Korevaar (2025) viser at demografiske endringer, spesielt variasjoner i fødselstall, har hatt en betydelig og forutsigbar effekt på boligprisene over flere århundrer.76 Forskerne finner at store fødselskull fører til høyere boligpriser når disse kohortene når boligkjøpsalder (25–29 år senere), mens prisene faller når de samme kohortene når alderdommen (60–64 år senere) og forlater boligmarkedet. Effekten er særlig tydelig i eiermarkedet og påvirker i liten grad leieprisene. Studien viser også at boligmarkedet reagerer tregt på slike demografiske sjokk. Dette kan skape barrierer for førstegangskjøpere, forsinke boligkjøp og forsterke økonomisk usikkerhet, som igjen påvirker familieplanlegging og langsiktig stabilitet negativt.

15 Institusjonelle og politiske konsekvenser

I kapittelet ser vi på hvordan lave fødselstall og en aldrende befolkning påvirker samfunnets institusjoner og politiske prioriteringer, og vi tar for oss konsekvenser for kommuneøkonomi, tjenestetilbud, frivillighet, politisk dynamikk, innvandring, beredskap og klima.

En nedgang i antall barn fører til færre brukere av barnehager og skoler og gjør eksisterende skole- og barnehagestruktur dyrere å drifte per elev og barn. En nedgang i antall barn vil også isolert sett redusere de statlige overføringene til kommunene og kunne gjøre det nødvendig med nedleggelse av enheter eller kutt i annet tilbud. Flere eldre har gitt økende overføringer til kommunene, for å bygge ut tjenester til de eldre. Men for kommuner med nedgang i barn og unge må altså noe av utgiftene dekkes ved å omprioritere fra oppvekstsektoren til omsorgssektoren. Kombinert med mangel på arbeidskraft i mange kommuner er slike lokale omstillingene svært krevende.

Færre barn og unge vil også redusere deltakelsen i organiserte fritidsaktiviteter, som idrett og kultur. Slike arenaer er viktige for sosial integrasjon og fellesskap, også for voksne, og foreldre yter et stort frivillig engasjement knyttet til barnas fritidsaktiviteter.

En aldrende befolkning kan føre til større interessekonflikter mellom generasjoner, særlig om fordelingen av velferdsgoder. Selv om slike konflikter foreløpig er svake i Europa, kan det at eldre får større politisk innflytelse, gjøre det vanskeligere å få gjennomslag for politikk med langsiktig gevinst, som klima- og infrastrukturtiltak.

Lave fødselstall brukes i økende grad i politiske diskurser, særlig i etnonasjonalistiske sammenhenger. Her framstilles befolkningsnedgang som en krise, ofte med innvandrere eller kvinner som syndebukker.

Innvandring er i ulike sammenhenger enten sett på som en løsning eller respons på lave fødselstall. Innvandringen er i befolkningsframskrivingene et viktig bidrag til å opprettholde befolkningen og antall fødte. Men aldring globalt gjør at innvandringen er forventet å avta og andre land vil også ha mangel på etterspurt arbeidskraft, som helsepersonell.

Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen peker på at færre unge og flere eldre svekker rekrutteringsgrunnlaget for Forsvaret og til beredskapsarbeid. Dette gjelder særlig i Nord-Norge og i kommuner med få innbyggere.

Selv om befolkningsvekst globalt er en viktig driver for klimagassutslipp, er ikke lavere fødselstall vurdert som et aktuelt klimatiltak. Tiltak rettet mot befolkningsvekst har liten kortsiktig effekt og er politisk og etisk utfordrende.

