Del 5
Mål, vurderinger og tiltak

18 Mål og prioriteringer i familiepolitikken i lys av lave fødselstall

I mandatet for Fødselstallsutvalget er det flere steder angitt at utvalget skal utrede og drøfte mål og prioriteringer i familiepolitikken i lys av fallende fødselstall. Utvalget skal «drøfte korleis det offentlege bør prioritere innsatsen retta mot barnefamiliar» og «drøfte og føreslå mål for politikk som fremjar fødslar». Utvalget er også bedt om «å vere merksam på moglege målkonfliktar mellom tiltaka som blir føreslått og politikken elles».

Men det er likevel ikke opplagt hva som skal regnes som mål for familiepolitikken. I motsetning til en del andre politiske områder1 har ikke familiepolitikken i Norge klart definerte overordnede mål som er vedtatt av Stortinget. Ulike ordninger har ulike formålsparagrafer, og ulike reformer i familiepolitikken har hatt ulike målsettinger ut fra den politiske motivasjonen bak endringen. Familiepolitikken har et stort handlingsrom, men det er begrenset av internasjonale forpliktelser og andre rettslige rammer (se boks 18.1).

I mandatet til utvalget trekkes det fram at målet med norsk familiepolitikk tradisjonelt har vært å gi gode levekår for barn og familier, å bidra til likestilling og å legge til rette for at foreldre kan ha barn samtidig som de deltar i arbeidslivet. Etter en vurdering av relevante utredninger og offisielle dokumenter, utvalgets mandat og utvalgets egne drøftinger har Fødselstallsutvalget definert seks overordnede mål for familiepolitikken, i at den skal bidra til og støtte opp under:

• gode oppvekstvilkår

• akseptabel fordeling av økonomiske ressurser

• foreldres arbeidstilbud

• god helse hos foreldre og barn

• likestilling

• at folk kan realisere sine ønsker om å få barn

I den følgende drøftingen i kapittel 18.1 til kapittel 18.5 gjør vi rede for hvordan mål med familiepolitikken er diskutert i tre sentrale familiepolitiske utredninger: Befolkningsutviklingen (Befolkningsutvalget, NOU 1984: 26)2, Offentlige overføringer til barnefamilier (Longvautvalget, NOU 1996: 13)3 og Offentlig støtte til barnefamiliene (Ellingsæterutvalget, NOU 2017: 6)4. Vi gjør løpende rede for Fødselstallutvalgets vurderinger. I kapittel 18.6 redegjør vi for kjente målkonflikter i familiepolitikken, før vi i kapittel 18.7 drøfter mål om fødselstall. I kapittel 18.8 drøfter vi tiltak som kan nå målene om fødselstall.

18.1 Gode oppvekstvilkår

18.1.1 Bakgrunn og tidligere utredninger

Gode oppvekstvilkår er nevnt i utvalgets mandat og var blant de tre prioriterte, normative målene til Ellingsæterutvalget.5 Målet innebærer at politikk rettet mot familier skal bidra til en god oppvekst for alle barn. Gode oppvekstvilkår bør ses adskilt fra målet om utjevning (som også er et av de tre normative målene til Ellingsæterutvalget, se 18.2.1). Det gjelder politikkens ansvar for å bidra til at alle barn – uavhengig av om deres foreldre har mange eller få ressurser – har en god oppvekst. Kvalitet i tjenester, som barnehage og skolefritidsordninger, og universelle overføringer, som barnetrygd, er eksempler på ordninger som bidrar til gode oppvekstvilkår.

18.1.2 Utvalgets vurderinger

Gode oppvekstvilkår er et gode for hvert enkelt barn. Det er også et gode for samfunnet som helhet at barn har gode oppvekstvilkår, da det legger til rette for at de kan bidra inn i samfunnet med arbeid og omsorg som voksne.

18.2 Akseptabel fordeling av økonomiske ressurser

18.2.1 Bakgrunn og tidligere utredninger

Staten kompenserer for noen kostnader ved å ha barn gjennom ulike familiepolitiske stønader. I det lange løp er dette i hovedsak en omfordeling mellom livsfaser i en velferdsstat: Barn (med sine foreldre) og eldre mottar tjenester og stønader, og i arbeidsdyktig alder produserer man mer enn man tar imot. I et gitt år virker dette omfordelende mellom befolkningen generelt og de som har forsørgeransvar.

Utjevning av økonomisk ulikhet mellom barnefamilier har også vært et ønsket mål. Utjevning betyr i denne sammenhengen å omfordele til barnefamiliene med begrensede sosioøkonomiske ressurser eller særlige utfordringer. Det er et særskilt mål ved en slik omfordeling å sørge for like muligheter for barna. Eksempler på tiltak som har utjevnende effekt, er inntektsgrenser som gir foreldre med lav inntekt redusert foreldrebetaling i barnehage, skolefritidsordning og aktiviteter.

Flere ekspertutvalg har nylig behandlet hensyn til utjevning og like muligheter for barn i familier med lav inntekt.6 Som nevnt over er utjevning også blant de tre normative målene med familiepolitikken for Ellingsæterutvalget. Like muligheter kan beskrives som mulighetslikhet og resultatlikhet (se boks 18.2 for en beskrivelse av hvordan disse begrepene brukes med tanke på likestilling mellom menn og kvinner). Mulighetslikhet innebærer at alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn, skal ha de samme mulighetene. Et eksempel er at ungdommer i Norge har muligheten til å ta høyere utdanning uavhengig av foreldrenes økonomiske situasjon. Resultatlikhet, på den andre siden, refererer til at barn (på gruppenivå) skal oppnå samme utfall, uavhengig av sosial bakgrunn. For eksempel vil det være resultatlikhet dersom barn er like tilbøyelige til å ta høyere utdanning, enten foreldrene har høyere utdanning eller bare grunnskoleutdanning. Utjevning kommer særlig barn i familier med lavere inntekt til gode. Utjevning kan også bidra til at barn som har hatt en krevende start, lever gode og produktive liv som voksne, slik at dette også er en verdi for samfunnet.

18.2.2 Utvalgets vurderinger

Vi vurderer at familiepolitikk bør bidra til en akseptabel fordeling av økonomiske ressurser. Det betyr både en omfordeling over livsløpet og en omfordeling som forebygger og kompenserer utenforskap blant barnefamilier.

18.3 Foreldres arbeidstilbud

18.3.1 Bakgrunn og tidligere utredninger

Et viktig mål med norsk familiepolitikk har vært å sikre muligheten til å kombinere lønnet arbeid med foreldreskap for menn og kvinner. Hensynet til foreldrenes arbeidstilbud er en del av det tredje og siste normative målet til Ellingsæterutvalget, i kombinasjon med likestilling. (Målet er definert som «likestilt foreldreskap gjennom yrkesdeltakelse og omsorg».) Selv om kvinner har høy arbeidsdeltakelse i Norge sammenlignet med andre land, har kvinner lavere arbeidsdeltakelse og lavere gjennomsnittlig arbeidstid enn menn. Sysselsettingsutvalget vurderer at familiepolitikken må «fortsette å legge til rette for heltidsarbeid».7

18.3.2 Utvalgets vurderinger

Gode institusjoner og ordninger og fedres omsorgsarbeid understøtter den høye yrkesdeltakelsen blant mødre i Norge. Dette er viktig for den norske økonomien i stort. Det at kvinner sjelden går helt ut av arbeidslivet når de får barn, og at de sjelden har lange avbrudd med et stort tap av humankapital, er viktig både for kvinners økonomiske frihet og selvstendighet og for verdiskapingen. Når mødre står utenfor arbeidsmarkedet, er familien mer sårbar for lavinntekt.

18.4 Helse

18.4.1 Bakgrunn og tidligere utredninger

Det å unnfange og føde barn er en naturlig del av livsløpet for mange kvinner. Noen kan likevel få store helseplager etter svangerskap og fødsel, som kan føre til sykefravær. For andre kan infertilitet være en stor belastning og bidra til sykefravær. Ugunstige forhold under svangerskap og fødsel kan gjøre at barn får livsvarig sykdom og funksjonstap. Det kan være svært belastende for familiene det gjelder, og gi store kostnader både for familien og for samfunnet som helhet. Det samme gjelder når en mor faller delvis eller helt utenfor arbeidslivet på grunn av langvarig psykisk eller fysisk belastning, eller fordi hun har fått varige helseplager som har oppstått i forbindelse med svangerskap og fødsel. Stadig mer forskning viser at mors helse, både før og under svangerskapet, er viktig for den langsiktige helsen for både mor og barn. Fysiske og psykiske komplikasjoner relatert til svangerskap og fødsel er ofte mulig å forebygge i stor grad.

Helsetjenestetilbudet før, under og etter svangerskap og fødsel angår barnefamilier og valget om å få barn, og det er dermed omfattet av utvalgets mandat. Kvinnehelseutvalget har gjort en omfattende gjennomgang av helseutfordringer og helsetjenester i etableringsfasen for kvinner og anbefaler blant annet å styrke svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen og å endre finansieringsmodellen for fødselsomsorgen.8 Om man skal sikre en god start for både barn og foreldre, er det også viktig å sette søkelyset på menns helse og helsetjenestebruk i overgangen til å få (flere) barn.

Hensynet til helse var tidlig en del av begrunnelsene for familiepolitiske ordninger. Ellingsæterutvalget redegjør for hvordan kvinner i 1909 fikk rett til betalt permisjon i forbindelse med fødsel. Da ble det i forbindelse med innføringen av obligatorisk syketrygd for arbeidere også gitt rett til barselpenger i seks uker etter fødselen. Vern av kvinner i arbeidslivet var et sentralt formål med ordningen, og av hensyn til helsen hadde kvinnen forbud mot å arbeide de første seks ukene etter fødselen. I 1977 ble permisjonen utvidet fra tolv til atten uker, og navnet ble endret til fødselspermisjon. Denne utvidelsen ble også begrunnet i hensynet til morens helse og i tillegg i hensynet til barnets behov.9

Ifølge § 22 i lov om folkehelsearbeid skal statlige myndigheter vurdere konsekvenser for befolkningens helse der det er relevant.10 Et kjennetegn ved folkehelsearbeidet er at det er sektorovergripende og skal bidra til at alle deler av samfunnet legger til rette for at befolkningen kan leve gode og helsefremmende liv. Tiden under svangerskapet og rundt fødselen og småbarnsårene er viktige for barns utvikling, og det er derfor særlig viktig at politikk rettet mot familier legger til rette for god helse for barn og foreldrene deres.

18.4.2 Utvalgets vurderinger

Det viktigste grunnlaget for god folkehelse starter ved livets begynnelse. God helse ved starten av livet er også en forutsetning for gode oppvekstvilkår, og på den måten er kvalitet i tjenester i forbindelse med svangerskap, fødsel og barsel også relevant for gode oppvekstvilkår.

I fiskale modeller anses det som et økonomisk tap for samfunnet når en forelder er ute av arbeidslivet for å være hjemme med spedbarnet sitt, fordi hun/han ikke bidrar med betalt arbeid. Det å løfte mødre- og nyfødthelse fram som et viktig mål med familiepolitikken vil kunne bidra til at norske kvinner får flere og friskere barn, men også til bedre helse og dermed større arbeidskapasitet og økt arbeidstilbud hos kvinner som har født barn.

18.5 Likestilling

18.5.1 Bakgrunn og tidligere utredninger

Likestillingsutvalget framhever at samfunnet skal sikre den enkelte «frihet til å velge tradisjonelt så vel som utradisjonelt».11 Likestilling mellom kvinner og menn defineres gjerne som mulighetslikhet og/eller resultatlikhet, se definisjoner i boks 18.2. Det at permisjonsordningen er utformet slik at menn har andre opptjeningsrettigheter enn kvinner, er for eksempel i konflikt med målet om mulighetslikhet. Hvis kvinner og menn derimot velger å bruke permisjonsrettighetene ulikt, uten at det skyldes føringer i politikken, vil det ikke være i konflikt med målet om likestilling som mulighetslikhet. Selv om en ordning er kjønnsnøytral, kan både privatøkonomiske insentiver og normer/rolleforventninger legge føringer for valg. Slike faktorer kan bidra til at man best kan sikre mulighetslikhet ved å for eksempel reservere noe av foreldrepermisjonen for hver forelder. Mulighetslikhet må altså forstås bredere enn formell eller juridisk valgfrihet.

Resultatlikhet brukes ofte som en indikator på likestilling, siden det er enklere å måle enn mulighetslikhet.12 Resultatlikhet kan måles for ulike utfall – for eksempel om foreldre deler foreldrepermisjonen likt, eller om de har samme lønn eller samme lønnsutvikling i småbarnsfasen. Når det gjelder hvordan familier tilpasser seg i småbarnsfasen, kan strukturer i både institusjoner og arbeidsliv bidra til at de velger å tilpasse seg på tradisjonelle måter. Samtidig kan ulike roller i reproduksjon og ulike ønsker bidra til at menn og kvinner på gruppenivå velger ulikt. Det kan gjøre at likestilling, definert som frihet til å velge tradisjonelt så vel som utradisjonelt, ikke gir resultatlikhet.

Det har vært en endring over tid hvordan likestilling har blitt behandlet i relevante tidligere utredninger. Ellingsæterutvalget formulerte en enhetlig modell for «likestilte foreldreskap gjennom yrkesdeltakelse og omsorg»,13 som kan tolkes som at den vektlegger resultatlikhet. Barnefamilieutvalget fra 1996 la større vekt på foreldrenes frihet til å velge ulike balanser mellom privat og offentlig omsorg i småbarnsfasen,14 og vektlegger dermed i større grad mulighetslikhet.

18.5.2 Utvalgets vurderinger

Familiepolitikken skal ivareta mulighetslikhet mellom menn og kvinner. Det er også et overordnet mål med familiepolitikken å legge til rette for resultatlikhet mellom menn og kvinner, både i familien og i arbeidslivet. Gitt menns og kvinners ulike innsats i å bære fram barn, kan likevel likestilling i noen perioder ivaretas best gjennom å vektlegge mulighetslikhet heller enn resultatlikhet. Et viktig mål med familiepolitikken er å bidra til resultatlikhet i arbeidslivet, og samtidig hensynta den store innsatsen kvinner gjør i å bære fram barn. Utvalget påpeker at ordninger og institusjoner har et særlig ansvar for å legge til rette for at kvinner blir godt ivaretatt og ikke taper økonomisk eller helsemessig på å få barn.

18.6 Kjente målkonflikter i familiepolitikken

Det er allerede i dag noen gjennomgående målkonflikter i familiepolitikken. Her trekker vi fram noen kjente målkonflikter og hvordan man har forsøkt å løse dem gjennom blant annet innretningen på foreldrepengeordningen.

Når foreldre får overføringer – som for eksempel barnetrygd og kontantstøtte – kan de i prinsippet velge å utføre færre timer i lønnet arbeid. En slik respons vil være i konflikt med målet om å ha flest mulig i heltidsarbeid. Mye av politikkutformingen i Norge kan ses på som et ønske om å kombinere arbeidslinja med gode velferdsordninger til barnefamilier. I foreldrepengeordningen har man forsøkt å løse denne konflikten ved å binde rettigheter til arbeid og til en tidsavgrenset periode. På den måten gir man en overføring til barnefamilier, men man gir samtidig foreldre insentiver til å være i jobb før fødselen. At overføringen slutter etter en viss periode, gir også insentiver til å gå tilbake i arbeid.

Overføringer kan ha relativt større betydning for dem med lav husholdningsinntekt og svak arbeidsmarkedstilknytning, ettersom en kontantoverføring vil utgjøre en større del av det totale husholdningsbudsjettet deres. Det er derfor grunn til å være særlig oppmerksom på hvordan overføringer påvirker arbeidsinsentivene til denne gruppen. Av hensyn til integrering av foreldre i samfunnet gjennom arbeidslivet, og til familiens økonomiske stabilitet over tid har politikere rettet særlig oppmerksomhet mot tiltak som påvirker yrkesdeltakelse blant utenlandsfødte, som er overrepresenterte i lavinntektsfamilier. Hensynet til at utenlandsfødte kvinner skal kunne gå ut i arbeid, har vært viktig i hvordan blant annet regelverket for barnehage og kontantstøtte har blitt utformet. Noen innretninger på overføringer til barnefamilier kan gi mer varige målkonflikter. For eksempel har høy kontantstøtte en varig negativ effekt på mors arbeidstilbud.15 Utvalget bemerker at målkonflikter kan være ulike på kort og lang sikt: En overføring som bedrer økonomien på kort sikt, kan gi dårligere økonomi på lang sikt hvis det samtidig svekker tilknytningen til arbeidsmarkedet.

Foreldre som kan og ønsker det, kan bruke det økonomiske handlingsrommet sitt til å redusere arbeidstiden og få mer tid med barna sine. Innenfor rammene av å være i jobb og ha en trygg økonomi kan dette også være til barnets beste. Hvis mødre gjør dette i større grad enn fedre, er dette en målkonflikt med likestilling målt som resultatlikhet. Selv om det mekanisk vil gi en målkonflikt med arbeidstilbudet, trenger ikke det å ha et noe redusert arbeidstilbud i noen livsfaser å gå på bekostning av foreldrenes evne til å forsørge barna sine på kort og lang sikt.

18.7 Mål om fødselstall i familiepolitikken

Valg om man skal få barn, når man skal få dem, og hvor mange barn man skal ha, berører alle sider av livet. Et slikt valg er, og skal være, privat. Det å ikke få barn når man ønsker det, kan være en stor sorg for den enkelte. At folk vil ha barn, kan være et tegn på tro på framtiden og et tegn på at samfunnet oppfattes som trygt. Det å få barn og bidra til neste generasjon er viktig for samfunnet, og den norske modellen virker best når det er stabilitet mellom generasjonene. Mødre gjør en betydelig innsats i å bære fram barnet, og for noen innebærer det store belastninger. Både fedre og mødre bruker tid og krefter på å ta vare på barna sine. Det kan bidra til livsstilsendringer som gir bedre helse, men det kan også bidra til stress og helsebelastninger.

I dette delkapittelet presenterer vi fire argumenter for at familiepolitikken skal ha et mål om fødselstall. I kapittel 18.7.3 diskuterer vi mulige ulemper med et slikt mål, før vi konkluderer i kapittel 18.7.4.

18.7.1 Mål om fødselstall i tidligere relevante utredninger

Befolkningseffekter har også tidligere vært et mål for politikk som er rettet mot familier (se Hart & Holst (2023)16 for en overordnet diskusjon av hvordan den politiske behandlingen av disse målene har variert i offentlige utvalg over tid). Konsekvenser av fallende fødselstall var en eksplisitt del av mandatet til Befolkningsutvalget, som slik sett er det utvalget som best kan sammenlignes med Fødselstallsutvalget. Begge utvalgene ble også satt ned i en periode med fallende fødselstall. Befolkningsutvalget konkluderte, om enn forbeholdent, med at økonomisk og institusjonell støtte til barnefamilier kan motvirke raske endringer i alderssammensetningen. Raske endringer i alderssammensetningen ble vurdert som lite hensiktsmessig for samfunnet.17

Longvautvalget ble nedsatt i 1995 for å vurdere offentlige overføringer til barnefamilier, og de nevnte «bekymring for befolkningsutviklingen og barnetallet» som en av fem mulige utgangspunkt for utforming av familiepolitikken.18 Longvautvalget framhev særlig at en balansert alderssammensetning kan være hensiktsmessig for samfunnet, i likhet med Befolkningsutvalget. Fødselstall og alderssammensetning var ikke en del av målene med familiepolitikken som Ellingsæterutvalget foreslo.

18.7.2 Argumenter for et mål om fødselstall

18.7.2.1 Å kunne danne familie har betydning for reproduktiv rettferdighet

Det store flertallet av dagens unge voksne ser for seg et liv med barn. Å få færre barn enn ønsket, kan være en sorg for den enkelte. For par og kvinner som ikke lykkes med assistert befruktning, kan det å ikke få de barna man ønsket seg, være en stor sorg som man lever med over lang tid (se kapittel 12.1). Del II i rapporten viser at det særlig er menn og kvinner med lite utdanning og lav inntekt som forblir barnløse (se også kapittel 20). Hvis noen grupper systematisk har dårligere mulighet for å etablere seg med familie, er det en utfordring både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Det kan gi en særegen form for utenforskap om man oppfatter seg som ekskludert fra både arbeidsliv og familieliv, noe som både er belastende for den enkelte og kan bidra til et utvidet utenforskap, der manglede demokratisk deltakelse hos noen grupper i siste instans også rammer demokratiet selv.

FNs befolkningsfond (UNFPA) framhever i sin rapport «The state of the world population 2025» at reproduktiv frihet både er frihet fra å få barn hvis man ikke ønsker det, og frihet til å få barn hvis man ønsker det.19 Også for reproduktiv frihet gjelder det at den enes frihet slutter der den andres begynner. Reproduktiv frihet innebærer altså ikke at noen har plikt eller ansvar for å bære fram barn for andre. For eksempel kan menn i Norge ikke få barn uten en partner, og kvinner kan velge å avbryte eller fortsette et svangerskap selv om partneren er uenig. Selv om enslige kvinner har tilgang til assistert befruktning, vil også mange kvinner velge bort å få barn hvis de ikke har en partner.

Begrepet om reproduktiv rettferdighet (reproductive justice, se også kapittel 5.1.1) framhever tre sammenflettede dimensjoner: retten til å ikke få barn, retten til å få barn og retten til å oppdra barn i gode omgivelser.20

Ut fra et slikt rammeverk om reproduktiv rettferdighet kan man forstå det å fjerne strukturelle hindringer for å få barn som en utvidelse av reproduktiv frihet. Del II i rapporten har vist at mange unge stiller høye krav til hva som skal være på plass før de kan bli forelder, og at foreldreskapet i seg selv har blitt mer tidkrevende. Samtidig jobber flere foreldre heltid enn tidligere, noe som kan være en positiv konsekvens av at flere nå benytter barnetilbudet fra det offentlige og at arbeidslivet i større grad er tilpasset at folk skal kunne kombinere jobb og familie. Når rollen som forelder i tillegg har blitt mer krevende kan det ha bidratt til at flere opplever å ikke strekke til hjemme. En høy forekomst av sykmeldinger blant småbarnsforeldre kan tyde på at kombinasjonen av heltidsarbeid og høyere krav til foreldreskapet kan ha ført til en belastning i hverdagen som er for høy for mange i denne fasen av livsløpet, og som begrenser den muligheten de opplever at de har til å få (flere) barn.21

18.7.2.2 Raske endringer i kohortstørrelse er krevende for samfunnet

Økte fødselstall kan også ha en verdi på samfunnsnivå, gitt at flere barn tilfører samfunnet en verdi utover familien de fødes i (positive eksternaliteter). Med andre ord kan det at andre får færre barn ha negative konsekvenser på samfunnsnivå, og dermed kan det være negativt for den enkelte. Kapitlene om konsekvenser av fallende fødselstall viser at det er mange fordeler med en stabilitet i kohortstørrelsene framover, og at det er ønskelig å unngå en lav kohortfruktbarhet på under 1,5 (se kapittel 11).

Prinsipielt kan slike positive eksternaliteter gjøre at det er hensiktsmessig for samfunnet å støtte opp under ønsker om barn.

18.7.2.3 Å sette nytt liv til verden har en egenverdi 22

Fagfeltet befolkningsetikk har å gjøre med etiske dilemmaer og vurderinger som gjelder befolkningsendringer, og betydningen av politikk for befolkningsendringer.23 Slike perspektiver kan være nyttige når man skal vurdere om samfunnet skal støtte opp under ønsker om barn på en annen måte enn ønsker om for eksempel forbruksgoder og reiser. Ulike teorier gir ulike perspektiver på dette. Nøytralitetssynet hevder at verdien av et ekstra/ufødt liv er lik null.24 Et annet syn er totalisme, som angir at et nytt liv har verdi, fordi det bidrar til flere mennesker og dermed større total nytte i samfunnet. Totalismen vil bety at når alt annet er likt, vil det gi større samfunnsnytte å støtte opp under ønsker om barn enn ønsker om for eksempel flere forbruksgoder.25

Slike befolkningsteoretiske argumenter gir støtte til synet om at det å sette et nytt liv til verden, er et bidrag med egenverdi for samfunnet.

18.7.2.4 Et eksplisitt mål gjør det enklere å vurdere og evaluere effekter av fødselstall

Stabile fødselstall har vært et «implisitt mål» i norsk familiepolitikk gjennom tiår: Det trekkes fram som en styrke ved samfunnet at det har vært både høye fødselstall og høy arbeidsmarkedsdeltakelse for mødre samtidig. Også i utvalgets mandat trekkes det fram at de lave fødselstallene i dag er i tilsynelatende kontrast til de relativt omfattende støtteordningene for familier i dagens Norge.

Den konkrete utformingen av familiepolitikken gjennom stortingsmeldinger har imidlertid i liten grad diskutert fødselstall som mål.26 Et unntak er St.meld. nr. 50 (1984–85) Om familiepolitikken, som ble lagt fram i kjølvannet av Befolkningsutvalgets NOU i 1985 og forholdt seg til utvalgets vurdering om at «med de nåværende fødselstallene vil folketallet gradvis synke så lavt at Befolkningsutvalget mener det vil få store virkninger på samfunnsutviklingen dersom det ikke blir mulig å stabilisere befolkningstilveksten på et noe høyere nivå».27 Men heller ikke denne meldingen formulerte noe eksplisitt mål om fødselstall. Stortingsmeldingen forholder seg til utvalgets vurdering på følgende måte: «Befolkningsutvalget, som nylig la fram sin utredning, mener at det vil få store virkninger på samfunnsutviklingen hvis det ikke er mulig å stabilisere befolkningstilveksten på et noe høyere nivå enn i dag. En aktiv familiepolitikk er viktig i denne sammenhengen.»28 De omfattende tiltakene utvalget foreslo, omtaler meldingen på denne måten: «Utvalget mener de omfordelingene de foreslår, har så stort omfang at tidsperspektivet for gjennomføringen må være 10–20 år.»29 Videre står det i meldingen: «Denne meldingen har et kortere tidsperspektiv enn utvalgets utredning. I forhold til utvalgets forslag, er det derfor bare små skritt som blir signalisert i denne omgang, men de skrittene som varsles, går i samme retning som utvalget anbefaler.»30

Som illustrert tidligere i dette kapittelet har familiepolitikken mange ulike formål. Selv om man formulerer et mål om fødselstall, betyr ikke det at et slikt mål skal ha forkjørsrett foran andre mål og hensikter. Et uttalt politisk mål om fødselstall gjør det tydeligere at det er nødvendig å vurdere om et tiltak som har som mål å for eksempel redusere barnefattigdom eller øke arbeidstilbud blant mødre, kan ha utilsiktede effekter på fødselstallet. Slik kan et uttalt mål bidra til en diskusjon av konkrete måter mål kan komme i konflikt eller virke sammen med hverandre på, se også kapittel 18.8.5.

Norge må, som de fleste andre land, gjøre omfattende tilpasninger til en aldrende befolkning over de neste tiårene. Det kan være både målkonflikter og målsynergier mellom slike tilpasninger på den ene siden og det å legge til rette for familiedannelse på den andre siden. Et eksplisitt mål om fødselstall gjør det tydeligere at det er nødvendig å diskutere og håndtere slike målkonflikter.

18.7.3 Prinsipielle argumenter mot et mål om fødselstall

Internasjonalt og historisk har pronatalistisk politikk – politikk med en eksplisitt ambisjon om å øke fødselstallene – vært knyttet til både eugenikk og begrensninger i kvinners frihet. Det er mange eksempler på at et politisk mål om fødselstall kommer i konflikt med reproduktiv autonomi. Det mest graverende eksempelet er kanskje Romania under Ceausescu, der et totalforbud mot abort hadde til hensikt å øke fødselstallene. Forbudets mest kjente effekt er at antallet uønskede barn steg dramatisk, og at mange av barna endte på barnehjem under svært kummerlige forhold.

