Del 4
Utforming og effekter av familiepolitikken

16 Familiepolitikkens utforming i dag

16.1 Innledning

Det følger av barnekonvensjonen at barn har rett til og krav på å bli forsørget. Det er primært foreldrene som har ansvaret for å sikre at barnet har de levekårene som er nødvendige for barnets utvikling, men staten har også et ansvar for å hjelpe foreldrene i å virkeliggjøre denne rettigheten.1 Norge er blant landene i OECD som bruker mest offentlige ressurser på familieytelser (se figur 16.2).2 Offentlige ytelser og tjenester rettet mot barnefamilier bidrar til å støtte opp om foreldrenes forsørgeransvar. De er med på å trygge den økonomiske rammen rundt familier og å gi barn og foreldre tilstrekkelig gode levekår.3

¹ Vi har valgt å gjengi tall fra 2019 framfor de siste tilgjengelige tallene hos OECD fra 2021. Dette skyldes dels at ekstraordinære tiltak under pandemien midlertidig kan ha påvirket nivået på utgiftene i en del land, og dels at store endringer i Norges BNP antakelig har trukket ned bruken av offentlige utgifter i prosent av BNP i 2021 til 2,8 prosent. Før 2020 har nivået for Norge ligget ganske stabilt på noe over 3 prosent.

² Offentlige utgifter som omtales her gjelder offentlig støtte som utelukkende er rettet mot familier (for eksempel barnetrygd og tilskudd, foreldrepermisjonsytelser og støtte til barneomsorg). Utgifter innen andre sosialpolitiske områder, som helse og boligstøtte, bidrar også til å støtte familier, men ikke utelukkende, og er derfor ikke inkludert her. Dekningen av utgifter til familie- og fellesskapstjenester i OECDs data om sosiale utgifter kan være begrenset, ettersom slike tjenester ofte leveres og/eller medfinansieres av lokale myndigheter. Disse kan motta generelle rammetilskudd for å finansiere sine aktiviteter, og rapporteringskravene er kanskje ikke detaljerte nok til at sentrale statistiske byråer får et presist bilde av lokale utgifter. I nordiske land (der lokale myndigheter er sterkt involvert i tjenestelevering) fører dette ikke til store målefeil, men det gjør det i enkelte land med føderal struktur, for eksempel Canada og Sveits. Nasjonale myndigheter har gitt anslag for verdien av skattefordeler for Sveits. Utgifter for Storbritannia er sannsynligvis undervurdert, ettersom informasjon om skattedelen av WTC og CTC ikke lenger er tilgjengelig; disse er blitt estimert.

Kilde: OECD (2023a).Exploring Norway’s Fertility, Work, and Family Policy Trends. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/f0c7bddf-en

Overføringer til barnefamilier kompenserer familiene for deler av utgiftene de har til barna, og styrker familiens økonomiske situasjon direkte. Kontantoverføringene kan brukes fritt av foreldre, og de kan selv velge om de skal dekke utgifter ved å ha barn eller frigjøre tid til å være sammen med barnet. Offentlige tjenester som tilsyn av barn gjør det mulig for foreldre å være i arbeid og støtter på den måten opp om familiens økonomi, samtidig som foreldre kan bidra som skatteytere på linje med andre i samfunnet.

Ellingsæterutvalget pekte på at det hadde vært en vridning fra kontantoverføringer til tjenestetilbud til familier fra midten av 90-tallet til 2015.4 Barnehagetilbudet og skolefritidsordningen har nå blitt tilgjengelig for alle, og det har blitt relativt billigere. Billigere og bedre tilgang til barnetilsyn gjør at foreldre lettere kan kombinere familie- og arbeidsliv, og det reduserer kostnaden ved å ha barn.

Nedenfor presenterer vi de mest sentrale ordningene rettet mot barnefamilier i dag. Kommunale tilbud og fritidstilbud er ikke nærmere omtalt selv om slike tilbud har betydning for mange.

16.2 Barnetilsyn

Barnetilsyn gir foreldre mulighet til å delta i arbeidslivet. Barnetilsyn er i dag sterkt subsidiert og utgjør i sum den største overføringen fra det offentlige til barnefamilier. Det reduserer tidskostnaden ved å få barn. I motsetning til skole er ikke barnetilsyn obligatorisk i Norge, og det krever dessuten egenbetaling. For foreldre utenfor arbeidslivet kan egenbetaling for barnetilsyn i stedet framstå som en utgift. Samtidig kan subsidiert barnetilsyn senke terskelen for å komme i arbeid.

16.2.1 Barnehage

Kommunene har ansvar for å tilby og finansiere barnehageplasser.5 Barnehagene i Norge er regulert av barnehageloven med forskrifter6 og av barnehagens rammeplan7. Barnehageforliket i Stortinget i 2003 innebar at alle familier som ønsket det, skulle få tilbud om barnehageplass, og det skulle innføres en maksimalpris for foreldrebetaling.8 Reformen la til rette for at småbarnsforeldre kunne arbeide heltid.9 En storstilt utbygging av barnehager i de påfølgende årene la til rette for at kommunene kunne oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass som ble innført i 2009. Dette ga en stor økning i andelen barn som gikk i barnehage fram til 2009, særlig blant ett- og toåringer, se figur 16.3. Fra 2009 og fram til 2016 var andelen ettåringer i barnehage ganske uendret, mens den økte for toåringene.

Når på året barnet er født, har betydning for om barnet har barnehageplass når foreldrepengeperioden går ut, eller om foreldrene må ta ulønnet permisjon eller finne andre løsninger for barnepass fram til barnehageoppstart. I dag har barn som er født fra og med desember til og med august, og som har fylt ett år, rett på barnehageplass fra august. Barn som er født i september, oktober eller november, har rett på plass innen utgangen av den måneden de fyller ett år, jf. barnehageloven § 16. Utvidelsen for barn som er født i september og oktober, ble innført i 2016, og utvidelsen for barn som er født i november, ble innført i 2017. Figur 16.3 viser at andelen ettåringer i barnehage økte etter utvidelsene i 2016 og 2017. Barn født i desember er de eneste barna som bare har rett på barnehage i fire år. Barn født i alle andre måneder har rett på fem år i barnehage.

Maksprisen for barnehagebetaling ble innført i 2004 og er fra august 2025 på et historisk lavt nivå på maksimalt 1 200 kroner i måneden, 700 kroner i de mest spredtbygde kommunene og gratis i innsatssonen (tiltakssonen) i Nord-Troms og Finnmark. Barnehagene kan kreve matpenger utover maksprisen. I tillegg til en statlig regulert makspris er det flere nasjonale og lokale moderasjonsordninger, blant annet at maksprisen ikke skal utgjøre mer enn 6 prosent av samlet husholdningsinntekt per barn, at det skal være 20 timer gratis oppholdstid for barn med utsatt skolestart, at søskenmoderasjon for det andre barnet er minimum 30 prosent, og at det er gratis barnehageplass for det tredje barnet hvis man har barna i barnehage samtidig.10 I 2023 fikk nesten 37 000 barn lavere oppholdsbetaling på grunn av lav inntekt i familien, og nesten 29 000 barn fikk innvilget gratis kjernetid.11 Gruppene er i stor grad overlappende.12

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 09169)

I 2024 var det totalt 266 000 barn i norske barnehager. Det er det laveste antallet de siste 10 årene, og det må ses i sammenheng med nedgangen i fødselstallene og dermed nedgangen i antall barn (se kapittel 3 og 13). Siden år 2000 har det vært en markant økning i andelen barn med barnehageplass. Økningen de senere årene skyldes hovedsakelig at flere ett- og toåringer går i barnehage, der 89,4 prosent nå går i barnehage. Dekningsgraden er nå på 94,3 prosent for barn i alderen 1–5 år samlet og på 97,4 prosent for barn i alderen 3–5 år.13

I 2023 hadde 98 prosent av barna i barnehage heltidsplass, mot 70 prosent i 2005. Heltidplass vil si at de har avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer i uken. Gjennomsnittlig avtalt oppholdstid i 2023 var 44,8 timer per uke.14 Barnetilsynsundersøkelsen fra 2023 finner at de fleste barn i praksis har kortere dager i barnehagen enn den avtalte oppholdstiden – bare om lag to av ti tilbringer 41 timer eller mer i barnehagen i uken. Halvparten tilbringer 25–40 timer per uke i barnehagen, og 26 prosent tilbringer mindre enn 25 timer per uke i barnehagen. Ni av ti foresatte er fornøyde med oppholdstiden barnet deres har i barnehage.15

Ekspertgruppen om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet pekte på at det er variasjoner på tvers av områder selv om den samlede dekningsgraden er høy. De peker blant annet på forskning som viser at barn fra levekårsutsatte områder starter senere i barnehagen enn barn fra andre områder.16 Tall fra Oslo viser også at barn med minoritetsspråklig bakgrunn er underrepresentert i barnehagen sammenlignet med barn med majoritetsspråklig bakgrunn, spesielt for de minste barna.17 Barnetilsynsundersøkelsen fra 2023 kan tyde på at lavinntektsfamilier bruker barnehage for ett- og toåringer i noe mindre grad enn familier med høyere inntekt.18

1. august 2018 ble det innført en bemanningsnorm og en forsterket pedagognorm for å heve kvaliteten i barnehagene. Barnehagene måtte innfri normen innen 1. august 2019. 99 prosent av barnehagene oppfylte bemanningsnormen i 2023, mens bare 65 prosent av barnehagene oppfylte pedagognormen uten bruk av dispensasjon. Totalt manglet det 2 800 årsverk for å oppfylle pedagognormen i 2023.19 Selv om bemanningsnormen er oppfylt, er ikke barnehagene bemannet i henhold til bemanningsnormen i hele oppholdstiden. Det er færre voksne enn normen tilsier, både tidlig og sent på dagen.20 Ekspertgruppen om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet pekte på forskning som viser at kvaliteten på norske barnehager er lav til middels, på lik linje med andre land, og at norske barnehager skårer spesielt dårlig på læringsfremmende samspill.21

16.2.2 Skolefritidsordning

Kommunene skal ha et tilbud om skolefritidsordning (SFO). I 2024 hadde 187 000 barn plass i SFO.22 Det gjør SFO til den største fritidsarenaen for barn i småskolealder.23 Høsten 2022 ble det innført gratis deltidsplass (opptil tolv timer i uken) for førsteklassinger, noe som førte til at andelen førsteklassinger som gikk på SFO, økte fra 83 til 92 prosent, og i 2024 gikk 95 prosent av førsteklassingene på SFO. Fra høsten 2023 ble gratis deltidsplass innført for alle i andreklasse, og høsten 2024 for tredjeklasse. Andelen andreklassinger i SFO har økt fra 79 prosent i 2022 til 93 prosent i 2024, mens andelen tredjeklassinger økte fra 63 prosent i 2023 til 86 prosent i 2024.24

Barnetilsynsundersøkelsen fra 2023 (gjennomført på våren) viser en betydelig økning i bruk av SFO blant barn i lavinntektsfamilier og blant barn med foreldre utenfor arbeidslivet sammenlignet med tidligere undersøkelser. Dette kan ha sammenheng med moderasjonsordningene som er innført i de senere årene.25 Som for barnehager vil SFO som krever foreldrebetaling framstå som en større økonomisk belastning for foreldre utenfor arbeidslivet enn for foreldre i lønnet arbeid.

I rammeplanen for SFO er det ikke nedfelt et krav om pedagogisk aktivitet, men de skal jobbe aktivt med inkludering og fellesskap. SFO i Oslo-skolen (Aktivitetsskolen – AKS) skiller seg i så måte ut, i den forstand at det skal være en læringsarena. Det er stor variasjon i innholdet i, organiseringen av, målsettingene for og kvalitet på SFO fra kommune til kommune.26 Om lag halvparten av de ansatte i SFO har fagbrev i barne- og ungdomsarbeid, om lag 20 prosent har høyere utdanning, og halvparten av dem igjen har pedagogisk utdanning. Forskning viser ingen effekt av å gå på SFO, hverken på akademiske ferdigheter eller på trivsel.27 I barnetilsynsundersøkelsen 2023 oppgir foreldre at de stort sett er fornøyde med SFO-tilbudet. De oppgir imidlertid at de ikke er fornøyde med maten eller med aktivitetene som tilbys på SFO, og bare halvparten er enige i at det er nok voksne sammenlignet med antall barn på SFO.28

16.3 Overføringsordninger til barnefamilier

Overføringsordninger til barnefamilier kan redusere kostnaden ved å få barn, enten ved å redusere de økte utgiftene som følger med å ha barn, eller ved å redusere tapet av inntekt som oppstår ved svangerskap, fødsel og omsorg for barn som gjøres av foreldrene selv.