15.1 Tjenestetilbudet til barn og unge

15.1.1 Færre barn og unge reduserer inntektene til kommunene

Kommunene har ansvaret for viktige oppgaver for barn og unge, som barnehage, grunnskole, barnevern, helse-, omsorgs- og sosialtjenester og kulturoppgaver. Fylkeskommunene har ansvaret for videregående opplæring. Kommunesektoren finansieres gjennom blant annet skatteinntekter, overføringer (tilskudd) fra staten og brukerbetalinger og gebyrer fra innbyggerne. Størstedelen av inntektene kommer fra skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Dette er frie inntekter, som kommunene kan disponere fritt innenfor lovens krav om hvilke tjenester kommunene skal tilby, se boks 15.1. Den største delen av rammetilskuddet består av innbyggertilskuddet, som i utgangspunktet fordeles med et likt beløp per innbygger. Men norske kommuner har ulik geografi, ulik alderssammensetning og ulike levekår, og dette påvirker kommunens utgifter. Derfor skjer det en utjevning mellom kommuner der kommuner med objektivt sett store utgiftsbehov, som for eksempel mange barn i skolepliktig alder, blir kompensert for dette. Dette innebærer at kommuner som har en nedgang i antall barn i skolepliktig alder, isolert sett får reduserte inntekter gjennom rammeoverføringen fra staten. Dette gjør at kommunene må tilpasse tjenestetilbudet etter lavere inntekter og færre brukere (barnehagebarn og elever).

Regjeringen skriver i kommuneproposisjonen for 2026 at en slik demografisk endring vil gjøre det krevende å drive kommunen effektivt.77 Teknisk beregningsutvalg for kommunesektoren (TBU) viser til at analyser indikerer at effektiviteten i kommunesektoren har falt de siste årene, og at dette kan ha sammenheng med at kommunene bruker tid på å tilpasse tjenestene til demografiske endringer, slik som færre barn og unge.78 TBU peker også på at økt bruk av bemanningsnormer i grunnskole og barnehage kan være en forklaring på noe som gjør omstillingen mer krevende for mange kommuner.79 Samtidig fanger ikke analysen opp høyere kvalitet, og økningen i det målte effektiviseringspotensialet kan derfor også være et uttrykk for at tjenestene blir bedre og av høyere kvalitet.80

Inntektssystemet er en ren omfordeling mellom kommunene som gir mer penger til kommuner med lave skatteinntekter og store utgifter. Dersom utgiftsbehovet vokser over tid for kommunesektoren som helhet, for eksempel som følge av flere eldre, er kommunesektoren derfor avhengig av at staten tilfører flere midler. Slike merutgifter til demografi (flere innbyggere og endret alderssammensetning) har over tid blitt dekket i de årlige budsjettene.81 Det er en sentral del av arbeidet til TBU å beregne disse merutgiftene. Over flere år ble de frie inntektene til kommunesektoren høyere enn det som var forutsatt da budsjettene var lagt fram, særlig som følge av betydelig midlertidig merskattevekst.82 Samtidig hadde TBU mellom 2012 og 2019 en tendens til å overvurdere merkostnadene til demografi. Det skyldtes først og fremst at det var færre fødte enn forventet i framskrivingene.83 I budsjettene for 2022, 2023 og 2024 undervurderte derimot TBU demografikostnadene, noe som i 2022 særlig skyldtes at det var flere fødte i 2021 enn antatt, og som i 2023 og 2024 særlig skyldtes høyere innvandring enn antatt.84 2024 var et særlig krevende år for kommunene, med høyere utgifter og lavere inntekter enn forutsatt.85 Kommunesektorens ressursbruk som andel av nasjonale makroøkonomiske størrelser, har vært stabil de siste 12 årene.86

Flere eldre i kommunen vil altså føre til at kommunen isolert sett får høyere inntekter. Regjeringen understreker samtidig at kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for å tilpasse utgiftene til inntektene gjennom å omstille og effektivisere for at driften skal bli bærekraftig over tid.87 Regjeringen mener videre at det vil kreve omstillinger for kommunene å tilpasse tjenestetilbudet til færre barn og unge og flere eldre, og at det må påregnes et større behov for å flytte ressurser mellom ulike tjenesteområder, for eksempel fra oppvekstområdet til pleie og omsorg.88

Beregningene fra TBU bygger på en forutsetning om at marginalkostnaden ved økt aktivitet er den samme som marginal besparelse ved redusert aktivitet. TBU ønsker å få mer kunnskap om hvordan demografiske endringer påvirker omstillingsbehov og effektivitet i kommunesektoren, og Kommunal- og distriktsdepartementet har satt i gang en utredning om dette.89