Også i dagens USA er det en tett sammenheng mellom pronatalistiske politiske segmenter og grupper som arbeider for å begrense tilgang til abort og prevensjon.31 I tillegg til at begrensninger i rettighetene til abort kommer i konflikt med grunnleggende individuelle rettigheter, har slike begrensninger vist seg å være lite effektivt for å øke fødselstallene. I tillegg har flere studier funnet at slike begrensninger har negative effekter på mødres helse og barns helse, slik som økt mødre- og barnedødelighet, illegale aborter og økt sosial ulikhet i helse.32

Pronatalistisk politikk har også gjerne vært knyttet til en idealisering av tradisjonelle kjønnsroller, der kvinners primære eller eneste rolle er å bære fram og oppdra barn, og der likestilling i arbeidslivet og i familien er underordnet eller til og med uønsket.33 Denne formen for pronatalisme har også blitt beskrevet som en «gruppeorientert pronatalisme», kjennetegnet ved at hovedmotivasjonen for økte fødselstall ikke er at den enkelte skal få barn i tråd med ønskene sine, men heller at samfunnet som helhet skal nå et gitt mål – typisk for å sikre befolkningsstørrelse (og slik militær styrke) eller for å opprettholde noen kulturelle kjennetegn.34

En «gruppeorientert pronatalisme» på denne formen er i konflikt med de fleste målene i norsk familiepolitikk, slik de er beskrevet tidligere i dette kapittelet: Det gjelder særlig målene om helse, likestilling og arbeidstilbud og til dels også målene om gode levekår og utjevning.

I prinsippet er det ikke noe i veien for å etablere et politisk mål om fødselstall, med et premiss om at det ikke skal gå på bekostning av reproduktiv frihet og kvinners rettigheter. Et motargument mot dette er det såkalte «slippery slope»-argumentet35, som i dette tilfellet vil innebære at det å i det hele tatt formulere et slikt mål er et første steg på en uunngåelig vei mot konservativ pronatalisme, som igjen vil innebære en begrensning av kvinners rettigheter og reproduktive frihet.

En siste innvending mot å formulere et mål om fødselstall er at høyere fødselstall – selv om det kan være positivt – ikke er spesielt viktig. Det er altså ikke et uønsket eller uheldig mål, men et mål som ikke bør prioriteres i den fordelingen av knappe ressurser som politikken nødvendigvis er. Utvalget vurderer at dette ikke i seg selv er et argument mot å formulere et politisk mål for fødselstall. Et slikt mål vil heller kunne fungere som et utgangspunkt for en debatt, der kostnad og nytte ved tiltak som fremmer dette målet, veies opp mot kostnad og nytte ved tiltak som fremmer andre mål.

18.7.4 Utvalgets vurderinger om mål om fødselstall

Utvalget vurderer at et mål for fødselstall må legge reproduktiv frihet til grunn og på den måten legge til rette for at innbyggere i Norge kan få det antallet barn de ønsker seg. Dette er i tråd med mandatets beskrivelse av å legge «til rette for at den einskilde får dei barna dei ønskjer».

Tiltak for å øke fødselstallene bør gjøre det enklere å få barn når man ønsker det, heller enn å begrense menneskers frihet til å avstå fra å få barn når man ikke ønsker det. Tiltak som begrenser tilgang til abort eller prevensjon, vil etter utvalgets vurdering ikke være legitime virkemidler for å nå dette målet.

Med å legge til rette for mener også utvalget at ønsker om barn bør være den sentrale driveren bak valget om å få barn, heller enn en økonomisk nytte ved å få barn. Det er dermed et spørsmål av prinsipiell art, og ikke bare av samfunnsøkonomisk art, at den totale støtten til (vordende) foreldre ikke overstiger den samlede kostnaden ved å oppdra barn.

Utvalget vurderer at det å legge til rette for at folk kan realisere sine ønsker om å få barn, bør inngå som et sentralt mål for familiepolitikken. Dette er viktig for den enkelte, og det bidrar samtidig til bærekraftige fødselstall som kan hindre uheldige ubalanser mellom generasjonene.

Utvalget vurderer at det ikke er en prinsipiell eller nødvendig målkonflikt mellom det å legge til rette for at folk kan realisere ønskene sine om barn, og de øvrige målene for familiepolitikken. Når man utformer politikk, må man vurdere målkonflikter mellom dette målet og de andre målene for familiepolitikken. Tiltak for mål om fødselstall må også utformes innenfor rettslige rammer, og hensynet til barnets beste skal tillegges avgjørende vekt (se boks 18.1).

I det følgende diskuterer utvalget prinsipielt i hvilken grad et mål om økte fødselstall gir behov for mer og/ eller annen institusjonell støtte rettet mot barnefamilier. Utvalget diskuterer også måter mål kan komme i konflikt eller virke sammen på ved slike vurderinger og tar dette med videre i de konkrete forslagene som presenteres i rapporten.

18.8 Vurderinger av tiltak som kan nå målene om fødselstall

I henhold til mandatet skal utvalget «kome med tilrådingar om tiltak og verkemiddel som, om mogleg, kan bidra til å snu nedgangen og støtte opp om auka fødselstal i Noreg». Utvalget vil legge til grunn at slike tiltak må være i tråd med det foreslåtte målet for utvalget om å legge til rette for at folk kan realisere ønskene sine om å få barn. Som vi skrev i kapittel 18.7, mener utvalget at dette er viktig for den enkelte, og at det samtidig bidrar til bærekraftige fødselstall som kan hindre uheldige ubalanser mellom generasjonene.

18.8.1 Økende avstand mellom ønsket og faktisk antall barn

De fleste unge i dag ser fortsatt for seg et liv med barn, og de fleste oppgir en ideell alder for å få det første barnet som ligger under dagens gjennomsnittlige førstefødselsalder (se kapittel 5.1). Samtidig ser det ut til at konkrete planer om barn i stadig større grad blir forskjøvet til et senere tidspunkt i livet. Vi vet ikke i hvilken grad dagens 30-åringer vil klare å få så mange barn som de ønsker seg. Mye tyder på at gapet mellom ønsket antall barn og faktisk antall barn vil øke blant både kvinner og menn. Utvalget vurderer at det er ønskelig for samfunnet med en relativ stabilitet i fødselstallene og alderssammensetningen i befolkningen (se kapittel 11).

Statistisk sentralbyrå antar i sitt hovedalternativ i befolkningsframskrivingene at en kombinasjon av innvandring og en økning i fødselstallene i årene framover vil gi en slik stabilitet, rundt et samlet fruktbarhetstall på 1,7 barn per kvinne. Det er likevel stor usikkerhet om hvordan fødselstallene vil utvikle seg framover, og hvilke scenarioer som vil slå til. Den langsiktige utviklingen med lave fødselstall i store deler av verden gjør det nødvendig å utvikle en bærekraftig politikk som først og fremst sikrer at folk kan få det antallet barn de selv ønsker. Dette vil samtidig gi høyere fødselstall enn i dag.

18.8.2 Utvalget vurderer strukturelle tiltak

I tråd med tanken om å legge til rette for at folk kan realisere sine ønsker om barn, fremmer Fødselstallsutvalget ikke forslag der målet er å påvirke den enkeltes livsvalg og prioriteringer direkte. Utvalget bemerker likevel at bedre strukturelle rammer for familiedannelse kan bidra til endrede preferanser og valg – særlig blant de som i utgangspunktet ønsker barn. Når samfunnsendringer og institusjonelle endringer påvirker fødselstall, skjer dette i stor grad i et samspill med preferanser. For eksempel velger dagens foreldre i større grad enn noen gang før å kombinere fulltidsarbeid med tidkrevende oppfølging av barn. Institusjonelle endringer kan bidra til å gjøre denne kombinasjonen enklere, slik at flere av de som opprinnelig ønsket det, også får et tredje barn. En slik forståelse av samspillet mellom strukturelle årsaker og individuelle valg har vært et viktig grunnlag for hvordan utvalget har utformet tiltak.

I kapittel 4 konkluderer utvalget med at fallet i samlet fruktbarhetstall særlig skyldes at unge voksne i 20-årene får betydelig færre barn – og i noen grad at færre får sitt tredje barn. Utvalget framhever særlig fem endringer i samfunnsmessige betingelser som gir grunnlag for å vurdere tiltak:

1. Sosioøkonomisk utenforskap: Personer med lavt utdanningsnivå, dårlig helse, lav inntekt og svak tilknytning til arbeidslivet forblir i økende grad barnløse.

2. Sen etablering av familie: Unge voksne bruker lenger tid på å fullføre utdanning, få fotfeste i arbeidsmarkedet, etablere varige samliv og skaffe en familievennlig bolig, og de får barn senere. Samtidig gir mer effektiv prevensjon færre uplanlagte svangerskap.

3. Normer og andre livsprosjekter: Endrede normer og prioriteringer blant unge par, kombinert med opplevelsen av økte krav knyttet til livet med barn, kan bidra til at parene venter med å få barn og får færre barn.

4. Tidsklemme blant småbarnsforeldre: Kombinasjonen av betalt arbeid og tidkrevende foreldreskap gir lite tid til overs, og det kan gjøre at flere venter med å bli foreldre og får færre barn.

5. Sårbar start for nye foreldre: Høyere alder ved fødsel og økt omfang av fysiske og psykiske lidelser blant fødende og større belastning i helsetjenesten kan gi negative opplevelser fra graviditet og fødsel, noe som kan gi nye familier en vanskeligere start og redusere ønsket om flere barn.

18.8.3 Tidligere tidspunkt for foreldreskapet

Det er biologisk begrenset hvor mange år man er i reproduktiv alder, og nordiske kvinner og menn starter sent med familiedannelse. Hvilket tidspunkt i livet man velger for å få barn, kan ses som en avveining mellom å vente og få bedre økonomisk grunnlag for foreldreskapet og å framskynde (til et visst punkt) og få større sjanse for å realisere det ønskede antallet barn og å redusere risikoen for dårlige helseutfall. Alderen ved første fødsel har aldri vært så høy som den er i Norge i dag. Jo høyere alder ved første fødsel, desto mindre tid gjenstår av den reproduktive perioden til å få flere barn. Utvalget vurderer at en noe lavere fødealder også kan føre til at det totalt sett blir flere menn og kvinner som rekker å få så mange barn som de ønsker seg.

Norsk familiepolitikk har i liten grad tatt hensyn til barrierene unge voksne møter før familiedannelsen blir aktuell. Fordi inntektskompensasjon gjennom foreldrepengeordningen er en bærebjelke i den norske familiepolitikken, gir den i stedet klare insentiver til å vente med å få barn til man er etablert i arbeidslivet og med relativt høy inntekt. Økte boligpriser, overgang til voksenlivet, utfordringer med mental og fysisk helse og utenforskap i arbeidslivet tilhører andre politikkområder og ses i liten grad i sammenheng med demografiske trender. Utvalget vurderer derfor at familiepolitikken har startet ved graviditeten og tatt for gitt at folk får barn. Utvalget foreslår tiltak også på områder utover den tradisjonelle familiepolitikken, som kan påvirke barrierene for å etablere familie og gjøre at folk kan få barn noe tidligere.

18.8.4 Prioritering av familiepolitiske tiltak

Det følger av barnekonvensjonen at barn har rett til og krav på å bli forsørget. Det er primært foreldrene som har ansvaret for å sikre at barnet har de levekårene som er nødvendige for barnets utvikling, men staten har også et ansvar for å hjelpe foreldrene i å innfri denne rettigheten.36 Over tid har det vært en vridning i politikken fra kontantoverføringer til tjenester knyttet til barnetilsyn. Dette har gjort at foreldre lettere kan kombinere familie- og arbeidsliv.

Litteraturgjennomgangen i kapittel 17 viser at de eksisterende virkemidlene i den norske familiepolitikken, som foreldrepermisjon og foreldrepenger, barnehager og kontantoverføringer, kan påvirke både tidspunktet for fødsler og det endelige barnetallet.

Personer uten barn har tro på tiltak som reduserer kostnaden ved å ha barn. Mange foreldre opplever å ha begrenset med tid sammen med barna og etterspør ordninger som kan gi foreldrene bedre tid (se kapittel 9). Utvalget vurderer at disse ønskene er i tråd med de strukturelle årsakene til nedgangen i fødselstall, der ønsket om økonomisk trygghet fører til at man utsetter foreldreskapet, mens knapp tid fører til at færre velger å få flere barn.

I vurderingen av familiepolitiske ordninger legger derfor utvalget ulik vekt på hvor effektive virkemidlene er for å nå mål om fødselstall, avhengig av livsfaser: For unge voksne som ønsker å bli foreldre, vurderer utvalget at tiltak som sikrer inntekt og økonomisk trygghet er mest målrettet. For foreldre som ønsker å få flere barn, vurderer utvalget tiltak som reduserer tidsklemma, som mest treffsikkert.

18.8.5 Målkonflikter og målsynergier

Når utvalget har vurdert tiltak, har målet vært å finne tiltak som er samfunnsøkonomisk effektive i den forstand at de gir størst mulig positiv effekt på fødselstallene, samtidig som de minimerer negative virkninger for å nå andre mål. I tilfeller der utvalget vurderer at tiltak vil ha positive synergier med andre mål, har dette blitt sett på som en styrke for tiltakets effektivitet. Utvalget har prioritert tiltak der studier fra Norden eller sammenlignbare kontekster peker mot at man kan forvente effekter på fødselstallet.

19 En raskere etablering i voksenlivet

I dette kapittelet vurderer utvalget tiltak som kan støtte unge voksne i overgangen til voksenlivet, og som kan bidra til at de tidligere får på plass det de selv opplever som nødvendig før de blir foreldre. Tiltakene bygger på mandatets oppgave om å se på hvordan fødselstallene blant unge voksne kan økes. Utvalget understreker også at det å komme i gang tidligere vil gjøre det lettere for foreldre å realisere det antallet barn de ønsker seg, og redusere risikoen for helsekomplikasjoner hos mor, som øker med alderen.

Spørreundersøkelser viser at unge voksne i gjennomsnitt ønsker seg barn fire år før dagens gjennomsnittsalder ved den første fødselen. Samtidig ønsker de fleste at en rekke ting skal være på plass før de får det første barnet. For de fleste henger disse overgangene sammen, slik at det å fullføre en overgang legger grunnlaget for den neste: Å fullføre utdanningen styrker mulighetene på arbeidsmarkedet, som igjen er en forutsetning for å skaffe en familievennlig bolig. Noen års arbeidserfaring før det første barnet henger også sammen med en bedre lønnsutvikling for kvinner etter at de har fått barn, og legger dermed til rette for et likestilt foreldreskap.

Utvalget peker på to mulige endringer som kan bidra til å redusere lengden på utdanningsløpet. For det første viser forskningen at lengden på grunnskolen har betydning for alderen ved første fødsel. Dermed kan en reduksjon i lengden på grunnskolen bidra til at flere får barn tidligere i livet. For det andre kan det å øke antallet som tar yrkesfaglig utdanning, redusere tiden som blir brukt på utdanning. To andre tiltak for en raskere etablering i voksenlivet er en bedre koordinasjon mellom førstegangstjeneste og utdanning og en reduksjon av midlertidige stillinger.

19.1 Lengden på utdanningsløpet og alder ved første fødsel

19.1.1 Bakgrunn

Som vist i kapittel 7 finnes det en omfattende nordisk og internasjonal litteratur som dokumenterer at et lengre obligatorisk utdanningsløp har direkte påvirkning på alderen når man får sitt første barn. Noen studier finner også en negativ effekt av økt utdanningslengde på det totale antallet barn. De fleste studiene utnytter variasjon i utdanningslengden som følger av skolereformer tilbake i tid, for å identifisere en årsakssammenheng, men det finnes også studier som benytter tilfeldig variasjon i avslutningstidspunktet for skolegangen, for eksempel om personer er født sent eller tidlig på året.

Det er verdt å merke seg at konteksten i disse studiene er noe annerledes enn dagens situasjon i Norge, der en relativt høy gjennomsnittsalder for førstegangsfødende gjør at evnen til reproduksjon kan bli satt på prøve dersom man ønsker å få (mer enn to) barn. Tiltak som reduserer tiden man bruker på skolegang, har derfor potensial til å kunne påvirke de totale fødselstallene. I vurderingene legger Fødselstallsutvalget til grunn at funnene fra forskningen på en forlengelse av den obligatoriske utdanningen også er relevante for en reduksjon av lengden på den obligatoriske utdanningen, men med motsatt effekt.

Et flertall av dagens unge ønsker å fullføre utdanningen og få arbeidserfaring før de får barn. Det er også insentiver i både bolig- og familiepolitikken til å følge et slikt løp. Kortere obligatorisk utdanning kan derfor i prinsippet gjøre at unge voksne kommer tidligere inn i arbeidslivet. Det å ha noe arbeidserfaring før man får barn, henger sammen med en mindre nedgang i lønn etter fødselen for kvinner, og det kan slik styrke arbeidstilbud og likestilling i familien.

Regjeringen har satt ned et utvalg (Fellesskoleutvalget) som skal gjennomgå hvordan skolen bør utvikles for å håndtere krav og forventninger i framtiden, og hva barn og unge trenger å lære for å kunne leve gode liv i framtidens samfunn. Dette utvalget skal avgi sin innstilling innen juni 2026, og utvalget skal eksplisitt vurdere om omfanget av grunnskoleopplæringen og lengden på utdanningsløpet er hensiktsmessig.

19.1.2 Utvalgets vurdering

Endringer i lengden på det obligatoriske utdanningsløpet påvirker svært mange deler av livet, og utvalget har ikke gjort en selvstendig gjennomgang og vurdering av dette, siden familiedannelse ikke er det primære hensynet for institusjonelle endringer i utdanningssystemet. Hvis lengden på det obligatoriske utdanningsløpet kortes ned, forventer Fødselstallsutvalget basert på eksisterende forskning at det vil bidra til at alderen når man får sitt første barn, blir lavere. I dagens kontekst med høy fødealder kan det gjøre det enklere for flere som ønsker å få barn, og redusere belastningen svangerskap og fødsel utgjør for kvinners helse.

19.2 Redusere tidsbruk i overgangen mellom førstegangstjeneste og utdanning

19.2.1 Bakgrunn

I dag gjennomfører om lag 14 prosent av et årskull førstegangstjeneste. Framover i tid har Forsvaret en ambisjon om å øke dette tallet til 20 prosent.37 Førstegangstjeneste i Norge er en del av den lovpålagte verneplikten og skal som hovedregel vare i 12 måneder. Lengden kan variere mellom 12 og 16 måneder, og i enkelte tilfeller kan lengden bli opptil 18 måneder, basert på frivillighet. Verneplikten gjelder fra 1. januar det året man fyller 19 år, og fram til 31. desember det året man fyller 44. Førstegangstjenesten skal normalt gjennomføres uten unødig opphold og være avsluttet innen utgangen av det året den vernepliktige fyller 22 år, med mulighet for utsettelse ved spesielle forhold, som utdanning eller helse. Det betyr at man ikke nødvendigvis må avtjene et helt kalenderår, men tjenesten er som regel planlagt til å vare omtrent ett år fra innkalling til dimittering. Oppstarten for førstegangstjenesten er som hovedregel i august, men oppstart kan også skje andre måneder i året, som i januar eller april.38

19.2.2 Utvalgets vurdering

Førstegangstjenesten er i utgangspunktet 12 måneder lang. For kandidater som ikke har oppstart i august, er det som regel ikke mulig å rekke å starte i høyere utdanning det samme året som førstegangstjenesten avsluttes. Denne situasjonen kan føre til at unge voksne må vente i opptil ett år på å komme inn i høyere utdanning. Utvalget mener derfor at Forsvaret bør vurdere å redusere eller avvikle ordningen med oppstart i andre måneder enn august, eller at utdanningsinstitusjonene må innføre mer fleksible ordninger og koordinere med Forsvaret. Siden familiedannelse ikke er det primære hensynet for organiseringen av Forsvarets førstegangstjeneste, bør en vurdering av dette tiltaket inkludere en gjennomgang av målkonflikter.

Utvalget venter at de positive effektene av dette tiltaket vil være at flere etablerer seg i voksenlivet og får barn tidligere. Dette kan potensielt føre til flere barn på sikt. Samtidig innebærer tiltaket målkonflikter som bør utredes grundig dersom tiltaket skal vurderes. En endring i oppstartstidspunktet for verneplikten vil kunne ha konsekvenser for Forsvarets fleksibilitet og evne til å tilpasse tjenesten etter sesong, kapasitet og beredskapsbehov.

19.3 Øke etterspørselen etter yrkesfaglig utdanning

19.3.1 Bakgrunn

Yrkesfag er et utdanningsprogram i videregående skole som kombinerer teori og praktisk opplæring, og som er rettet mot å kvalifisere elever til et bestemt yrke. I Norge følger de fleste yrkesfag den såkalte «2+2-modellen», med to år i skole og to år som lærling i bedrift, og modellen avsluttes med fag- eller svennebrev. Det finnes ti yrkesfaglige utdanningsprogram som dekker over 190 ulike fagområder, fra helse- og oppvekstfag til teknologi- og industrifag. Yrkesfagene utgjør en stor del av videregående opplæring: Omtrent halvparten av alle elever velger yrkesfag, og i skoleåret 2024/2025 startet rundt 39 800 elever på yrkesfaglige program på vg1, noe som for første gang var flere enn på studieforberedende. Totalt er det over 200 000 elever i videregående opplæring, og yrkesfag har hatt en økende andel av elevene de siste årene.

19.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget vurderer at tiltak som gjør yrkesfag mer attraktivt og tilgjengelig – både for unge og for bedrifter, vil gjøre at flere etablerer seg i voksenlivet og får barn tidligere. Dette kan potensielt føre til flere barn på sikt. Yrkesfaglig utdanning er ofte kortere enn høyere utdanning, og det vil derfor kunne gjøre kandidatene klare til å starte småbarnslivet tidligere enn om de hadde tatt høyere utdanning. Utvalget mener derfor at bedre finansiering av læreplasser og utstyr, mer målrettet informasjon og veiledning og tettere kobling mellom utdanning og arbeidsliv vil kunne ha en positiv effekt på fødselstallene.

Det bør legges vekt på lokal tilpasning, trygg overgang fra skole til arbeid og muligheter for videre kompetanseutvikling. Målet er å gi flere unge reelle muligheter til å velge yrkesfag, til å etablere seg tidlig og til å få hele, faste jobber. Slike tiltak kan også redusere frafallet fra videregående opplæring.

Tiltaket kan innebære målkonflikter som bør utredes grundig dersom tiltaket skal vurderes.

19.4 Redusere omfanget av midlertidige ansettelser

19.4.1 Bakgrunn

Så vidt vi vet er det ingen norske studier på sammenhengen mellom fødselstall og midlertidige ansettelser. Studier fra andre land indikerer at midlertidige ansettelser kan ha en betydelig negativ effekt på fødselstallene. En metastudie fra 2021 beregnet en redusert sannsynlighet for å få barn på 26 prosent i Skandinavia, basert på svenske og danske studier.39

I Norge har andelen midlertidig tilsatte vært relativt stabil over tid, og det har vært flere tiltak for å stramme inn på bruken av midlertidig tilsetting de senere årene. I 2022 ble den generelle adgangen til midlertidige ansettelser (§ 14-9 i arbeidsmiljøloven) fjernet. I 2023 ble reglene om innleie fra bemanningsforetak skjerpet. Lavlønnsutvalget ble i mandatet bedt om å vurdere hvilken betydning alternative tilknytninger til arbeidslivet hadde for lavlønnsutviklingen. Utvalget fant at omfanget av alternative tilknytningsformer er lavt og stabilt, og at det er gjennomført en rekke innstramminger i arbeidsmiljøloven for å begrense bruken av mer alternative ansettelsesformer og deltid og for å styrke slike arbeidstakeres rettigheter i lovverket. Utvalget understreket i sin utredning at hele, faste stillinger er og fortsatt bør være hovedregelen i norsk arbeidsliv.40

Statistikk over midlertidighet i Norge viser at det er en tydelig forskjell i bruk av midlertidige ansettelser mellom offentlig og privat sektor: rundt 11 prosent midlertidige stillinger i offentlig sektor mot omtrent 7 prosent i privat sektor.41 Det er store forskjeller mellom bransjer, og blant annet overnatting og serveringsvirksomhet, undervisning og helsetjenester ligger markant høyere for andelen midlertidige stillinger.

19.4.2 Utvalgets vurdering

På bakgrunn av eksisterende kunnskap mener utvalget at tiltak rettet mot å redusere omfanget av midlertidige ansettelser vil kunne ha en positiv effekt på fødselstallene. Utvalget mener at det særlig bør jobbes med å redusere bruken av midlertidige stillinger i offentlig sektor, der bruken av slike stillinger er størst. Slike tiltak kan også styrke forutsigbarheten og tryggheten for den enkelte arbeidstaker.

20 Redusere utenforskap

Menn og kvinner uten barn er i mindre grad sysselsatt enn dem med barn (se kapittel 9.1.2). Forskjellen er særlig stor blant menn, der menn med barn under 18 år har høyest sysselsettingsandel, arbeidstid og avtalt månedslønn.42 I familier uten barn er det lavere sysselsettingsgrad, og flere mottar helserelaterte ytelser, som arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Over tid har det også blitt en tydeligere forskjell i sysselsettingsgrad og arbeidstid mellom kvinner med og uten barn, der kvinner uten barn i mindre grad er sysselsatt.

Disse tallene kan henge sammen med funn fra andre kapitler. I kapittel 6.2 finner vi at det har vært en markert økning i omfanget av psykiske plager og lidelser, særlig blant unge kvinner, som kan ha påvirket deres planer om og muligheter for å få barn. Ettersom kvinner og menn med psykiske lidelser i gjennomsnitt får færre barn, kan det forklare noe av nedgangen i fødselstall.

I kapittel 7 så vi at mens fødselstallene tidligere var høyest blant kvinner med lav utdanning, er de nå høyest blant kvinner med høy utdanning. Dette skyldes hovedsakelig at det er flere personer som bare har grunnskoleutdanning, som er barnløse. Blant norskfødte kvinner med kun grunnskoleutdanning har andelen barnløse ved alder 45 økt mye de siste årene, og den er nå på 22 prosent (se kapittel 7.1.2). Menn med lav utdanning har lenge fått færre barn enn menn med høyere utdanning, og blant norskfødte med kun grunnskoleutdanning ved alder 45 er andelen barnløse 35 prosent. Framskrivinger viser at andelen barnløse menn og kvinner med kun grunnskoleutdanning kan øke ytterligere.43 Etter 2009 har det vært et markert fall i fødselstallene blant unge voksne i 20-årene, som er enda sterkere blant menn og kvinner som bare har grunnskoleutdanning og videregående utdanning.

Kapittel 8 viste at fødselstallene har falt i alle inntektsgrupper, men noe mer blant unge voksne med lavere inntekt. Høyere inntekt øker sannsynligheten for å få barn, og denne effekten er særlig sterk for det første barnet. Dette innebærer at mange venter med å få sitt første barn til de får en fast jobb, og i tillegg innebærer det at personer utenfor arbeidslivet eller med svak tilknytning til arbeidslivet har lavere sannsynlighet for å få barn. Forskningen antyder også at særlig menn med lavere inntekt og svak tilknytning til arbeidslivet har hatt lavere sannsynlighet for å få barn over tid.

Nye tall over andelen som eier bolig blant personer mellom 25 og 40 år, viser at gruppen med grunnskole som høyeste utdanningsnivå i betydelig mindre grad eier egen bolig sammenlignet med gruppene med videregående skole eller høyere utdanning som høyeste utdanningsnivå (se kapittel 10). Forskjellen mellom gruppene ser ut til å ha blitt større over tid.

I dette kapittelet ser vi først på hvordan ungt utenforskap er beskrevet i en rekke stortingsmeldinger. I kapittel 20.2 vurderer utvalget at innsats som hindrer utenforskap, både kan gjøre at flere av de som ønsker det, får barn, og at det er sentralt for å motvirke utfordringene som følger av aldrende befolkning.