16.3.1 Barnetrygd

Barnetrygd er en skattefri, månedlig utbetaling som har som formål å bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn.29 Det er i dag en universell overføringsordning til alle barnefamilier med barn under 18 år, uavhengig av inntekt. Hvis foreldrene bor sammen, utbetales barnetrygden til mor, med mindre foreldrene gir beskjed til Nav om at stønaden skal utbetales til far. Dersom foreldrene ikke bor sammen, er det den som har barnet boende fast hos seg, som har rett til barnetrygd. Dersom barnet bor fast hos begge, kan barnetrygden deles og utbetales til hver av foreldrene.

I 2024 er det nesten 670 000 mottakere30 av barnetrygd for 1,1 millioner barn. Av disse får om lag 125 000 utvidet barnetrygd som enslige forsørgere, se nærmere omtale av dette under kapittel 16.4.2.

Barnetrygden er fra mai 2025 på 1 968 skattefrie kroner per barn per måned, uavhengig av alderen på barnet. Husholdningen mottar dermed samlet om lag 425 000 kroner fram til barnet er 18 år. Barnetrygden var opprinnelig en skattepliktig inntekt31 og var i mange år en ordning for familier med flere enn ett barn. Fra 1970 ble det innført rett til barnetrygd også for det første barnet, men med søskengradering hvor satsen steg for hvert barn. Fra 1999 var det samme sats for det tredje barnet og hvert påfølgende barn etter det. I år 2000 var barnetrygden på 11 628 kroner årlig for første og andre barn. For det tredje barnet og hvert barn etter det som hadde rett til stønad, var satsen 12 624 i året. Fra 2001 ble ordningen med søskengraderte satser avviklet, og satsen per barn var 970 kroner i måneden, som tilsvarer 1 669 i 2024-kroner. Barnetrygden ble bare nominelt videreført fram til 2019, da den økte til 1 054 kroner i måneden. Fra 2020 ble det en todeling av barnetrygden, hvor det var en høyere sats for barn under 6 år. Todelingen varte fram til 1. september 2024. Fra 2000 til 2025 har realverdien av barnetrygden økt.

Barnetrygd regnes som en familieytelse, se nærmere i kapittel 16.7. Det innebærer at det etter EØS-reglene kan betales barnetrygd for barn som er bosatt i andre EØS-land. Dette gjelder når mor eller far til barnet arbeider i Norge og er medlem i folketrygden. Fram til 2019 betalte Norge for eksempel mellomlegget mellom differansen mellom norsk og polsk barnetrygd for polske arbeidere som har hatt opphold i Norge. Den polske barnetrygden er nå høyere enn den norske, så dette er derfor ikke lenger aktuelt.

16.3.2 Foreldrepenger

Foreldrepenger er en ytelse til mor og far ved fødsel eller adopsjon.32 Formålet med foreldrepengene er å sikre foreldrene inntekt ved fødsel, men det gir ikke foreldrene noen økt inntekt sammenlignet med om de ikke fikk barn. Foreldrene får en kompensasjon for tapt inntekt, men ikke alle blir kompensert fullt ut. Når begge foreldrene har rett til foreldrepenger, deles foreldrepengeperioden i dag inn i tre deler: en til mor, en til far/medmor og en fellesperiode som foreldrene kan dele som de ønsker. 152 400 personer mottok foreldrepenger i 2024, og det utgjorde 27,1 milliarder kroner.33

For å ha rett på foreldrepenger er det krav om at man må ha vært i inntektsgivende arbeid før fødselen.34 Man kan få dekket inntekten man vanligvis har, opptil 6 G (780 960 kroner i 2025) i perioden man er i permisjon. Arbeidsgiveren kan velge å dekke inntekten som overstiger 6 G, og flere tariffavtaler, blant annet hovedtariffavtalene for kommunesektoren og staten, regulerer dette slik at foreldre får utbetalt lønn også over 6 G i permisjonstiden. Foreldre som er arbeidstakere (ikke frilansere eller selvstendig næringsdrivende), har rett til feriepenger for de første tolv ukene av foreldrepengeperioden, jf. folketrygdloven § 14-8. Det innebærer at foreldrene får noe mindre utbetalt i feriepenger året etter foreldrepermisjonen enn hva de ville fått hvis de hadde vært lønnsmottakere, og at ingen dermed blir kompensert fullt ut for tap av inntekt mens de er i permisjon.

Stønadsperiode, dekningsgrad og kombinasjon med arbeid

Foreldre kan velge om de ønsker å motta 100 prosent foreldrepenger eller 80 prosent foreldrepenger over en lengre periode. Valget om 80 eller 100 prosent foreldrepenger må velges for hele perioden, altså både for mor og far/medmor. Fra 1. juli 2024 kan man for ett barn til sammen få 49 uker med 100 prosent utbetaling eller 61 uker og 1 dag med 80 prosent utbetaling.35 Mor må starte uttak av foreldrepengene tre uker før termin. Ved fødsel ved termin vil altså foreldrepengeperioden sammen med barnet være 46 uker med 100 prosent utbetaling. Fødsel etter termin vil gi mindre betalt tid sammen med barnet. Ved prematurfødsel før svangerskapsuke 33 forlenges stønadsperioden med like mange dager som fra fødselsdatoen til og med dagen før termindatoen. Ved flerlingefødsel utvides også foreldrepengeperioden.

Foreldrepengene kan deles opp over tid, men de må tas ut før barnet er tre år, eller før foreldrepermisjonen for et nytt barn starter. Fri utsettelse av foreldrepengeperioden ble innført i 2021. Tidligere kunne man bare utsette foreldrepengeperioden ved fulltidsarbeid. Foredrepenger kan også kombineres med arbeid (gradert uttak). I 2024 hadde 11,2 prosent av de som mottok foredrepenger, gradert uttak. Det er vanligere for fedre å gradere uttaket enn for mødre.36 Gradert uttak gjør det mulig å ta ut en annen prosentsats enn 100 eller 80 prosent foreldrepenger, men det er altså krav om at man er i arbeid den resterende tiden. Muligheten til å ta ut delvis permisjon er hjemlet i arbeidsmiljøloven § 12-6 og er basert på en avtale mellom arbeidsgiveren og arbeidstakeren.

Fordeling mellom foreldrene

Foreldrepengeperioden har økt over tid, og fordelingen mellom foreldre har endret seg. Fra 1993 har fedrene hatt en egen kvote som går tapt hvis far ikke tar ut permisjonen. Bakgrunnen var at bare 1,5 prosent av fedrene benyttet muligheten til å ta noe av permisjonstiden. Det ble argumentert med at det var viktig at fedre tok et reelt ansvar for den daglige omsorgen for barna, i tillegg til at permisjon til far ville føre til mer likestilling mellom kjønnene i arbeidslivet.37 Fedrekvoten er blitt utvidet både ved å øke den total lengden på foreldrepengeperioden og ved å redusere fellesdelen. I 2009 ble to uker overført fra fellesperioden til fedrekvoten, i 2011 ble én uke overført fra fellesdelen til fedrekvoten og i 2018 ble mødre- og fedrekvoten utvidet fra 10 til 15 uker samtidig som den totale lengden på foreldrepengeperioden ble holdt lik. Resterende økninger i fedrekvoten ved 100 prosent foreldrepenger har blitt gjort ved å utvide den totale foreldrepengeperioden. Ekstra foreldrepengedager ved valg av 80 prosent foreldrepenger har tilfalt fellesperioden. Fedre- og mødrekvoten har vært lik som ved 100 prosent foreldrepenger fram til 2019 hvor kvotene ble økt fra 15 til 19 uker for 80 prosent foreldrepenger.38

Kilde: Se tabell over endringer i vedlagt statistikkhefte.

Når både mor og far har opptjent rett, er fordelingen av foreldrepengeperioden som i tabell 16.1. Mor kan ta ut foreldrepenger inntil tolv uker før termin, men da blir det færre uker av fellesperioden etter fødsel.

Hvis bare far har opptjent rett til foreldrepenger, er uttaket hans i utgangspunktet avhengig av at mor går ut i aktivitet etter fødselen. Mor oppfyller aktivitetskravet ved for eksempel å gå ut i arbeid eller ta offentlig godkjent utdanning. I tilfeller der mor mottar uføretrygd og ikke kan være i aktivitet, kan far ta ut hele fedrekvoten.39 Aktivitetskravet gjelder både mens far utsetter foreldrepengeuttaket, og mens han tar ut foreldrepenger. Fra august 2022 ble det gjort unntak fra aktivitetskravet i åtte uker, og fra august 2024 i ytterligere to uker. Bakgrunnen for at det ble innført selvstendig uttaksrett i ti uker for far, er at EU-direktivet om balansert arbeids- og familieliv (Work-life balance-direktivet) trådte i kraft. Direktivet gir far rett til to uker betalt permisjon i forbindelse med fødsel, og i tillegg har begge foreldrene krav på åtte ukers betalt permisjon.40

Over tid har det blitt vanligere at både mødre og fedre mottar foreldrepenger. I løpet av 2000-tallet har økningen for mødre vært fra 71 til 86 prosent, se figur 16.5. Blant norskfødte mødre mottar nå nesten 93 prosent foreldrepenger. Økningen må ses i sammenheng med økende fødealder og at flere er i fast arbeid før de får barn. Se også kapittel 17.3 og 17.4 om en vurdering av hvordan familiepolitikken påvirker fødealderen. Økningen for fedre må ses i sammenheng med økende fedrekvote og flere rettigheter for far til å motta foreldrepenger.

Note: Dataene for fedres uttak går bare fram til 2021, fordi det kan gå en del år før man vet om fedrene har mottatt foreldrepenger eller ikke, da det er mulig å utsette uttaket inntil barnet er tre år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet (egen leveranse til utvalget, se vedlagt statistikkhefte). Beregninger av sekretariatet.