15.1.2 Færre barn og unge gir reduserte tjenester til barn og unge

Nedgangen i antall fødsler vil relativt raskt påvirke antallet barn og unge (se kapittel 13.2.2). Dette vil igjen påvirke tjenestene for barn og unge. For landet som helhet har antall barn i barnehagealder (0–5 år) sunket med 11 prosent i perioden 2015–2025, og antallet har gått ned i alle delene av landet.90 Antallet barn i grunnskolealder har derimot hatt en liten vekst nasjonalt de siste ti årene, men her har det vært store regionale forskjeller. I distriktskommuner har antallet barn i grunnskolealder gått ned de siste ti årene, og her har det også blitt færre grunnskoler. Den prosentvise nedgangen i antall grunnskoler er likevel større enn nedgangen i antall elever.91

Nordlandsforskning har kartlagt skolenedleggelser mellom 1980 og 2015 i det de definerte som de 140 mest grisgrendte kommunene. De to grunnene som kommunene oftest viste til, var (i) lavt og minkende elevtall og (ii) økonomi. På tredje plass og med stadig større betydning var kvalitet i tjenestene. Av grunnene som ble oppgitt for likevel å opprettholde en desentral skolestruktur, ble særlig lang reisevei framhevet.92

De siste 15 årene hadde omkring 75 prosent av grunnskolene som ble lagt ned, færre enn 100 elever det siste driftsåret. Videre hadde halvparten av skolene 38 elever eller færre.93 En umiddelbar konsekvens av skolenedleggelser i distriktskommuner er at elevene får lengre reisevei. Elever i de minst sentrale kommunene har lengst reisevei. Det er også for disse elevene at reiseveien har økt mest i gjennomsnitt – fra 4,6 kilometer i 2010 til 5,2 kilometer i 2020 for elever på 5. trinn. På 10. trinn har gjennomsnittlig reisevei i de minst sentrale kommunene økt fra 15,4 til 17,2 kilometer i samme periode.94

Selv om man kan se at antallet skoler går ned i områder der det blir færre elever, viser studier fra andre land at antallet skoler ikke nødvendigvis er en direkte effekt av antallet elever.95

Spredt bosetning gir høyere utgifter per elev i grunnskolen. Det samme gjør lavt elevtall per trinn og små skoler. Det kommunale inntektssystemet skal kompensere kommunene for slike ufrivillige forskjeller i utgifter, se boks 15.1. I 2022 ble det likevel innført et nytt tilskudd i inntektssystemet for å gi kommunene insentiv til å satse på en desentralisert skolestruktur.96

15.1.3 Lokalsamfunnenes attraktivitet og nedleggelse av tjenester til barn og unge

Man kan tenke seg at nedleggelse av skoler i neste omgang kan føre til at lokalsamfunnet blir mindre attraktivt å bosette seg i, og at det også kan redusere ønsket om å få flere barn for innbyggerne som allerede bor der. På tross av den høye politiske interessen for bosetting og tjenestetilbud i Norge er det gjort lite forskning som ser på en slik sammenheng i Norge.97 En systematisk gjennomgang av forskning på politiske tiltak som er egnet til å motvirke befolkningsnedgang i rurale områder, viser at nedleggelse av grunnskoler og videregående skoler i små lokalsamfunn forsterker befolkningsnedgangen.98 En av grunnene til dette er at skoler i distriktene er mer enn bare steder for undervisning og læring; de er også viktige møteplasser som styrker livet i bygda. Nedleggelser som ikke tar hensyn til denne dimensjonen, kan dermed bidra til befolkningsnedgang.99

Lokalsamfunn som berøres av skolenedleggelser, reagerer ofte med sterke protester mot politikerne som har ansvaret for nedleggelsene. Studier fra Sverige viser at skolenedleggelser reduserer tilliten til kommunepolitikere og har negative effekter på oppslutningen om den sittende politiske ledelsen.100 Skolenedleggelser behøver ikke nødvendigvis møte motstand. Det avhenger både av lokale omstendigheter som nærhet til andre skoler og muligheter som oppstår ved å slå sammen mindre skoler, og av hvordan prosessen med å endre skolestrukturen skjer. På Fødselstallsutvalgets møte i Kongsvinger fortalte ordføreren i Grue om prosessen med skolestruktur i kommunen. Resultatet av prosessen var at beslutningen om å legge ned fem grendeskoler i Grue og samle alle elevene i én skole fikk relativt stor støtte.