20.1 Ungt utenforskap og sammenhengen mellom utdanning, arbeid og helse

Det har vært en langvarig bekymring for økningen i ungt utenforskap. Andelen unge som mottar helserelaterte ytelser, har økt gjennom de siste ti årene, og andelen unge uføre er doblet i perioden. Noe av økningen kan ses i sammenheng med at psykiske plager og lidelser er blitt mer utbredt blant unge.44 I 2023 var ti prosent av unge i aldersgruppen 15–29 år hverken i arbeid, i utdanning eller i opplæring. Selv om færre unge er utenfor arbeid, utdanning og opplæring i Norge, er det tegn til at de som faller utenfor, er lenger unna arbeidslivet nå enn tidligere, og at de er mer marginaliserte enn i andre land.45

Regjeringen skriver i Meld. St. 33 (2023–2024) En forsterket arbeidslinje – flere i jobb og færre på trygd at

Det norske arbeidslivet stiller høye krav til kompetanse og produktivitet. Det har blitt færre jobber som ikke krever formell kompetanse, og vanskeligere for personer med lite utdanning å få en stabil arbeidstilknytning. Helseutfordringer kan gi den enkelte lavere og mer variabel produktivitet, og det kan skape usikkerhet når arbeidsgivere skal ansette. Faktorer som mangel på kompetanse, svake språkferdigheter, sosiale problemer og helseutfordringer øker risikoen for utstøting fra arbeidslivet og kan gjøre at flere blir gående lenger uten arbeid. For noen gjør flere utfordringer seg gjeldende på samme tid. Da trengs det samarbeid mellom flere sektorer for å finne gode, helhetlige løsninger.46

Regjeringen varsler i meldingen at den vil mobilisere, motivere og kvalifisere flere av de som står uten arbeid, og styrke deres mulighet til å komme i jobb. Flere skal få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Og videre varsler regjeringen at godt samarbeid mellom helse-, utdannings- og arbeidsmarkedssektoren særlig vil kunne bidra til at flere med sammensatte utfordringer får den hjelpen de trenger for å delta i utdanning, arbeid og samfunnsliv.47

Å fullføre videregående opplæring har blitt stadig viktigere for å få varig tilknytning til arbeidslivet, og det er en forutsetning for å kvalifisere seg til videre studier.48 Det har vært en økning med ti prosentpoeng de siste elleve årene i andelen som fullfører videregående opplæring, fra 72 til 82 prosent.49

Regjeringen viser videre til Opptrappingsplan for psykisk helse 2023–2033, som framhever forebygging, tidlig innsats og innsats på tvers av sektorer. Regjeringen varsler i Meld. St. 33 (2023–2024) en videreføring av ungdomsgarantien og en tilrettelegging for at flere kommer i arbeid, i tillegg til at regjeringen vil starte opp et forsøk med et nytt ungdomsprogram.50

I oppvekstmeldingen peker regjeringen på at utenforskap i voksen alder blant annet henger sammen med sosiale forskjeller i oppveksten:

Flere barn med foreldre som har kort utdanning og lav inntekt, blir stående utenfor utdanning og arbeidsliv enn barn som har foreldre med lang utdanning og høy inntekt. Sosiale forskjeller i barns læring og utvikling begynner allerede før skolestart. Samtidig blir arbeidslivets krav til formell kompetanse og sosiale ferdigheter større. Bare drøyt halvparten av dem som står utenfor jobb og utdanning, har utdanning ut over grunnskolenivå.51

20.2 Utvalgets vurdering

Utvalget konstaterer at deltakelse i arbeidslivet i økende grad er en forutsetning for foreldreskapet. Dette er i tråd med både innretningen i familiepolitikken som støtter opp under å kombinere betalt arbeid med omsorg for barn (se kapittel 17.4), og også det at det er foreldrene som har det primære ansvaret for å forsørge barna.

Det å være i arbeid er derfor sentralt for å få (et første) barn. Det å være i arbeid og ha stabil inntekt henger sammen med helse og utdanning. Lønnsarbeid er for de aller fleste også nøkkelen til boligmarkedet. Utvalget vurderer derfor at økt utenforskap som skyldes lite utdanning, helseutfordringer og lav arbeidsdeltakelse blant unge voksne, også har gitt mer utenforskap knyttet til familie og foreldreskap. Gitt ulikheten i fallet i fødselstall og innretningen på norsk familiepolitikk vurderer utvalget at det å forhindre økonomisk utenforskap kan bidra til at flere av de som ønsker det, får barn: Særlig er det viktig med innsats som bedrer unges psykiske helse, øker gjennomføringsgraden i videregående utdanning og øker kvalifiseringen til arbeidslivet blant unge voksne. Dette er innsats som også er sentralt for å motvirke utfordringene som henger sammen med en aldrende befolkning, lavere fødselstall og færre i yrkesaktiv alder.

Mye av utenforskapet i voksen alder henger sammen med sosiale utfordringer i oppveksten. Utvalget vurderer videre at flere av utvalgets forslag også er viktige for å håndtere slike utfordringer:

• Mer fleksibel og effektiv overgang mellom foreldrepermisjon og barnehage (se kapittel 24) kan øke deltakelsen i barnehager fra familier med lav inntekt. Kombinert med høyere kvalitet i barnehagen gjennom økt bemanning kan dette ha stor effekt på sosial mobilitet og ulikhet på lang sikt.

• Økt barnetrygd til unge foreldre (se kapittel 21.1. Støttes av 11 av 12 utvalgsmedlemmer) er sosialt utjevnende og kan gi bedre mulighet for å komme inn på boligmarkedet for unge foreldre.

• Flere fritidsaktiviteter i skolefritidsordningen (se kapittel 25.5) kan gjøre at flere barn får tilgang til organiserte aktiviteter uavhengig av foreldrenes tid og økonomiske ressurser, og tiltaket kan dermed redusere sosiale forskjeller i deltakelse i fritidsaktiviteter.

21 Økt økonomisk støtte til foreldre under 30 år

Fallet i samlet fruktbarhetstall i Norge de siste 15 årene er særlig drevet av at kvinner og menn i 20-årene får færre barn. I mandatet til Fødselstallutvalget er det sentralt å vurdere tiltak for unge voksne. Basert på store spørreundersøkelser vet vi at den ønskede alderen for førstefødsel i dag er i gjennomsnitt om lag fire år lavere enn den faktiske alderen for førstefødsel i Norge.

Unge voksne i 20-årene tjener i gjennomsnitt betydelig mindre enn voksne i 30-årene. De fleste i 20-årene kan derfor gå ut ifra at lønnsinntekten øker i årene framover, og at det dermed blir enklere å skaffe bolig og dekke de økonomiske kostnadene ved å ha barn. Det gir et insentiv til å utsette å få barn.52 For de som tar høyere utdanning, forsterker permisjonssystemet insentivet til å utsette å få barn: Kompensasjonen for å være i permisjon mens forelderen er under utdanning, er langt lavere enn kompensasjonen forelderen vil få når han eller hun er ferdig utdannet og i lønnsarbeid. Samlet peker dette mot at politikk som skal gjøre det enklere å få barn tidligere, blant annet bør dreie seg om å gi unge mer penger.53

Studier av effekten politikk har på fødselstall, tyder på at overføringer til barnefamilier, som engangsstønad og barnetrygd, påvirker valg om barn. Det er særlig grunnlag for å si at overføringer påvirker når folk får barn. I spørreundersøkelser legger særlig menn vekt på at en bedre økonomisk situasjon ville gjort det mer aktuelt å få barn.54

Utvalgets flertall opprettholder forslaget fra delleveransen i april 2025 om å øke den økonomiske støtten til foreldre under 30 år, ved at disse får en ekstra barnetrygd. Videre opprettholder flertallet forslaget om en økning i foreldrestipendet på 25 000 kroner for foreldre under 30 år under utdanning, samt ettergivelse av 25 000 kroner av studielån per barn født under utdanning. Utvalgets flertall bemerker videre at dette tiltaket har gode målsynergier med fordeling, da de som får barn tidlig i livet i gjennomsnitt får betydelig lavere kompensasjon gjennom foreldrepengeordningen, og oftere har dårlig økonomi.

Det er lite evidens for at overføringer er effektivt i å øke endelig barnetall, utover effekter som går gjennom at man får første barn tidligere. Utvalget har dermed i det videre fokusert på institusjonell støtte heller enn økte overføringer.

21.1 Ekstra barnetrygd for unge foreldre

21.1.1 Aldersavgrensning

Vi ser videre på tiltak for å øke disponibel inntekt for foreldre under 30 år, i den hensikt at flere i 20-årene kan få barn. Det er ikke opplagt at målgruppen skal defineres som dem under 30 år, i stedet for å sette grensen noen år tidligere eller senere. Grensen er satt ved 30 delvis fordi dette er definisjonen av unge voksne i mandatet, og delvis fordi 30 er nær den gjennomsnittlige alderen for førstegangsfødsel. Det framstår derfor naturlig for flertallet i utvalget å sette grensen ved 30 år når formålet er å skyve alderen for førstegangsfødende noe ned.

Utvalget har vurdert om tiltak som gir økonomisk støtte til foreldre under 30 år, er omfattet av diskrimineringsforbudet etter likestillings- og diskrimineringsloven. Diskriminering er også forbudt etter Grunnloven § 98 og etter flere menneskerettighetskonvensjoner, for eksempel EMK artikkel 14.

Utvalget oppfatter at tiltakene som vurderes, faller utenom diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven. Diskrimineringsforbudet omfatter ikke bestemmelser om aldersgrenser som følger av lov eller forskrift på grunn av alder.55 Lovgiver har dermed adgang til å innføre tiltak som gir aldersspesifikke grupper fordeler, og utvalgets forslag vil derfor ikke være i strid med diskrimineringsforbudet.56

21.1.2 Vurdering av ulike typer tiltak

Tiltak for å øke den disponible inntekten til foreldre under 30 år kan være både direkte overføringer til barnefamilier gjennom for eksempel barnetrygd og indirekte tiltak gjennom skattesystemet ved for eksempel skattelette på arbeidsinntekt.

Utvalget har vurdert en økning av foreldrefradraget i skattesystemet. Dette fradraget eksisterer allerede og kunne derfor vært en mindre komplisert endring. På grunn av reduserte priser på barnehage og SFO er det ikke en automatikk i at småbarnsforeldre kan gjøre krav på hele foreldrefradraget, selv med dagens fradragsgrense på 15 000 kroner for ett barn og 10 000 kroner i tillegg for hvert barn utover det første. Vi vurderer derfor at en økning av fradraget (i sin nåværende form) vil ha begrenset effekt på økonomien til barnefamilier.

Utvalget har vurdert tre forskjellige overføringsordninger til foreldre under 30 år: babybonus, engangsstønad og økt barnetrygd. Babybonus vil være en ny ordning som vil gi en engangsutbetaling ved fødsel. Engangsstønad er en kontantytelse man har krav på ved fødsel (eller adopsjon) hvis man ikke har rett til foreldrepenger. Man får da utbetalt en engangssum på 92 648 kroner per barn. Barnetrygd er en skattefri, månedlig utbetaling som per 1. januar 2025 var på 1 968 kroner per barn i måneden, og 2 012 kroner fra 1. februar 2026.

Engangsutbetalinger basert på alder kan gi store forskjeller mellom de som faller inn under ordningen, og de som (akkurat) er over aldersgrensen. Med babybonus vil en kvinne som er 29,5 år gammel når hun får barn, få hele babybonusen, mens en som får barn når hun er 30, ikke vil få noen ekstra overføring. Med økt barnetrygd inntil mor fyller 30, vil forskjellen mellom de to kvinnene være mindre (ett år med økt barnetrygd). Det kan gjøre at innretningen på ordningen med økt barnetrygd kan oppleves mer rettferdig. Samtidig vil økt barnetrygd gi større samlede overføringer til de som får barn tidlig i 20-årene, sammenlignet med de som får barn sent i 20-årene.

En forhøyet engangsstønad eller babybonus gir en midlertidig inntektsøkning for mottakeren. Engangsstønad betales ofte ut i forkant av fødselen. Engangsstønaden er videre en ytelse som kommer i tillegg til annen inntekt. Høringsinnspill fra Arbeids- og velferdsdirektoratet57 tyder på at engangsstønaden ofte brukes kort tid etter at den er mottatt, slik at for eksempel brukere som tidligere mottok sosialhjelp, raskt er tilbake på denne ytelsen. For at en overføring skal ha positiv effekt på barns levekår, bør inntekten føre til varig økt levestandard, og en varig overføring vil i større grad bidra til det. Man kan derfor argumentere for at barnetrygden er et bedre virkemiddel for å bedre barns levekår.

Samlet vurderer utvalget det slik at å øke barnetrygden gir færre målkonflikter og virker i større grad sammen med andre mål enn andre former for overføringer som er vurdert. Norge har tradisjon for graderte utbetalinger av barnetrygden, som flerbarnstillegg og småbarnstillegg. Flertallet i utvalget mener at det å innføre et tillegg for unge foreldre dermed kan regnes som en videreføring av denne tradisjonen.

Konkret foreslår flertallet i utvalget at foreldre under 30 år får en ekstra barnetrygd. En del av formålet med en slik ekstra barnetrygd er at foreldre skal få et første barn tidligere, for å ha tilstrekkelig med tid til å få oppfylt sine barneønsker. Utvalgets flertall vurderer det derfor som formålstjenlig at foreldre der enten mor eller far/medmor er under 30 år, får en ekstra barnetrygd for sitt første barn. De fleste par som får ett barn, får også et til. Utvalget vurderer derfor at det vil bli svært kostbart og uten større gevinster å gi økt barnetrygd for de neste barna. En slik begrensning vil også forhindre svært høye utbetalinger av barnetrygd til foreldre med mange barn, som vil være i en størrelsesorden som kan gi insentiver til å falle helt ut av arbeidsmarkedet.

21.1.3 Generelle virkninger av direkte overføringer

Direkte overføringer fører til at mottakeren får høyere disponibel inntekt. Familiens inntekt kan ha en påvirkning på barn og unges læring og helse, særlig for familier med lav inntekt.58 For de fleste familier vil lønnen normalt øke med alderen. Personer, også de som ikke tilhører lavinntektsgruppen, får en særlig økning i utgifter når de etablerer familie, både i form av behov for mer plass og i form av utgifter til barn. Det finnes derfor gode argumenter for å øke overføringene til foreldre under 30 år i et livssyklusperspektiv.

Enhver kontantoverføring antas å ha noen negative arbeidstilbudseffekter fordi det gir mulighet til å bruke den høyere inntekten på å arbeide mindre. Kvinner med små barn jobber i større grad deltid enn andre grupper.59 Generelt sett har kvinner i målgruppen et noe mer fleksibelt arbeidstilbud, og de vil trolig i gjennomsnitt respondere på økte utbetalinger med redusert arbeidstid. Slike effekter vil automatisk være i konflikt med målet om høyest mulig arbeidstilbud. Hvis mødre i større grad enn fedre reduserer sitt arbeidstilbud som følge av en økt kontantoverføring, vil tiltaket bidra til redusert likestilling, målt som resultatlikhet. Det vil ikke nødvendigvis være i konflikt med likestilling målt som mulighetslikhet (se boks 18.2 i kapittel 18).

Småbarnsmødre har mindre fritid enn andre grupper, og særlig mødre svarer i spørreundersøkelser at mer tid sammen med barna er det viktigste tiltaket for å få dem til å ønske seg flere barn. Småbarnsforeldre kan velge å bruke økte overføringer på mer tid med familien, på bekostning av arbeid. Det kan gi bedre trivsel for familiene, som må vurderes opp mot effekten av redusert arbeidstilbud.

Insentiver for at alle som er friske, kan være i lønnsarbeid, er viktig i politikkutformingen i Norge. Kvinner som står utenfor arbeidslivet, vil trolig respondere annerledes på overføringer enn kvinner som er i arbeid. I forskning som ser på arbeidstilbudseffekter av overføringer til barnefamilier, finner forskerne derimot liten effekt på gruppen som ikke er i arbeid, av økte overføringer som ikke er knyttet til arbeid.60 Utvalgets flertall forventer derfor at en ekstra barnetrygd i liten grad vil påvirke gruppen som står utenfor arbeidslivet.

21.1.4 Anslått virkning på arbeidstilbudet

En ekstra barnetrygd til foreldre under 30 år vil innebære en inntektsøkning for familiene. En inntektsøkning kan brukes til høyere konsum, mer sparing eller mer fritid i form av redusert arbeidstilbud. Familier i etableringsfasen har ofte store utgifter, for eksempel til kjøp av bolig, men småbarnsfasen er også en tid hvor mange opplever et tidspress som gjør det vanskelig å kombinere fulltidsarbeid og omsorgsoppgaver.

Det er derfor grunn til å tro at en inntektsøkning vil tas ut i både fritid og høyere konsum. Internasjonalt finnes det en rekke studier som ser på effekten kontantoverføringer har på arbeidstilbudet. Mange av studiene er vanskelig å bruke til å forutsi effekten en ekstra barnetrygd for dem under 30 vil ha. Resultatene fra studiene må ses i sammenheng med at valg om arbeid også avhenger av en rekke lokale faktorer som forandrer seg over tid. Det kan tenkes at et utbygd og rimelig barnehagetilbud kan gjøre det mindre sannsynlig at foreldre reduserer arbeidstilbudet når de mottar inntektsoverføringer. Høy aksept for og mulighet for deltidsarbeid i arbeidsmarkedet vil derimot trekke i motsatt retning og vil trolig redusere arbeidstilbudet mer når foreldre mottar inntektsoverføringer.

Det er noen generelle punkter vi kan ta med oss fra studier som er gjort på effekten kontantoverføringer har på arbeidstilbudet:

• Foreldre velger i liten grad å starte eller slutte i jobb som følge av en økt eller redusert kontantoverføring.61

• En økt kontantoverføring vil normalt ha en negativ effekt på arbeidstilbudet ved at de som er i jobb, jobber noe mindre.62

En relevant studie ser på innføringen av barnetrygd i Polen i 2016.63 Der finner forskerne at for hver økning på 100 dollar i barnetrygden, reduserte husholdningene arbeidstilbudet tilsvarende 20 dollar i måneden etter skatt. Basert på denne studien med forbehold om ekstern validitet anslo vi i delrapporten at arbeidstilbudet potensielt kan reduseres med 540 årsverk.

21.1.5 Fordelingsvirkninger og andre hensyn

Fordelingseffekten av en ekstra barnetrygd vurderes som positiv. Tiltaket treffer befolkningen under 30 år, som i gjennomsnitt har dårligere økonomi enn resten av befolkningen. Ekspertgruppen for fattige familier mente at en økning i det økonomiske handlingsrommet for fattige barnefamilier ville bedre barns levekår og livskvalitet gjennom å redusere stress og uforutsigbarhet i hjemmet og øke foreldrenes muligheter til å dekke materielle og sosiale behov hos barna. Ekspertgruppen mente at det beste virkemiddelet for å nå dette målet var å skattlegge og øke barnetrygden.64

I kapittel 18 beskriver vi ytterligere hensyn vi skal vurdere ved tiltakene, nemlig helse og gode levekår for barn. Hensynet til morens og barnets helse er blant de mest tungtveiende grunnene til å gjøre det enklere å få barn tidligere. Utvalget forventer ingen målkonflikter for disse områdene når det gjelder ekstra barnetrygd for unge foreldre.

21.1.6 Anslått effekt på antall og timing av fødsler

En studie av innføringen av en babybonus i Spania65 er blant de mest relevante studiene for å forstå effekten ekstra barnetrygd har på fødselstall. I 2007 innførte Spania en babybonus på 2 500 euro til alle kvinner som valgte å få barn etter juli 2007. Bonusen ble utbetalt én gang per kvinne uavhengig av hvor mange barn hun hadde fra før, og den tilsvarte om lag en dobbel gjennomsnittlig månedslønn. Dette førte ifølge studien til en økning i fødselsraten på 3,5 prosent.

Om vi legger til grunn en økt fertilitetseffekt på 3–4 prosent, er det mulig å beregne et anslag på hvor mange barn tiltakene som skisseres i dette kapittelet, kan gi. Det er imidlertid viktig å påpeke at det er flere viktige forskjeller mellom tiltak og kontekst i tidligere studier og tiltakene som her diskuteres, noe som reduserer overførbarheten i resultatene fra forskningslitteraturen. Ifølge tall fra SSB ble det i 2023 født 18 319 barn av personer som var under 30 år. Dersom dette tallet skulle økt med 3–4 prosent vil det være snakk om 550–732 barn i året som effekt av tiltaket.

Denne effekten bygger på forskningsresultater som ser på den umiddelbare effekten økte overføringer har på antall fødsler. Det kan gi en varig effekt på periodefruktbarheten, men det er usikkert hva som vil være effekten på hvor mange barn folk får i løpet av livet.

Som nevnt i delkapittel 17.2 viser mange studier at en innføring eller reform av velferdsordninger i ulike land umiddelbart har ført til at folk har fått barn tidligere, og at det dermed har påvirket tidspunktet kvinner og menn får barn på. Om slike umiddelbare reformeffekter også medfører varige endringer i det endelige barnetallet, er vanskeligere å slå fast. Mange av studiene har ofte ikke inkludert førstefødsler.

Likevel finnes det enkelte solide studier, både fra Norge og fra andre land, som peker på at spesielt kontantoverføringer kan ha en betydelig innvirkning på unge menneskers fødselstiming. En økning i barnetrygden i Nord-Troms førte til økt fødselsrate, spesielt blant kvinner tidlig i 20-årene.66 På samme måte viste en tysk simuleringsstudie at de langsiktige effektene av en kontantoverføring for å stimulere fødselstall var konsentrert blant yngre kvinner.67

21.1.7 Kostnadsberegning av ekstra barnetrygd

For å få et anslag over utgiftene har utvalget bestilt beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet av hvor mye en dobling av barnetrygden vil koste, der enten mor eller far/medmor er under 30 år. Kostnadene er basert på en antakelse om at den ekstra barnetrygden blir innført 1. januar 2026, hvor direktoratet har brukt befolkningsframskrivingene til Statistisk sentralbyrå (SSB) for antall barn og barnetrygdsatsen som gjelder fra 1. mai 2025. Det er anslått å være 51 468 førstefødte barn med minst én forelder under 30 år. En dobling av barnetrygden til disse barna vil gi en årlig utgift over statsbudsjettet på 1 215 millioner kroner.

Detaljene i innretningen av ordningen kan utformes på ulike måter, som kan ha betydning for de administrative kostnadene. Det vil være noen kostnader når ordningen skal innføres, men de er små sammenlignet med de totale kostnadene.

21.1.8 Utvalgets vurdering

Fallet i samlet fruktbarhetstall er særlig drevet av at kvinner og menn i 20-årene får færre barn. Unge får i dag barn fire år senere enn alderen de oppgir at de ønsker å få sitt første barn i. Unge voksne i 20-årene tjener i gjennomsnitt betydelig mindre enn voksne i 30-årene. De fleste i 20-årene kan derfor gå ut ifra at lønnsinntekten øker i årene framover, og at det dermed blir enklere å skaffe bolig og dekke de økonomiske kostnadene ved å ha barn. Det gir et insentiv til å utsette det å få barn. Utvalgets litteraturgjennomgang tyder på at finansielle insentiver og andre velferdsordninger øker fødselstallene, jf. kapittel 17. Tiltak som gir høyere disponibel inntekt til unge foreldre, kan derfor være egnet for å øke fødselstallene. Økt barnetrygd til foreldre under 30 år vurderes som det beste tiltaket for å øke den disponible inntekten for denne gruppen. Økt barnetrygd gir i liten grad dårligere arbeidsinsentiver, og sammenlignet med engangsutbetalinger vil barnetrygden i større grad gi en varig inntektsøkning. En ekstra barnetrygd vil også i mindre grad gi det som kan oppfattes som et urimelig avskjæringspunkt ved at de rett under 30 får full utbetaling, mens de rett over ikke får ytelsen i det hele tatt. Utvalgets flertall anbefaler på bakgrunn av dette en ekstra barnetrygd til foreldre under 30 år. Særmerknad fra mindretallet er i kapittel 21.3.

21.2 Tiltak for å øke disponibel inntekt for unge som får barn under utdanning

21.2.1 Bakgrunn

Elever og studenter som får barn under utdanningen, har i dag krav på både pengestøtte og tilrettelegging. De viktigste økonomiske ordningene som er særskilt rettet mot denne gruppen, er barnestipend, foreldrestipend, tilleggslån og overgangsstønad. Elever i videregående skole som får barn, har også krav på borteboerstipend.68 Studenter i høyere utdanning får i tillegg studiestøtte i form av et basislån og stipend, og de får subsidierte priser på kollektivtrafikk, trening og bolig. De fleste av landets største studiesteder har også tilbud om studentbarnehage og familieleilighet.69

Barnestipendet er en ren overføring til personer under utdanning med barn, og det er ment å dekke ekstra kostnader som følger av å ha barn. Ytelsen gis i dag til elever i videregående utdanning, elever som tar forberedende opplæring for voksne, studenter på fagskole og studenter ved universitet og høyskoler. I studieåret 2024/2025 ligger stipendet på 2 028 kroner per måned per barn for de to første barna og på 1 319 kroner for hvert ekstra barn. Hvis begge foreldrene til barnet er under utdanning, kan begge motta barnestipend. Støtten er imidlertid betinget av at flere krav oppfylles. For det første må søkeren bo med barnet minst 40 prosent av tiden, og barnet må være under 16 år. I tillegg reduseres støtten dersom søkeren og/eller partneren har høy inntekt og/eller formue.

I 2025 er inntektsgrensen for studenter 224 000 kroner, inntektsgrensen for partneren er 507 000 kroner, og den samlede formuesgrensen for paret er 981 000 kroner. Barnestipendet reduseres med 55 øre for hver krone som søkeren eller partneren/ektefellen tjener over inntektsgrensen per år, og det reduseres med 22 øre for hver krone formuen som overstiger formuesgrensen per år. Hvis en person under utdanning får utdanningsstipend og barnestipend samtidig, er reglene slik at barnestipendet forkortes først dersom inntekten for året overskrider inntektsgrensene eller formuesgrensen. Dersom søkeren studerer på deltid, vil størrelsen på barnestipendet speile studieprosenten.

For unge elever i videregående skole blir barnestipendet redusert hvis eleven har trygd, for eksempel stønad som enslig forsørger, eller hvis eleven har lærlinglønn. For hver krone eleven får i trygd eller lærlinglønn, reduseres stipendet med 66 øre. Hvis ektefellen eller samboeren tjener mer enn 40 920 kroner brutto per måned i skoleåret 2024–2025, blir stipendet redusert med 60 øre per krone som overstiger grensen.

Foreldrestipendet er en ordning som skal motvirke at personer som får barn under utdanningen, pådrar seg ekstra gjeld i tiden de er hjemme med barn etter fødselen. Ordningen fungerer slik at den delen av studiestøtten som normalt blir gitt som lån, i stedet blir omgjort til stipend i perioden det gjelder. I motsetning til for eksempel barnestipendet representerer derfor ikke denne ordningen en økning i likviditeten for mottakeren. I dag virker ordningen fra 3 uker før til 46 uker etter fødselen. Stipendet kan fordeles mellom et par, og partneren kan få inntil 40 uker. Et vilkår for å motta stipendet er at søkeren har vært under utdanning i minst fire måneder før fødselen. For å fange opp personer i overgangen mellom utdanning og yrkesliv er det videre mulig å få foreldrestipend dersom man får barn innen syv måneder etter at man har fullført en grad. Dersom ektefellen/samboeren mottar foreldrepenger, faller retten til foreldrestipend bort i det samme tidsrommet. Studenter som studerer videre etter at foreldrestipendet er tatt ut, vil så gå over til ordinær studiestøtte. I 2024–2025 utgjør lån og stipend for ett studieår på fulltid ca. 151 000 kroner, der inntil 40 prosent omgjøres til stipend dersom studenten fullfører graden innen normert tid.

21.2.2 Økt foreldrestipend og reduksjon av studiegjeld

I dag eksisterer det to ordninger som gir økonomisk støtte til unge som er under utdanning og har barn: foreldrestipend og barnestipend. Utvalget har vurdert mulige endringer i disse ordningene med mål om å øke støtten til unge personer som får barn under utdanningen. En viktig forskjell mellom de to ordningene er hvilke grupper som har krav på støtten. Mens barnestipendet gis til personer som er under utdanning og har barn under 16 år, gis foreldrestipendet bare til de som er under utdanning idet de får barn. Utvalget ønsker å treffe gruppen som får barn under utdanningen, og mener derfor at en endring i foreldrestipendet vil være det beste tiltaket.

En økning i foreldrestipendet vil kunne kompensere unge som får barn under utdanningen for bortfall av arbeidsinntekt i tiden de er hjemme med barn det første året. En gjennomgang av overføringene til de som får barn under utdanningen, viser at summen det første året med barn kunne komme opp i 365 000 kroner dersom ekstra barnetrygd ble innført. Året etter faller imidlertid beløpet en god del, fordi engangsstøtten eller foreldrepengene faller bort.

I sum foreslår derfor flertallet i utvalget et tiltak der foreldrestipendet økes med 25 000 kroner, og at studiegjelden reduseres med 25 000 kroner, for de som har rett på foreldrestipend. Tiltaket skal gjelde de som har krav på foreldrestipend etter gjeldende regler, og som er under 30 år. Reduksjonen av studiegjelden utløses idet et par under utdanning får barn. Effekten av reduksjonen vil merkes når lånet skal betales tilbake, og det gir lavere løpende utgifter på lang sikt. Som beskrevet i kapittel 4.7 har familier med barn, dersom alt annet er likt, mindre lånekapasitet enn familier uten barn. Med lavere studielån vil disse barnefamiliene ha bedre lånekapasitet og få en enklere overgang til boligmarkedet.