Lengden på fedrekvoten er normdannende for hvor mye foreldrepenger fedre tar ut, det vil si at fedre i stor grad tar ut akkurat sin kvote.41 65,1 prosent av fedre tok ut hele fedrekvoten eller mer i 2023.42

Det er kjønnsforskjeller i hvor fornøyde foreldrene er med lengden på foreldrepengeperioden. I foreldrepengeundersøkelsen fra 2021 var majoriteten av fedrene (61 prosent) fornøyd med sin del av perioden, mens majoriteten av mødrene (76 prosent) ønsket å være lenger hjemme. Fedrene tar i stor grad ut fedrekvoten, og mødrene tar ut resten, uavhengig av om de er fornøyde med lengden på perioden eller ikke. Det kan tyde på at kvotene har stor betydning for fordelingen av permisjonen.43

I tillegg til den lønnede foreldrepengeperioden har hver av foreldrene rett til ulønnet foreldrepermisjon i til sammen 12 måneder for hver fødsel, se kapittel 16.5.5. Skjevdelingen mellom foreldrene i den samlede foreldrepermisjonen er større enn uttaket av foreldrepenger gir inntrykk av, fordi mødre tar ut mer ulønnet permisjon enn fedre. I Foreldrepengeundersøkelsen 2021 oppga 48 prosent av mødrene at de tok ulønnet permisjon i forlengelse av foreldrepengeperioden. Dette er en økning fra 18 prosent i 2008. 11 prosent av fedrene svarte det samme i 2021, mot 6 prosent i 2008.44 Mødre oppga i gjennomsnitt at de tok ulønnet permisjon i 16 uker, mens fedrene oppga at de tok 11 uker (100 prosent uttak). Hovedårsaken foreldrene oppga, var at de ønsket at barnet skulle være hjemme lenger, og at mor tar ulønnet permisjon for å kunne amme barnet. En del oppga også at barnet ikke fikk barnehageplass på ønsket tidspunkt.45

Da foreldrepengeundersøkelsen ble gjennomført, fikk man utbetalt mer ved å velge 100 prosent dekningsgrad og ta ulønnet permisjon enn ved å velge 80 prosent. En del av økningen i ulønnet permisjon kan forklares av at flere over tid valgte 100 prosent dekningsgrad, som ga mest utbetaling. Dette ble endret fra 1. juli 2024, slik at den samlede utbetalingen blir om lag lik ved 80 og 100 prosent. Dette kan redusere bruken av ulønnet permisjon noe. Bruken av 80 prosent inntektskompensasjon har økt fra 18,6 prosent i det første halvåret av 2024 til 38,2 prosent i det første halvåret av 2025.46

16.3.3 Engangsstønaden

Dersom man ikke har rett på eller ikke benytter seg av foreldrepenger, har kvinner som føder barn47 og som har bodd mer enn ett år i Norge, krav på engangsstønad. Engangsstønaden er en engangssum for hvert barn man føder eller adopterer. I motsetning til foreldrepengeordningen gir engangsstønaden foreldrene en midlertidig økt inntekt. Engangsstønaden har ikke et uttalt formål i loven,48 men i ulike offentlige dokumenter har det blitt vektlagt blant annet «skatte- og trygdemessig likhet mellom arbeid i og utenfor hjemmet», at stønaden skal dekke utgifter, og at stønaden skal kompensere for den belastningen det er for mor å gjennomgå svangerskap og fødsel.49

Andelen mødre som mottok engangsstønad, er redusert fra 24 prosent i 2000 til 13 prosent i 2023.50 Andelen som mottar engangsstønad, er høyere blant tenåringsmødre (ca. 70 prosent), men også i aldersgruppen 20–24 år (ca. 25 prosent). Nedgangen i andelen som mottar engangsstønad, henger derfor sammen med økende fødealder og at flere er i arbeid når de får barn, og at de dermed heller mottar foreldrepenger. Men det har også vært en generell nedgang i innad i aldersgruppene i andelen mødre som mottar engangsstønad.

Engangsstønaden er i 2025 på 92 648 kroner. Den økte fra 32 138 kroner i 2000 (tilsvarer 56 911 2024-kroner) til 38 750 i 2014 (tilsvarer 52 920 2024-kroner), og deretter økte den hvert år fram til 2021. Fra 2000 til 2024 har engangsstønaden samlet økt vesentlig mer enn prisveksten.

16.3.4 Kontantstøtte

Kontantstøtte kan gis til foreldre som har barn i alderen 13–19 måneder dersom de ikke benytter seg av barnehage med offentlig tilskudd. Kontantstøtten gjør det mindre kostbart for foreldre å selv være hjemme med barnet eller å velge annen form for tilsyn enn barnehage. Hvis barnet har deltidsplass i barnehagen, har man rett til 20, 40, 60 eller 80 prosent kontantstøtte, avhengig av avtalt oppholdstid i barnehagen per uke.

Kontantstøtten ble innført 1. august 1998, og hovedformålet var at den skulle bedre småbarnsfamilienes muligheter til god barneomsorg. Under dette ble det regnet at familiene skulle sikres mer tid til å ta omsorgen for egne barn selv, at de skulle få reell valgfrihet i omsorgsform, og at det skulle være mer likhet i overføringene den enkelte mottok til barneomsorg fra staten.51 Kontantstøttenivået tilsvarte den gangen nivået på statstilskuddet for en heldags barnehageplass.

Da kontantstøtten ble innført, mottok foreldrene til over 90 prosent av barna i kontantstøttealder ytelsen i minst en måned, mens de senere årene er det foreldrene til om lag 50 prosent av barna i denne alderen som mottar ytelsen i minst en måned. De siste ti årene har antallet kontantstøttemottakere gått ned med om lag 11 000 personer, som tilsvarer en reduksjon på 40 prosent.52

Det har vært flere endringer i kontantstøtten siden den ble innført. De største endringene er at den i 2012 ble avskaffet for toåringer, og fra august 2024 kan man bare få kontantstøtte for barn mellom 13 og 19 måneder (mot 23 måneder tidligere). Alle barn har rett på barnehageplass senest fra de er 20 måneder, noe som innebærer at man fra 2024 enten har rett på barnehageplass eller kontantstøtte. Flertallet av de som mottar kontantstøtte benytter derfor denne fram til barnehageopptaket i august, og varigheten på uttaket av kontantstøtte har sterk sammenheng med hvilken måned barna er født i.53

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet (egen leveranse til utvalget, se vedlagt statistikkhefte). Beregninger av sekretariatet.

Dette bekreftes også av figur 16.6 som viser at foreldrene i størst grad mottar kontantstøtte for barn som er født i mars, april og mai (70 prosent). For barn født i juli til oktober var det i 2022 bare rundt 20 prosent av foreldrene som mottok kontantstøtte. Barn født i desember, januar og februar er i en mellomkategori, noe som antakelig betyr at en del av barna har fått plass i barnehage etter at foreldrenes foreldrepengeperiode var over, selv om de ikke har rett til dette.

Tallene i figur 16.6 fanger ikke opp regelendringene fra juli 2024. Nav skriver at regelendringen har medført en relativt stor reduksjon i antall mottakere fra 2024 til 2025.54 Regelendringen medførte også en markant reduksjon i den graderte kontantstøtten per september 2024. Da hadde bare 0,4 prosent gradert ytelse (under 20 personer). I gjennomsnitt har 7 prosent av mottakerne i samme måned hatt gradert kontantstøtte de siste fem årene.55

Kontantstøtten er i dag på 7 500 kroner per måned (ved 100 prosent). I år 2000 var kontantstøtten på 3 000 kroner per måned, noe som tilsvarer om lag 5 300 kroner i dagens verdi, og i 2009 var kontantstøtten på om lag 3 300 kroner, 4 900 i 2024-kroner. Kontantstøtten økte vesentlig i 2014 og i 2017, mens den i en del av årene før og etter det ble nominelt videreført. Fra innføringen av kontantstøtten i 1998 til 2025 har ytelsen økt mer enn prisveksten.

Selv om flertallet av de som mottar kontantstøtte, benytter den som en ventestønad fram til barnehageoppstart, er det også en del som benytter seg av ytelsen uavhengig av barnehageopptaket. Det er i størst grad mødre med lav eller ingen inntekt, mødre med flere barn og mødre fra Øst-Europa, Asia og Afrika som tar ut maksimalt antall måneder med kontantstøtte.56

Barnetilsynsundersøkelsen for 2023 viser at 82 prosent av de som blir spurt om hvorfor de bruker kontantstøtte, svarer at en viktig grunn er at de ønsker å være hjemme med barnet, og 78 prosent trekker fram at de får mer tid med barna når de bruker kontantstøtte. 65 prosent svarer at en viktig grunn for at de bruker kontantstøtte, er at de venter på barnehageplass. Dersom kontantstøtten skulle avvikles, svarer 44 prosent at de ville søkt om barnehageplass. Det er en økning fra forrige barnetilsynsundersøkelse.57

1. juli 2017 ble det innført et krav om at man må ha vært medlem i folketrygden i minst fem år for å ha rett til kontantstøtte. En trygdeperiode i et annet EU-/EØS-land kan også regnes med i de fem årene. Når barnet bor sammen med begge foreldrene, gjelder kravet begge to. Hensikten var å gi innvandrere sterkere insentiver til å komme i arbeidsrettet aktivitet og stimulere til økt bruk av barnehage.58 En studie fra SSB tyder på at dette bortfallet ikke hadde effekt på fødselstallene.59

Kontantstøtten er en familieytelse som kan eksporteres til andre land, se nærmere under kapittel 16.7. I juni 2025 var det 245 personer som mottok kontantstøtte for et barn som bodde i et annet EØS-land. Det er en nedgang på 60 prosent sammenlignet med juni 2024, noe som tilsvarer 365 færre mottakere. Siden 2019 har eksporten gått mye ned. Sammenlignet med juni 2019 har eksporten gått ned med 78 prosent.60

16.4 Særskilte ordninger mot enkeltgrupper

I tillegg til ordningene i kapittel 16.2. og 16.3, som gjelder for brede grupper av foreldre, er det også særskilte ordninger for enkeltgrupper. Dette er ordninger rettet mot syke, arbeidsuføre og andre med lave inntekter, i tillegg til støtte til enslige forsørgere.

16.4.1 Ytelser fra Nav med barnetillegg

Flere av ytelsene fra Nav har et barnetillegg man kan få dersom man forsørger barn, slik som arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger.

Barnetillegget i uføretrygden utgjør inntil 0,4 G (om lag 52 000 i 2025) per år for hvert barn vedkommende forsørger, jf. folketrygdloven § 12-15. Tillegget er behovsprøvd etter familiens samlede inntekt. Fra 2016 til 2022 var det en øvre grense i ytelsen slik at uføretrygden og barnetillegget til sammen ikke kunne være høyere enn 95 prosent av inntekten før man ble ufør. I denne perioden var det en betydelig reduksjon i barnetillegget for uføre.61 I 2022 mottok i underkant av 29 000 personer uføretrygd med barnetillegg.62

Barnetillegget til arbeidsavklaringspenger utgjør i 2025 37 kroner per barn under 18 år per dag.63 Det blir utbetalt fem dager i uken, jf. folketrygdloven § 11-20. Dersom begge foreldrene får arbeidsavklaringspenger, kan begge få barnetillegg. Barnetillegget er ikke behovsprøvd mot inntekten til forsørgeren, men barnetillegget og arbeidsavklaringspengene kan ikke samlet utgjøre mer enn 90 prosent av grunnlaget for beregningen av arbeidsavklaringspenger.64 I 2022 mottok 48 500 personer arbeidsavklaringspenger med barnetillegg.65

Barnetillegget til dagpenger utgjør i 2025 37 kroner per barn under 18 år per dag.66 Tillegget blir utbetalt fem dager i uken. Hvis man forsørger et barn, har man rett på barnetillegg selv om barnet ikke bor hos forelderen som mottar dagpenger. Samlet kan ikke dagpenger og barnetillegg, ikke medregnet ferietillegg, utgjøre mer enn 90 prosent av dagpengegrunnlaget til forsørgeren, jf. folketrygdloven § 4-12.

16.4.2 Stønader til enslige forsørgere

Enslige forsørgere er en sammensatt gruppe, men de er overrepresentert blant familier som lever med vedvarende lav inntekt. I perioden 2011 til 2023 har det blitt færre enslige forsørgere (her definert som mottakere av utvidet barnetrygd, overgangsstønad eller stønad til barnetilsyn).67 Likevel utgjorde de i 2023 om lag 125 000 personer. Det er flest kvinner, men menn utgjør en stadig større andel. Arbeids- og velferdsdirektoratet finner at det har vært en positiv inntektsutvikling for enslige forsørgere generelt. Samtidig mottar en av ti enslige forsørgere sosialhjelp i løpet av året.68

Det finnes flere støtteordninger som er rettet mot enslige forsørgere. Blant annet kan man søke om stønad til barnetilsyn, utvidet barnetrygd, overgangsstønad til enslig mor eller far, tilleggsstønad til enslig mor eller far og bidragsforskudd hvis den andre forelderen ikke har bidragsevne eller betaler barnebidraget.

Nedenfor omtaler vi særskilt overgangsstønad og utvidet barnetrygd.

Overgangsstønad

Overgangsstønaden er en kontantytelse som kan gis til personer som har aleneomsorg for små barn, og som på grunn av omsorg for barna er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, eller som først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få et arbeid. Ytelsen skal sikre inntekt til aleneforeldre og gi dem hjelp til selvhjelp i en overgangsfase slik at de kan forsørge seg selv gjennom arbeid.