15.1.4 Konsekvenser for fødeinstitusjonene

Som nevnt i kapittel 6 har en endring i populasjonen av fødende, der en større andel av de fødende har høyere alder enn tidligere, og der stadig flere av de fødende har kompliserende faktorer, ført til at hver fødsel i gjennomsnitt krever en større mengde arbeid i helsetjenesten, og at en større andel av de fødende selekteres til kvinneklinikkene. Dette har skjedd i en situasjon der fødselstallene går ned.

Regjeringen skriver i Nasjonal helse- og samordningsplan at lave fødselstall har ført til at mindre fødeinstitusjoner har blitt lagt ned de siste 15 årene.101 Få fødsler gir jordmødre og annet personell lite mengdetrening (se kapittel 6.5.1). Reduksjon i fødselstallene, kombinert med mangel på kvalifisert personell, vil gi ytterligere press på fødeinstitusjonene, særlig ved institusjoner i distriktene der det skjer få fødsler i dag. Dette kan gi lengre reisevei til fødeinstitusjonene og øke risikoen for å føde på vei til sykehuset, som også øker helserisikoen for mor og barn (se kapittel 6.5.1). Lengre reisevei kan delvis kompenseres ved god kommunal jordmoromsorg med vaktfunksjon, ledsagertjeneste med jordmor og gode transportmuligheter som del av den prehospitale tjenesten, og dette blir viktigere å ha på plass.

15.2 Konsekvenser for kulturliv, idrett, og frivillighet

En nedgang i antall barn og unge vil ha konsekvenser for kulturliv, idrett og frivillighet ved at det at færre brukere kan gi nedleggelse av aktiviteter og dermed færre tilbud til barn og unge. Boks 9.3 i kapittel 9.2 viser at at en stor andel av barna er med i faste fritidsaktiviteter og at det er den organiserte idretten som står sterkest blant barn og unge.

Det påvirker også foreldrene når barn deltar i den organiserte idretten. Personer med barn i familien er overrepresentert blant frivillige (se også kapittel 12.1.2).

Ekspertgruppen for barn i fattige familier oppsummerte studier om deltakelse i fritidsaktiviteter med at disse fant en sammenheng mellom økt deltakelse og bedre skoleresultater, mindre atferdsproblemer og bedre psykisk velvære.102 Selv om ekspertgruppen var usikker på sammenhengen var knyttet til selve aktiviteten eller andre bakenforliggende faktorer, hadde gruppen gode grunner til å tro at organiserte fritidstilbud har positive effekter for barn og unge både på kort og lang sikt.103

På utvalgets innspillsmøte på Kongsvinger kom det fram at færre barn og unge i lokalsamfunnene gir reduserte fritidstilbud. Det kom videre fram at det innen organisert idrett var vanskelig å slå sammen grupper på tvers av aldersklasser, da variasjonen i ferdighetsnivået kunne bli for stort, og dermed føre til mindre motivasjon og videre deltakelse blant barn og unge.104 Mindre deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter kan redusere de antatte positive effektene på skoleresultater, atferd og psykisk helse.

15.3 Konsekvenser for velgermasse og politisk agenda

15.3.1 Aldring og kontrakten mellom generasjonene

Et sentralt utgangspunkt i modeller i politisk økonomi er at ulike grupper kjemper for sine egne økonomiske interesser. En aldrende befolkning vil føre til høyere økonomiske utgifter for velferdsstaten. Det blir hevdet at dette vil føre til en økt konflikt mellom fordelingen av ytelser til unge og gamle i velferdsstaten. Det er ventet at yngre befolkningsgrupper vil motsette seg den tunge byrden som pensjonssystemene og offentlig eldreomsorg legger på dem, mens eldre kan bruke sin numeriske styrke til å fremme politiske prioriteringer som gagner dem selv.105

En studie av 13 europeiske land med ulike velferdsmodeller påviser i liten grad at det er tegn til større politiske fordelingskonflikter mellom yngre og eldre.106 Europeiske velgere er generelt sett positive til at staten skal ta ansvar for velferden til både eldre og barnefamilier, men støtten til tiltak til eldre er sterkest både generelt og på tvers av aldersgrupper.