En øvre alder for gruppen som tiltaket skal omfatte, er basert på de samme prinsippene som forslaget fra flertallet i utvalget om ekstra barnetrygd, presentert i delkapittel 21.3.1. Den øvre grensen er valgt fordi den definerer den øvre grensen for unge voksne i utvalgets mandat, og fordi fallet i fødselstall blant unge under utdanning har vært konsentrert for dem under 30 år. I tillegg ligger grensen nær dagens gjennomsnittsalder for førstefødsler, og den kan derfor gi insentiver til å stifte familie litt tidligere.

21.2.3 Målkonflikter

I dette avsnittet vurderer utvalget målkonflikter mellom tiltakene og andre deler av familiepolitikken og annen politikk som påvirker barnefamiliene (se kapittel 18).

En sentral målkonflikt for å øke overføringene er om dette kan ventes å påvirke arbeidstilbudet. Selv om elever og studenter ikke jobber fulltid, er det i dag vanlig å jobbe deltid ved siden av utdanningen. Et fall i arbeidstilbudet kan skje gjennom flere mekanismer. Økte overføringer øker budsjettet til mottakeren og reduserer behovet for å jobbe for å dekke et gitt husholdningsbudsjett (inntektseffekten). I tillegg kan overføringer rettet mot studenter gi insentiver for individer som ikke studerer, til å melde seg opp som student for å motta overføringene som gjelder denne gruppen.

Forskningslitteraturen som ser på effekten overføringer har på arbeidstilbudet, omtalt nærmere i kapittel 21.1, indikerer at arbeidstakere reduserer sitt arbeidstilbud ved økt barnetrygd eller ved innføring av babybonus. En analyse av økt barnetrygd i Polen fant at om lag 20 prosent av økningen ble brukt til å redusere arbeidstilbudet. En økning i foreldrestipendet vil i prinsippet kunne gi en lignende effekt, men siden foreldrestipendet ytes i en kortere periode, kan denne effekten være mer kortvarig. Selv om unge under utdanning som mottar foreldrestipend, ikke jobber i perioden de mottar denne støtten, kan en økning i budsjettet føre til at flere bruker mer tid på barnet etter foreldrepengeperioden. En slik effekt ble påvist etter innføringen av babybonus i Spania i 2007.70

Insentivene til å melde seg opp som student for å kunne få overføringer rettet mot studenter avhenger av størrelsen på disse overføringene sammenlignet med alternativet, og ikke minst av hvilke krav som stilles for å motta overføringene som student. For foreldrestipendet er det ikke krav om studieprogresjon i perioden man mottar stipendet, men det er krav om å ha rett til studiestøtte de siste fire månedene før fødselen. Dersom personen ikke tar noen studiepoeng i denne perioden, vil vedkommende derfor ikke få omgjort lån til stipend for disse månedene.

Et alternativ til å jobbe ved siden av studiene er å slutte i jobben og begynne å studere på fulltid. Om personen vil tjene penger på å gjøre dette, avhenger av lønnen i jobben. Men dersom den økonomiske støtten man kan få når man får barn mens man studerer, øker, vil det isolert sett gjøre en slik overgang mer attraktiv. En student som mottar ekstra barnetrygd, økt foreldrestipend på 25 000 kroner, barnestipend og engangsstønad, vil i løpet av barnets første år motta om lag 334 000 kroner skattefritt. I de påfølgende årene faller imidlertid foreldrestipendet og engangsstønaden bort, og den årlige overføringen reduseres betydelig. Til sammenligning ligger gjennomsnittslønnen for 25–29 åringer innenfor bygg og anlegg og helse- og sosialtjenester på henholdsvis 621 000 kroner og 584 000 kroner før skatt.71

Fordelingsvirkningene av tiltakene som er skissert i avsnittet ovenfor, går generelt i retning av å øke overføringene til en gruppe som har relativt lite, og på den måten er de positive. Elever og studenter som får barn under utdanningen, har i gjennomsnitt lavere inntekt enn unge voksne i arbeid. Videre vil gruppen som er under 30 år, generelt ha lavere inntekt enn dem over 30.

Kapittel 18 beskriver ytterligere tre hensyn som skal vurderes i tilknytning til utvalgets tiltak, nemlig gode levekår for barn, helse og likestilling. Hensynet til morens og barnets helse er blant de mest tungtveiende grunnene til å gjøre det enklere å få barn tidligere. Utvalget forventer ikke at tiltaket for unge som får barn under utdanning, kommer i konflikt med andre mål for disse områdene. Utvalget har ikke vurdert om økte overføringer vil påvirke gjennomføringsgraden til personer under utdanning.

21.2.4 Effekter på fødselstallene

Effekten en økning i husholdningsbudsjettet har på fertiliteten, avhenger antakelig av en rekke faktorer, som størrelsen på økningen, varigheten av støtten og synligheten av endringen.

Basert på en gjennomgang av relevant forskningslitteratur i kapittel 17 og 21.1 legger vi til grunn at tiltaket vi skisserer i dette kapittelet, kan gi en økning i fødselstallene på 3–4 prosent. Det er imidlertid viktig å påpeke at det er flere viktige forskjeller mellom tiltakene i tidligere studier og tiltakene som diskuteres her, noe som reduserer overførbarheten i resultatene fra forskningslitteraturen. Ifølge tall utvalget har fått fra SSB, ble det i 2023 født 1 643 barn av personer som var under 30 år og under utdanning. Dersom dette tallet skulle økt med 3–4 prosent, vil det være snakk om 49–65 barn som en effekt av tiltaket. Som nevnt i kapittel 21.1.6 er effekten bygget på forskningsresultater som ser på den umiddelbare effekten økte overføringer har på antall fødsler. Det kan gi en varig effekt på periodefruktbarheten, men det er usikkert hva som vil være effekten på hvor mange barn folk får i løpet av livet.

21.2.5 Kostnadsberegninger av tiltak

Utvalget har bedt Lånekassen beregne kostnadene ved en økning i foreldrestipendet. Beregningene er gjort ved å legge til grunn tilgjengelig statistikk for studieåret 2023/2024.

Totalt var det 2 280 personer som mottok foreldrestipend i dette studieåret, og av disse var 1 440 studenter ved fagskole og høyere utdanning. Støttebeløpet varierer, basert på hvilke stipendordninger mottakerne hadde krav på (se nærmere beskrivelse av foreldrestipendet i delkapittel 21.2.1).

Lånekassens beregninger viser at den varige effekten av å øke foreldrestipendet tilsvarer det økte beløpet multiplisert med antallet mottakere. Lånekassen har ikke fått i oppgave å beregne kostnadene ved å redusere studiegjeld, men utvalget legger til grunn at kostnadene for dette vil følge samme prinsipp.72 Utvalget anslår at kostnaden av forslaget om å øke foreldrestipendet med 25 000 kroner og redusere studiegjelden med 25 000 kroner vil tilsvare om lag en økning i foreldrestipendet på 50 000 kroner, som har en varig effekt på 114 millioner kroner. Av dette vil 57 millioner kroner påløpe umiddelbart, som økt foreldrestipend. 57 millioner kroner vil påløpe som redusert tilbakebetaling til Lånekassen, fordelt over nedbetalingstiden. Det er viktig å merke seg at dette kostnadsanslaget tar utgangspunkt i tilpasningene for individer til dagens ordning med lik sats for barnestipendet/foreldrestipendet for alle grupper. Dersom en endring fører til at flere unge under utdanning får barn, vil kostnaden for tiltaket bli høyere.

21.2.6 Utvalgets vurderinger

Gjennomsnittsalderen for førstegangsfødende har gått tydelig opp i Norge i løpet av de siste 10 årene. Fallet i fødselstallene er særlig drevet av at kvinner og menn i 20-årene får færre barn. Fødselstallene for personer under utdanning har vært vedvarende lave, og de har falt enda mer de siste 15 årene. Dette skjer i takt med at stadig flere tar høyere utdanning. Utvalgets flertall mener det er viktig å legge bedre til rette for at unge som ønsker det, skal kunne få barn mens de er under utdanning. Utvalgets flertall foreslår derfor å innføre en økning i foreldrestipendet på 25 000 kroner kombinert med en reduksjon av studiegjelden på 25 000 kroner. Økningen i foreldrestipendet vil gi romsligere økonomi til de som velger å få barn under studiene, som sammenlignet med andre grupper har lav inntekt. Reduksjonen i studiegjeld vil gi bedre kjøpekraft på lang sikt og vil særlig gjøre det enklere å komme seg inn på boligmarkedet. Utvalget vurderer det som et bedre tiltak å øke foreldrestipendet enn å øke barnestipendet fordi denne ordningen i mindre grad er ventet å gå utover arbeidslivet, enten ved at målgruppen jobber færre timer enn tidligere, eller ved at målgruppen slutter helt å jobbe i en periode. Særmerknad fra mindretallet er i kapittel 21.3.

21.3 Særmerknad

Utvalgsmedlem Victoria Sparrman, heretter dette utvalgsmedlem, har følgende særmerknad:

Den norske modellen legger godt til rette for å kombinere omsorg for barn med yrkesaktivitet og utdanning. Modellens velferdsordninger innebærer at de som velger å få barn får økonomiske overføringer, tid til omsorgsarbeid, et utbredt tilbud om barnepass både før og under skolealder, samt generelt offentlig utdannings- og helsetilbud i Norge. Tross disse velferdsordningene har Norge i likhet med andre land opplevd en nedgang i fødselstall de siste 15 årene.

Om, når og hvor mange barn den enkelte får påvirkes av en rekke personlige, sosiale og økonomiske forhold, som for eksempel verdisyn og sosiale normer, samlivsstabilitet, helse, framtidsutsikter, utdannings- og arbeidsmarkedssituasjonen, kostnadene og gleden ved å oppdra barn og det familiepolitiske rammeverket.

Utvalgets flertall fremmer to omfattende forslag, en ekstra barnetrygd for personer under 30 år og økt foreldrestipend til personer under utdanning under 30 år. Foruten at tiltakene anslås å gi en beskjeden vekst i antall fødsler tross til dels betydelige budsjettmessige konsekvenser, kan de økonomiske overføringene også gi negative økonomiske effekter for den enkelte på lengre sikt (manglende fullføring av utdanning og redusert lønnsutvikling over livsløpet). Særlig mener dette utvalgsmedlemmet at forslagene om å gi en ekstra barnetrygd også for foreldre i tenårene og økning av foreldrestipend for personer under utdanning, ikke er tilstrekkelig utredet av utvalget. Tiltakene som foreslås kan gi betydelige målkonflikter opp mot gode oppvekstsvilkår på lang sikt, og negative effekter for likestilling og individers mulighet til jobb og utdanning.

22 Rom for barn – boligpolitikk

Etablering i boligmarkedet er en av flere faktorer som mange menn og kvinner mener må være på plass før de får barn. I dette kapittelet beskriver vi utvalgets vurderinger som gjelder boligmarkedet. Utvalget vurderer at den store prisøkningen i boligmarkedet har gjort det vanskeligere for enkelte grupper å kjøpe egen bolig. I tillegg kan det å kjøpe bolig i sentrale strøk, der prisene har økt mer en lønningene, føre til høy gjeld som binder opp fleksibiliteten til småbarnsfamilier. På grunn av at boligmarkedet påvirker fødselstallene, mener utvalget at boligpolitikken må ses i sammenheng med både familiepolitikken og skattepolitikken i framtiden. Utvalget mener at boligbeskatning kan gjøre det lettere for unge å komme seg inn i boligmarkedet og gjennom dette ha en positiv effekt på fødselstallene. Utvalget vurderer også at tiltak som øker boligtilbudet kan ha en positiv effekt på fødselstallene.

22.1 Bakgrunn

To store spørreundersøkelser blant norske kvinner og menn i alderen 24–46 år viser at det er viktig for mange at de eier egen bolig, og at boligen er stor nok, både for å kunne få det første barnet og for å få flere barn.73 Når det gjelder faktorer som skal være på plass før det første barnet, rangerer respondentene fast jobb, fast forhold og trygg økonomi høyest. Samtidig svarer over 70 prosent i begge undersøkelsene at det er «nokså viktig» eller «svært viktig» å eie bolig før de får sitt første barn. Blant de som svarer at de ikke anser seg som ferdige med å få barn, trekkes behovet for større bolig fram som den viktigste hindringen for å få flere barn. I begge spørreundersøkelsene svarer over 40 prosent at de er helt enige i at flere barn ville gitt behov for en større bolig.

Forskning fra andre land indikerer at det å eie bolig har en positiv effekt på fødselstallene. Det er imidlertid vanskelig å fastslå hvor stor effekten er. Siden det er mange faktorer som kan påvirke valget om barn, og siden de samme faktorene kan henge sammen med boligkjøp, er det en sentral utfordring i litteraturen å isolere effekten tilgang på bolig har på valget om å få barn. En studie fra Brasil dokumenterer en positiv årsakssammenheng mellom boligeierskap og fødselstall for unge voksne.74 I tillegg er det en rekke studier, fra blant annet USA, Danmark og Nederland, som finner en positiv samvariasjon mellom boligpriser og fødselstall for boligeiere, og en negativ samvariasjon mellom boligpriser og fødselstall for leietakere.75

Statistikk for prisutviklingen i boligmarkedet de siste 15 årene indikerer at det har blitt vanskeligere å komme seg inn på boligmarkedet i sentrale strøk, fordi boligprisene har økt mer enn lønningene. Boligprisindekser, som beregner kjøpekraft for ulike eksempelhusholdninger, har falt over tid og særlig i sentrale strøk (se kapittel 10). Utlånsforskriften og kraftig prisvekst har forhindret særlig unge fra å kjøpe bolig uten hjelp, på grunn av manglende egenkapital og lavere inntekt. Dette kan ha ført til at de utsetter eller gir opp planene om å kjøpe bolig. Bokostnader avtok, ifølge Statistisk sentralbyrå, noe i perioden 2011–2018, men de begynte så å øke med høyere renter. Dette gjelder for både leietakere og eiere, men kostnadene har økt mest for eiere, på grunn av økte renteutgifter.

Samtidig som prisene har økt mer enn lønningene, viser statistikk for andelen som eier bolig, fordelt på ulike aldersintervaller, at eierandelen blant 25–35-åringer har økt på landsbasis de siste ti årene. Statistikk for foreldrehjelp viser at dette har blitt vanligere, særlig i Oslo. Analyser av kjøpere og foreldrenes finansielle situasjon viser at de som kommer seg inn på boligmarkedet, i større grad enn tidligere har foreldre med høy lønn og/eller formue. I sum indikerer statistikken at det har blitt viktigere å eie bolig for unge voksne, men at forskjellene øker mellom de som har muligheten til å komme seg inn på boligmarkedet, og de som ikke har det.

22.2 Utvalgets vurdering

Gjennomgangen av rapporter og statistikk om det norske boligmarkedet viser at det har blitt vanskeligere å kjøpe bolig for enkelte grupper i sentrale strøk. Utlånsforskriften og prisveksten i det sentrale østlandsområdet har ført til enten at unge og par med «vanlige» jobber, som helsefagarbeidere og tømrere, ikke har mulighet til å kjøpe bolig, eller at andelen boliger som mange unge og par med vanlige jobber har mulighet til å kjøpe, uten foreldrehjelp, er kraftig redusert. Særlig personer med lite utdanning har hatt en nedgang i eierskapet over tid. Utviklingen kan også ha bidratt til at det tar lengre tid komme i gang med småbarnslivet sammenlignet med tidligere, ettersom det kan ta lengre tid å spare opp nødvendig egenkapital og få en høyere inntekt. De løpende kostnadene ved å ha barn blir også tatt hensyn til når bankene vurderer låneevne, og det gjør at par med barn kan låne mindre enn par uten barn. Videre gjør dette at par kan ønske å etablere seg i en egnet bolig før de får barn, og det kan dermed bidra til at de utsetter foreldreskapet.

Boligprisveksten har i stor grad bidratt til en omfordeling av formue fra yngre til eldre generasjoner. Unge kjøpere pådrar seg høyere gjeld enn før, og de som eier bolig i eldre generasjoner tjener på prisveksten. En jevnere fordeling av boligformue over livsløpet kunne redusert presset i en fase der mange ønsker å stifte familie. Skattepolitikken og familiepolitikken bidrar til omfordeling både mellom husholdninger med høy og lav inntekt og mellom husholdninger med og uten barn. Likevel regnes boligpolitikken sjelden som en del av familiepolitikken, til tross for at bolig er et grunnleggende gode for familier. Utvalget mener derfor det er gode argumenter for å se boligpolitikken i sammenheng med både familiepolitikken og skattepolitikken i framtiden, og at det er behov for en bredere forståelse for hvordan boligmarkedet og generasjonsfordelingen av økonomiske ressurser påvirker muligheten for å etablere seg med barn.

Skattepolitikken har favorisert boligeierskap over tid, og dette har vært en medvirkende faktor til prisveksten i boligmarkedet. Fordeler som skattefri gevinst ved salg av egen bolig, fradrag for gjeldsrenter og lav formuesverdsetting av primær- og sekundærbolig har gjort det økonomisk attraktivt å investere i bolig. Denne asymmetrien var bakgrunnen for at Torvik-utvalget foreslo en rekke tiltak for å oppnå en mer skattemessig likebehandling mellom fordelen av å eie egen bolig og avkastning på annen kapital.76 Utvalget pekte på at dagens lave beskatning av bolig bidrar til høye priser og gjør det vanskeligere for nykommere å etablere seg. Økt skatt på bolig kan derfor bidra til bedre funksjonalitet i markedet og redusere inngangsbarrierene. Torvik-utvalgets pakke er basert på innføringen av en skatt for fordelen ved å eie, full skattlegging av leieinntekter, skjerpet gevinstbeskatning ved salg av bolig og endringer i formueskatten.77 Utvalget påpekte at pakken bør fases inn over tid for å forhindre negative effekter for boligmarkedet og for å gi eiere tid til å tilpasse seg. Tiltakspakken ventes å øke skatteprovenyet, redusere boligetterspørsel og boligpriser og å redusere skattemessig favorisering av bolig.

Fødselstallsutvalget mener at tiltak som reduserer boligprisveksten kan ha en positiv effekt på fødselstallene for unge som sliter med å komme seg inn på boligmarkedet eller som ønsker større bolig for å få flere barn. Utvalgets undersøkelser tyder på at det har blitt vanskeligere å komme seg inn på boligmarkedet for gruppen som ikke kan få hjelp fra foreldre, samtidig som det å eie bolig for mange er en viktig forutsetning for å ville ha barn. Tiltak som reduserer boligprisveksten kan samtidig bidra til en jevnere fordeling av boligformue mellom generasjoner og gjennom livsløpet. Utvalget mener derfor at Torvik-utvalgets tiltakspakke for skattlegging av bolig bør vurderes. Fødselstallsutvalget understreker samtidig at det er viktig at innføringen av skattelegging av bolig bør skje på en måte som gjør at den samlede skattebelastningen på barnefamiliene holdes uendret. Samtidig viser forskning at høyere boligpriser kan ha sammenheng med økte fødselstall blant de som allerede eier bolig, noe som tilsier at et prisfall kan ha motsatt sammenheng for denne gruppen.78 Dette understreker behovet for å vurdere tiltakene i et helhetlig perspektiv. En vurdering av tiltaket bør også se nærmere på om skatt på bolig kan påvirke tilbudet av boliger i markedet.

Utvalget mener i tillegg det er grunnlag for å løfte fram tiltak som øker tilbudet av boliger i boligmarkedet. Tiltak som øker tilgangen til egnede familieboliger, og som gjør boligmarkedet i tettbygde strøk mer forutsigbart, kan bidra til å lette presset på unge voksne og barnefamilier i etableringsfasen. Tiltak som øker boligtilbudet kan også innebære at man reduserer strukturelle hindringer for etablering og bosetting i distriktene, der boligmarkedene ofte er små og lite mangfoldige og boligutbygging er krevende. Tilgangen til egnede leieboliger og forutsigbarhet i leieforhold som gir botrygghet, kan også være vesentlig for å kunne realisere familieetablering og for å kunne planlegge et familieliv.

Tiltak på dette området må imidlertid vurderes i et bredt samfunnsperspektiv. Utvalgets tilnærming har vært begrenset til fødselstall, og det er derfor viktig at eventuelle tiltak også vurderes opp mot andre hensyn – slik som økonomiske, sosiale og miljømessige konsekvenser.

Gjennomgangen av forskningslitteraturen som dreier seg om effekten boligeierskap har på fødselstall, viser at det er begrenset med kunnskap om hvilken effekt boligmarkedet har på fødselstallene. Utvalget mener det er behov for mer forskning på dette temaet, og viser til nærmere omtale i delkapittel 26.3.

23 Pregravid helse, svangerskap, fødsel og barseltid

Helse og helsetjenester er viktig for overgangen til å bli forelder på mange måter. Studier tyder på at unge voksne mangler kunnskap om hvordan evnen til å få barn avtar med alderen, og for enkelte kan helsetjenester knyttet til assistert befruktning være avgjørende for at de skal kunne få barn i det hele tatt. De fleste opplever det å få barn som en stor glede, men overgangen kan også være krevende. Noen mødre får betydelige helseplager knyttet til svangerskap og fødsel, og både mødre og fedre kan møte psykiske belastninger i overgangen til å bli (flerbarns)foreldre. God omsorg og helse i barnets første leveår gir et viktig grunnlag for god helse og livskvalitet senere i livet.

I dette kapittelet skisserer utvalget konkrete forslag til hvordan helsetjenesten kan legge til rette for at flere får realisert sine ønsker om barn. Utvalget understreker behovet for å styrke kunnskapen om fekunditet og hvordan fruktbarheten påvirkes av alder og livsstil, slik at unge voksne kan ta mer informerte valg. Assistert befruktning har stor betydning for par og for enslige kvinner som får oppfylt sitt ønske om barn, og utvalget mener at dette tilbudet i større grad bør ligne den ordinære helsetjenesten når det gjelder egenbetaling, og at man bør vurdere å øke kapasiteten.

Utvalget peker også på at noen oppgir helseutfordringer som en viktig grunn for å ikke få flere barn, og at helsetjenesten har en sentral rolle i å avhjelpe slike utfordringer. Derfor foreslår utvalget tiltak for å styrke svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen. Dette innebærer bedre bemanning og mer effektiv bruk av eksisterende ressurser, økt oppfølging av gravide og nybakte foreldre med psykiske og fysiske helseutfordringer, blant annet ved å involvere fastlegene mer i svangerskaps- og barselomsorgen, styrke informasjonen gitt til gravide om fødsel- og barseltiden, og dessuten styrking av fødekvinners medbestemmelse under fødsel. Utvalget framhever til slutt at barselomsorgen må styrkes, og at dette til en viss grad bør kunne oppnås gjennom omprioriteringer innenfor de eksisterende ressursrammer.

23.1 Pregravid helse og fekunditet i helsetjenesten

Hensynet til morens og barnets helse er blant de viktigste grunnene til å gjøre det enklere å få barn tidligere (se kapittel 6.5.4). En noe lavere fødealder enn dagens kan gjøre det enklere å unnfange barn, gi mindre behov for bruk av assistert befruktning og bidra til at flere får det antallet barn de opprinnelig ønsket seg. I tillegg kan man forvente en både kort- og langsiktig helsegevinst for mødre fordi det er en lavere risiko for svangerskapskomplikasjoner og langsiktig helsetap i forbindelse med svangerskap ved lavere alder. For barna som blir født, kan en noe lavere alder hos både mor og far gi bedre helseutfall. Bedre helseutfall for mor og barn er viktig for både individet og samfunnet på lang sikt, og det letter presset på helsetjenesten på kort sikt.

Utvalget presiserer at hensikten med slike tiltak ikke er å gi en lavest mulig fødealder. Som beskrevet i kapittel 8.2 henger en høyere fødealder sammen med bedre lønnsutvikling og mer likestilling i arbeidsmarkedet og på den måten også mer økonomisk stabilitet. Utvalget vurderer imidlertid at en senkning av gjennomsnittlig fødealder med 1 til 2 år, sammenlignet med dagens nivå på 30,4 år kan ha helsemessige fordeler og være forenelig med gode utfall også på andre områder.

23.1.1 Øke unges kunnskap om evnen til å få barn

Som vi så i kapittel 6.3.2 viser empiriske studier at unge voksne mangler kunnskap om hvordan evnen til å få barn henger sammen med alder, livsstil, helseatferd og helse. Utvalget anbefaler derfor en gjennomgang av hvordan denne kunnskapen er dekket i utdanningsløpet. For at denne informasjonen skal nå alle, og nå dem i en alder som er nært opp mot alderen for mulig reproduksjonsstart, bør den bli gitt senest mulig i det videregående opplæringsløpet. Det bør gjøres en gjennomgang av 1) hvordan både kvinner og menns reproduktive helse er beskrevet i pensum for de eldste elevene, 2) hva som er kunnskapsstatusen på dette feltet, og 3) hvordan denne kunnskapen kan formidles mest mulig effektivt og aldersadekvat. Hensikten med informasjonen er å gjøre det enklere for framtidens unge voksne å ta kunnskapsbaserte beslutninger om sin egen reproduksjon. Det er viktig at informasjonen som blir gitt, er nøytral og kunnskapsbasert.

23.1.2 Øke kompetansen om pregravid helse

Bedre pregravid helse kan ha flere positive virkninger for den norske fødepopulasjonen, som bedre mødrehelse, økt fekunditet, friskere og flere barn og redusert press på helsetjenesten. Utvalget foreslår at helsepersonell som er i kontakt med unge voksne, bør få mer kompetanse om pregravid helse. Det dreier seg på den ene siden om hvordan alder, helse og livsstil påvirker evnen til å få barn, og om når det passer å få barn fra et helseperspektiv. På den andre siden dreier det seg om hvordan pregravid helse påvirker mors helse under svangerskap og fødsel samt helsen til framtidige barn. Både gutter og jenters pregravide helse er relevant. Vi mangler imidlertid kunnskap om pregravid helse i Norge. Utvalget foreslår derfor at det prioriteres penger til forskning på pregravid helse (se kapittel 26.5.1).

Utvalget kjenner ikke til studier om hvilken effekt kompetanse om pregravid helse har på fødselstallene. Utvalget ser fram til at tiltak på dette området dokumenteres med gode forskningsbaserte effektstudier som en del av forskningen på pregravid helse, og som en del av folkehelsefeltet.

23.1.3 Forebygging av infertilitet som en del av folkehelsefeltet

Omfanget av og årsaker til infertilitet og nedsatt evne til å få barn er beskrevet nærmere i kapittel 6.3. Som for mange helseproblemer er det i mange tilfeller mer effektivt å forebygge enn å behandle infertilitet. Blant voksne i fekund alder er infertilitet og nedsatt evne til å få barn mer utbredt enn mange andre kroniske sykdommer (for eksempel astma, diabetes, psykiske sykdommer, kreft og hjerte-kar-sykdommer).79 Utvalget foreslår at forebygging av infertilitet skal inngå som en del av folkehelsefeltet. Det betyr blant annet at det skal behandles i meldinger om folkehelse og inngå i Folkehelserapporten.80 Hvis forebygging av infertilitet blir en del av folkehelsefeltet, vil vi få mer kunnskap om hvordan sosiale strukturer og determinanter gjør det enklere eller vanskeligere for folk å lykkes med å få barn. I dette inngår kunnskap om hvordan foreldrenes alder påvirker sannsynligheten for å få det antallet barn de ønsker seg. Forebygging av primær og sekundær ufrivillig barnløshet kan handle om strukturelle tiltak som bedrer pregravid helse, og som gjør det enklere å få barn ved en alder der fekunditeten er høy. Det trengs mer kunnskap om infertilitet i det moderne samfunnet og om hvordan muligheten til å få ønsket antall barn, med gode helseutfall for mor og barn, påvirkes av utsettelse og livsstilsendringer.

23.1.4 Utvalgets vurdering

Oppsummert foreslår utvalget å øke kunnskapen om evnen til å få barn (fekunditet) og pregravid helse. Kunnskap om fekunditet og pregravid helse gir unge voksne bedre forutsetninger for å ta informerte valg om når det passer å få barn. Bedre pregravid helse kan ha flere positive virkninger: bedre mødrehelse, økt fekunditet, friskere og flere barn og redusert press på helsetjenesten.