I juni 2025 var det om lag 9 000 mottakere av overgangsstønad, en nedgang fra 22 000 i september 2009.69 Det har vært en nedgang i antall mottakere av overgangsstønad over tid. På midten av 90-tallet mottok om lag 45 000 personer overgangsstønad. I samme periode har det vært en nedgang i antall enslige foreldre, og bedre barnehagedekning har gjort det mulig for småbarnsmødre å jobbe, slik at de ikke lenger har behov for eller rett på overgangsstønad. Nedgangen har imidlertid også blitt drevet av flere innstramminger i ordningen, og av at stønadsperioden er blitt redusert.70 Innstrammingene i ordningen har ført til at enslige småbarnsmødre benytter andre former for inntektssikring, som for eksempel sosialhjelp.71 I statsbudsjettet for 2026 varsler regjeringen en utfasing av overgangsstønaden.72

Utvidet barnetrygd

Enslige forsørgere kan få utvidet barnetrygd. Formålet med den utvidede barnetrygden er å bidra til å dekke merutgifter som en enslig mor eller far har som følge av at de bor alene med barn, jf. barnetrygdloven § 1. Man får én utvidet barnetrygd, uavhengig av antall barn i husholdningen, og man mister den utvidede barnetrygden dersom man flytter sammen med en ny partner. Hvis barnet har delt bosted, kan begge forsørgerne søke om å dele den utvidede barnetrygden. Dersom man har barn i alderen 0–3 år og er enslig mor/far som har rett til utvidet stønad og full overgangsstønad, kan man også få et småbarnstillegg. Tillegget skal bidra til en stabil og god økonomi i barnets første leveår. Småbarnstillegget er ikke lovfestet.

Per juni 2025 mottok om lag 129 000 mottakere utvidet barnetrygd. Andelen som mottar utvidet barnetrygd av alle som mottar barnetrygd totalt, har ligget stabilt på om lag 18–19 prosent de siste ti årene.73

Fra 1987 og fram til 2023 skulle den utvidede barnetrygden tilsvare stønaden for ett barn mer enn det faktiske barnetallet.74 Den utvidede barnetrygden økte betydelig i forbindelse med avviklingen av særfradraget til enslige forsørgere i skattesystemet i 2023, se nærmere under kapittel 16.5.1. I 2025 kan man få 2 516 kroner i måneden i utvidet barnetrygd. Dette kommer i tillegg til ordinær barnetrygd på 1 968 kroner. Småbarnstillegget er på 696 kroner i måneden.

16.4.3 Støtte til studenter med barn

Som student kan man få foreldrestipend hvis man får barn under studiene eller innen syv måneder etter at man har fullført en grad. Man får utbetalt gjennomsnittet av lånet man har fått den siste perioden, men lånet for perioden blir utbetalt som stipend. Søkeren har rett til foreldrestipend i inntil 49 uker, som er samme antallet uker som ved 100 prosent foreldrepenger, jf. forskrift om utdanningsstøtte § 36. Får man mer enn ett barn, får man fem uker ekstra foreldrestipend per barn, mot 17 uker ekstra i foreldrepengeordningen. Far/medmor kan få foreldrestipend i 40 uker. Begge foreldrene kan få foreldrestipend, men ikke samtidig. Man kan heller ikke få foreldrestipend samtidig som den andre forelderen får foreldrepenger fra Nav. Man kan imidlertid få både foreldrestipend og foreldrepenger fra Nav selv, eller man kan få både foreldrestipend og engangsstønad.

Studenter med barn kan få barnestipend i tillegg til foreldrestipendet. Det er et månedlig stipend fra Lånekassen som er rettet mot forsørgere under utdanning med barn under 16 år. Stipendet blir avkortet ved deltidsutdanning og blir behovsprøvd mot inntekten til studenten og studentens ektefelle.

16.4.4 Støtte til familier som har barn med særskilte behov

Mange barn har spesielle omsorgsbehov. Utover at de ordinære tjenestene, som for eksempel skole og helse, skal gi et tilrettelagt tilbud til barnet, finnes det flere ytelser som er rettet mot familier der barnet har særskilte behov. Her nevner vi kort tre ytelser som gjelder for barn i hele landet.

Pleiepenger er en ytelse som gir kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt til yrkesaktive medlemmer i folketrygden med omsorg for barn og unge under 18 år som trenger kontinuerlig tilsyn og pleie som følge av sykdom, skade eller lyte. Ordningen ble vesentlig utvidet i 2017 for å gjøre den mer treffsikker. I 2022 mottok 18 100 omsorgspersoner pleiepenger for 14 000 barn, som tilsvarer 1,3 prosent av alle barn i aldersgruppen.75

Grunnstønad er en stønad som ytes når barn (eller voksne) har varig skade, sykdom eller funksjonsnedsettelse og har nødvendige ekstrautgifter knyttet til det.76 Eksempler på ekstrautgifter kan være til tekniske hjelpemidler, til førerhund eller til et dyrere kosthold. Per 30. juni 2025 mottok 33 000 barn under 18 år grunnstønad, en økning fra 13 000 i 2016.77

Hjelpestønad er støtte til personer som trenger langvarig, privat pleie og tilsyn. Barn kan i tillegg til ordinær stønad også få en høyere hjelpestønad. Per 30. juni 2025 mottok om lag 43 000 barn under 18 år hjelpestønad, en økning fra 31 000 i 2016.78

16.4.5 Bostøtte

Bostøtte er et viktig virkemiddel for å sikre at barnefamilier og andre husstander med lave inntekter og høye boutgifter kan ha en tilfredsstillende bolig.79 Husbanken forvalter bostøtten i samarbeid med kommunene. Det er en behovsprøvd ordning for alle over 18 år, med unntak av de fleste studenter og militære tjenestepliktige. Støtten blir behovsprøvd mot den månedlige inntekten.80

I 2023 ble det utbetalt støtte til om lag 150 000 husstander, i gjennomsnitt 106 000 husstander per måned. I overkant av 50 000 av disse var barnefamilier. I gjennomsnitt ble det utbetalt 2 800 kroner i måneden.81

Inntektsgrensen for bostøtte er høyere for barnefamilier, noe som innebærer at de kan motta mer i bostøtte sammenlignet med andre husstander. Ekspertgruppen for barn i fattige familier påpekte imidlertid at bostøtteordningen legger relativ liten vekt på et ekstra husholdningsmedlem, noe som innebærer at det kan argumenteres for at ordningen i liten grad tar hensyn til behov hos store barnefamilier.82 De siste årene har det vært flere endringer i regelverket, både permanente og midlertidige, for å gi flere tilgang til bostøtte og for at mottakerne blant annet skal kunne håndtere ekstrautgifter til høye strømregninger. I februar 2023 ble bostøtten for barnefamilier styrket ved at beregningen for barnefamilier ble gjort mer gunstig.

16.5 Andre rettigheter til foreldre

Her omtales andre rettigheter og fordeler for foreldre. Dette er i stor grad ordninger som gjør det mulig å kombinere foreldreskap og arbeidsliv.

16.5.1 Skattefordeler for foreldre

Dersom man har kostnader til pass og stell av barn under tolv år, eller til barn som er tolv år eller eldre med særskilte behov for omsorg og pleie, kan man få fradrag i skatten for dette, jf. skatteloven § 6-48 om foreldrefradrag. Ordningen ble innført i 1981 og erstattet det tidligere hustrufradraget.83 I 2026 kan man få fradrag på opptil 15 000 kroner for ett barn og et tillegg per barn utover det på 10 000.84 Om lag 600 000 personer fikk foreldrefradrag i 2022.85

Tidligere var det også andre ordninger for foreldre i skattesystemet. Ektefeller kunne lignes sammen i skatteklasse 2 hvis det samlet sett ga lavere skatt. Formålet var at man skulle skattlegge skatteytere med forsørgeransvar for en hjemmeværende ektefelle noe lettere. I skatteklasse 2 var personfradraget dobbelt så høyt som i klasse 1. Skatteklasse 2 var derfor gunstig for de parene der den ene ikke var i arbeid, eller der den ene hadde for lav inntekt til å utnytte fradragene sine fullt ut. Skatteklasse 2 ble avviklet i 2018.

Tidligere var det også et særfradrag for enslige forsørgere i skattesystemet. Særfradraget ble avviklet i 2023 med begrunnelsen at det ville forenkle den offentlige støtten til enslige forsørgere (se også kapittel 16.4.2).86 Den utvidede barnetrygden ble økt like mye som den maksimale skatteverdien av fradraget. Enslige forsørgere som ikke fikk maksimalt skattefradrag før omleggingen, fikk økt støtte av omleggingen.

16.5.2 Omsorgspenger (sykt-barn-dager)

Omsorgspenger er en ytelse som gir kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt til yrkesaktive med omsorg for barn når de ikke kan jobbe fordi barnet er sykt, må følges til lege med mer. Som hovedregel kan man få ti dager årlig for ett til to barn ut det kalenderåret barnet fyller tolv år, og femten dager hvis man har tre barn eller flere. Man kan i enkelte tilfeller søke om flere dager, for eksempel hvis man er alene om omsorgen, eller hvis barnet har langvarig sykdom. Det er arbeidsgiveren som betaler omsorgspenger til arbeidstakeren for de ti første dagene. Utover det kan arbeidsgiveren kreve refusjon fra trygden.87 Rett til permisjon ved barns og barnepassers sykdom er hjemlet i arbeidsmiljøloven § 12-9.

16.5.3 Ammefri

Retten til ammefri er regulert i arbeidsmiljøloven § 12-8 og er knyttet til behovet for fri for å amme i kombinasjon med fulle eller tilnærmet fulle arbeidsdager. Det er lagt betydelig vekt på at ordningen skal være enkel å praktisere for arbeidsgiverne. Arbeidstakeren har etter arbeidsmiljøloven § 12-8 første ledd rett til fri den tiden hun trenger for å amme. Ammefri inkluderer også tiden mor bruker på å reise til barnet, hvis det er nødvendig.

En endring av arbeidsmiljøloven i 2013 ga mor rett til fri med lønn i opptil en time daglig i barnets første leveår dersom mor har en avtalt arbeidstid på syv timer eller mer.88 Unyttet ammefri kan ikke overføres til andre dager. Den lovfestede retten er en minimumsløsning, og det går fram av Prop. 72 L (2012–2013) at formålet med regelen er å legge til rette for at mødre som går ut i arbeid i barnets første leveår, skal kunne fortsette å amme uten et vesentlig inntektstap. Denne retten legger både til rette for at flere kvinner kan amme barnet sitt, og til rette for økt deltakelse i arbeidslivet blant kvinner som ammer. Det bidrar også til at fedre kan ta ut en større del av permisjonen, og bidrar i så måte til et mer likestilt foreldreskap.89 Tariffavtaler kan gi rett til ammefri utover det som følger av arbeidsmiljøloven, blant annet inntil to timer per dag.

16.5.4 Svangerskapspenger, svangerskapspermisjon og svangerskapskontroll

Svangerskapspenger gis til friske gravide kvinner som ikke kan fortsette i arbeidet under svangerskapet fordi det kan medføre risiko for skade på fosteret. Det er et krav at det ikke er mulig med omplassering eller tilrettelegging til annet arbeid.90 Eksempler på arbeidssituasjoner som kan utgjøre en risiko, er arbeid med kjemiske stoffer, fysisk krevende arbeid, arbeid med stressbelastning og psykososiale forhold.

8 145 kvinner mottok svangerskapspenger i 2023, en økning fra 5 312 kvinner i 2014.

En gravid arbeidstaker har rett til ulønnet svangerskapspermisjon i inntil tolv uker under svangerskapet. En arbeidstaker som er gravid, har også rett til fri fra arbeidet med lønn i forbindelse med svangerskapskontroll dersom det ikke er rimelig at slike undersøkelser kan finne sted utenfor arbeidstiden.91

16.5.5 Rett på ulønnet permisjon og redusert arbeidstid

Foreldre har rett på permisjon i forbindelse med svangerskap og fødsel i til sammen tolv måneder og uansett så lenge de får foreldrepenger fra folketrygden. Hver av foreldrene har i tillegg rett til ulønnet permisjon i inntil tolv måneder for hver fødsel hvis den tas ut umiddelbart etter foreldrepermisjonen.92

Arbeidstakeren har også rett til å få redusert arbeidstiden sin for å ha tid med små barn, dersom det ikke er til vesentlig ulempe for arbeidsgiveren, jf. arbeidsmiljøloven § 10-2.