Årsakene til lave gruppekonflikter mellom eldre og yngre deler av befolkningen er forklart å være at store deler av befolkningen har en egeninteresse i ytelser som er rettet mot eldre, at interessekonflikter dempes av solidaritet mellom generasjonene innad i familien, og at en bærekraftig politikk for eldre er avhengig av tiltak som fremmer fruktbarhet og arbeidsdeltakelse blant foreldre med små barn.107 Det er derfor ikke tilfeldig at den nordiske modellen har den mest omfattende familiepolitikken, eller at staten i denne modellen har tatt et omfattende ansvar for velferdstjenester til de eldre. Dette har både gjort det mulig og gjort det nødvendig med en høy deltakelse i arbeidslivet blant kvinner.108

Andre studier peker likevel på konflikter og interessemotsetninger mellom eldre og yngre. En studie av tyskspråklige land konkluderte med at det finnes en konflikt mellom generasjonene i offentlige utgifter, der økning i utgifter til en gruppe ga reduksjoner i utgifter til en annen gruppe.109 Med en større andel eldre og en økning i utgifter til pensjoner og helseutgifter for eldre er forskerne derfor bekymret for at dette vil gå på bekostning av støtte til yngre generasjoner.

Også studier basert på sveitsiske folkeavstemninger har vist at når velgere (fra samme kohort) blir eldre, blir de mindre politisk liberale og mindre støttende til politikk som har som mål å beskytte miljøet, støtte unge arbeidstakere og familier eller omfordele rikdom fra de rike til de fattige. Forfatterne mener det er nyttemaksimering heller enn en vane ved status quo hos de eldre som gir disse endringene over livsløpet. De mener derfor at det etter hvert som aldringen fortsetter, sannsynligvis vil bli vanskeligere å finne støtte for reformprosjekter som gir avkastning på lang sikt – som politikk for å motvirke klimaendringer eller investeringer i infrastruktur.110

15.3.2 Lave fødselstall blir brukt politisk

Oppfatninger om lave fødselstall og befolkningsnedgang er i stadig større grad også blitt brukt politisk. Studier har for eksempel vist hvordan befolkningsnedgang er blitt brukt i etnonasjonalistiske diskurser som forenkler komplekse demografiske utfordringer, og hvordan det er blitt brukt til å skape en følelse av krise og til å skape samhold gjennom frykt eller ved å skylde på andre som innvandrere eller kvinner.111

Det er blitt påpekt at frykten for å være en liten og minkende nasjon er en viktig grunn til framveksten av høyrepopulistiske partier i Øst-Europa,112 og at demografi (og særlig nedgangen i fødselstall) har blitt oversett i sosiologiske teorier om den moderne utviklingen av radikal populisme.113 Bekymringer for befolkningsnedgang har også historisk blitt brukt politisk til å fremme ideologiske agendaer.114

15.4 Innvandring som konsekvens av eller alternativ til lave fødselstall

Som vi så i kapittel 13, bidrar innvandring til å opprettholde både antall fødsler og befolkningstallet i befolkningsframskrivingene, selv med et samlet fruktbarhetstall på godt under 2,1 barn per kvinne. I diskusjoner om lave fødselstall er innvandring både sett på som en konsekvens av lave fødselstall og som en alternativ strategi for å sikre arbeidskraft og opprettholde befolkningen i stedet for politikk rettet mot å øke fødselstallene.

15.4.1 Aldring i resten av verden gir lavere framtidig innvandring

Statistisk sentralbyrå (SSB) bruker en økonometrisk modell for å framskrive framtidig innvandring til Norge. Siden 2020 har framskrivingene tatt hensyn til alderssammensetningen i innvandringsgruppene fra ulike land. I tillegg bruker modellen forskjeller i BNP per innbygger, forskjeller i arbeidsledighet og nettverkseffekter.115 Lave fødselstall og aldrende befolkning i andre deler av verden gjør at SSB antar et lavere nivå på langsiktig innvandring framover enn det som ble antatt i framskrivinger før 2020. Det gjelder særlig land i Afrika, Asia og andre deler av det globale sør. Folk migrerer vanligvis i yngre alder, og en aldrende befolkning (en vekst i antall personer over 40 år) gjør at SSB antar lavere innvandring. Innvandring fra Øst-Europa etter EU-utvidelsen i 2004 bidro sterkt til innvandringstoppen i Norge i perioden 2007–2016. Men her er det ikke lenger like stort potensial for framtidig innvandring til Norge, på grunn av en kombinasjon av sterk aldring, synkende befolkningstall og minkende inntektsforskjeller sammenlignet med Norge. SBB påpeker også at en aldrende befolkning i mange land kan føre til at det blir sterkere konkurranse mellom nasjoner for å tiltrekke seg innvandrere, særlig for å fylle større behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren.116 Til tross for fortsatt store befolkninger i yngre aldersgrupper i en del deler av verden er det estimert at det er små andeler med relevante utdanningsnivå og ferdigheter – noe som gjør at potensiale for migrasjon som kan avhjelpe aldringen er lavt globalt.117