Konkret foreslår utvalget at:

• unges kunnskap om hvordan evnen til å få barn henger sammen med alder og livsstil/helseatferd og helse, økes

• forebygging av infertilitet skal inngå som en del av folkehelsefeltet

• helsepersonell som er i kontakt med unge voksne, bør få mer kompetanse om pregravid helse, og at kunnskapen om pregravid helse styrkes gjennom forskning

Utvalget har ikke gått nærmere inn på hvordan tiltakene i dette delkapittelet skal utformes konkret, og har dermed ikke beregnet de økonomiske og administrative konsekvensene. Utvalget vurderer likevel disse konsekvensene som begrenset.

23.2 Assistert befruktning

Det er begrenset kapasitet og begrensede rettigheter i det offentlige helsevesenet når det gjelder assistert befruktning. Hjelp til å få barn for par som sliter med å bli gravide kan være målrettet for å øke fødselstallene. Dekning av kostnader til behandling har vist seg å ha betydning for bruken av assistert befruktning og for å øke fødselsratene (se kapittel 6.3.3). Presset på tjenestene kan også øke når flere som har ventet med å få barn, opplever redusert evne til å bli gravide ved høyere alder.

23.2.1 Utvide tilgangen til assistert befruktning i det offentlige

23.2.1.1 Dagens situasjon

Helsedirektoratets prioriteringsveileder gir nærmere vurdering av hvem som kan ha redusert nytte av behandlingen.81 Her oppgis blant annet overvekt og alder over 38 år, om paret eller kvinnen har barn fra før, samt om paret eller kvinnen har hatt tidligere behandlingsforsøk. Studier viser at assistert befruktning i Norge i mye større grad bidrar til førstefødselsraten enn til raten for senere fødsler.82 Dette kan ses i lys av prioriteringskriteriene for assistert befruktning, som framhever at de uten barn skal prioriteres. Danmark åpnet nylig for at det offentlige skulle tilby behandling med IVF/ICSI til par og enslige som ønsket et barn nummer to. Det ble avsatt 150 millioner danske kroner årlig for dette.

Prioriteringene innen assistert befruktning er gjerne relatert til suksessrate for behandlingen (særlig knyttet til alder) og ikke nødvendigvis relatert til hvem som har størst behov for behandlingen. Samtidig avgrenses i prinsippet mange par som har barn sammen fra før, fra offentlig behandling. Sammen med til dels lange ventelister gjør dette at mange par søker seg til private behandlere. Rapportering til Helsedirektoratet viste følgende fordeling mellom offentlige og private klinikker av antall barn født etter assistert befruktning i 2022: offentlig 1 863 barn og privat 1 358 barn.83

Utvalget konstaterer videre at egenandelene for å dekke kostnader er høyere ved assistert befruktning enn ved andre helsetjenester. Det er tidligere blitt vurdert at det ikke er noen medisinsk begrunnelse for at infertilitetsbehandling skal ha en vesentlig høyere egenandel enn annen behandling.84 Sammen med begrenset tilgang til offentlig behandling kan dette ha ført til at kvinner med høyere inntekt og utdanning får flere barn fra assistert befruktning enn kvinner med lavere inntekt og utdanning. Kvinner med lavere inntekt og utdanning har nå de laveste fødselstallene i Norge.

23.2.1.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at Helsedirektoratet bør se nærmere på prioriteringen av assistert befruktning. Dagens prioriteringsordninger er i liten grad endret siden Lønning-utvalgene i 1987 og 1997 konkluderte med at assistert befruktning ikke skulle prioriteres.85 Siden den gang er adgangen til å gi assistert befruktning utvidet til flere grupper. Prioriteringskriteriene bør veie forventede kostnader ved behandlingen opp mot forventet nytte. Utvalget vurderer at dette kan innebære en mindre stram aldersgrense på 38/39 år for å kunne få behandling i det offentlige.

Assistert befruktning kan være belastende psykisk og fysisk, slik at dette særlig må vurderes mot antall forsøk som tilbys. Tre forsøk (egguttak) gir en god indikasjon på at flere forsøk har lav suksessrate. Det bør likevel vurderes om kvinner som oppnår å bli gravide gjennom behandlingen, men som ender i en spontanabort før uke 22, bør få tilbudt flere forsøk, da de i utgangspunktet har hatt en fertilitet på lik linje med de som får barn.

Når den medisinske vurderingen er at det er gode muligheter for å lykkes med assistert befruktning, mener utvalget at det offentlige i større grad bør dekke utgiftene til assistert befruktning på lik linje med andre offentlige helsetjenester. Eventuelt kan det utredes mulige refusjonsordninger for par og enslige med lav inntekt.

Utvalget vurderer videre at det fra et fødselstallsperspektiv er ønskelig at også par som har barn fra før, skal kunne få tilbud om assistert befruktning.

23.2.2 Utvide mulighet for assistert befruktning til nye grupper

23.2.2.1 Dagens situasjon

Linn Landewall i Medforeldre har i innspill til utvalget påpekt at loven ikke åpner for at par selv kan velge donor, for eksempel ved at to venner kan få barn sammen ved hjelp av assistert befruktning uten å være et par.86 Dette skyldes både at det i § 2-2 i bioteknologiloven står at «Assistert befruktning kan utføres på kvinne som er gift, samboer i ekteskapslignende forhold eller enslig. Bare søker som bor alene, regnes som enslig», og at det i § 2-10 står at «Behandlende lege skal velge egnet eggdonor eller sæddonor».

Det har vært en utvidelse av mulighetene for bruk av assistert befruktning over tid. Bioteknologirådet skriver at reguleringen av assistert befruktning har slik gått fra å være et forbud med spesifikke unntak til å være tillatt for alle med spesifikke unntak.87 Bioteknologirådet har nylig evaluert bioteknologiloven, og et flertall av rådet har foreslått å endre loven slik at det blir tillatt med embryodonasjon og donasjon av både egg- og sædceller samtidig (dobbeltdonasjon). Dette vil gjøre behandling tilgjengelig for par der begge er infertile, og for infertile enslige kvinner.88 Bioteknologirådet har ikke foreslått endringer § 2-2 eller § 2-10.

23.2.2.2 Utvalgets vurderinger

En utvidelse av muligheten til assistert befruktning i de tilfellene Medforeldre påpeker ovenfor, vil i seg selv ha begrenset effekt på fødselstallene. Det kan likevel åpne for at flere som ønsker det, kan bli foreldre, inkludert homofile menn. Utvalget erkjenner at det er mange ulike hensyn å ta når det gjelder assistert befruktning, spesielt med tanke på psykososial vurdering om barnets beste når foreldrene ikke er et par, og har ikke gått nærmere inn i de ulike spørsmålene knyttet til dette. Utvalget mener likevel at Bioteknologirådet bør utrede nærmere om par bør få mulighet til å bli foreldre sammen ved hjelp av assistert befruktning uten at de er «gift, samboer i ekteskapslignende forhold».

23.3 Svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen

Mange kvinner og menn oppgir belastningen for kvinner i forbindelse med graviditet og fødsel, som en viktig grunn for ikke å få (flere) barn, se kapittel 6.6. OECD finner at 60 prosent av respondentene mente dette var nokså eller veldig viktig.89 De fleste kvinner gjør sine første erfaringer med svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen først når de selv blir gravide og får barn. God oppfølging og behandling i svangerskapet og gjennom fødselen og barseltiden legger grunnlag for bedre helse for mødrene og barna. Hvordan fødselen forløper, hvordan barnets helse er ved fødselen, og hvordan kvinner opplever fødselen sin, har altså konsekvenser både for senere fødsler og for kvinnen og familiens helse både på kort og på lang sikt. Forskningen vi har gjennomgått i kapittel 6.6.1, har vist at negative fødselsopplevelser kan føre til psykisk uhelse og vanskeliggjøre overgangen til foreldreskapet, og at det reduserer sannsynligheten for å få et barn til, mens positive fødselsopplevelser kan bidra til å fremme kvinners helse og livskvalitet og bidra til en god overgang til foreldreskapet.

Kvinnehelseutvalget gjorde en omfattende gjennomgang av helseutfordringer og helsetjenester i etableringsfasen for kvinner og anbefalte blant annet å styrke svangerskaps-, fødsels-, og barselomsorgen og å endre finansieringsmodellen for fødselsomsorgen.90 Dette er til dels fulgt opp gjennom Kvinnehelsestrategien91 og i Nasjonal helse- og samhandlingsplan.92

Som beskrevet i kapittel 18 mener Fødselstallsutvalget at hensyn til foreldres og barns helse bør inkluderes og vurderes ved alle tiltak som har som mål å øke fødselstallene. Økt innsats for bedre mødre- og barnehelse vil også i seg selv kunne stimulere folk til å få flere barn. Tiltak som har som mål å bedre mødre- og/eller barnehelse, vil derfor kunne gi dobbel gevinst – bedre folkehelse og flere barn. Videre i dette kapittelet beskriver utvalget sine konkrete forslag til hvordan svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen kan styrkes.

23.3.1 Styrke bemanningen og bruke bemanningen bedre

23.3.1.1 Dagens situasjon

Helsepersonellkommisjonen påpekte i sin utredning at Norge, i likhet med andre land, står overfor store utfordringer med tilgang på personell i helse- og omsorgstjenestene. På tross av sterkere vekst i sysselsettingen i andre næringer konstaterer kommisjonen at presset har blitt merkbart større de seneste årene, og at situasjonen er ventet å bli enda strammere mot 2040.93 Helsepersonellkommisjonen vurderte at andelen helse- og omsorgstjenestene utgjør av den totale arbeidsstyrken i samfunnet, ikke kan øke vesentlig, og at helse- og omsorgstjenesten derfor må bruke personellet og kompetansen deres mer effektivt enn før.94

Tilgang til fagfolk er sett på som en av de største utfordringene framover også i svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen.95 Som beskrevet i kapittel 6.5 er fødepopulasjonen i endring, der det blir flere kompliserende faktorer. Dette fører til at arbeidsmengden per fødsel øker, og at det er større behov for kompetanse, ressurser og bemanning ved fødeinstitusjonene, især ved kvinneklinikkene, som håndterer mer komplekse fødsler. I tillegg har flere unge psykiske plager (se kapittel 6.2). I den grad flere nye foreldre har psykiske lidelser før de får barn, vil det også ha betydning for helsetjenesten, som må være rigget for å støtte denne voksende gruppen i (overgangen til) foreldreskapet.

Som beskrevet i kapittel 6.4.2 vurderer helseforetakene at spesialister innen fødselshjelp og kvinnesykdommer er blant spesialistgruppene som har behov for «strategisk oppmerksomhet». Bakgrunnen er blant annet høy alder blant overleger, utfordringer med å finne kvalifiserte søkere, utdanning av for få spesialister sett opp mot behovet og høy turnover. Gynekologer er også en spesialistgruppe som i relativt stor grad går inn i privat praksis etter spesialiseringen. Helsedirektoratet vurderte i 2021 at det også var behov for å ytterligere styrke jordmorbemanningen i svangerskapsomsorgen og helsestasjonene (kapittel 6.4.2).

23.3.1.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at man bør øke antall ansatte i fødselsomsorgen (utdanne, rekruttere og beholde) gjennom å tilføre økte ressurser og ved å legge vekt på fagutvikling, trivsel og tilrettelegging for de ansatte. Dette gjelder både leger, jordmødre, barnepleiere, helsefagarbeidere og assistenter.

I tillegg foreslår utvalget fire konkrete tiltak for å bruke personellet bedre. Det første tiltaket er å vurdere om ressurser kan flyttes fra svangerskapsomsorgen til barselomsorgen, for eksempel ved å kortere noe ned på konsultasjonstiden til ordinære svangerskapskontroller for lavrisikogravide hos jordmor, på linje med konsultasjonstiden som brukes hos fastlege (det vil si enkelt- heller enn dobbeltkonsultasjoner). Tiden og ressursene som frigjøres, kan for eksempel i større grad brukes til hjemmebesøk i barsel fra jordmor. (Se også omtale av vekst i konsultasjoner hos jordmor i kapittel 23.3.2).

Det andre tiltaket er å vurdere om første konsultasjon i svangerskapet som hovedregel bør gjøres hos fastlegen. Dette vil både sikre kontinuitet for den gravide, og frigjøre ressurser til oppfølging i barseltiden blant jordmødre (se 23.3.2.2).

Det tredje tiltaket er å vurdere muligheten for jordmorstillinger som er delt mellom spesialist- og primærhelsetjenesten, slik at samme jordmor kan inngå i turnus på fødeavdeling og ha svangerskaps- og barselkonsultasjoner via kommunen og helsestasjonen. Dette kan gi en jevnere arbeidsbelastning for jordmødre i spesialisthelsetjenesten og kan dermed bidra til at erfarne jordmødre ikke forlater fødeavdelingene. Det vil også bidra til kontinuitet for de fødende (ikke ved at man nødvendigvis møter samme person, men ved at man møter en person i svangerskapsomsorgen som er kjent med dagens fødeinstitusjon), og det vil sikre at jordmødre i svangerskaps- og barselomsorgen har oppdatert kunnskap om fødepraksis, og vice versa.

Det fjerde tiltaket er å undersøke om det er muligheter for å øke bruken av helsefagarbeidere og barnepleiere for å styrke fødsels- og barselomsorgen og dermed avlaste press på jordmødre.

Fødselstallsutvalget har ikke gjort en selvstendig vurdering av kostnader. Utvalget viser til at Kvinnehelseutvalget foreslo at det burde øremerkes 150 millioner kroner for å bidra til en god og trygg svangerskaps-, fødsels- og barseloppfølging i tråd med Kvinnehelseutvalgets anbefalinger. Fødselstallsutvalget slutter seg til dette.

23.3.2 Kartlegge, følge opp og forebygge helseplager

23.3.2.1 Dagens situasjon

Som vist i kapittel 6.2 og 6.5 er det en økende grad av psykiske og fysiske helseutfordringer i den gravide populasjonen. Det blir flere kompliserende faktorer, blant annet knyttet til høyere alder. Høyere alder hos mor fører til økt risiko for uheldige helseutfall for både mor og barn, på både kort og lang sikt. Høyere gjennomsnittlig alder øker også sannsynligheten for at mødre har andre bakenforliggende sykdommer, som for eksempel overvekt, høyt blodtrykk eller diabetes. I tillegg har flere unge psykiske plager som trenger støtte i (overgangen til) foreldreskapet. Dette gjør at det er stadig viktigere å kartlegge behov for medisinsk oppfølging og behandling i svangerskapet.

Slik kartlegging bør gjøres tidlig i svangerskapet, og den bør gjøres av helsepersonell med rett kompetanse, gjerne i kontinuitet med oppfølging før og etter svangerskapet. I Nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen fra 2018 ble det anbefalt mer veiledning og oppfølging i svangerskapet til de som trenger det. På denne bakgrunnen ble det anbefalt at gravide kommer tidlig til første konsultasjon, og at fastlege og/eller jordmor tilbyr den første konsultasjonen innen en uke etter at den gravide har tatt kontakt med legekontoret eller helsestasjonen.96 I undersøkelsen om kvinners erfaringer med svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen rapporterte 61 prosent at de hadde vært på svangerskapskontroll hos fastlege mens 93 prosent hadde hatt svangerskapskontroll hos jordmor. De fleste (86 prosent) kommer til svangerskapskontroll innen uke 12. 32 prosent har sin første kontroll innen uke 8. 2 prosent oppgir at de hadde sin første kontroll etter 20 uker.97 Både norskfødte og utenlandsfødte kvinner følger i stor grad svangerskapsprogrammet som planlagt.98 Fra 2010 til 2020 har det vært en betydelig økning i antallet konsultasjoner hos jordmor under svangerskapet, mens antallet konsultasjoner hos fastlegen har falt.99 Forfatterne av denne studien påpeker at mange kvinner har flere konsultasjoner enn tilbudet i basisprogrammet, og de diskuterer muligheten for at det er et overforbruk av helsetjenester i svangerskapet blant noen friske kvinner.

Kontinuitet i relasjonen mellom fastlegen og den gravide, fastlegens ofte inngående kjennskap til den gravides sykehistorikk og livssituasjon og en fastlegeordning som samhandler godt med den øvrige kommunale helse- og omsorgstjenesten, bidrar til et trygt svangerskapsforløp.100 Dette er også viktig i forhold til at det er fastlegen som skal fortsette å følge opp kvinnen, også hennes barn, når barseltiden er over.

Retningslinjen for svangerskapsomsorgen har en sterk anbefaling om at helsepersonell skal spørre gravide om psykisk helse. I veilederen gjøres det klart at helsepersonell i svangerskapsomsorgen skal ha rutiner for å identifisere depresjon og angst. Dersom dette identifiseres, skal det sørges for et individuelt tilrettelagt tilbud.101 (Se også kapittel 6.4.1.)

Kvinnehelseutvalget foreslo i sin utredning tiltak for å sikre systematikk i arbeidet med å kartlegge, følge opp og forebygge psykiske helseplager under graviditet og etter fødsel:

• vurdere å etablere et tverrfaglig videreutdanningstilbud innen perinatal psykisk helse for relevante helsearbeidere (sykepleiere, jordmødre, fastleger og gynekologer)

• sikre psykisk helse-team ved alle større fødeenheter i landet

• utforme rutiner for god samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten og mellom helsesykepleier og fastlege i kommunehelsetjenesten for oppfølging av psykiske helseplager under graviditet og etter fødsel102

I den nylig framlagte Meld. St. 28 (2024–2025) Tro på framtida – uansett bakgrunn (Oppvekstmeldinga) presenteres «en samlet politikk for de første årene av et barns liv, med særlig oppmerksomhet på perinatal mental helse (PMH)».103 I omtalen legger regjeringen vekt på det å styrke det helsefremmende og forebyggende arbeidet overfor gravide, barn og familier gjennom helsestasjons- og skolehelsetjenesten samt det at god oppfølging i svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen kan bidra til å forebygge fødselsdepresjon og til å avdekke behov for hjelp på et tidlig tidspunkt. Meldingen går ikke nærmere inn på forslagene fra Kvinnehelseutvalget.

23.3.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at Helsedirektoratet vurderer en anbefaling om første svangerskapskontroll bør gjøres hos fastlege for å sikre best mulig medisinsk vurdering av den gravide. Fastlegen er vant til å håndtere psykiske og fysiske helseplager hos alle typer pasienter, og det ligger her et stort potensial i bedre samhandling.

Kvinnehelseutvalget vurderte at å sikre bedre systematikk i arbeidet med å kartlegge og følge opp kvinners psykiske helse under graviditet og etter fødsel både i kommunehelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten kunne dekkes innenfor dagens økonomiske rammer. Fødselstallsutvalget stiller seg bak denne vurderingen.

Kvinnehelseutvalget foreslo at Nasjonalt senter for kvinnehelseforskning får i oppdrag å utforme et forslag til innretning på et tverrfaglig videreutdanningstilbud innen perinatal psykisk helse. Fødselstallsutvalget stiller seg bak forslaget om at et slikt videreutdanningstilbud utformes.104

23.3.3 Bedre forberedt før fødsel og styrket evne til medvirkning i fødselsomsorgen

23.3.3.1 Dagens situasjon

Kapittelet om psykisk helse i fødselsveilederen sier at en positiv fødselsopplevelse fremmes av god kommunikasjon, støtte, en følelse av kontroll, informerte valg og samvalg, forventningsstyring, smertelindring og trygghet. Motsatt kan mangelen på disse faktorene føre til en negativ opplevelse, uavhengig av medisinsk alvorlighet.105 I svangerskapsomsorgen skal den gravide få informasjon om fødselen, inkludert seleksjon til og valg av fødested (se boks 6.2). Mange kommuner tilbyr også gratis fødsels- og foreldreforberedende kurs. Slike kurs tilbys også privat, i noen tilfeller ved fødeinstitusjonene.106 Undersøkelsen om kvinners erfaringer med svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen inneholdt spørsmål om forberedelser til fødsel og barsel. På spørsmål om kvinnene fikk tilstrekkelig informasjon om hva de kunne forvente under fødselen, svarte 64 prosent én av de mest positive kategoriene.107 Når det gjelder informasjon om barseltiden (inkludert amming, ernæring og stell av barnet), var andelen positive svar noe lavere med 48 prosent. Disse noe mindre positive svarene var gjennomgående på spørsmål som omhandler overganger mellom tjenestene enn på spørsmål for de enkelte tjenestene.

I henhold til den nasjonale retningslinjen for svangerskapsomsorgen skal gravide få kunnskapsbasert informasjon og ha innflytelse på oppfølgingen i svangerskapet. I retningslinjen opplyses det følgende:

Delaktighet og medbestemmelse er en pasientrettighet, nedfelt i pasient- og brukerrettighetsloven (lovdata.no). (…) For å oppfylle lovkravet om delaktighet og medbestemmelse er det viktig for helsepersonell i svangerskapsomsorgen å være lydhøre og ta hensyn til kvinnenes unike behov og gi informasjon om tilbudet i svangerskaps- fødsels- og barselomsorgen. Hensikten er å styrke autonomi og mestring av morsrollen.108

I den nasjonale retningslinjen for fødselsomsorgen påpekes det at kvinnen gjennom svangerskapet har fått informasjon om sine valgmuligheter og har fått mulighet til å påvirke valg av fødested og til å fremme andre ønsker om fødselen. Fødeinstitusjonenes rutiner skal dels beskrive hvordan institusjonene skal ivareta og informere den fødende og ledsageren eller andre pårørende under og etter en hasteforløsning, samt beskrive tilbud om gjennomgang av fødselsforløpet for den fødende og ledsageren der fødselen har vært komplisert eller har blitt opplevd som vanskelig.109

23.3.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det er behov for en styrking av informasjonen gitt til gravide om fødsels- og barseltiden. Det bør særlig vurderes om dette kan skje gjennom at kommune- og spesialisthelsetjeneste tilbyr gratis fødsels- og foreldreforberedende kurs, med prioritet til førstegangsfødende.

Utvalget vurderer at det er behov for å styrke helsekompetansen til gravide, slik at de bedre har innsikt i rammene for medvirkning under fødsel. Kunnskapen bør være konkret og i størst mulig grad knyttet til den aktuelle fødeinstitusjonen (for eksempel kan det være forskjeller mellom institusjoner i muligheter for smertelindring). Det bør prioriteres å gi informasjon til kvinner i grupper som har gjennomsnittlig lav helsekompetanse om det norske systemet (for eksempel utenlandsfødte kvinner), og kvinner som er særlig sårbare for å ha en dårlig fødselsopplevelse (for eksempel på grunn av utfordringer med psykisk eller fysisk helse). Dette kan ses i sammenheng med et standardisert fødselsforberedende kurs.

23.3.4 Styrke barselomsorgen

Undersøkelsen om kvinners erfaringer med svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen viste at spørsmål om barseloppholdet på sykehuset ga noe lavere verdier enn spørsmål om øvrige tjenester. Her svarte 72 prosent ett av de to mest positive svaralternativene, og det var også større variasjon i kvinners erfaringer. Både den lavere skåren og variasjonen er funnet i tidligere studier av brukererfaringer.110

Undersøkelsen viste at de fleste (82 prosent) hadde et opphold på barselavdelingen på ett til fire døgn, mens 5 prosent hadde kortere tid. 8 prosent hadde fem til seks døgn, og 4 prosent hadde et barselopphold på syv dager eller mer. De fleste kvinnene (80 prosent) mente at barseloppholdet hadde en passelig lengde.77 prosent svarte at de hadde hatt en individuell utreisesamtale med jordmor. 5 prosent hadde hatt en gruppesamtale. I alt 20 prosent svarte at de hadde hatt lite eller ikke noe utbytte av denne samtalen, mens 34 prosent hadde hatt en del utbytte. 29 prosent hadde et stort utbytte, og 17 prosent hadde et svært stort utbytte. Det var 18 prosent som svarte at de ikke hadde hatt en slik samtale. I fritekstfeltet i undersøkelsen er det mange kvinner som trakk fram at de opplevde å få for lite hjelp og tilsyn underveis i oppholdet, og at de i større eller mindre grad opplevde å bli overlatt til seg selv. Dette gjelder både første- og flergangsfødende. Flere kvinner skrev at de ønsker at det var mer kapasitet til avlastning når barnet var urolig, eller når mor var sliten og hadde søvnunderskudd etter en lang fødsel. Flere av kvinnene trakk fram at det virket travelt på barselavdelingen/-hotellet, og at de ansatte ikke hadde nok tid til å veilede dem tilstrekkelig eller følge opp ammingen underveis i oppholdet. Mange kvinner opplevde det som svært negativt at partneren ikke fikk være til stede med dem og den nyfødte under hele barseloppholdet. Det er mange kvinner som oppga at det framsto travelt på barselavdelingen, og at det var for få ansatte i forhold til barselkvinner, barn og behovene deres. Mange kvinner opplevde å få for lite tilsyn og oppfølging, og noen følte seg oversett eller glemt. Det kunne ta lang tid fra kvinnen ba helsepersonell om hjelp, til det kom noen for å hjelpe.111

Det er hvordan kvinnen selv oppfatter situasjonen under fødsel, som har størst betydning for hvordan hun vurderer sin egen fødselsopplevelse i etterkant.112 Fødselsveilederen foreslår derfor at alle kvinner får mulighet til å gjennomgå sin fødselsopplevelse sammen med jordmor eller fødselslege før de forlater fødeavdelingen, da kvinnens opplevelse ofte kan avvike fra helsepersonellets vurderinger.113

23.3.4.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det er nødvendig med en generell styrking av barselomsorgen både i spesialist- og i primærhelsetjenesten. Dette bør gjøres ved å sikre at det er nok bemanning til svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen, og at bemanningen som er der, brukes best mulig (se kapittel 23.3.1). Utvalget foreslår også at digitale verktøy som Helsenorge benyttes for å gi kvinner påminnelse og informasjon om når og hvordan de kan bestille 6-ukers-kontroll. Der fastlegen vurderer at det er nødvendig med en oppfølgingskonsultasjon etter 6-ukerskontrollen, bør det vurderes om denne kan være kostnadsfri for kvinnen. Barnepleiere og helsefagarbeidere har også en viktig rolle i å bidra til omsorg og pleie av både mor og barn. I barselavdelingen må barselkvinnen sikres god informasjon, hjelp til amming og nok tid til avlastning og hvile, slik at hun er godt rustet for den nye hverdagen når hun drar hjem med barnet sitt.

24 Mer fleksibel og effektiv overgang fra foreldrepenger til barnehage

I dagens system er det store variasjoner i når barn har rett på barnehageplass etter barnets fødselsmåned. Dette gir uforutsigbarhet for familiene og er en viktig grunn til at mødre tar ulønnet permisjon, med negative konsekvenser for likestilling og arbeidstilbud. Måten foreldrepengeordningen er innrettet på, i samvirkning med rettighetene til barnehageplass, gir foreldre sterke insentiver til å ta ut foreldrepenger samlet det første året. Etter barnehageoppstart kommer en hverdag hvor familien skal kombinere foreldreskap med fulltidsjobb.

Utvalget foreslår en pakke som gjør overgangen fra foreldrepengeperioden til barnehagestarten mer sømløs. Det er også et mål at ordningen skal bli mer fleksibel for ulike behov i ulike familier, uten at det går på akkord med likestilling i arbeids- og familielivet.

Utvalget foreslår rullerende barnehageopptak, altså at alle barn har rett til barnehageplass ved ett års alder, uavhengig av fødselsmåned. Dette vil gjøre at ufrivillig ulønnet permisjon for mødre til barn som er født i desember eller tidlig på året, faller bort. Samtidig foreslår utvalget å utvide fleksibiliteten i uttaket av foreldrepenger, ved at det blir mulig å velge 70 uker foreldrepenger med 70 prosent kompensasjon. Samvirkningen av tiltakene gir en økt fleksibilitet som kan brukes på to måter:

1. mulighet til en noe utsatt barnehagestart uten bruk av ulønnet permisjon for foreldre som ønsker det

2. mulighet til å kombinere foreldrepenger med betalt arbeid i barnets første barnehageår

Den norske foreldrepengeordningen har en tidskontoordning, som i prinsippet gjør det mulig å komme raskere tilbake i jobb for så å kombinere arbeid, barnehage og betalt deltidspermisjon i perioden fram til barnet er tre år. I praksis brukes denne ordningen lite, og en viktig grunn til det er at foreldrepengene «brukes opp» til å ha omsorg for barnet fram til barnehagestart. Hvis alle barn har rett på barnehageplass fra de er ett år, vil foreldre som velger 70 prosent foreldrepenger i 70 uker, kunne benytte tidskontoen til å redusere arbeidstiden noe i barnets første barnehageår.