16.5.6 Pensjonsopptjening ved omsorg for barn

Dersom man har daglig omsorg for barn under 6 år eller barn mellom 6 og 18 år som er syke, kan man få omsorgsopptjening til pensjon som tilsvarer inntekt inntil 4,5 G i årene man har ekstra omsorgsansvar. Dersom man har en inntekt over 4,5 G, er ikke omsorgsopptjeningen relevant, og pensjonsopptjeningen regnes da ut fra årsinntekten.93

16.6 Hvordan familiepolitikken treffer ulike grupper

16.6.1 Familiepolitikken treffer ulikt i forskjellige livsfaser for barnet og foreldrene

Norge bruker betydelige ressurser på den tidlige fasen av foreldreskapet.94 Sammenlignet med andre OECD-land bruker Norge relativt mye penger på ytelser og tjenester rettet mot barn i alderen 0–5 år.95

De fleste som er bosatt i Norge, har rett på økonomiske ytelser når de får barn, enten i form av engangsstønad eller foreldrepenger (studenter kan også få foreldrestipend og barnestipend). I tillegg bruker kommunene store ressurser på tidlig innsats i barns liv gjennom blant annet tett oppfølging for alle på helsestasjonen i det første leveåret og senere via barnetilsyn.

Det er stor forskjell på den samlede kompensasjonen fra engangsstønad og foreldrepenger, fordi ordningene har ulike formål. Formålet med foreldrepengene er å kompensere for tapt arbeidsinntekt, og for å motta dette må du ha vært i inntektsgivende arbeid før fødselen. Det er i tråd med velferdspolitikken i Norge generelt, der man kompenserer for midlertidig inntektsbortfall.96 Engangsstønaden utbetales dersom man ikke har hatt inntektsgivende arbeid før fødsel. Dersom en person ikke har vært i jobb før fødselen, er det heller ikke noe tap av inntekt ved å være hjemme med barn etter fødselen. Derfor er det i utgangspunktet ikke behov for å kompensere foreldre for inntektsbortfallet under omsorgsarbeidet. Økonomiske overføringer svekker insentivet til arbeid, og det er viktig at foreldre deltar i arbeidslivet for at de skal kunne forsørge familien over tid. Men det er også viktig for norsk økonomi at de deltar i arbeidslivet, blant annet for at man skal kunne opprettholde ytelser og tjenester til barnefamiliene. Selv om det isolert sett kan være gode grunner til at engangsstønaden ikke er høyere, vil ordningene ved fødselen samlet sett gi foreldre insentiv til å vente til de er i arbeid med å få barn. Det kan gjøre at par får barn senere enn de primært ønsker. Jo flere som tar utdanning med høyere forventet inntektsøkning over livsløpet, jo flere vil ha insentiv til å vente med å få barn.

En av de store utgiftspostene til barn i alderen 0–5 år, er barnehage. Når på året barnet er født, har imidlertid stor betydning for når barnet får barnehageplass. Det innebærer at kostnaden for foreldre, i form av tapt lønnsinntekt fordi man må være hjemme med barn, varierer etter fødselsmåned i tillegg til barnehagekapasiteten i kommunen. Selv om man har rett på kontantstøtte fram til barnet har rett på barnehageplass, vil kontantstøtten for de fleste foreldre som er i arbeid, langt fra tilsvare den tapte lønnsinntekten. I kommuner med god barnehagedekning kan det være mulig å få plass midt i året, men det skaper usikkerhet for både foreldrene og arbeidsgiverne å ikke vite om man kan få barnehageplass før barnet har rett på det.

I Barnetilsynsundersøkelsen for 2023 har foreldre fått spørsmål om hvilken tilsynsordning de ønsker for barn under skolepliktig alder, og hva de mener er best for barnet, uavhengig av pris og tilgjengelighet (det var mulig å gi flere svar på samme spørsmål). 98 prosent av foreldrene oppga barnehage som tilsynsordningen de ønsket, og 16 prosent svarte at de ønsket å passe sine egne barn forutsatt at de var i samme arbeids- eller studiesituasjon som i dag. Svarene på hvilken tilsynsordning foreldre mener er best for barnet, varierer etter alderen på barnet. 62 prosent svarte at det er best for ettåringer å bli passet av egne foreldre, og samtidig svarte litt over halvparten også at de var enige i at barnehage var den beste tilsynsordningen for ettåringen. Flere var enige i at barnehage er det beste alternativet for barnet, jo eldre barnet blir.97

I en dybdeundersøkelse av hverdagen til enkelte barnefamilier finner Arbeidsforskningsinstituttet at foreldrene ikke savner mer offentlig tilsyn av barna, fordi de allerede opplever å ha lite tid med barna. Det de derimot ønsker, er at oppgaver som nå ligger til foreldrene på kveldstid, som oppfølging av lekser, matpakker og fritidsaktiviteter, kan legges til barnehage, skole og SFO, og at barnehagen skal ha høyere kvalitet og bedre bemanning.98

Kilde: Evensen, A. I., Foss, E. S., Haraldsrud, E., & Østhus, A. (2023). Barnetilsynsundersøkelsen 2023 (2023/49). Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/utdanning/barnehager/artikler/barnetilsynsundersokelsen-2023.

Barnetrygden er i dag lik, uavhengig av barnets alder, og den bidrar til en omfordeling mellom innbyggere med og uten barn. Slik ordningen er innrettet, bidrar den hverken til omfordeling mellom livsfaser eller sosioøkonomisk status. Tidligere var barnetrygden innrettet slik at man fikk mer støtte for hvert barn. Med unntak av søskenmoderasjon i barnehage/SFO99 er det etter det vi vet, ingen andre ordninger som gir økte fordeler ved flere barn. Noen ordninger er også innrettet slik at de gir mindre støtte per barn om man får flere barn. Eksempler på det er utvidet barnetrygd, som er den samme uavhengig av antall barn, foreldrepermisjon for flerlinger, som er kortere per barn enn ordinær permisjon, antall omsorgsdager, som er likt for ett og to barn og kun øker med fem dager dersom man får tre eller flere barn, og barnestipendet til studenter, som er betydelig lavere for barn nummer tre (eller flere). Det kan argumenteres for at det er stordriftsfordeler med flere barn, men på den andre siden må foreldrenes inntekt fordeles på flere jo flere barn de har.

Når man velger å få barn, kan det ha betydning hva slags «sikkerhetsnett» staten har, i form av ytelser og tjenester til særskilte livssituasjoner. Norge har flere ordninger for foreldre som av ulike grunner havner utenfor arbeidslivet, får syke barn eller blir alene med barn. Om lag 129 000 personer mottar for eksempel utvidet barnetrygd som skal bidra til å dekke merutgifter ved å bo alene med barn. Gjennom disse ordningene bidrar staten til å dekke noen av utgiftene som er forbundet med barn, for foreldre i sårbare livssituasjoner.

16.6.2 Ordningene slår ulikt ut for menn og kvinner

Over tid har innretningen på ytelsene som er rettet mot familier, endret seg slik at de i større grad kan mottas av både mor og far. En egen del av foreldrepengeperioden er forbeholdt hver av foreldrene for å bidra til at far i større grad tar ut permisjon. Ordningene treffer likevel menn og kvinner noe ulikt, og enkelte sider ved denne ulikheten er omtalt her.

Far har ikke fullstendig selvstendig opptjeningsrett til foreldrepenger. Dersom mor ikke har opptjent rett til foreldrepenger, har far bare rett til å ta ut ti uker med foreldrepenger uten at mor går ut i aktivitet. Et tilsvarende krav gjelder ikke hvis bare mor har opptjent rett til foreldrepenger. Grunnen til at ordningen er innrettet på denne måten, henger sammen med målet om at foreldrepengene skal være inntektskompenserende. Dersom mor uansett er hjemme med barna, er det ikke behov for inntektskompensasjon til far. Dagens foreldrepengeordning åpner for at mor får betalt fri, selv om far er hjemme. Dette er utfordrende i et likestillingsperspektiv. I praksis er det flere kvinner som er hjemme med barn uten at de har foreldrepermisjon, slik at «problemet» ville økt dersom far også fikk selvstendig uttaksrett av fellesperioden.

I utgangspunktet kompenserer foredrepengene for bortfall av inntekt inntil 6 G. Flere fedre enn mødre tjener over 6 G, og i tillegg jobber flere menn enn kvinner i privat sektor, hvor det ikke er like vanlig med tariffavtaler med kompensasjon for bortfall av inntekt over 6 G. Lønnstapet for mange fedre som tar foreldrepermisjon, er derfor større enn for mange mødre. Fedre i privat sektor tar sjeldnere og kortere permisjon enn fedre i offentlig sektor.100

Dersom man får vinter- eller vårbarn, vil man ikke ha rett på barnehageplass før en stund etter at den betalte foreldrepermisjonen er over. Mange foreldre tar derfor ulønnet permisjon fram til barnehageoppstart. Innad i par tjener menn i gjennomsnitt mer enn kvinner, og for mange familier vil det derfor lønne seg økonomisk at det er mor som tar ulønnet permisjon.101 Det stemmer også med praksis, hvor vi ser at nesten halvparten av mødrene i 2021 svarte at de tok ut ulønnet permisjon, mot 11 prosent av fedrene.102

De fleste ytelsene kan mottas uavhengig av om man er mor eller far/medmor til barnet. Barnetrygden er et eksempel på dette. Likevel utbetales den til mor, med mindre foreldrene aktivt søker om at far skal få den. Kontantstøtten kan enten mor eller far søke om, men i praksis er det mange flere kvinnelige enn mannlige mottakere av kontantstøtten.103

Engangsstønaden skiller seg ut ved at den primært er en ytelse rettet mot kvinner. Menn kan bare motta engangsstønad i særskilte tilfeller hvor far har omsorgen for barnet alene.

16.6.3 Ordningene treffer grupper med forskjellig sosioøkonomisk status ulikt

Norge har mange universelle ordninger som det har vært bred politisk enighet om. Universelle velferdsordninger som barnehage, skole, helsetjenester og barnetrygd fremmer sosial mobilitet og reduserer økonomiske forskjeller, i tillegg til at de fører til bred oppslutning om velferdsstaten. Barnetrygden var en av de første universelle trygdeordningene i Norge.104 I 2025 gikk omlag 29 milliarder kroner til barnetrygd.105

Universelle ordninger har relativt større betydning for de med lavest inntekt, men i tillegg finnes det også mange ordninger som er rettet direkte mot familier med lav inntekt. Eksempler på dette er moderasjonsordninger i barnehage og SFO, barnetillegg i ytelser fra Nav, bidragsforskudd og støtte til fritidsaktiviteter.

Mange kan imidlertid ha det stramt økonomisk selv om de ikke kvalifiserer til denne typen støtte. Særlig kan dette gjelde når man er ung voksen og har kort tid bak seg i arbeidslivet. Så lenge inntekten er over et visst nivå, er det ingen forskjell i støtten man får fra det offentlige for å kompensere for kostnader ved å ha barn. Familier som har det stramt økonomisk, påvirkes ekstra hardt av at man ikke nødvendigvis har rett på barnehageplass når foreldrepengeperioden går ut. De har også mindre mulighet for å jobbe redusert når barna er små, eller å ha omsorgen for egne barn selv i stedet for at barna går i barnehage.

Flere av ordningene for familier er rettet mot foreldre i inntektsgivende arbeid, som skattefordel for foreldre, ammefri, rett på redusert arbeidstid og foreldrepermisjon. Inntektskompensasjonen i foreldrepengeordningen er høyere for dem med inntekt nær 6 G enn for dem med lavere inntekt. Det betyr at ordningen er omvendt omfordelende.106 Dette forsterkes av fordeler gjennom tariffavtalene som gir mange kompensasjon for tidligere inntekt også utover 6 G. Selv om flertallet av mødrene som mottar foreldrepenger, tjener under 6 G, er det også en del som tjener mer, se figur 16.8.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet (egen leveranse til utvalget, se vedlagt statistikkhefte). Beregninger av sekretariatet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet (egen leveranse til utvalget, se vedlagt statistikkhefte). Beregninger av sekretariatet.