15.4.2 Andre land mangler også helsepersonell

Helsepersonellkommisjonen utredet den store utfordringen med tilgang på personell i helse- og omsorgssektoren, og forventningen om at det vil bli enda vanskeligere med tilgang på helsepersonell fram mot 2040. Kommisjonen mente at det ikke er mulig å bemanne seg ut av alle utfordringene som helse- og omsorgstjenesten kommer til å stå overfor. Helsepersonellkommisjonen var videre samstemt om å ikke anbefale omfattende import av helsepersonell fra utlandet for å løse utfordringene. Dette begrunnet de med at Norge allerede har en høy dekning av helsepersonell sammenlignet med andre land, og at Norge har forpliktet seg til å ikke rekruttere fra land som har behov for helse- og omsorgspersonell selv. Dessuten påpekte kommisjonen at helsepersonell fra utlandet ofte flytter tilbake til hjemlandet i krevende tider, og at Norge av beredskapshensyn ikke bør gjøre seg avhengig av import av helsepersonell.118

Internasjonale studier har videre konkludert med at volumet av innvandring som trengs for å veie opp for aldringen i et samfunn, vil måtte være langt høyere enn tidligere innvandring og langt høyere enn det som man regner med at kan gjennomføres politisk.119

15.5 Beredskaps- og forsvarsevne

Totalberedskapskommisjonen og Forsvarskommisjonen har tidligere behandlet konsekvensene lave fødselstall og aldring kan ha på beredskaps- og forsvarsevnen. Forsvarskommisjonen påpeker at Norge vil få en eldre befolkning og færre yrkesaktive de nærmeste tiårene.120 Andelen personer i vernepliktig alder vil falle, og Forsvaret vil møte større konkurranse fra andre sektorer og fra næringslivet. På de fleste samfunnsområder vil personellmangel gjøre det nødvendig å satse mer på teknologi, og det vil bli behov for å importere arbeidskraft. Kommisjonen påpeker også at de samme utfordringene vil gjelde i andre vestlige land, men også i land som Russland og Kina. Flere eldre vil legge beslag på store økonomiske og menneskelige ressurser. I Russland vil en aldrende og redusert befolkning på sikt kunne påvirke landets evne til å opprettholde store stående styrker. For Kina vil en nedgang i arbeidsstyrken på sikt ha mindre betydning for størrelsen på de væpnede styrkene på grunn av den enorme befolkningen i landet.121 Kommisjonen vurderte ikke politisk inngripen for å øke fødselstallene. De påpekte heller tiltak for å rekruttere og beholde personell i den økende konkurransen om arbeidskraften.

Forsvarskommisjonen antydet derimot behovet for sterkere politiske virkemidler for å sikre bosettingen i Nord-Norge og opprettholde rekrutteringen til Forsvaret i den nordligste landsdelen. Utfordringene med befolkningsnedgang i Nord-Norge og i de minste kommunene var også noe Totalberedskapskommisjonen tok opp. De mente at utviklingen kunne gjøre det vanskelig for de mindre kommunene å ivareta beredskapspliktene sine, og de etterlyste tiltak for å opprettholde befolkningsstørrelsen.122

15.6 Miljø og klima

15.6.1 Befolkningsvekst er en viktig årsak til økte klimagassutslipp, men befolkningsnedgang er ikke løsningen i klimapolitikken

FNs klimapanel påpeker at globalt er det høyere velstand og befolkningsvekst som er de to viktigste driverne til at klimagassutslippene øker. Dette har til nå hatt mer å si for utslippene enn at energiproduksjonen har blitt renere, og at man har brukt energien mer effektivt. Energiintensiteten (energibruk per BNP) og karbonintensiteten (utslipp per energienhet) har altså gått ned, men fordi det har blitt flere mennesker som har blitt rikere har de totale utslippene økt.123