Utvalget vurderer at kombinasjonen av rullerende barnehageopptak og muligheten for en lengre foreldrepengeperiode vil gjøre kontantstøtten overflødig, noe som vil redusere kostnaden over statsbudsjettet og ytterligere bidra til resultatlikhet i arbeidslivet.

24.1 Rullerende barnehageopptak og fjerning av kontantstøtten

24.1.1 Bakgrunn

I dag avhenger retten til barnehageplass av hvilken måned barnet er født i. Barn født før august har rett til barnehageplass i august samme året de fyller ett år. Barn født i desember har ikke rett til barnehageplass før august året etter at de har fylt ett år. Mangel på barnehageplasser kan hindre barn i å starte tidlig i barnehagen, og føre til at mange foreldre må ta ulønnet permisjon etter foreldrepengeperioden mens de venter på barnehageplass.

24.1.2 Beskrivelse av tiltaket

Utvalget foreslår et rullerende barnehageopptak, forstått som at alle barn skal ha rett til plass i barnehage innen utgangen av måneden de fyller ett år. Utvalget foreslår også en økt fleksibilitet i opptaket ved at man kan velge senere oppstart uten å miste barnehageplassen eller retten til barnehage over en periode.

24.1.3 Mulige målkonflikter og målsynergier av tiltaket

Tiltaket vil trolig bidra til økt resultatlikhet i likestilling, økt arbeidsdeltakelse og bedre oppvekstvilkår.

Barnehager må i stor grad være bemannet for det tidspunktet i løpet av året hvor det er flest barn i barnehagen. Siden barn som regel slutter i barnehagen samtidig, fører et rullerende opptak til at bemanningen per barn vil være høyere de delene av året som ikke er rett før skolestart. Tiltaket gir derfor høyere bemanning og dermed også bedre kvalitet i barnehagen. Dette kan bidra til bedre trivsel og et bedre tilbud for barna, og dermed også for foreldrene. Høyere bemanning i barnehagene vil også gi bedre trivsel for de ansatte i barnehagene siden arbeidsbelastningen blir lavere per ansatt og arbeid knyttet til tilvenning blir jevnere fordelt utover året.

Anslått virkning på arbeidstilbudet

Mange, spesielt kvinner, tar ulønnet permisjon mens de venter på barnehageplass. I foreldrepengeundersøkelsen svarte 48 prosent av mødrene og 11 prosent av fedrene at de tok ulønnet permisjon i forlengelse av foreldrepengeperioden. Av disse tok mødrene 16 uker i gjennomsnitt, mens fedrene tok 11 uker.114 Mangel på barnehageplass er en av de viktigste årsakene til bruken av ulønnet permisjon. Det er uklart hvor stor effekt tiltaket vil ha på arbeidstilbudet, men det ble født 54 460 barn i 2024. Dersom den gjennomsnittlige bruken av ulønnet permisjon halveres, vil det øke arbeidstilbudet med over 9 000 flere årsverk per år. Siden kvinner i større grad enn menn dekker opp for manglende barnehagetilbud, vil rullerende barnehageopptak isolert sett gi positive likestillingseffekter og gi positive samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at foreldre kommer raskere tilbake i jobb. Den samfunnsøkonomiske verdien av rullerende barnehageopptak er både økt arbeidstilbud fra foreldre og verdien av at flere deltar i barnehage, se nærmere omtale av dette i kapittel 24.1.4.

Fordelingsvirkninger og andre hensyn

Barnehage har stor betydning spesielt for barn fra familier med lav inntekt og familier med innvandringsbakgrunn. Endringer som fører til høyere barnehagedeltakelse for disse gruppene, vil ha stor effekt på sosial mobilitet og ulikhet på lang sikt. På den andre siden er barnehager i større grad brukt av høyinntektsgrupper enn av lavinntektsgrupper. En større andel barn i lavinntektsfamilier er født i desember, januar og februar, og det nåværende regelverket kan derfor være med på å forsterke sosioøkonomiske forskjeller i barnehageoppstarten.115

I 2024 ble det født 3 463 barn i desember og 5 019 barn i juli. Det er uklart i hvilken grad skjevheten i antall fødsler i løpet av året er en direkte konsekvens av den nåværende politikken, men det er grunn til å tro at den er en medvirkende årsak. Det er uheldig at norske foreldre føler de må planlegge når på året de skal ha barn, ved at det gir foreldre mindre frihet til å få barn når de selv ønsker det, uavhengig av barnehageopptaket. For noen kan det å utsette å få barn, bidra til at de ikke får så mange barn som ønsket. Skjevheten i når barn blir født, gir også utfordringer for bemanningen i helsevesenet, som må ta imot flest fødsler i sommermånedene.

I stort er barnehageoppslutningen svært høy i Norge, og den største omfordelende effekten ved tiltaket er at det er en tjeneste som gis subsidiert til alle familier, uavhengig av inntekt, og som finansieres gjennom et progressivt skattesystem.

24.1.4 Kostnadsberegning

Et rullerende barnehageopptak, forstått som at alle barn skal ha rett til barnehageplass den måneden de fyller ett år, ble anslått av Kunnskapsdepartementet til å ha en helårseffekt på om lag 10 milliarder kroner i forbindelse med spørsmål til statsbudsjettet 2026.116 Anslaget inkluderer barn født i desember, og Stortinget har etter at denne beregningen ble gjort, fattet et anmodningsvedtak om å gi rett til barnehageplass også for barna som er født i desember den måneden de fyller ett år. Dersom dette gjennomføres, vil kostnaden for tiltaket reduseres med om lag 1 milliard kroner.

Kostnadene er beregnet ut fra dagens bemanning og barnehageetterspørsel. Innenfor disse forutsetningene anslår Kunnskapsdepartementet at rett til barnehageplass samme måned som barnet fyller ett år, for barn født i desember–juni, fører til en økt barnehageetterspørsel på 25 800 barnehageplasser. Mange barn har allerede i dag barnehageplass uten at de har rett på det, men disse barna er likevel sjablongmessig med i kostnadsanslaget basert på fødselstidspunktet. Kostnadsanslaget er derfor trolig noe for høyt i forhold til de reelle kostnadene. Enhver endring som fører til mindre barnehageetterspørsel eller mindre behov for ansatte, vil gjøre et rullerende barnehageopptak billigere å innføre. En reduksjon i antall fødte i Norge vil også på ganske kort sikt gi mindre barnehageetterspørsel og åpne opp for en billigere innføring av rullerende barnehageopptak. Det er mangel på arbeidskraft generelt, men spesielt i barnehagesektoren, og tiltaket bør derfor fases inn over en lengre periode. Dersom flere velger 70 prosent foreldrepenger og senere barnehagestart (se kapittel 24.2), vil kostnaden bli mindre. Tiltak som bedrer tilgangen på ansatte i barnehagesektoren, vil også gjøre et rullerende barnehageopptak lettere og muligens billigere å gjennomføre.

En innføring av rullerende barnehageopptak bør ikke bare vurderes opp mot direkte kostnader over statsbudsjettet, men også opp mot de samfunnsøkonomiske gevinstene av tiltaket. Barnehager vil i stort flytte omsorgsoppgaver fra ulønnet arbeid i hjemmet til oppgaver utført av lønnede barnehagemedarbeidere. Det er uklart hvor mye arbeidstilbudet for foreldre vil øke som følge av rullerende barnehageopptak, men et anslag basert på bruken av ulønnet permisjon fra foreldrepengeundersøkelsen i 2021 og en antakelse om at foreldre vil halvere sin bruk av foreldrepermisjon utover foreldrepengeordningen gir oss et anslag på 9 000 flere årsverk som følge av tiltaket. Verdien av disse årsverkene kan sjablongmessig gi en øyeblikkelig samfunnsøkonomisk gevinst på 9 000*712 440 = 6,5 mrd. kroner117. Dersom tiltaket innebærer at flere vil velge å jobbe mer over tid, kan den samfunnsøkonomiske gevinsten være større. Ekstra årsverk som følge av tiltaket vil også påvirke inntektene over statsbudsjettet som følge av økte skatteinntekter og 730 millioner kroner i reduserte utgifter ved å fjerne kontantstøtten, se beregning under.

Rullerende barnehageopptak vil også ha mer indirekte positive samfunnsøkonomiske konsekvenser knyttet til foreldre og ansattes velferd, og positive virkninger på barnas utvikling.118

Beregning av besparelse ved å fjerne kontantstøtten

Ved rullerende barnehageopptak og økt fleksibilitet i foreldrepengeordningen vil behovet for kontantstøtten være mindre, da foreldre ikke lenger vil være i en periode uten mulighet for foreldrepenger eller barnehage. Dersom kontantstøtten fjernes, vil det gi en innsparing som kan bidra til å dekke opp kostnaden ved rullerende barnehageopptak.

Kontantstøtten ble innført fra 1. august 1998. Ved innføringen kunne man motta ytelsen for barn mellom ett og to år, men dette ble senere utvidet til å gjelde barn mellom ett og tre år. Årlig kontantstøtte skulle svare til det statlige driftstilskuddet for en heldags barnehageplass. Perioden er i dag kortere (barn mellom 13 og 19 måneder), og satsen er på grunn av flere år med nominell videreføring og kutt, lavere enn den tidligere har vært.

Kontantstøtte brukes av flertallet som en ventestønad før barnehageopptaket i en periode hvor den ene forelderen, som regel moren, står uten lønnsinntekt, og barnet står uten barnehageplass. Friere gradering av foreldrepenger og rullerende barnehageopptak vil gjøre behovet for kontantstøtte mindre, og det vil også gjøre formålet med ytelsen uklar, da det åpner for og vil gjøre det vanligere å motta foreldrepenger og kontantstøtte samtidig.

Kontantstøtten har i dag en kostnad på om lag 730 millioner kroner. En fjerning av kontantstøtten vil gi en direkte innsparing av dette beløpet over statsbudsjettet. Netto vil det å fjerne kontantstøtten gi økte utgifter over statsbudsjettet fordi det øker etterspørselen etter barnehageplasser, og tilskuddet per barnehageplass er langt høyere enn kontantstøtten. Kostnadsberegning for økning av barnehagetilbudet er vist over. Det at foreldrene kommer tidligere tilbake i jobb, kan være en ønsket konsekvens som gir samfunnsøkonomiske gevinster i form av økt arbeidstilbud og økt verdiskapning.

24.2 Åpne for 70 uker foreldrepenger med 70 prosent kompensasjon

24.2.1 Bakgrunn

Foreldrepengeordningen kompenserer for inntektstap i forbindelse med foreldrepermisjon. Norske foreldre har i dag muligheten til å velge enten 80 eller 100 prosent inntektskompensasjon ved utbetaling av foreldrepenger. Kompensasjonsgraden tilsvarer foreldrenes egen lønnsinntekt opp til 6 G, og utbetalingene er månedlige. 80 prosent inntektskompensasjon gir 80 prosent av foreldrepengegrunnlaget (tidligere inntekt opp til 6 G) utbetalt månedlig i en periode på 61,2 uker. 100 prosent inntektskompensasjon gir 100 prosent av foreldrepengegrunnlaget utbetalt over en periode på 49 uker. Begge foreldrene må velge samme kompensasjonsgrad, og kompensasjonsgraden kan ikke endres underveis.

Etter en lovendring i 2024 er den samlede utbetalingen lik ved 80 prosent inntektskompensasjon og 100 prosent inntektskompensasjon. Det påvirker derfor ikke offentlige utgifter eller den samlede utbetalingen om foreldre velger 80 eller 100 prosent inntektskompensasjon. I praksis medførte lovendringen i 2024 11 ekstra stønadsdager for par som valgte 80 prosent inntektskompensasjon. Disse dagene tilfalt fellesdelen. Før lovendringen tok de aller fleste foreldre ut 100 prosent inntektskompensasjon selv om de var borte fra jobb lenger enn 49 uker, siden det ga en samlet høyere utbetaling. Bruken av 80 prosent inntektskompensasjon har økt fra 18,6 prosent i det første halvåret av 2024 til 38,2 prosent i det første halvåret av 2025, og siden samlet lengde på permisjon ikke har økt, kan økningen i hovedsak tilskrives denne lovendringen.

I tillegg til perioden med lønnet permisjon har hver av foreldrene etter arbeidsmiljøloven § 12-5 (2) rett til å ta ut inntil 12 måneder ulønnet permisjon for hver fødsel hvis den tas ut umiddelbart etter foreldrepengeperioden.119 Denne retten er ubetinget, slik at man har rett til å ta ulønnet foreldrepermisjon selv om det er en ulempe for arbeidsgiveren. Foreldrepengeperioden kan også kombineres med arbeid (gradert uttak), og slik at foreldrene har delvis foreldrepermisjon. 11,2 prosent av de som mottok foredrepenger i 2024, hadde gradert uttak.120 Det er vanligere for fedre å gradere uttaket enn for mødre. Gradert uttak gjør det mulig å ta ut en annen prosentsats enn 100 eller 80 prosent foreldrepenger, men det er altså med krav om å være i arbeid den resterende tiden. Muligheten til å ta ut delvis permisjon er hjemlet i arbeidsmiljøloven § 12-6, og den er basert på en avtale mellom arbeidsgiveren og arbeidstakeren. Hvis man har hatt delvis foreldrepermisjon, det vil si kombinert jobb og permisjon, har man ikke ubetinget rett til ulønnet foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-5 (2). Dette må da skje etter en avtale med arbeidsgiveren (se også kapittel 25.1).

Den norske foreldrepengeordningen gir lite eller svært lite inntektstap sammenlignet med lønnen før foreldrepengeperioden, i en lang periode. Det gjør at den samlede utbetalingen av foreldrepenger per barn er høy i Norge sammenlignet med i andre OECD-land.121 Den gunstige foreldrepengeordningen i Norge står i kontrast til støtten ved ulønnet permisjon etter den siste foreldrepengeutbetalingen. Mange foreldre står da i en situasjon hvor barnet ikke har plass i barnehage og foreldrene ikke har mulighet til å jobbe, men de får en kontantstøtte på 7 500 kroner i måneden. Kontantstøtten tilsvarer en årsinntekt på 90 000 kroner. I foreldrepengeundersøkelsen fra 2021 oppga mer enn halvparten av parene (64 prosent ved 100 prosent uttak og 54 prosent ved 80 prosent uttak) at de benyttet ulønnet permisjon.122

Sverige har en mindre gunstig foreldrepengeordning enn Norge for alle inntektsgrupper målt i hvor mye man får utbetalt per barn, men perioden svenske foreldre mottar foreldrepenger, er likevel lenger enn for norske foreldre. I Sverige får foreldre 390 dager (omregnet til 55,7 uker) med 80 prosent inntektskompensasjon, med en maksgrense som tilsvarer om lag 560 000 svenske kroner i året. I tillegg til dette kan de få 90 dager (12,9 uker) på et minimumsnivå på 180 svenske kroner om dagen, noe som tilsvarer en årsinntekt på om lag 81 000 svenske kroner.

Den danske foreldrepengeordningen gir betalt permisjon i ett år, men kompensasjonen er lavere og tilsvarer en norsk årsinntekt på under 400 000 kroner. Den danske ordningen kan derfor sammenlignes med den norske i lengde, men den gir en betydelig lavere utbetaling for mange.

Flest foreldre oppgir et ønske om at barnet skal være hjemme lengre, deretter amming og mangel på barnehageplass, som de viktigste årsakene til at de bruker ulønnet permisjon.123 Bruken av ulønnet permisjon tilsier derfor en etterspørsel etter lengre foreldrepermisjon enn det som den nåværende foreldrepengeordningen dekker, ved 49 eller 61,2 uker.124 En forlengelse av foreldrepengeordningen koster om lag 100 millioner kroner årlig for hver ekstra dag med foreldrepenger.125

Det at foreldrepengene er en jevnlig, løpende og høy utbetaling, er normerende på atferden: Foreldre forblir hjemme på fulltid ut stønadsperioden, og ordningen gir et sterkt insentiv til å gå tilbake til fulltidsarbeid når foreldrepengeperioden er ferdig. Lengden på foreldrepengene er ikke basert på hva som antas å være den riktige lengden å være hjemme med det enkelte barnet for den enkelte forelder på fulltid. Hva en slik lengde er, vil variere mellom ulike familier, og ulike fagpersoner vil ha ulike synspunkter på hva en slik lengde bør være. Lengden på foreldrepengeordningen er heller ikke samordnet med barnehageopptaket. Det er derfor ingen spesifikke grunner til at foreldrepengeordningen skal gi så sterke føringer for at foreldre skal tilbringe akkurat den tiden foreldrepengene varer, hjemme med barn.

Foreldre bruker i dag ulønnet permisjon for å justere perioden de er hjemme med barn. Noen tar ulønnet permisjon som en nødvendighet mens de venter på barnehageplass, mens andre gjør det av et ønske om å tilbringe mer tid sammen med barnet eller for å gjøre det enklere å amme lenger. Utvalget mener det er grunn til å gi større fleksibilitet i foreldrepengeordningen slik at foreldre kan være hjemme lenger enn dagens foreldrepengeperiode uten å bruke ulønnet permisjon.

24.2.2 Beskrivelse av tiltaket

Utvalget mener det er hensiktsmessig å gjøre det mulig å ta ut 70 ukers betalt foreldrepermisjon med 70 prosent kompensasjon. Sammen med rullerende barnehageopptak vil dette gi en betydelig økning i småbarnsfamiliers fleksibilitet. 70 uker med 70 prosent kompensasjon er fortsatt en relativt høy kompensasjonsgrad, med en kortere uttaksperiode enn hva mange sentraleuropeiske land har.

Det er flere grunner til at det er hensiktsmessig å fortsatt ha noen begrensninger på hvor fleksibelt foreldrepengeuttaket kan være. De negative effektene på arbeidstilbudet øker med permisjonslengden. Nytten av økt fleksibilitet vil også avta jo lavere kompensasjonsgrad man tilbyr, da stadig færre vil ønske og ha mulighet til å ta det i bruk. Lengden på foreldrepengeperioden vil også øke mer jo lavere inntektskompensasjonen er, siden nye permisjonsdager blir stadig billigere. Samtidig kan svært lange permisjoner gi et insentiv til å utsette neste barn.126 Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig med lavere inntektskompensasjon enn 70 prosent.

Fordeling av foreldrepengene ved lavere kompensasjonsgrader

Ved å åpne for 70 prosent kompensasjonsgrad må det også avklares hvordan de ekstra ukene som kommer til sammenlignet med en høyere kompensasjonsgrad skal fordeles mellom mor og far. Her er det først og fremst familiepolitikkens mål om likestilling i arbeids- og familielivet som har betydning. Dagens fordeling av foreldrepengene er vist i tabell 24.2.

Fordelingen av foreldrepengeperioden ved 80 prosent i forhold til 100 prosent inntektskompensasjon er gjort med følgende hensyn:127

• Samlet foreldrepengeutbetaling skal være tilnærmet lik ved de ulike kompensasjonsgradene.

• Andelen som de ulike delene utgjør av foreldrepengeperioden (mødrekvoten, fedrekvoten/medmorkvoten og fellesperioden), holdes likest mulig ved de ulike alternativene.

Utvalget vurderer at målkonflikter mot likestilling i arbeids- og familielivet kan øke ved innføring av muligheten til å velge en kompensasjonsgrad på 70 prosent. Det er i hovedsak mødre som tar i bruk fellesperioden og forlengelse av foreldrepengeperioden vil kunne gi negative utslag for likestilling målt som resultatlikhet hvis mødre samlet sett blir lenger hjemme med barn, relativt til fedre. Utvalget mener derfor at en innføring av 70 prosent kompensasjonsgrad burde kombineres med å øke antall uker forbeholdt mor og far og at fellesperioden ved 100 prosent på 16 uker videreføres ved 70 prosent kompensasjon. Dette gjør at målkonfliktene som gjelder likestilling, blir begrenset. Fordelingen er vist i tabell 24.3.

Det er ulike vurderinger i utvalget hvorvidt dette også skal få betydning for dagens fordeling ved 80 prosent foreldrepenger. En mulighet er at fellesperioden også ved 80 prosent settes til 16 uker, slik at mødre- og fedrekvoten øker med 2 uker til 21 uker. Det er gjerne mor som tar ut det meste av fellesperioden. En slik endring vil altså redusere den totale lengden mor kan ta ut med to uker fra 39 til 37 uker. Den totale foreldrepengeperioden tilgjengelig for mor vil være kortere enn den er per i dag, men lik som i perioden 2019–2023 (se 24.4.2). Et annet hensyn er at en ulik måte å fordele foreldrepengeperioden ved 80 og 70 prosent kan komplisere regelverket og fremstå som utilgjengelig for brukerne.

Fordelingen ved 80 prosent ble endret i 2019. Da ble den øremerkede delen til hver av foreldre økt fra 15 til 19 uker og fellesperioden ble redusert. Et forslag om å forlenge de øremerkede delene ved lavere kompensasjonsgrader er derfor en forlenging av denne justeringen, og de ulike synspunktene i høringssvarene forut for endringen i 2019 er fortsatt relevante. De som støttet forslaget var særlig opptatt av at endringen ville ha positive effekter på likestilling i familie- og arbeidsliv.128 Departementet oppsummerte videre at flere av de som var negative til forslaget var opptatt av at endringen sto i veien for å følge de offentlige rådene knyttet til amming.

Økt mulighet til å kombinere foreldrepenger med arbeid

Muligheten til å velge 70 prosent kompensasjonsgrad sammen med rullerende barnehageopptak vil gjøre det mulig for flere å ha foreldrepenger til gode etter at retten til barnehage inntreffer. Dette vil gi flere mulighet til å kombinere foreldrepenger med arbeid. Det vil for mange kunne lette overgangen til småbarnslivet. For eksempel kan foreldre med 70 prosent foreldrepenger være hjemme på fulltid fram til barnet begynner i barnehage, for så å kombinere gradert uttak av foreldrepenger med tilsvarende redusert arbeidstid. Arbeidstakernes ønske om hvordan de skal ta ut delvis permisjon, skal oppfylles med mindre dette fører til vesentlige ulemper for virksomheten (jf. arbeidsmiljøloven § 12-6 annet ledd). Foreldrepengene og arbeidstiden må også til sammen utgjøre 100 prosent.

Dersom rullerende barnehageopptak innføres slik at foreldre får rett til barnehageplass når barnet fyller ett år, vil 80 prosent foreldrepenger og en felles ferie på om lag fire uker gi foreldrene 13 uker og én dag igjen med foreldrepenger etter at barnet har fått plass i barnehage. Dersom det samme foreldreparet får mulighet til å velge 70 prosent kompensasjonsgrad, vil de ved barnehageoppstart ha 22 uker (med 70 prosent inntektskompensasjon) med foreldrepenger til gode. De resterende foreldrepengene kan da graderes mot arbeid og for eksempel brukes ved å jobbe 80 prosent med tilnærmet full129 lønn i om lag ett år og syv måneder.

24.2.3 Mulige målkonflikter og målsynergier

Anslått virkning på arbeidstilbudet

Samfunnsøkonomisk teori tilsier at nye kompensasjonsgrader ikke vil ha noen effekt på arbeidstilbudet, siden det i liten grad er forskjellig fra en kombinasjon av ulønnet permisjon og foreldrepenger i samme periode. Det er likevel grunn til å tro at foreldrepengeordningen har en normerende effekt på lengden på foreldrepermisjonen, og at den subjektive opplevelsen av å motta foreldrepenger er annerledes enn opplevelsen av å være i ulønnet permisjon. Foreldre som er i ulønnet permisjon, kan også miste noen arbeidstakerrettigheter, blant annet sykepengerettigheter dersom den ulønnede permisjonen ikke tas i direkte forlengelse av foreldrepengeperioden, slik det er krav om i arbeidsmiljøloven.

Innføring av nye kompensasjonsgrader vil ikke påvirke de offentlige utgiftene. Nye kompensasjonsgrader kan imidlertid ha negative effekter på arbeidstilbudet, ved at enkelte foreldre velger å være noe lenger hjemme med barnet etter fødselen. Det er vanskelig å kvantifisere hvor stor denne effekten vil være, siden konsekvensen i stor grad avhenger av at den endrede ordningen gir en atferdsendring blant foreldrepengemottakerne. Dersom foreldre vektlegger noe bedre rettigheter ved foreldrepengeutbetaling enn ved ulønnet permisjon, og dersom tiltaket har en normerende effekt som innebærer at foreldre i gjennomsnitt tar lenger permisjon, vil tiltaket også kunne redusere arbeidstilbudet. På den andre siden kan større fleksibilitet bidra til at flere velger å jobbe fulltid i forkant av å få barn, noe som kan øke arbeidstilbudet. Dersom flere også velger å bli stående i fulltidsjobb etter å ha fått barn, kan dette også bidra til økt arbeidstilbud.

Studier som har sett på effekten av fødselspermisjon i Norge på mødrenes sysselsetting, viser at lønnet fødselspermisjon ikke har hatt noen negativ effekt på mødrenes sysselsetting.130 Hvis de ekstra ukene fordeles likt på mødre- og fedrekvoten, vil effektene på resultatlikhet i arbeidsmarkedet være små. Det kan også være positive effekter på likestilling i hjemmet av at fedre tar ut lengre permisjon og for eksempel i større grad kombinerer betalt arbeid og gradert uttak av foreldrepenger.

Hvis tiltaket innføres uten rullerende barnehageopptak, vil hovedeffekten antakelig være å redusere mødres ulønnede permisjon, og forlenge mødre og fedres tid med foreldrepenger. Dette vil ha positive likestillingseffekter ved å sikre mødre sykepengerettigheter, og det vil i tillegg gi positive effekter ved at foreldrene får forutsigbare utbetalinger.

I familier som velger 70 prosent foreldrepenger, vil begge foreldrene ha mer tid i en hektisk småbarnsfase. Tiden kan brukes ved en lengre sammenhengende permisjon eller ved å i større grad kombinere arbeid og permisjon i barnets første barnehageår. I seg selv kan dette redusere stress og bidra til bedre helseutfall hos foreldre og barn. Som vist i kapittel 9 kan en fordeling mellom foreldrene der mor kombinerer hovedansvaret hjemme med full jobb, gi særskilte belastninger på mors helse. Det at de ekstra permisjonsukene fordeles jevnt mellom mødre og fedre, kan slik også styrke likedelingen av omsorgs- og husarbeid på sikt. Det å sikre at mødre og fedre får litt mer tid til å etablere balansen mellom foreldreskap og arbeid, kan være positivt også for helse og livskvalitet.

Fordelingsvirkninger og andre hensyn

Tiltaket vil isolert sett trolig ikke gi noen fordelingsvirkninger utover fordelingsvirkningene i dagens foreldrepengeordning.

24.2.4 Kostnadsberegning

Tiltaket er provenynøytralt over statsbudsjettet.

24.3 Samlet vurdering av rullerende barnehageopptak og 70 prosent foreldrepenger

24.3.1 Forventet effekt på fødselstallene

Fleksibelt uttak av foreldrepenger og rullerende barnehageopptak gir foreldre i større grad muligheten til å tilpasse ønsket lengde hjemme med barnet etter egne, og barnets, ønsker og behov. Foreldre som ønsker det, vil i betydelig større grad enn i dag benytte foreldrepengeordningen til å kombinere lønnsarbeid og redusert arbeidstid i barnets første år i barnehagen. Økt kvalitet i barnehagen kan bidra til at foreldre er mer komfortable med å ha barnet lenge i barnehagen og dermed redusere tidskostnaden ved å få barn. Kvaliteten på tiden foreldre har med barn kan også bli bedre når barnehagene har mer kapasitet til å tilrettelegge for aktivitet og lek som gir barn lavere stressnivå.131 På samme måte kan muligheten til å bruke permisjonen mer fleksibelt bidra til en mindre tidsklemme i de første hektiske småbarnsårene. Til sammen kan disse endringene gi en fødselstallseffekt, ved at flere ønsker barn nummer to og tre.

Rullerende barnehageopptak vil gi foreldre, og de som vurderer å få barn, større forutsigbarhet når det gjelder barnehageplass, inntekt og jobb i de første to årene etter fødsel. Ulempen av å risikere ulønnet permisjon i en lenger periode vurderes som stor nok til at det for mange kan ha innvirkning på beslutningen om å få (flere) barn. For noen kan det å utsette å få barn, bidra til at de ikke får så mange barn som ønsket. Tiltaket vil også fjerne behovet for å planlegge graviditeter ut fra hvilken måned som gir raskere barnehageopptak. Dette kan dermed ha en positiv effekt på fødselstallet i stort da en hver utsettelse av barnefødsler vil føre til et lavere antall fødte i befolkningen som helhet.