Likestillingsutvalget mente det kunne være grunn til å stille spørsmål ved om engangsstønaden var på et akseptabelt nivå sammenlignet med foreldrepengene, og påpekte at det kan være vanskelig å forsvare forskjellen siden mottakerne av begge ytelsene yter nødvendig omsorgsarbeid for barnet det første leveåret.107 Det må legges til at engangsstønaden var lavere da enn nå. Engangsstønaden gir mødre økt inntekt og kan svekke insentivene til arbeid, i motsetning til foreldrepenger, som bare kompenserer for bortfall av inntekt. Det er ønskelig med ordninger som gir insentiver til arbeid, fordi det er bra både for den enkelte og for samfunnet. Samtidig er det ønskelig at foreldre skal kunne være hjemme med barnet den første tiden. Vi ser av figur 16.8 at mange av de som mottar engangsstønad, ikke hadde inntekt året før de mottok engangsstønad. For mottakere som ikke har tilknytning til arbeidslivet, er det ikke gitt at størrelsen på stønaden ved fødselen har betydning for om de kommer i arbeid eller ikke. En analyse av økningen i engangsstønaden i 2017 fant at satsøkningen ikke har ført til en nedgang i mødrenes sysselsetning.108 For familier der mor uansett ikke kommer i arbeid, vil en økt engangsstønad utelukkende være positivt for familien.

Hvorvidt det offentlige tilbyr ordninger i form av tjenester eller kontantytelser til barnefamiliene, har ulik betydning for grupper med ulik sosioøkonomisk status. Det kan argumenteres med at kontantytelser gir størst nytte for alle familier, fordi foreldrene selv kan bestemme hva de bruker pengene på, og fordi de står nærmest barna slik at de er best egnet til å vurdere hva som er best for dem. Foreldre i arbeid kan velge om de bruker kontantytelser til utgifter til barn eller til å erstatte lønnsinntekt og ha mer tid med barna. For familier med strammere økonomi kan kontantytelser bidra til å dekke grunnleggende behov, og det kan bidra til at familien får en mer stabil inntekt, som reduserer økonomisk stress og kan ha positive effekter for barns oppvekst.109 Samtidig kan kontantoverføringer svekke foreldrenes insentiver til arbeid, noe som kan være negativt for barn på lengre sikt.

Foreldre med ulik sosioøkonomisk bakgrunn kan bruke overføringer fra det offentlige ulikt. Tilgang til offentlige tjenester kan gi barn og unge likere muligheter uavhengig av bakgrunn, men det forutsetter at det er god kvalitet på tjenestene, og at de er tilpasset barnets behov.110 For foreldre som ikke er i arbeid, vil det å ha barn i subsidiert barnehage og SFO, men med egenandel, innebære en kostnad. For foreldre i arbeid er det også en kostnad, men samtidig betyr det at tiden som barnet er i tilsyn, kan benyttes til å jobbe. Nettoeffekten er dermed positiv, fordi lønnsinntekt veier opp for utgiften til egenandel.

16.7 EØS-regelverkets betydning for ordningene for barnefamilier

16.7.1 Medlemskap i folketrygden

For at man skal kunne motta trygdeytelser, er det et vilkår at man er medlem i folketrygden. Det er reglene i folketrygdloven som avgjør om man er medlem eller ikke. Man kan være medlem i folketrygden uten å være norsk statsborger, registrert i folkeregisteret eller betale skatt til Norge.

Er man bosatt med lovlig opphold i Norge, er man som regel medlem av folketrygden. For å være ansett som bosatt, må oppholdet i Norge vare eller ha til hensikt å vare i minst tolv måneder. Selv om man ikke bor i Norge, kan man være et pliktig medlem i folketrygden om man arbeider i Norge.

Dersom man ikke er medlem av den norske folketrygden, kan man likevel ha rett på trygdeytelser gjennom en trygdeavtale Norge har med et annet land. Innenfor EØS-området kan trygdeforordningen gi mennesker som ikke er medlem av folketrygden, rett på norske trygdeytelser. Spørsmålet er da om Norge er lovvalgsland etter forordningen.

16.7.2 Eksport av familieytelser i EØS-området

EØS-avtalen og trygdeforordningen

Norge er forpliktet av EØS-avtalen, og denne har fortrinn over norsk rett.111 Det betyr i praksis at bestemmelser etter EØS-retten utgjør en rettslig skranke for norsk lovgiver – lover og regler kan ikke vedtas i strid med EØS-retten. EU har vedtatt flere forordninger og direktiver, som inngår i EØS-retten og er implementert i norsk rett. En av disse er trygdeforordningen. Trygdeforordningen koordinerer trygdelovgivningen i medlemslandene (EØS-landene) gjennom regler som angir hvilket lands trygdelovgivning som skal gjelde (lovvalgsreglene). Hensikten er at en person som har rett til trygdeytelser i ett EØS-land, ikke skal tape retten sin ved å flytte til et annet EØS-land.

Eksportabilitetsprinsippet

Et av prinsippene i forordningen er eksportabilitetsprinsippet. Eksportabilitetsprinsippet innebærer at en kontantytelse ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering fordi den begunstigede eller familiemedlemmene til denne personen, bor i en annen EØS-stat. Eksportabilitetsprinsippet gjelder alle kontantytelser som er omfattet av forordningen. I media har eksportabilitetsprinsippet i løse termer blitt omtalt som såkalt «trygdeeksport», hvor temaet er at borgere i andre EØS-land mottar ytelser fra Norge uten å være bosatt i eller betaler skatt til Norge.

Utgangspunktet er at eksportabilitetsprinsippet kommer til anvendelse for de sosiale ytelsene som er omfattet av virkeområdet til forordningen. Dette utgangspunktet må imidlertid suppleres av de alminnelige EØS-rettslige prinsippene om fri bevegelighet som følger av hoveddelen i EØS-avtalen, og som er utviklet gjennom EU-domstolens rettspraksis. Praksisen i EU- og EFTA-domstolene har vist at eksportabilitet også kan gjelde for ytelser og situasjoner som ikke er direkte hjemlet i forordningen.

Eksport av familieytelser

Trygdeforordningen omfatter blant annet «familieytelser». I henhold til trygdeforordningen defineres familieytelser som «alle naturalytelser eller kontantytelser til dekning av familieutgifter, unntatt bidragsforskudd og særlige stønader ved fødsel og adopsjon nevnt i forordningens vedlegg 1». Utgangspunktet etter trygdeforordningen er altså at alle ytelser som er ment å dekke familieutgifter, anses som en «familieytelse» med mindre ytelsen er særskilt unntatt. En ytelse som klassifiseres som en «familieytelse», kan kreves av familiemedlemmene til den begunstigede. Dette er i motsetning til andre ytelser med individuell innretning, som bare kan kreves av personen som er begunstiget.

Foreldrepengeordningene i EU/EØS-landene er ulike. Enkelte land har definert foreldrepenger som en familieytelse som skal koordineres etter kapittel 8, mens andre land mener det er en ytelse som faller inn under kapittel 1 om sykepenger og foreldrepenger i trygdeforordningen. Retten til foreldrepenger i Norge er basert på tidligere inntekt og skal erstatte tapt arbeidsinntekt mens man er i foreldrepermisjon. Ytelsen kan derfor kun kreves av den som har rett på foreldrepenger for den aktuelle perioden. Eksempler på andre ytelser som bare kan kreves av den begunstigede er sykepenger og pleiepenger. Eksempler på familieytelser (som også kan kreves av familiemedlemmer) er kontantstøtte, barnetrygd og overgangsstønad.112

For familieytelsene innebærer eksportabilitetsprinsippet at personer som ikke er medlem av folketrygden kan ha rett på den norske trygdeytelsen. Når en ny familieytelse innføres, eller når en ytelse endres slik at den blir en familieytelse, kan det derfor være vanskelig å forutsi hvor mange personer i andre EØS-land som kan ha rett på ytelsen. I forlengelsen av dette kan det være vanskelig å ha oversikt over hvor store budsjettmessige virkninger en endret eller ny ytelse vil ha. Ytelser som ikke er familieytelser, vil det bare være personen som har Norge som lovvalgsland, som har rett på.113 Personkretsen vil derfor være mer begrenset. Det kan derfor ha stor betydning om ytelsene klassifiseres som en «familieytelse» for omfanget av eksport innen EØS.

17 Effekter av og endringer i familiepolitikken

Norge og de andre nordiske velferdsstatene regnes som pionerer i moderne familiepolitikk. Kombinasjonen av relativt høy kvinnelig yrkesdeltakelse og relativt høye fødselstall på 1990- og 2000-tallet gjorde at de nordiske landene skilte seg ut internasjonalt. Velferdsordningene, som for Norge er beskrevet i detalj i kapittel 16, har blitt trukket fram som grunnlaget for dette, og mange andre land har reformert sin familiepolitikk med Norden som forbilde.114 Siden 2010 har imidlertid samlet fruktbarhetstall sunket i hele Norden, og fødselstallene i Norge er nå nærme gjennomsnittet i Europa ellers.115 I dette kapittelet beskriver vi særlig familiepolitiske endringer i Norge siden 2000 (kapittel 17.1), og vi vurderer at det er liten grunn til å tro at endringene kan forklare fallet i fødselstall.

Velferdsordninger rettet mot barnefamilier kan påvirke både hvor mange barn hver kvinne og mann ender opp med totalt (kohortfruktbarhet), og når i livet menn og kvinner får barn («timing»). Vi oppsummerer forskningslitteraturen fra Norge og sammenlignbare land om effekten politiske tiltak og reformer har hatt på fødsler (kapittel 17.2) samt på tidspunkt for å få barn (kapittel 17.3). Deretter drøfter vi hvordan familiepolitikkens innretning kan ha bidratt til utviklingen mot høy fødealder og relativt små barneflokker (kapittel 17.4).

17.1 Endringer i den norske familiepolitikken siden 2000

De siste tretti årene har det vært en betydelig utvikling i ordningene rettet mot barnefamilier. Norge er blant landene i OECD som bruker mest offentlige ressurser på familieytelser.116 Det har særlig vært en stor utbygging av subsidierte tilsynsordninger for barn, som barnehage og SFO, og av betalt permisjon i barnets første leveår. Direkte økonomiske overføringer til barnefamilier har relativt sett fått mindre betydning, og her har det også skjedd endringer i enkeltytelser.

17.1.1 Utvidelse av barnehage og SFO-tilbudet

De siste tjue årene har det vært en utvikling i tilsynsordningene for barn. Barnehagetilbudet og skolefritidsordningen har blitt tilgjengelig for alle, og det har blitt relativt billigere. Barnehageforliket i Stortinget i 2003 innebar at alle familier som ønsket det, skulle få tilbud om barnehageplass, og det skulle innføres en maksimalpris for foreldrebetaling.117 En storstilt utbygging av barnehager de påfølgende årene la til rette for den lovfestede retten til barnehageplass som ble innført i 2009. Den lovfestede retten har senere blitt utvidet to ganger. Det har også vært en reduksjon i prisen på både barnehageplass og plass i SFO, senest i 2025. I tillegg er det innført tiltak som bemanningsnorm for å heve kvaliteten i barnehagene. Billigere og bedre tilgang til barnetilsyn gjør at foreldre lettere kan kombinere familie- og arbeidsliv, og kostnaden ved å ha barn reduseres.

17.1.2 Foreldrepengeperioden og engangsstønaden har blitt utvidet

De fleste som er bosatt i Norge, har rett på økonomiske ytelser når de får barn. Den første tiden kan man få enten engangsstønad eller foreldrepenger (studenter kan få foreldrestipend og barnestipend). Realverdien av engangsstønaden har variert fra år 2000 til 2024. Den sank noe fram til 2014, og deretter økte den. Fra 2000 til 2024 har engangsstønaden samlet økt vesentlig mer enn prisveksten.