På tross av dette er ikke lavere fødselstall eller redusert befolkningsvekst sentralt i diskusjonene om reduksjon i klimagassutslipp, hverken globalt for FNs klimapanel eller nasjonalt i Norge. Hverken FNs klimapanel eller Klimautvalget i Norge diskuterer tiltak for å redusere befolkningsvekst som sådan. Viktige grunner til dette er antakelig at det vil ta lang tid før tiltak som skal påvirke befolkningsveksten, har effekt på klima og miljø, og at det er inntektsveksten som i størst grad vil bidra til miljøbelastningen framover, med mindre verden lykkes med en frakobling («de-coupling») der den økonomiske aktiviteten øker uten at miljøbelastningen gjør det.124

Befolkningsendringer skjer altså sakte, mens klimagassutslippene må reduseres raskt for å unngå global oppvarming. Mandatet for Klimautvalget la for eksempel til grunn at klimagassutslippene i Norge skal reduseres med 90–95 prosent i forhold til 1990-nivået innen 2050. Dette betyr at utslippene skal reduseres fra om lag 50 millioner tonn per år i 1990 til 2,5–5 millioner tonn i 2050.125 Dette krever en drastisk reduksjon i utslipp per innbygger de nærmeste årene, og det gjør også at en ekstra innbygger vil ha liten effekt på klimagassutslippene.

Dette gjør at en nedgang i folketallet ikke er et effektivt virkemiddel for å nå klimamålene hverken i Norge eller globalt, og at det heller ikke vil ha noen stor betydning for utslipp eller oppvarming.

Selv om det ikke er et aktuelt valg for de som styrer, å legge til rette for lavere fødselstall, er det blitt hevdet at det å få færre barn er det mest effektive tiltaket enkeltpersoner kan gjøre for å redusere utslipp.126 En slik inngang til klimadiskusjonen er blitt kritisert fordi man ikke tar hensyn til at utslippene per person kan eller vil gå ned i framtiden,127 fordi man ikke tar hensyn til at slike individuelle tiltak har mindre effekt enn kollektive tiltak,128 og fordi man ikke diskuterer dette alternativet i lys av familieplanlegging som en menneskelig rett.129

Det er vanskelig å slå fast hvor utbredt oppfatningen er om at lavere fødselstall er gunstig for klimaet. Spørreundersøkelser fra Norge viser at respondentene i liten grad oppgir hensynet til klima og miljø som årsak til ikke å få (flere) barn.130 Samtidig kan det være en oppfatning at den nedgangen man har sett i fødselstallene i Norge de siste 15 årene, har vært gunstig for klimaet.131

15.6.2 Befolkningsvekst er en driver for naturtap, men redusert befolkningsvekst vurderes ikke som virkemiddel for å redusere naturtap

Ifølge Naturrisikoutvalget er det enighet om at de fem direkte påvirkningsfaktorene som er mest sentrale for tap av natur både globalt og i Norge, er arealbruksendring av land- og sjøområder, høsting og overbeskatning, klimaendringer, forurensning og invaderende eller fremmede arter. Drivkreftene bak er ikke-bærekraftig økonomisk vekst, stigende forbruk, teknologisk utvikling og befolkningsvekst. Utvalget diskuterer likevel ikke hvilken effekt (lavere) befolkningsvekst framover vil ha på naturtap, og foreslår heller ingen tiltak for å påvirke befolkningsveksten.

En studie av befolkningsvekst og arealbruk i norske kommuner mellom 2000 og 2022 viste at arealbruken i Norge og befolkningsveksten var omtrent lik (henholdsvis 20 og 21 prosent). I flertallet av kommunene ekspanderte likevel det utbygde arealet raskere enn befolkningsendringene skulle tilsi. Det geografiske mønsteret viser redusert arealbruk per innbygger i storbyregionene og ellers en økning i utbygd areal per innbygger over hele landet, men sentralitet alene forklarer ikke forskjellene i arealforbruk per innbygger. Forfatterne bak studien tar til orde for en mer «arealgjerrig» og bærekraftig arealforvaltning i Kommune-Norge og legger ikke til grunn at redusert befolkningsvekst også vil medføre redusert arealbruk.132