Samvirkningen mellom tiltakene gjør det betydelig enklere å kombinere betalt arbeid og foreldrepenger i de første barnehageårene. Nyere forskning fra Norge tyder på at økt fleksibilitet kan bidra til høyere fødselstall.132

24.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår et mer fleksibelt uttak av foreldrepenger ved at det blir mulig å velge 70 uker foreldrepenger med 70 prosent kompensasjon, samtidig som det innføres et rullerende barnehageopptak, forstått som at alle barn skal ha rett til plass i barnehage innen utgangen av måneden de fyller ett år. Utvalget foreslår også en økt fleksibilitet i opptaket ved at man kan velge senere oppstart, uten å miste plassen/retten til barnehage over en periode.

Tiltaket har også en rekke positive effekter utover fødselstall blant annet økt arbeidsdeltakelse, økt kvalitet i barnehage og høyere barnehagedeltakelse for de foreldrene som ønsker det.

I den konkrete utformingen av tiltaket, foreslår utvalget at fellesperioden blir 16 uker, mens mødre- og fedrekvoten blir 25,5 uker ved 70 prosent foreldrepenger. Utvalget er derimot delt på valg av fordeling ved 80 prosent foreldrepenger. Utvalgsmedlemmene Tiller, Løvendahl Mogstad og Sæther foreslår å videreføre dagens fordeling ved 80 prosent foreldrepenger, for å ikke redusere den foreldrepengeperioden som er tilgjengelig for mor av hensyn til amming og mors helse. Utvalgsmedlemmene Hart, Berg Erichsen, Cools, Køien Andersen, Løken, Skirbekk, Sparrman, Vogt og Taraku tar utgangspunkt i at det ikke er forskningsmessig belegg for at den foreslåtte endringen i fedre- og mødrekvoten ved 80 prosent foreldrepenger vil påvirke fødselstallene (se også kapittel 24.5.3). Utformingen på dette punktet blir dermed en avveining mellom de andre målene for familiepolitikken. Utvalgsmedlemmene foreslår å endre fordelingen også for 80 prosent foreldrepenger slik denne fremkommer i tabell 24, slik at fedre- og mødrekvoten øker med to uker hver. Utvalgsmedlemmene påpeker at gitt økningen stønadsdager ved 80 prosent foreldrepenger i 2024, vil mødre ha like mange stønadsdager med 80 prosent foreldrepenger tilgjengelig etter en slik endring, som i perioden 2019–2023.

24.4 Andre mulige tiltak i foreldrepengeordningen

Dette avsnittet beskriver tre mindre justeringer av foreldrepengeordningen, som på ulike måter kan gjøre det enklere å få barn. Ikke alle forslag er provenynøytrale.

24.4.1 Utvidet permisjon ved fødsel etter termin

Dagens regelverk er slik at foreldre til barn som fødes etter termin, får avkortet den betalte permisjonen med barnet med antall dager over termin. Disse foreldrene har på den måten kortere betalt permisjonstid sammen med barna sammenlignet med andre foreldre. Dette opplever mange foreldre som urimelig.

Ekstra permisjonstid som sikrer de som føder etter termin lik lengde på permisjonstiden som de som føder på termin, vil gi en årlig kostnadsøkning på om lag 140 millioner kroner.133

24.4.2 Beholde retten til foreldrepenger når det er mindre enn to år mellom fødslene

I dag kan foreldre ta ut foreldrepenger inntil barnet er tre år, eller inntil de får et nytt barn. Hvis foreldre får et nytt barn før vedkommende har benyttet seg av hele foreldrepengeperioden vil de resterende foreldrepengedagene for det første barnet slettes. Med mer fleksibilitet i uttaket av foreldrepenger kan det bli nødvendig å se nærmere på denne regelen for å sikre fleksibilitet for foreldrene.

24.4.3 Fedrenes mulighet for foreldrepenger i barseltiden når mor er student

I dagens foreldrepengeregelverk er de første seks ukene av foreldrepengeordningen forbeholdt moren. Dette har vært knyttet til at arbeidsmiljøloven sier at mor skal ha permisjon de første seks ukene. Det er likevel mulig for moren å jobbe, hvis hun legger fram legeattest om at det er bedre for henne å komme i arbeid. Det er også mulig for moren å studere eller ta eksamen i disse seks ukene. Men selv om moren har mulighet til å komme i arbeid eller studere etter fødselen må hun ta ut foreldrepenger i de første seks ukene. Dette gjør det også vanskelig for faren å ha omsorgsansvaret for barnet i disse ukene. Som hovedregel er det ikke mulig for faren å ta ut foreldrepenger i de første seks ukene etter fødsel, da foreldrene ikke kan ta ut foreldrepenger samtidig. Unntaket er farens mulighet til å bruke to av fedrekvoteukene rett etter fødsel. For studenter har denne regelen blitt sett på som et hinder for å kombinere utdanning, særlig knyttet til obligatorisk undervisning eller eksamen, med det å få barn.

I situasjoner hvor bare faren og ikke moren har rett på foreldrepenger, har faren rett på ti uker foreldrepenger uavhengig av om moren er i aktivitet eller ikke. Faren kan derfor ta ut foreldrepenger i barselperioden i situasjoner hvor bare han har rett på foreldrepenger.

Utvalget vurderer at i en gjennomgang av foreldrepengeordningen bør departementet også se nærmere på fleksibiliteten av fordelingen av foreldrepenger i barselperioden og eventuelle unntaksbestemmelser for studenter.

24.4.4 Utvalgets vurdering av andre mulige tiltak i foreldrepengeordningen

Utvalget anbefaler følgende mindre, mulige justeringer som vil gi økt fleksibilitet til familiene: utvidet rett til foreldrepenger ved fødsel over termin, beholde retten til foreldrepenger etter neste fødsel hvis det er mindre enn to år mellom fødslene, og styrke fedrenes rett til foreldrepenger i barseltiden hvis mor er student. Disse er ikke kostnadsberegnet. Før de eventuelt innføres, må det gjøres en vurdering av om endringene er samfunnsøkonomisk effektive, både i henhold til målet om økte fødselstall og andre formål med familiepolitikken.

24.5 Foreldrepengeordningen i lys av mors helse og fødselstall

24.5.1 Bakgrunn

Fedre- og mødrekvoten, altså de øremerkede delene av foreldrepengeperioden som er forbeholdt hver av foreldrene, har blitt betydelig lengre over de siste tiårene. Disse utvidelsene har vært viktig for å sikre fedre tid med barnet, og kan også forventes å bidra til resultatlikhet og mindre diskriminering på arbeidsmarkedet. I hovedsak har fedrekvoten økt ved utvidelser av foreldrepengeordningen, men den totale lengden med foreldrepenger som er tilgjengelig for mor, har også blitt noe redusert (se kapittel 16.3.2). Sammenlignet med 1993, har mødre per 2026 mulighet til å ta ut 4 færre uker med foreldrepenger ved 100 prosent foreldrepenger, og 5,8 færre uker ved 80 prosent foreldrepenger.

Utvalget påpeker at kvinner gjør en stor innsats i å bære fram barn, og at familiepolitikken har et særlig ansvar for å legge til rette for at kvinner blir godt ivaretatt og ikke taper økonomisk eller helsemessig på å bære fram barn (se kapittel 18). Foreldrepengeordningen spiller en særlig viktig rolle i dette, fordi den både skal gi rom for at kvinner skal hente seg inn igjen helsemessig etter svangerskap og fødsel, og samtidig hindre at kvinner taper økonomisk på å få barn – både på kort og lang sikt.

Flere organisasjoner og institusjoner på helsefeltet har spilt inn at det for mange mødre er viktig å kunne være hjemme i minst åtte måneder etter fødsel, i hovedsak for å kunne fullamme barnet til 6 måneders alder samt etablere overgang til fast føde.134 Fødselstallsutvalget har også fått innspill fra Jordmordforbundet NSF om at mor trenger lengre permisjon.135 Fedre er likeverdige foreldre, og god omsorg for barnet er godt ivaretatt med dagens foreldrepengeordning. Likevel kan det for mange mødre være en betydelig belastning å være i fulltidsarbeid, også dersom man ikke ammer, før barnet er åtte måneder. Gode ordninger for ammepermisjon er viktige, men kan ikke fullt ut kompensere alle belastningene dette kan medføre. At nybakte mødre selv må ta initiativ til egen etterkontroll, uten påminner eller informasjon, er et eksempel på at mors helse i barseltiden prioriteres for lavt (se også kapittel 23.3)

Forskning på effekten av endringer i foreldrepengeperioden tyder på at når mødre allerede har rett til syv måneders betalt permisjon, har mindre endringer i foreldrepengeperioden utover dette ikke målbar effekt på mødres helse.136 Kunnskapsgrunnlaget om dette er likevel begrenset. Mindre justeringer kan tenkes å ha effekter som ikke fanges opp i slike studier, men som likevel er betydningsfulle.

Per i dag har mødre mulighet til å være hjemme med foreldrepenger til barnet er åtte måneder når foreldrene velger 80 prosent foreldrepenger og mødrene tar ut hele fellesdelen av foreldrepengeperioden.137 Fra 2024 gir det å velge 80 prosent foreldrepenger ikke lenger en lavere total utbetaling av foreldrepenger (se 24.2.1). Endringen har ført til mer enn en dobling av andelen par som velger 80 prosent foreldrepenger, fra 18 prosent til 38 prosent.138

Ved permisjon med 100 prosent foreldrepenger, som 62 prosent av parene valgte i 2024, vil mor kunne ta ut foreldrepenger på fulltid til barnet er omtrent syv måneder (31 uker) hvis hun bruker hele fellesdelen.139 Hvis mor avvikler ferie i løpet av foreldrepengeperioden, vil barnet normalt være over åtte måneder når mor begynner i jobb (eller går over i ubetalt permisjon). Med ferieavvikling i juli, vil mødre med barn født i kalendermånedene desember–juli (75 prosent av mødre) være sammenhengende hjemme med foreldrepenger og ferie til barnet er åtte måneder. Denne samvirkningen mellom ferieordningen og foreldrepengeordningen gjør imidlertid at muligheten til å både velge 100 prosent foreldrepenger og å begynne i betalt arbeid først ved åtte måneder avhenger av barnets fødselsmåned og fleksibiliteten i mors ferieavvikling.

24.5.2 Mulige endringer med budsjettmessige konsekvenser

Hvis det er ønskelig å åpne for at mødre kan være hjemme i åtte måneder med 100 prosent foreldrepenger må mødrekvoten og/eller fellesperioden forlenges med 4 uker. Dette kan gjøres ved å øke den samlede foreldrepengeperioden eller redusere fedrekvoten med 4 uker, eventuelt en kombinasjon av disse. En utvidelse av foreldrepengeperioden med 4 uker er tidligere beregnet til å gi merutgifter på noe over 2 milliarder kroner per år. Gitt den høye kostnaden, og at litteraturen gir en forventning om at dette ikke vil ha effekt på fødselstallene (se kapittel 24.5.3), vurderer utvalget at dette tiltaket ikke vil være samfunnsøkonomisk effektivt med sikte på å øke fødselstallene.

En reduksjon i fedrekvoten på 4 uker med tilsvarende økning i fellesdelen der det antas at mødrene tar det meste av fellesdelen er tidligere anslått å gi en innsparing på statsbudsjettet siden mødre i gjennomsnitt tjener mindre enn fedre. Et anslag basert på tidligere beregninger gjort av Barne- og familiedepartementet er at tiltaket vil gi en innsparing på 57 mill. kroner per uke kortere fedrekvote.140

24.5.3 Anslått effekt på fødselstallet

Studier av mindre endringer i foreldrepengeperioden og fedrekvoten i den nordiske konteksten, viser at disse ikke har effekt på fødselstallene (se kapittel 17.2.3). Denne evidensen inkluderer en utvidelse av den totale foreldrepengeperioden fra 32 til 35 uker i 1992.141 Isolert er det dermed lite evidens for at dette tiltaket alene vil ha effekt på fødselstallene. Studier av denne typen sammenligner imidlertid par med ulike erfaringer med foreldrepermisjon, og kan ikke fange opp om utsikter til mer eller mindre foreldrepenger videre påvirker ønsker om (flere) barn. Det er altså mulig at den totale effekten av slike reformer på fødselstall er større enn disse studiene antyder. Effektene på fødselstall kan tenkes å være både positive og negative.

En stor litteratur beskriver sammenhengen mellom likestilling og fødselstall (se kapittel 9.2.3). I land med lav likestilling i familien, i kombinasjon med høy grad av likestilling i arbeidslivet, er fødselstallene til dels svært lave. Fedrekvoten er et virksomt tiltak for likedeling av ubetalt arbeid. Mindre likestilling i familiene kan på sikt tenkes å bidra til lavere fødselstall.

I foreldrepengeundersøkelsen oppgir fedre at de er fornøyde med lengden på fedrekvoten, men kvinner ønsker seg i gjennomsnitt to uker av fedrekvoten.142 Å redusere fedrekvoten vil derfor innfri mødres ønske om noe lenger periode med foreldrepenger. Menn virket i noen grad fornøyd med lengden på fedrekvoten, også når den var kortere.143 Dermed kan det tenkes at tiltaket gjør mødre mer fornøyd med perioden etter fødsel og at dette ikke utlignes av en tilsvarende redusert opplevelse blant menn.

I den grad tiltaket letter belastningen av fødsel og barseltid på kvinners helse, og denne belastningen bidrar til lavere fødselstall, kan tiltaket i samvirke med andre grep som styrker kvinners helse, bidra til høyere fødselstall.

24.5.4 Mulige målkonflikter og målsynergier av tiltaket, inkludert effekter på mors helse

Å redusere fedrekvoten vil gi mødre mulighet til å ta ut lenger foreldrepermisjon med 100 prosent foreldrepenger. Helsepersonells erfaringer tilsier at det å gå tilbake i full jobb for mødre allerede etter 7 måneder er belastende for mors fysiske og psykiske helse (se også 24.5.1). Det er imidlertid per i dag ikke forskningsmessig belegg for at det å gå tilbake i jobb ved 7 måneder er belastende for mors helse.

Tiltakets mulige effekt på mors helse må ses i lys av at mødre også per i dag kan ta ut foreldrepenger i åtte måneder, gitt 80 prosent foreldrepenger. En kortere fedrekvote innebærer at mødre kan være hjemme i åtte måneder med 100 prosent foreldrepenger, i stedet for 80 prosent. Den reelle muligheten til å velge 80 prosent kompensasjonsgrad og lengre tid med foreldrepenger kan være mindre blant familier med lavere husholdningsinntekt.

Å redusere fedrekvoten kan samtidig forventes å føre til at fedre tar kortere foreldrepermisjon. Dette kan gi noe dårligere likestilling på sikt, i den grad en lengre fedrekvote fører til bedre resultatlikhet mellom kjønnene på arbeidsmarkedet og i arbeidsdelingen i hjemmet. Studier av mindre endringer i fedrekvoten viser i hovedsak at disse ikke har langsiktige konsekvenser for videre lønnsutvikling,144 men evidensen er noe blandet.145 Studier av reformer som øker fedrekvoten viser noe økning i fedres tidsbruk i hjemmet (se også kapittel 9.2.3). En reduksjon i fedrekvoten kan dermed også tenkes å være til ulempe for kvinners helse, hvis det øker mødres dobbeltarbeid og stress når begge foreldre er tilbake i jobb etter foreldrepengeperioden, men en mulig slik effekt er ikke dokumentert empirisk.

24.5.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget framhever at det er positivt at dagens system gjør det mulig for mødre som ønsker det å være hjemme med foreldrepenger fram til barnet er åtte måneder, samtidig som fedrekvoten og muligheten til å fritt å fordele fellesdelen støtter opp under fars deltakelse i omsorgsarbeid det første året og videre. Denne fleksibiliteten kan være viktig for mødres helse og dermed også indirekte for fødselstall, og bør bevares. For noen mødre kan muligheten til åtte måneder betalt foreldrepermisjon ikke bare tilrettelegge for mer amming og lette belastningen ved å kombinere arbeid og amming, men også gi bedre mulighet til å ivareta egen helse etter gjennomgått svangerskap, fødsel og barseltid. For andre kan ønsket om å komme tilbake tidlig i betalt arbeid, og involvere far mer i omsorgen for barnet tidligere, være det som gir minst belastninger og best helse.

Et samlet utvalg framhever at det er positivt at den totale utbetalingen av foreldrepenger ved 80 og 100 prosent kompensasjonsgrad nå er likestilt. Dette gjør at par som ønsker en lenger periode med foreldrepenger ikke straffes økonomisk, og gir blant annet mødre som ønsker det mulighet til å være hjemme med foreldrepenger til barnet er åtte måneder uten en lavere total utbetaling av foreldrepenger.

Utvalget påpeker at samtidig som mange mødre oppfatter at de ønsker mer tid, også det første året, velger et flertall av foreldreparene fortsatt 100 prosent kompensasjonsgrad og dermed en kortere periode med foreldrepenger. Hvis det er en vanlig tilpasning å både velge 100 prosent foreldrepenger og oppleve den tilgjengelige permisjonslengden som for kort, trenger vi kunnskap om motivasjoner for dette valget. Utvalget understreker at det å ta permisjon fra arbeid på grunn av uttak av foreldrepenger er en arbeidstakerrettighet, og at valget om gradering av permisjonen og fordeling av fellesdelen ligger hos foreldreparet. Ved behov kan det vurderes om særlig vordende førstegangsforeldre bør tilbys støtte i å diskutere planleggingen av foreldrepengeuttaket i forbindelse med svangerskapskontrollene. Det er viktig at slik støtte er tilpasset det enkeltes pars situasjon, og legger vekt på ulike forhold som arbeidets fleksibilitet, ønsker og preferanser i arbeid og familieliv, og hvordan barnets behov for omsorg dag og natt endrer seg i løpet av det første leveåret.

Et samlet utvalg vurderer at vi trenger mer forskning på hvordan lengden på foreldrepengeperioden som er tilgjengelig for mor, påvirker mødres helse. Norske helseregistre gir gode muligheter til å undersøke hvordan permisjonslengde påvirker sykmeldinger og helsetjenestebruk i hele mødrepopulasjonen. Hvis det framkommer at dagens foreldrepengeordning er utformet på en måte som har negative effekter for mødres helse, bør institusjonelle endringer vurderes. Endringer i foreldrepengeordningen kan være en mulighet. Endringer i foreldrepengeordningen må alltid gjøres ut fra en totalvurdering, der både mødrehelse og andre formål med ordningen tillegges vekt. Hvis det oppleves belastende for mødre å gå tilbake i arbeid ved foreldrepengeperiodens slutt, bør det også vurderes om andre faktorer enn foreldrepengeperiodens lengde har betydning. Særlig bør det vurderes om det er underliggende utfordringer knyttet til fødsel, svangerskap og barseltid som gjør overgangen krevende, og som først blir synliggjort ved overgangen til betalt arbeid. Utvalget viser her til at blant annet de foreslåtte tiltakene for å styrke helsetjenesten i fødselsomsorgen og i barseltiden (se kapittel 23) kan forebygge helsebelastninger og sykefravær i og etter foreldrepengeperioden.

I spørsmålet om fedrekvotens lengde, er utvalget delt. Utvalgets flertall, medlemmene Hart, Berg Erichsen, Cools, Køien Andersen, Løken, Skirbekk, Sparrman, Taraku og Vogt tar utgangspunkt i at forskningen er tydelig på at mindre endringer i fedrekvoten ikke har effekter på fødselstall. Å redusere fedrekvoten har i tillegg målkonflikter med resultatlikhet i arbeidslivet, og kan ha negative effekter på likedeling av arbeid i hjemmet på sikt. Utvalgets flertall mener derfor at fedrekvoten ikke bør reduseres. Flertallet understreker samtidig at det per i dag er mulig for mødre å være hjemme med foreldrepenger til barnet er åtte måneder. Utvalgets flertall vurderer at det per i dag ikke foreligger forskningsbasert kunnskap som viser at dagens foreldrepengeordning er til ulempe for mors helse, men imøteser mer forskningsbasert kunnskap på feltet.

Medlemmene Tiller, Sæther og Løvendahl Mogstad mener at fedrekvoten bør vurderes redusert med 4 uker ved 100 prosent kompensasjonsgrad, slik at mor har mulighet til å være hjemme til barnet er 8 måneder også når paret velger 100 prosent foreldrepenger. Argumentet for en slik endring er å legge til rette for bedre mødrehelse. I forlengelsen av dette kan det også tenkes at tiltaket fører til kortere tid til neste fødsel, og eventuelt også flere barn. Mindretallet i utvalget fremhever at kunnskapsmangel og usikkerhet knyttet til hvordan mors helse påvirkes av å starte i fullt arbeid når barnet er 7 måneder, bør vektlegges sterkere, særlig sett i lys av at helsepersonells erfaringer og tilbakemeldinger fra helsepersonellorganisasjoner påpeker at det gir en negativ helseeffekt for mor.

25 Livets rushtid: familietid, arbeidstid og fritid blant foreldre med yngre barn

I Norge begynner de fleste barn i barnehage rundt ettårsalderen og følger deretter et skoleløp med skolefritidsordning fram til fjerde klasse. I større grad enn noen gang tidligere kombinerer familier i Norge to fulltidsjobber med omsorg for yngre barn. Selv om tiden brukt på husarbeid har gått noe ned, har kravene til foreldreskapet og tiden brukt sammen med barn økt.

De tydeligste forskjellene i tidsknapphet finner vi ikke mellom menn og kvinner, men mellom ulike faser i livsløpet. For både menn og kvinner med yngre barn er det typiske å være «dobbeltarbeidende» – det vil si å gjøre en stor innsats både i betalt arbeid og i omsorg. Sammenlignet med folk i andre livsfaser har særlig småbarnsforeldrene et betydelig fritidsunderskudd.

Et liv som kombinerer betalt arbeid med omsorg for barn, har mange fordeler: Det gir mening, sosial tilhørighet og økonomisk sikkerhet. Samtidig er det tydelig både i faglitteraturen og i samfunnsdebatten at den samlede innsatsen i denne perioden kan være en belastning. Parallelt med at småbarnsforeldrene får knappere tid, er det også færre som velger å få et tredje barn. I dette kapittelet ser vi på tiltak som kan gjøre denne intensive livsfasen enklere, og som kan understøtte kombinasjonen av betalt arbeid og omsorg for yngre barn.

For noen par som ønsker mer tid, vil det være tilstrekkelig med fleksibilitet i ordningene og mulighet til å bruke den uten å bli straffet i karrieren. For andre par er det svært knapt med både tid og penger. Flertallet i utvalget (elleve av tolv medlemmer) foreslår en forsøksordning med redusert arbeidstid for småbarnsforeldre, rettet inn mot yrkesgrupper som har lite fleksibel arbeidstid, høye krav om tilstedeværelse og lavere eller midlere lønnsnivå. Dette er grupper der bruken av deltid tradisjonelt har vært stor, og der mange tidligere har valgt å få et tredje barn (se kapittel 9 og 17). Et forsøk med redusert arbeidstid i småbarnsfasen bør evalueres med tanke på flere mål: Mindre stress i den tidlige sårbare fasen kan være positivt for barns levekår, tilknytning og utvikling, og tiltaket kan ha potensial til å redusere sykefravær i en gruppe og en livsfase der stressnivået i utgangspunktet er høyt. Slik kan tiltaket ha potensial til å styrke foreldrenes helse og evne til å stå i langsiktig arbeid.

Foreldre har gode rettigheter til permisjon og tilpasset arbeidssituasjon i arbeidslivet. Men regelverket framstår i flere sammenhenger som komplisert og ikke godt nok kjent. Utvalget mener at det er behov for å se nærmere på regelverket for foreldrepermisjon og foreldrepenger for å gjøre det enklere å forstå og praktisere for foreldre og arbeidsgivere og for å i større grad åpne for fleksibilitet tilpasset et moderne arbeids- og familieliv. Utvalget mener videre at bedre informasjon om rettigheter i arbeidslivet (inkludert retten til tilrettelegging) kan være nyttig både for arbeidstakere og arbeidsgivere.

Utvalget vurderer at om flere organiserte fritidsaktiviteter legges til SFO-tiden, i samarbeid med idrettslag, kulturskole og frivillige organisasjoner, kan det redusere belastningen på foreldres tid. Det kan redusere stress og forenkle logistikk i familiene, uten at foreldrene gjør mindre betalt arbeid. Samtidig virker det sammen med andre mål for familiepolitikken: Det bidrar til utjevning ved å frikoble tilgangen til aktiviteter fra foreldrenes inntekt, og det bedrer barns levekår.

Hele utvalget mener, som i delrapporten, at det er behov for en gjennomgang av dagens situasjon for personer under utdanning med barn. Utvalget foreslår at gjennomgangen inkluderer en vurdering av om universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven gir for lite rom for å legge til rette for foreldre under utdanning, og/eller om etterlevelsen av regelverket er mangelfull.

Praktisk avlastning i hjemmet i travle år med små barn kan være et gode, og det kan bidra til likestilling, helse og gode oppvekstvilkår. Utvalget anbefaler å styrke tilgangen til praktisk avlastning i hjemmet. Det å frigjøre tid kan potensielt ha en effekt på fødselstallene. Utvalget foreslår derfor at det utredes hvordan hjelp i hjemmet kan bli tilgjengelig for barnefamilier over hele inntektsfordelingen, og hvordan man kan styrke frivillig sektor på dette feltet.

25.1 Rettigheter i arbeidslivet

25.1.1 Bakgrunn

De fleste som i dag har barn eller har planer om å få barn, er arbeidstakere. Som vist i kapittel 9.3.3 har tid og fleksibilitet i arbeidslivet betydning for foreldre med yngre barn.

Arbeidstakere i Norge kan benytte seg av flere ordninger og har flere rettigheter som tilrettelegger for å kombinere jobb og familieliv. Kapittel 25.1.2 inneholder en generell beskrivelse av permisjons- og arbeidstidsregelverket i arbeidsmiljøloven og utvalget går nærmere inn på noen sentrale rettigheter i påfølgende underkapitler.

25.1.2 Permisjons- og arbeidstidsregelverket

Arbeidsmiljøloven regulerer arbeidstakeres arbeidstid og permisjonsrettigheter. Arbeidsmiljøloven inneholder generelle regler om arbeidstid for alle arbeidstakere. Når det gjelder permisjonsrettigheter, utløses flere rettigheter av forhold som gjelder svangerskap og foreldreskap.

Når det gjelder arbeidstid, setter arbeidsmiljøloven generelle grenser for normalarbeidstiden, som maks 9 timer i døgnet og 40 timer i uken. Loven krever også minst 11 timers hvile i løpet av et døgn og 35 timer i løpet av en uke, og den krever minimum én pause for en arbeidsdag på over 5,5 timer, med minimum 30 minutter for en dag på åtte timer eller mer. Arbeidsgiveren har ansvaret for at arbeidstiden er forsvarlig, og det finnes regler for overtid og unntak for enkelte stillinger. Praktisering av arbeidstid vil variere mellom ulike virksomheter.

Arbeidstakere har rett til å få redusert sin arbeidstid dersom arbeidstakeren av helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner har behov for dette. Arbeidstakere med barn under 10 år som ønsker tid til samvær med små barn, aleneforeldre eller andre arbeidstakere med omsorgsforpliktelser anses for å oppfylle vilkårene etter denne bestemmelsen (arbeidsmiljøloven § 10-2 fjerde ledd).146 Merk at rett til redusert arbeidstid etter denne bestemmelsen ikke innebærer at arbeidstakeren går over til en redusert stilling. Dersom rettigheten benyttes, reduserer arbeidstakeren arbeidstiden sin innenfor den samme stillingsprosenten som opprinnelig inngår i stillingen. Bestemmelsen gir ikke rett til økonomisk kompensasjon, og lønnen vil bli redusert tilsvarende arbeidstidsreduksjonen. Arbeidstidsreduksjonen kan i utgangspunktet tas ut som kortere dager, hele fridager eller sammenhengende perioder, for eksempel i forbindelse med skoleferier.

En forutsetning for arbeidstidsreduksjon etter denne bestemmelsen i arbeidsmiljøloven er at det kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for arbeidsgiveren. Det skal i utgangspunktet mye til for at arbeidsgiveren skal kunne nekte en slik arbeidstidsreduksjon med bakgrunn i at det er en vesentlig ulempe. Dersom man først har inngått en avtale med arbeidsgiveren om redusert arbeidstid for en bestemt periode, har ikke arbeidstakeren rett til å kreve sin ordinære arbeidstid tilbake før avtaleperioden er over.