Det er likevel stor forskjell på beløpet man kan få i engangsstønad og i foreldrepenger. For å ha rett på foreldrepenger er det krav om at man må ha vært i inntektsgivende arbeid før fødsel. Fra 1993 til i dag har antall uker med foreldrepenger økt noe (fra 42 til 49 uker med 100 prosent lønnskompensasjon), og foreldrepengeordningen har endret innretning slik at far gradvis har fått en større andel av foreldrepengeperioden. Når far tar en større del av den betalte permisjonen med barn, reduseres kostnaden for mor ved å være borte fra arbeidet, samtidig som det øker kostnaden for far.

17.1.3 Endringer i barnetrygd og kontantstøtte

Foreldre med barn under 18 år får barnetrygd, en skattefri utbetaling månedlig som skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn. Barnetrygden ble nominelt videreført mellom 2000 og 2019, men de senere årene har den økt, slik at realverdien nå er høyere enn i år 2000. For familier med lav inntekt vil barnetrygden ha relativt større betydning enn for familier med høyere inntekt. Det kan derfor tenkes at en nominell videreføring av barnetrygden fram til 2019 kan ha hatt innvirkning på valget om på få barn, særlig for familier med lav inntekt. Empiriske studier på hvilken betydning kontantoverføringer har hatt for fødselstall, viser at effekten ikke nødvendigvis er størst hos dem med lavest inntekt.118 Se også kapittel 17.2.

I tillegg til barnetrygd kan småbarnsforeldre få kontantstøtte dersom de ikke benytter offentlig finansiert barnehage. Kontantstøtten gjør det mindre kostbart for foreldre å selv være hjemme med barnet eller å velge en annen form for tilsyn enn barnehage. Det har vært flere endringer i kontantstøtten de siste tjue årene. De største endringene er at den i 2012 ble avskaffet for toåringer, og fra august 2024 kan man bare få kontantstøtte fram til barnet er 19 måneder. De siste ti årene har antallet kontantstøttemottakere gått ned med 11 000 personer, som tilsvarer en reduksjon på 40 prosent.119 Kontantstøtten økte vesentlig i 2014 og 2017, mens den i en del av årene før og etter ble nominelt videreført. Samlet har kontantstøtten økt mer enn prisveksten fra år 2000 til i dag, men antallet mottakere er altså betydelig redusert.

17.1.4 Kutt i ordninger mot særskilte grupper

Flere av ytelsene fra Nav, blant annet uføretrygd, har et barnetillegg man kan få dersom man har barn boende hos seg. Fra 2016 til 2022 var det en øvre grense i ytelsen for uføretrygdede som mottok barnetillegg, noe som førte til en betydelig reduksjon i barnetillegget for uføre.120 I samme tidsperiode har fallet i fødselstall vært særlig markant blant kvinner som bare har grunnskoleutdanning,121 og det er personer med lav utdanning som oftest blir uføretrygdet.122

Av andre ytelser fra Nav som er spesielt rettet mot barnefamilier, bør det nevnes at det siden 2009 har vært flere innstramminger i overgangsstønaden, hvor stønadsperioden er blitt redusert.123 Overgangsstønaden kan gis til personer med aleneomsorg for små barn og som på grunn av omsorg for barn er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, eller som først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få et arbeid. Det har vært en kraftig nedgang i antall mottakere av overgangsstønad, fra om lag 45 000 på midten av 90-tallet til i underkant av 9 000 mottakere i 2024. Innstrammingene har også ført til at enslige småbarnsmødre benytter andre former for inntektssikring enn overgangsstønaden, som for eksempel sosialhjelp.124

17.1.5 Sammenheng med fallende fødselstall

OECD har sett på årsaker til de fallende fødselstallene i Norge og har blant annet undersøkt om årsaken kan ligge i de norske velferdsordningene som foreldrepenger, kontantstøtte, barnehage og skolefritidsordning.125 De peker på noen problematiske sider ved norske velferdsordninger, som at barnehageopptaket gjør at noen familier må gå uten barnehageplass i en periode de gjerne ville hatt det. Samlet mener de imidlertid at årsaken til de fallende fødselstallene siden 2009 ikke er å finne i de norske velferdsordningene. I sin rapport om fallende fruktbarhet i Norge finner heller ikke FHI at fallet i fødselstall kan forklares av endringer i velferdsordningene, da ordningene med noen unntak har vært uendret eller forbedret i perioden.126

Samtidig er det verdt å nevne at fallet i fødselsratene har vært brattest i de aldersgruppene som har lavest utbytte av en av de viktigste og dyreste familiepolitiske støtteordningene – kompensert foreldrepermisjon. Ettersom lønningene øker gjennom livsløpet, vil de aller fleste få utbetalt mer foreldrepenger ved å få barn senere. Økningen i fødealder kan derfor i noen grad sies å være i tråd med utformingen av den norske familiepolitikken.

17.2 Effekter av familiepolitikk på fødselstall

Å oppdra barn tar tid og koster penger, noe man kan referere til som tidskostnaden og pengekostnaden ved barn (jf. omtale i boks 7.1). Velferdsordninger kan påvirke valget om å få barn ved å gjøre det mindre tidkrevende eller mindre kostbart å oppdra barn. Endringer i slike rammevilkår kan påvirke både når kvinner og menn får barn, og hvor mange barn de får. Det kan variere mellom grupper, for eksempel mellom lavtlønte og høytlønte og mellom kvinner og menn, i hvilken grad de har nytte av tiltak som reduserer tids- og pengekostnaden ved å oppdra barn.127

17.2.1 Effekter av overføringer til barnefamilier

Overføringer til barnefamilier kan påvirke fødselstall ved at personer som får bedre råd, velger å bruke pengene på å få (flere) barn. Mer penger kan gi husholdningene større rom til å håndtere utgifter som gjelder barn, eller til å kjøpe seg mer tid med barnet. Økte overføringer kan imidlertid også føre til at foreldre investerer mer i hvert enkelt barn framfor å få flere. Studier fra en rekke land finner at overføringer til barnefamilier har hatt positive effekter på fruktbarheten på både kort og lengre sikt (tabell 17.1).128

Historisk har det vært begrenset med forskningslitteratur som undersøker effekten av økonomiske overføringer på fødselstall. Etter hvert som fødselstallene har begynt å falle i mange land, har imidlertid interessen for dette spørsmålet blitt større. I tillegg har en rekke land begynt å benytte kontantoverføringer som virkemiddel for å øke fødselstallene. Slike endringer skaper variasjon i data. Denne variasjonen kan forskere bruke til å gi svar på om økonomiske overføringer påvirker fødselstall. Den mest relevante forskningen her gjelder økonomiske overføringer som er betinget av at individer får barn. I forskningslitteraturen finner vi slike betingede overføringer i form av babybonus (engangsutbetaling), barnetrygd (regelmessig utbetaling) og skattefradrag.

Studier av effekten av babybonus er utført i Spania, Sveits og Sør-Korea, og i alle tilfellene er det funnet en økning i fødselstallene de påfølgende 1–5 årene, fra et nedre estimat på rundt 3,5 prosent i Spania129 til det høyeste estimatet på 5,5 prosent i Sveits130.

Error for object: cElement. Element: [div class="K-NY-ElemLoc Id-TAB1.1 type-Index text-" id="kap27.7.5.p600"

17.2.2 Effekter av endringer i barnehagedekning og -priser

Offentlig finansierte institusjoner som barnehage og skolefritidsordning (SFO) påvirker både tids- og pengekostnaden ved å ha barn. Et godt og ikke for dyrt tilbud om barnetilsyn gjør at foreldre kan være i jobb selv om de har små barn, og at de kan arbeide fulltid selv om de har barn med korte skoledager. Flere studier i både nordiske og sentraleuropeiske land tyder på varige positive effekter på fødselstallene som følge av barnehageutbygginger.131

I Norge estimerte Rindfuss mfl. (2010)132 at en økning på ett prosentpoeng i barnehagedekning for førskolebarn førte til 0,7 prosent økning i antall barn blant kvinner ved 35 års alder. En studie av en tysk reform viste at fødselstallene økte med 0,3 prosent for hvert prosentpoeng dekningen i barnehageplasser økte med for barn under tre år.133 Begge studiene fant de største effektene for andrefødte og påfølgende barn.

Videre fant Schuss & Azaouagh (2023)134 at utvidelsen av barnehagetilbudet for småbarn i Vest-Tyskland økte sannsynligheten for førstefødsler blant yrkesaktive barnløse par uten innvandrerbakgrunn, særlig blant høyt utdannede kvinner. Huber (2019)135 viste at effekten var sterkest for kvinner i yrker der det å få barn vanligvis medfører større karrierekostnader.

I en belgisk studie ble det funnet en økning i førstegangsfødsler på 2,3 prosent for hvert prosentpoeng barnehagedekningen økte med, mens effekten på andre- og tredjegangsfødsler var mindre, men fortsatt betydelig.136

Sammenligningen av estimerte effekter forenkles ved å skalere effektstørrelser per prosentpoengs økning i barnehagetilbudet, men det skjuler det faktum at utvidelsene har vært omfattende, og at den samlede effekten av barnehageutbygginger kan ha vært betydelig. I Norge skjedde utvidelsen over flere tiår og resulterte i en økning i barnehagetilbudet fra 0 prosent til 94 prosent, noe som vil gi en betydelig samlet reformeffekt.

Reduserte og standardiserte barnehagekostnader ble innført med en svensk reform fra 2002, som ble kunngjort i 1998. Allerede i 2000 hadde førstegangsfødsler blant gifte par økt med 9,8 prosent, noe som tyder på en sterk kunngjøringseffekt.137 Effektene var mest uttalt i lavinntektshusholdninger.

17.2.3 Effekter av foreldrepermisjonsreformer

Foreldrepermisjon gir foreldre rett til permisjon fra lønnsarbeid for å ta vare på små barn. Som nevnt i kapittel 16.3.2 er denne permisjonen i Norge lønnskompensert gjennom foreldrepengeordningen, slik at foreldre som regel kan beholde samme lønn som tidligere. Likevel kan de fortsatt tape økonomisk på det ved at tid borte fra arbeidet kan føre til lavere lønn og svekkede karrieremuligheter senere (jf. kapittel 8.2).

Flere studier har analysert hvordan utvidelser eller endringer i foreldrepermisjon påvirker fruktbarheten. Samlet sett viser studiene at innføring av foreldrepermisjon, eller betydelige forbedringer i den, ofte øker fruktbarheten på kort og lang sikt, særlig når det gis større økonomisk støtte.138 Effektene av fedrekvoter er mer usikre og varierer etter konteksten.

I Norden har permisjonsutvidelsene skjedd gradvis, og hver enkel av dem har vist en begrenset effekt. Av seks utvidelser på 2 til 4 uker som ble gjort i Norge mellom 1987 og 1992, førte én til at antall barn hadde økt – med bare 1,6 prosent – hos mødre 14 år senere.139 En svensk reform i 1989 som forlenget betalt permisjon fra 12 til 15 måneder, hadde ingen signifikant effekt.140

I Østerrike viste en toukers utvidelse av fødselspermisjonen i 1974 heller ingen effekt,141 mens en reform i 1990 som forlenget permisjonen fra 12 til 24 måneder, økte sannsynligheten for et nytt barn med 5,7 prosent innen 10 år og 14 prosent innen 3 år.142 En reduksjon fra 24 til 18 måneder seks år senere påvirket ikke fødselstallene de neste ti årene, men det førte til at folk fikk barn tidligere.143

Tyskland gjennomførte i 2007 en reform hvor permisjonen gikk fra et behovsprøvd fast beløp i 24 måneder til en inntektsbasert kompensasjon i 12 måneder. Studier estimerte at dette førte til en liten nedgang i fødsler blant mødre med lav inntekt,144 men også til en økning på 16 prosent i årlig fødselsrate for høyt utdannede kvinner.145

I Sveits økte andelen førstegangsmødre som fikk et andre barn, med 3 prosentpoeng etter innføringen av 14 ukers betalt fødselspermisjon i 2005. Effekten var sterkest for kvinner i bedrifter som allerede tilbød permisjon, og i områder med god barnehagedekning.146

USA innførte i 1993 12 ukers ubetalt foreldrepermisjon, noe som økte sannsynligheten for første- og andrefødsler med henholdsvis 1,5 og 0,6 prosent.147 Senere innførte flere delstater betalt permisjon, og i California førte dette til en økning på 3 prosent i antallet fødsler, særlig blant kvinner i 30-årene og blant lavt utdannede.148

En rumensk studie finner at forbedringer i fødselspermisjon førte til økt fødselsrate, hovedsakelig ved å redusere antallet induserte aborter.149

Teoretisk vil menn og kvinner med høyere lønn ha større utbytte av ordninger som enten frigjør tid til å jobbe (som barnehage) eller gir lønnskompensasjon for å være hjemme og ta seg av barn (som foreldrepermisjon). Dette ser ut til å stemme empirisk.150

Fedrekvote

Det er i teorien uklart hvordan ordninger som endrer arbeidsfordelingen i familien, som å reservere en del av foreldrepermisjonen for fedre, vil påvirke fruktbarheten. Når fedre tar lengre permisjon, kan det å få barn i større grad bremse karrieren også for menn. Fordi menn i gjennomsnitt tjener mer enn kvinner og oftere arbeider i privat sektor, vil også en del familier tape noe økonomisk på at permisjon reserveres til far. På den andre siden kan fedrekvote gi et sterkere bånd mellom far og barn, og mer involverte fedre kan tenkes å ha større glede av foreldreskapet og ønske seg flere barn.

Nordiske studier av foreldrepermisjon til far fant ingen effekt på fødselstall,151 mens studier fra Sør-Europa fant at innføringen av permisjon for fedre hadde signifikante negative effekter på fødselstall på både kort og lang sikt.152 Den økte alternativkostnaden fedre har når de har permisjon med barnet, kan forklare hvorfor permisjon til fedre kan ha negativ effekt på fruktbarheten. Det er verdt å merke seg at de nordiske studiene ser på relativt små endringer, og at større endringer i fedrekvoten kan tenkes å ha målbare effekter.

Ved siden av studier av målbare effekter som reformer har på fødsler blant kvinner og menn som er direkte berørt av reformene, er det stadig mer litteratur som framhever mulige ringvirkninger i samfunnet.153 For eksempel er det vist at en reform av fedrekvoten førte til at også mannlige kollegaer og brødre av de berørte fedrene tok ut mer permisjon.154 Slike ringvirkninger og normative effekter har potensial til å forsterke reformeffekter utover de direkte berørte gruppene og i et lengre tidsperspektiv.

17.3 Familiepolitikkens påvirkning på timingen av fødsler

Mange studier viser at innføringen av velferdsordninger i ulike land, eller reformer av velferdsordningene, umiddelbart har ført til at folk har fått barn tidligere, og at de dermed har påvirket tidspunktet kvinner og menn får barn på.155

Om slike umiddelbare reformeffekter også fører til varige endringer i det endelige barnetallet, er vanskeligere å fastslå. Om man skal identifisere varige reformeffekter, krever det at det finnes gode sammenligningsgrupper som ikke har hatt, og som heller ikke kommer til å få, samme nytte av en ytelse. I tillegg må fruktbarheten studeres over en lengre tidsperiode, noe som gjør det vanskelig å måle presist, da det samtidig kan ha skjedd andre endringer som påvirker fruktbarheten.156

Studiene vi nevnte i kapittel 17.2, har kunnet identifisere varige effekter reformene har hatt på fødselstall, men studiene har allikevel ofte ikke inkludert førstefødsler, og konklusjonene om økt fruktbarhet er i stor grad basert på fødselstall blant kvinner som nærmer seg slutten av sin reproduktive fase. I disse gruppene kan en raskere påfølgende fødsel lettere kobles til et høyere samlet barnetall, noe som indikerer en varig effekt på fødselstallene.

Tidligere har gjennomsnittsalderen ved første fødsel heller ikke vært like høy som i dag (se kapittel 3.1.4), noe som har begrenset interessen for hvordan reformer påvirker alderen ved første fødsel. Likevel finnes det enkelte studier, både fra Norge og fra andre land, som peker på at spesielt kontantoverføringer kan ha en betydelig innvirkning på unge menneskers fødselstiming. En økning i barnetrygden i Nord-Troms førte til økt fødselsrate, spesielt blant kvinner tidlig i 20-årene.157 På samme vis viste en tysk simuleringsstudie at de langsiktige effektene av en kontantoverføring for å stimulere fødselstall var konsentrert blant yngre kvinner.158

Det er uvisst hvilken effekt andre ytelser, som barnetilsyn og foreldrepermisjon, har på alderen ved første fødsel. Men slik ytelsene er innrettet i Norge i dag, har unge mennesker insentiver til å vente med å få barn til de har hatt nok inntektsgivende arbeid til å få foreldrepenger. Dette gir et insentiv til å ha en relativt godt betalt jobb før man får barn, og dermed – for de fleste – til å få barn noe senere. Samtidig har det kun vært mindre endringer i foreldrepermisjonsordningen de siste årene, så endringer i permisjonsordningen har neppe i seg selv bidratt til at fruktbarheten har falt (jf. kapittel 17.1.2). Økende muligheter til å få assistert befruktning kan i tillegg ha bidratt til å endre oppfatningen av når man kan og bør få barn, og det kan slik ha bidratt til at flere velger å få barn senere.

17.4 Lave fødselstall og den norske familiepolitikken

Litteraturgjennomgangen viser at politiske virkemidler som foreldrepermisjon, barnehager, helsetjenestetilbud og kontantoverføringer kan påvirke både tidspunktet for fødsler og det endelige barnetallet, og at ulike virkemidler treffer ulike grupper i samfunnet – ofte i tråd med insentivene som gis, men ikke alltid.159 Mange av tiltakene som er evaluert i tidligere studier og i andre land, eksisterer allerede i Norge.

I kombinasjon gir foreldrepermisjonen i Norge, den lovfestede retten til barnehageplass for ettåringer og et relativt rimelig SFO-tilbud et godt grunnlag for at begge foreldrene kan fortsette i jobb selv om de får barn. Denne innretningen har ført til at Norge lenge framsto som en pioner i å gjøre det mulig å ha et relativt høyt fruktbarhetsnivå i kombinasjon med høy kvinnelig yrkesdeltakelse – fram til fødselsratene falt i 2010.

Det har vært viktig for utvalget å søke å forstå hvordan Norge, som sammen med andre nordiske land beskrives som et familievennlig land med en relativt kostbar familiepolitikk, har opplevd et betydelig fall i fødselstallene. Gjennomgangen i del II og utvalgets vurderinger av årsaker i kapittel 4 viser imidlertid at flere av de viktigste forklaringene på fallende fødselstall enten er uavhengige av – eller i noen tilfeller forsterkes av – den nordiske familiepolitikken.

17.4.1 Høye fødselstall: en heldig bieffekt som forsvant?

Å bidra til høye fødselstall har i liten grad vært et eksplisitt mål med den norske familiepolitikken (se kapittel 18 for en mer inngående diskusjon), men de høye fødselstallene har vært beskrevet som en heldig bieffekt. På 1990-tallet ble den norske familiepolitikken betydelig styrket, særlig gjennom en utvidelse av permisjonsordningene. I perioden forut for dette var vanskeligheten med å kombinere lønnsarbeid og foreldreskap for kvinner antakelig en viktig grunn til lave fødselstall. I dag har sammenhengen snudd: fødselstallene er lavest blant kvinner med den svakeste tilknytningen til arbeidsmarkedet.

I nyere tid har endringene i ordningene som påvirker familienes rammebetingelser, i hovedsak vært endringer som har kommet familiene til gode, med noen unntak, som perioder med nedgang i realverdien av barnetrygden, kutt i kontantstøtteperioden, en innskrenking av overgangsstønaden og en maksgrense i samlet utbetaling av uføretrygd med barnetillegg (se kapittel 17.1). Det kan derfor tenkes at dette, sammen med en nominell videreføring av barnetrygden fram til 2019, kan ha virket inn på valget om å få barn eller ikke, særlig for familier med lav inntekt. Imidlertid tyder flere empiriske studier på at kontantoverføringer ikke nødvendigvis har størst betydning for fødselstall hos dem med lavest inntekt.160

17.4.2 Norsk familiepolitikk kan bidra til høy fødealder og små barneflokker

Fordi inntektskompensasjon er en bærebjelke i den norske familiepolitikken, gir den klare insentiver til å vente med å få barn til man er etablert i arbeidslivet. Ettersom flere tar høyere utdanning, betyr det for stadig flere at familiedannelsen utsettes til godt ut i 20-årene. Når fødselstallene faller blant unge voksne i 20-årene i Norge, er det i stor grad i tråd med insentivene i familiepolitikken.

Årene i reproduktiv alder er biologisk begrenset, og nordiske kvinner og menn starter sent med familiedannelse. Siden det for mange tar stadig lenger tid å etablere seg i arbeidslivet, vil mange familier ha omsorg for små barn i samme periode som to karrierer skal etableres. Når mødre jobber mer utenfor hjemmet, og fedre tar større ansvar hjemme, øker presset dermed på begge foreldrene i småbarnsfasen. Tiden er knapp i familier med små barn og to foreldre i fullt arbeid. En løsning på tidsknappheten er å få barn, men ikke så mange.

Det har vært sentrale mål med familiepolitikken å legge til rette for at foreldre kan kombinere betalt arbeid og omsorg for barn, og dermed øke arbeidstilbud for mødre og styrke likestillingen i arbeidslivet. Når de relativt høye fødselstallene har blitt knyttet til familiepolitikken, er det først og fremst fordi vansker med å kombinere betalt arbeid og barneoppdragelse tidligere har vært sentrale barrierer for kvinner. Disse barrierene førte særlig til lave fødselstall blant kvinner med høy utdanning. Da barrieren ble fjernet, økte fødselstallene som en positiv bieffekt, særlig blant kvinner med høyere utdanning og karriereambisjoner, som i større grad forble barnløse uten institusjonell støtte til å kombinere jobb og barn.

For grupper der arbeidstilbudet i småbarnsfasen i utgangspunktet var lavt, kan det oppstå målkonflikter mellom tiltak som fremmer økt arbeidsdeltakelse og ønsket om høyere fødselstall. Kvinner med grunnskoleutdanning og videregående utdanning har valgt deltidsarbeid i langt større grad enn kvinner med høyere utdanning.161 Blant høyt utdannede kvinner har dessuten yrker med gode deltidsmuligheter bidratt til de relativt høye fødselstallene tidlig på 2000-tallet.162 Når samfunnsendringer og politiske tiltak fører til at flere småbarnsmødre arbeider heltid (se kapittel 8 og 9), kan det forsterke tidsknappheten og for eksempel føre til at færre velger å få et tredje barn. Utvalget understreker at løsningen ikke er å reversere økningen i mødres arbeidsdeltakelse – den er verdifull både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Skal man legge til rette for at familier der begge foreldrene jobber fulltid, har en reell mulighet til å få flere enn to barn, kan det kreve en større fleksibilitet i ordningene og gode institusjoner som støtter opp om familiene – som skole og barnehage.

17.4.3 Mange viktige årsaker til fallende fødselstall faller utenfor familiepolitikkens virkeområde

De strukturelle årsakene som er beskrevet i kapittel 4, berøres bare i begrenset grad av familiepolitikken. Økte boligpriser, overgang til voksenlivet, utfordringer med mental og fysisk helse og utenforskap i arbeidslivet tilhører andre politikkområder og ses i liten grad i sammenheng med demografiske trender. Utvalget vurderer at dette er en viktig forklaring på at fallet i fødselstall ikke ser ut til å være mindre i land med en godt utbygget familiepolitikk. Dette er også en viktig grunn til at utvalget foreslår tiltak også på områder utover den tradisjonelle familiepolitikken.