Permisjon er en rett for arbeidstakeren til å være borte fra arbeidet for et begrenset tidsrom. Permisjon kan være lønnet – helt eller delvis – eller ulønnet. En permisjon er midlertidig. Dette betyr at arbeidstakeren fremdeles er ansatt og har rett og plikt til å komme tilbake til stillingen sin når permisjonen er ferdig. Permisjonsregelverket følger i all hovedsak av arbeidsmiljøloven.

Etter arbeidsmiljøloven har man rett på permisjon med lønn i forbindelse med svangerskapskontroll og amming. Videre har man rett til hel eller delvis svangerskapspermisjon, omsorgspermisjon ved fødsel eller adopsjon, fødselspermisjon og foreldrepermisjon. For disse permisjonstypene har arbeidstakeren varslingsplikt overfor arbeidsgiveren. Arbeidsmiljøloven gir også arbeidstakere rett på permisjon ved ulike former for fravær som har å gjøre med barnets eller barnepasserens sykdom, samt ved legeundersøkelse eller annen sykdomsrelatert oppfølging. Med unntak av retten til fri for svangerskapskontroll og amming, som også regulerer spørsmål om rett til fri med lønn, regulerer arbeidsmiljøloven kun retten til fri. Retten til økonomiske ytelser under permisjon reguleres av folketrygdloven og eventuelt arbeidsavtalen, tariffavtaler eller andre administrative ordninger i virksomheten. Arbeidsmiljøloven gir ikke spesifikke permisjonsrettigheter ved fertilitetsbehandling, men fravær kan dekkes av generelle regler om velferdspermisjon. Arbeidstakere har ikke lovfestet rett til velferdspermisjon, og praktiseringen av dette vil variere mellom ulike virksomheter.

Arbeidsgiveren kan som utgangspunkt ikke nekte arbeidstakere å få lovfestet permisjon. Noen av de lovfestede permisjonene er en ubetinget rett arbeidstaker har, mens det i andre tilfeller er åpnet for at arbeidsgiveren kan gjøre vurderinger. Arbeidsgiveren må som regel innvilge permisjon dersom dette betyr mye for den enkelte arbeidstakeren, og dersom arbeidsgiveren ikke får store ulemper ved dette. Arbeidsgiveren kan bare nekte arbeidstakeren permisjon dersom arbeidsgiveren har «rimelig grunn» til det. Hvis arbeidsgiveren og arbeidstakeren er uenige om permisjonen, kan saken og uenigheten bringes inn for tvisteløsningsnemnda.

25.1.3 Foreldrepermisjon

Foreldre har rett på permisjon i forbindelse med svangerskap og fødsel i til sammen tolv måneder, og de har rett til permisjon så lenge de får foreldrepenger fra folketrygden. Hver av foreldrene har i tillegg rett til ulønnet permisjon i inntil tolv måneder for hver fødsel hvis den tas ut umiddelbart etter foreldrepermisjonen.147 Denne retten er ubetinget, slik at arbeidstakeren har rett til å ta ulønnet foreldrepermisjon selv om det er en ulempe for arbeidsgiveren. For permisjoner som vil være mellom to og tolv uker, må det varsles senest en uke før permisjonen starter.148

Det er flere betingelser for retten til ulønnet foreldrepermisjon. For det første må den ulønnede permisjonen tas ut umiddelbart etter (den lønnede) foreldrepermisjonen, uavhengig av hvem av foreldrene som hadde siste del av permisjonstiden (for eksempel kan moren ta ut ulønnet permisjon umiddelbart etter at faren er ferdig med sin periode med foreldrepenger). Hvis moren eller faren tar ferie mellom foreldrepengeperioden og den ulønnede permisjon, regnes dette ikke som «umiddelbart» i arbeidsmiljølovens forstand.

For det andre har man ikke rett til ulønnet foreldrepermisjon etter at den lønnede permisjonsperioden er over, hvis man har delvis foreldrepermisjon (kombinerer arbeid og permisjon).

For det tredje står retten til sykepenger sterkere ved ulønnet foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-5 enn ved annen ulønnet permisjon. Hovedregelen i folketrygdloven § 8-15 er at arbeidstakerens rett til å motta sykepenger faller bort når et arbeidsforhold midlertidig avbrytes i mer enn 14 dager. Permisjon regnes som avbrudd. Foreldre som avvikler ulønnet foreldrepermisjon umiddelbart etter den lønnede foreldrepermisjonen, har likevel rett til reduserte sykepenger fra Nav etter folketrygdloven § 8-47 tredje ledd bokstav d. For å oppfylle kravene må det være en avtale om at arbeidet skal gjenopptas etter permisjonen, og det må kunne dokumenteres et inntektstap, jf. femte ledd.149

Det er mulig å ta gradert ulønnet permisjon, det vil si å kombinere arbeid og ulønnet permisjon og slik jobbe redusert en periode. Men dette må avklares med arbeidsgiveren slik at permisjonsavviklingen ikke fører til vesentlige ulemper for arbeidsgiveren.

Utvalgets vurdering

Utvalget konstaterer at dagens regelverk gir foreldre bedre rettigheter ved å være helt borte fra arbeid i foreldrepermisjonstiden enn ved mer fleksible ordninger der foreldrene kombinerer permisjon og arbeid. Regelverket er krevende å navigere i, og utvalget oppfatter at det kan mangle sammenheng mellom folketrygdloven og arbeidsmiljøloven, noe som forsterker kompleksiteten og samlet gjør regelverket lite forutsigbart. Vi påpeker i denne sammenheng at foreldre risikerer å miste rettigheter uten selv å være klar over det, spesielt hvis de velger seg et løp og en permisjonsavvikling som avviker fra det som er standard.

På bakgrunn av dette mener utvalget at Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet (ev. et partssammensatt utvalg), bør se på regelverket knyttet til foreldrepermisjon og foreldrepenger. Målet bør være å oppdatere regelverket slik at det blir enklere å forstå og praktisere for foreldre og arbeidsgivere, og i større grad åpne for fleksibilitet tilpasset et moderne arbeids- og familieliv.

25.1.4 Tilrettelegging for foreldre i arbeidslivet

En sentral rettighet er arbeidstakerens rett til tilrettelegging. Arbeidsgiveren har en generell tilretteleggingsplikt som gjelder for alle arbeidstakere. Etter arbeidsmiljøloven har arbeidsgivere ansvar for å tilrettelegge arbeidet for arbeidstakere under hensyn til den enkelte arbeidstakerens arbeidsevne, kyndighet, alder og øvrige forutsetninger jf. arbeidsmiljøloven § 4-2 (2) bokstav b. Rettigheten kan være særlig relevant for arbeidstakere som er gravide og/eller har små barn og dermed er i en presset livssituasjon. Forpliktelsen åpner for mange ulike typer tilrettelegging.

Kvinnearbeidshelseutvalget anbefalte at virksomheter styrker tilretteleggingen for gravide og for kvinner som ammer, samt for kvinner som gjennomgår fertilitetsbehandling, slik at det blir lettere å kombinere dette med å arbeide.150

Utvalgets vurdering

Fødselstallsutvalget mener barneforeldre også er en gruppe som kan ha behov for tilrettelegging i arbeidslivet. Utvalget legger til grunn at tilretteleggingsbehovet til den enkelte arbeidstakeren vil avhenge av hvor store omsorgsoppgaver han eller hun har. Omsorgsoppgavene vil for eksempel være større hvis arbeidstakeren har flere mindre barn eller barn som krever særskilt oppfølging av andre grunner. Arbeidsgiver kan tilrettelegge på mange ulike måter, for eksempel ved å gi redusert arbeidstid en periode eller ved ulike typer støtte til foreldre i arbeidslivet, som mentorordninger (se boks 25.1).

Utvalget mener generell informasjon om rettigheter i arbeidslivet (inkludert retten til tilrettelegging) kan være nyttig. Utvalget oppfatter rettighetsbildet som komplisert, og det kan være utfordrende for foreldre og kommende foreldre å orientere seg slik at de kan gjøre godt opplyste valg. Dette gjelder spesielt permisjons- og arbeidstidsreglene (se kapittel 25.1.3), og utvalget antar at informasjonstiltak kan gjøre de relevante rettighetene mer forståelige og tilgjengelige for barneforeldre. Utvalget legger også vekt på at informasjon om rettigheter kan gjøre det enklere og mer legitimt å benytte seg av dem, og at det dermed er positivt med mer oppmerksomhet på rettighetene. Det kan også bidra til å framheve at foreldre har behov for et arbeidsliv som er kompatibelt med hverdagen med barn. Som omtalt i kapittel 9.3.3 er balanse mellom familie og arbeid viktig, og utvalget mener det i dag er rettigheter i arbeidslivet som kan benyttes av en del foreldre, som kan være positivt for situasjonen deres.

25.1.5 Vern mot diskriminering

Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder og er ufravikelig. Lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering. Det følger av loven at det med likestilling menes likeverd, like muligheter og like rettigheter, og at likestilling forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging.

Likestillings- og diskrimineringsloven forbyr diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene. Forbudet gjelder i utgangspunktet både direkte og indirekte forskjellsbehandling og omfatter diskriminering på grunn av eksisterende, antatte, tidligere eller framtidige forhold. Forbudet gjelder også hvis en person blir diskriminert på grunn av sin tilknytning til en annen person.

Utvalgets vurdering

Fødselstallsutvalget oppfatter at diskrimineringsvernet i utgangspunktet gir foreldre og vordende foreldre et godt og omfattende vern mot diskriminering. Loven gjelder bredt på alle samfunnsområder og omfatter ulike former for forskjellsbehandling, på grunn av enten kjønn, graviditet, permisjon, omsorgsoppgaver eller kombinasjoner av flere grunnlag. I tillegg er loven ufravikelig, noe som i utgangspunktet skal sikre den enkeltes rett til vern, slik at man ikke kan gi opp rettighetene, uavhengig av hvilken situasjon man er i.

Selv om likestillings- og diskrimineringsloven sikrer et tydelig og bredt vern mot diskriminering, kan diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon og omsorgsoppgaver likevel skje. Fødselstallsutvalget oppfatter at utfordringene med diskriminering av barneforeldre og vordende foreldre gjelder etterlevelsen av likestillings- og diskrimineringsloven og ikke til selve vernet mot diskriminering, som vurderes som godt. Kvinnearbeidshelseutvalget så også nærmere på bestemmelsene om diskriminering på grunn av graviditet og foreldrepermisjon. Forslaget deres på dette feltet var å styrke arbeidet med formidling og opplæring om aktivitets- og redegjørelsesplikten (ARP) i likestillings- og diskrimineringsloven. Dette var også i tråd med anbefalinger fra Likestillings- og diskrimineringsombudet.151

Fødselstallsutvalget støtter Kvinnearbeidshelseutvalgets forslag til tiltak mot diskriminering på grunn av graviditet og foreldrepermisjon.

25.1.6 Trepartssamarbeid for bedre arbeid-familie-balanse i mannsdominerte yrker

Mannsutvalget foreslo i sin utredning at regjeringen tar initiativ til trepartssamarbeid for å få kunnskap om og finne fram til bedre ordninger for arbeid-familie-balanse i de største mannsdominerte bransjene i arbeidslivet.152 Arbeid for likestilling i arbeidslivet har hovedsakelig vært rettet mot kvinnedominerte bransjer og kvinners mangel på likestilling. Arbeidslivet må ta utgangspunkt i at både menn og kvinner skal være likestilte i arbeid og familie. Det innebærer at både manns- og kvinnedominerte bransjer må ha systemer for tilrettelegging for omsorgsforpliktelser. Hvis dette mangler, vil løsningene ofte bli overlatt til familien og føre til dårligere likestilling for både menn og kvinner.

Regjeringen har i Strategi for likestilling mellom menn og kvinner 2025–2030 varslet at de vil etablere et trepartssamarbeid for bedre balanse mellom arbeid og familie i mannsdominerte og kvinnedominerte bransjer. Arbeidet skal starte med kunnskapsinnhenting, og Arbeidsgruppe for likestilling i arbeidslivet under Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd skal drøfte innretting på kunnskapsinnhentingen.

Utvalgets vurdering

Utvalget er enig i Mannsutvalgets forslag og mener at bedre ordninger for arbeid-familie-balanse vil kunne føre til at det blir lettere å kombinere foreldreskap og arbeidsliv også i mannsdominerte yrker. Tiltaket virker sammen med mål om mer likestilling. I utgangspunktet vil ikke tiltaket redusere det samlede arbeidskraftstilbudet, så fremt det bare skjer en forskyvning innad i familien i omsorgsarbeid og inntektsarbeid.

25.2 Prøveordning med redusert arbeidstid for småbarnsforeldre

25.2.1 Begrunnelse for utforming som prøveordning/forsøk

Manglende fleksibilitet i arbeidslivet kan være en viktig årsak til manglende likestilling. Mange yrker har fått mer fleksible arbeidstider de siste årene, men dette gjelder ikke alle typer yrker (se nærmere omtale i kapittel 9.3.3). Større fleksibilitet i småbarnsfasen for alle yrkesgrupper kan gi mer likestilling og høyere fødselstall samtidig som det reduserer foreldrenes behov for å redusere stillingsprosenten permanent.

25.2.2 Mer om prøveordningen/forsøket

Flertallet i utvalget, 11 av 12 medlemmer, foreslår å gjennomføre et tidsavgrenset forsøk med redusert arbeidstid i foreldrepengeordningen. Foreldrepengeordningen er i dag den eneste statlige ordningen som gir inntektskompensasjon ved redusert arbeidstid i forbindelse med barnefødsel. Det er derfor hensiktsmessig å prøve ut endringer innenfor den eksisterende ordningen framfor å etablere en ny ytelse.

Det kan innføres en ny kvote som ikke er tiltenkt fulltidsomsorg for barn før barnehageoppstart, men som skal kompensere for omsorgsarbeid og logistikk i småbarnsfasen.

Forsøket bør avgrenses til utvalgte yrker med grunnskoleutdanning og videregående utdanning og eventuelt yrkesgrupper med krav til høyere utdanning der fleksibiliteten også er lav, som sykepleiere og lærere. Dette er yrkene som vil ha størst gevinst av en inntektskompensasjon ved redusert arbeidstid, men også der vi ofte ser høyt sykefravær, høy bruk av ulønnet permisjon og høyt innslag av deltidsarbeid. Dette er derfor også yrker hvor de potensielle positive effektene av tiltaket er størst.

For de utvalgte gruppene kan kvoten for eksempel utformes på følgende måte:

• målgruppe: foreldre som har barn over ett år og under tre år, og som arbeider i yrker med liten fleksibilitet

• ytelse: inntektskompensasjon på inntil 20 prosent ved arbeidstid på 80 prosent eller lavere, og ytelsen skal være arbeidsbetinget

• omfang: en kvote tilsvarende 20 prosent lønn i ett år (om lag 52 dager ved 100 prosent kompensasjon)

• fordeling: kvoten deles likt mellom foreldrene – ett halvt år hver

• vilkår: øvrige regler som i dagens foreldrepengeordning, slik som maksimalt grunnlag på 6 G og mulighet for uttak fram til barnet fyller tre år

25.2.3 Målkonflikter og målsynergier av tiltaket

Tiltaket kan ha positive fordelingseffekter da det retter seg inn mot en gruppe med lave utdanningsnivåer, og der lav inntekt kan gjøre det vanskelig å tilpasse arbeidstiden til småbarnslivet. Mindre stress hos foreldre i den tidlige sårbare fasen kan være positivt for barns levekår, tilknytning og utvikling.

Det er usikkert hvordan tiltaket vil påvirke likestillingen. Øremerkingen til begge foreldrene kan bidra til bedre resultatlikhet, men erfaring fra eksisterende ordninger tilsier at kvinner trolig vil bruke kvoten i større grad enn menn.

Anslått virkning på arbeidstilbudet

Ordningen vil redusere det kortsiktige arbeidstilbudet, ettersom den innebærer kompensasjon for redusert arbeidstid. Et foreldrepar som tar i bruk hele ordningen, vil til sammen være ute av arbeidslivet i 20 prosent i ett år.

Tidligere jobbet mange foreldre, spesielt mødre, deltid i 30-årene, og det var gjerne begrunnet i et behov for mer tid med små barn. I dag jobber en stadig større andel av foreldre fulltid. Sykefraværet øker blant kvinner og menn etter at de har fått barn. Om tiltaket bidrar til å gjøre deltidsarbeid i småbarnsfasen midlertidig og samtidig til å redusere sykefraværet, vil tiltaket ha store positive effekter på arbeidstilbudet. Men disse effektene er usikre, og forsøket bør derfor utformes slik at det er mulig å vurdere effekten på foreldrenes helserelaterte ytelser, helsetjenestebruk og evne til å stå i arbeid over tid.

25.2.4 Anslått effekt på fødselstallet

I likhet med rullerende barnehageopptak vil det være vanskelig å kvantifisere effekten ordningen vil ha på fødselstallet, men i likhet med rullerende barnehageopptak vil også denne ordningen kunne gjøre overgangen fra dagens foreldrepengeperiode til barnehage lettere. Dette vil kunne gjøre det mer attraktivt å få barn ved at foreldrene har mer overskudd og en enklere hverdag i en periode hvor de vurderer om og når de skal få sitt neste barn. Tiltaket vil også i noen grad kunne redusere behovet for å time fødselen til barnehageopptaket, men i mindre grad enn rullerende barnehageopptak.

Dersom familier opplever småbarnsfasen mer positivt og mindre stressende, kan det gjøre at flere velger å få flere barn tidligere, og at flere dermed får det antallet barn de ønsker seg, eller rekker å få et tredje barn.

25.2.5 Kostnadsberegning

En utviding av foreldrepengeperioden med én dag koster anslagsvis 102,4 millioner kroner153. Hvis tiltaket skulle være tilgjengelig for alle foreldre, og alle foreldre valgte å ta det i bruk, ville en full utrulling basert på dette anslaget koste det følgende:

102,4 millioner × 52 = 5,3 milliarder kroner

Anslaget er basert på en beregning ved å øke mødrekvoten med én dag. En økning av mødrekvoten koster noe mindre enn en økning av fedrekvoten, siden fedre i gjennomsnitt tjener mer enn mødre. På den andre siden er anslaget basert på at alle som i dag tar ut foreldrepenger, vil velge å ta i bruk deltidskvoten.

Tiltaket er imidlertid ikke intendert å være rettet mot alle, men heller mot yrkesgrupper med lavere grad av fleksibilitet, og lavere og midlere inntekter. Utvalget har ikke operasjonalisert dette ytterligere; en slik operasjonalisering vil være en viktig del i å utforme tiltaket og forsøket videre. Hvis 1/3 av foreldre vurderes å falle innenfor denne gruppen, vil tiltakets effekt ved full utrulling bli:

5,3 milliarder /3 = 1,8 milliarder kroner.

Kostnadene av forslaget vil også bli mindre jo færre som tar kvoten i bruk.

Dersom for eksempel 60 prosent av mødre og fedre tar i bruk ordningen, vil kostnaden være som følger:

(5,3 milliarder/3) x 0,6 = 1,1 milliarder kroner.

Kostnaden ved selve forsøket vil avhenge av hvor mange deltakere som trekkes ut. Hvis for eksempel 33 prosent av foreldrene beregnes å inngå i tiltaksgruppen, og 10 prosent av disse trekkes til å være med i intervensjonsgruppen, vil forsøket ha en kostnad på 180 millioner kroner (1 800 × 0,1).

25.2.6 Utvalgets vurdering

Flertallet i utvalget, 11 av 12 medlemmer, foreslår å gjennomføre en forsøksordning med redusert arbeidstid for småbarnsforeldre i foreldrepengeordningen, rettet inn mot yrkesgrupper som har lite fleksibel arbeidstid og høye krav om tilstedeværelse. Dette gjelder særlig yrker med grunnskoleutdanning og videregående utdanning som høyeste utdanningsnivå og også noen yrkesgrupper med krav til høyere utdanning der fleksibiliteten er lav, som sykepleiere og lærere. Det er flere grunner til å fokusere på disse gruppene. Blant menn og kvinner med grunnskoleutdanning som høyeste utdanningsnivå har barnløsheten økt særlig sterkt over de siste årene, og fallet i fødselstall har vært særlig bratt. Dette er også grupper der bruken av deltid tradisjonelt har vært stor, og der mange tidligere har valgt å få et tredje barn (se kapittel 9 og 17). Fleksibilitet i jobben kan kombineres godt med gode familiepolitiske ordninger, men dette kommer ikke nødvendigvis disse gruppene til gode.

Tid er verdifullt for familiene, og arbeidstid er verdifullt for samfunnet og den enkelte. Et slikt tiltak kan derfor ikke gjennomføres bare med en ambisjon om å støtte ønsker om barn. Et forsøk med redusert arbeidstid i småbarnsfasen bør evalueres med tanke på flere av målene i familiepolitikken: Mindre stress i den tidlige sårbare fasen kan være positivt for barns levekår, tilknytning og utvikling, og tiltaket kan ha potensial til å redusere sykefravær i en gruppe og en livsfase der stressnivået i utgangspunktet er høyt. Slik kan tiltaket ha potensial til å styrke foreldrenes helse og evne til å stå i langsiktig arbeid.

25.2.7 Særmerknad

Utvalgsmedlemmet Sparrman støtter ikke forsøket om redusert arbeidstid for småbarnsforeldre:

Litteraturgjennomgangen i kapittel 17 er ikke tydelig på at et slikt tiltak vil ha større effekt på fødselstallene enn forbedringer i barnetilsynsordningene. Utvalget framhever i kapittel 17 at Norge bruker betydelige ressurser på den tidlige fasen av foreldreskapet.154 Sammenlignet med andre OECD-land bruker Norge relativt mye penger på ytelser og tjenester rettet mot barn i alderen null til fem år.155 I tillegg har småbarnsforeldre i dag rett til redusert arbeidstid etter arbeidsmiljøloven, se kapittel 25.1. Foreldre med barn under ti år har rett til redusert arbeidstid, men ordningen er ulønnet. Utvalgsmedlemmet støtter ikke forslaget om å gjøre denne ordningen betalt.

Statistikk viser at kvinner i større grad enn menn tar ulønnet permisjon. Forskning underbygger også at mødre som tar en større del av permisjonen, i større grad reduserer sitt arbeidstilbud også i årene etter.156 En slik ordning vil derfor kunne bidra til at flere kvinner velger deltidsarbeid, og at de heller ikke kommer tilbake i full jobb etter at småbarnsperioden er over. Dette vil kunne gi kvinner i deltidsarbeid en lavere lønnsutvikling enn andre i fulltidsjobb. Selv om arbeidstakere skal kompenseres via offentlige budsjetter, vil flere deltidsstillinger dessuten bli mer krevende å håndtere for bedriftene.

Perspektivmeldingen 2024 viser at Norge vil stå overfor et betydelig inndekningsbehov på statsbudsjettet i årene framover, og at veksten i arbeidstilbudet vil bli mye svakere, samtidig som behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren vil fortsette å øke. Flertallets forslag vil med stor sannsynlighet bety redusert arbeidstilbud fra kvinner, og det vil medvirke til at det blir en enda større mangel på arbeidskraft i framtiden. Det er god grunn til å anta at ferdigheter er likt fordelt. Et mindre likestilt arbeidsliv vil dermed føre til en dårligere ressursutnyttelse og en lavere verdiskaping. Høy sysselsetting og bærekraftig velferd forutsetter et likestilt arbeidsliv.

Utvalgsmedlemmet mener at andre tiltak, som rullerende barnehageopptak, lengre åpningstid i barnehage eller lavere skatt for tjenester, er mer treffsikre. Disse tiltakene kan både gi større fleksibilitet for småbarnsfamilier og samtidig bidra til mer likestilling og høyere arbeidsdeltakelse.

25.3 Tilrettelegging for foreldre under utdanning

Utvalgets flertall foreslår i kapittel 21.1.2 å øke den disponible inntekten for unge som får barn under utdanningen. Her ser vi på reguleringer som behandler tilrettelegging for å kombinere studier med barn. Sentrale problemstillinger som oppstår i denne situasjonen, gjelder fravær fra obligatorisk undervisning eller praksis og fravær eller utsettelse av eksamener eller fagprøver. Tilrettelegging for studenter på enten fagskole, universitetet eller høyskole er regulert i henholdsvis fagskoleloven (§§ 15 og 28) og universitets- og høyskoleloven (§§ 10-5 og 10-6). Disse lovene er relativt likelydende, og de omhandler både retten til permisjon under graviditet og fødsel og retten til tilrettelegging under utdanningen. I begge lovene gis det rett til utsatt eksamen hvis eksamensdatoen er i perioden mellom tre uker før termin og seks uker etter fødselen. Barnets andre forelder har rett til utsatt eksamen dersom datoen er i perioden mellom fødselen og to uker etter fødselen. Begge lovene gir videre en student rett til å ta permisjon fra utdanningen i tilknytning til svangerskapet og til å beholde studieplassen og fortsette fra samme nivå etter permisjonen.

Institusjonene står fritt til å definere hvilke deler av studiet som skal være obligatoriske, og dette er derfor ikke lovregulert i nærmere detalj.157 Det følger av fagskoleloven (§§ 15 og 28) og universitets- og høyskoleloven (§§ 10-5 og 10-6) at studenter har rett til individuell tilrettelegging «så lenge det ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for institusjonene». For å avgjøre om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde, skal det legges vekt på effekten av tilretteleggingen, kostnadene av tilretteleggingen og ressursene til institusjonen. Videre skal ikke tilretteleggingen føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i det enkelte studiet, og det understrekes at studentene må oppnå læringsutbyttet som kreves for studiet.

Ammefri under obligatorisk undervisning og/eller praksis er en rettighet som har ført til debatt i media. Konflikten har sitt utspring i at fri til amming ikke gir studenten fritak fra å ta igjen obligatorisk undervisning eller praksis som hun går glipp av på grunn av ammingen.158 På den ene siden er institusjonene forpliktet til å sørge for at studentene får med seg den undervisningen og praksisen som kreves for å oppnå viktig kompetanse. På den andre siden kan det være krevende for en fersk mor å kombinere amming med små kvoter for tillatt fravær.

25.3.1 Studentbarnehager og familieleiligheter

I delrapporten så utvalget også på tilbudet av barnepass og rimeligere familieleiligheter rettet mot studenter på fagskole og i høyere utdanning. Studentbarnehagene driftes av studentsamskipnadene og inkluderer tilbud som tilrettelegger for studielivet til forsørgere. Dette innebærer som regel at de har utvidede åpningstider for at studentene skal kunne avvikle praksis og eksamen, at de har garanti om barnepass på eksamensdagen også om barnet er sykt, og at de har lørdagsbarnehage i travle høst- og vårperioder av semesteret. Videre er disse barnehagene som regel lokalisert nær studiestedet, og mange opererer med løpende opptak fra tidlig alder, slik at forsørgere skal kunne få med seg studiestarten.

Studentsamskipnadene sørger i tillegg for et subsidiert boligtilbud for personer under utdanning med barn. Familieleiligheter er tilrettelagt for familier og har en betydelig lavere leiepris enn tilsvarende leiligheter i boligmarkedet for øvrig.159 I løpet av de siste årene har imidlertid samskipnadene redusert tilbudet av disse leilighetene betraktelig.

Utvalget vurderte i delrapporten at det ikke var press på studentbarnehager eller familieleiligheter i dag, antakelig fordi færre får barn under utdanningen. Utvalget mener likevel at det er viktig at disse tilbudene opprettholdes, og at de skaleres opp igjen dersom flere velger å få barn under utdanning i framtiden.

25.3.2 Utvalgets vurderinger

Dagens regelverk for tilrettelegging for studenter med barn ble oppdatert i 2022. Hensikten med oppdateringen var å presisere og tydeliggjøre studentenes rett på individuell tilrettelegging og rett til permisjon og utsatt eksamen.

Utvalget har gjennom samtaler med interessegrupper fått tilbakemeldinger om at den første perioden med barn er vanskelig for en del studenter. Utfordringene gjelder gjerne avvikling av obligatorisk undervisning eller praksis i perioden med amming og små barn. Institusjonenes krav om at mesteparten av den obligatoriske delen av faget må gjennomføres, fører til at studenter i mange tilfeller må være fleksible og fullføre obligatorisk aktivitet senere, eller at de blir bedt om å ta permisjon i en lengere periode enn de selv ønsker. Regelverket er på dette punktet lite detaljert, og det er lagt opp til at institusjonene selv skal kunne tilpasse løsningene til programmene sine.

Utvalget mener derfor at det er behov for en analyse av dagens situasjon og hvordan den kan håndteres. Ifølge Norsk studentorganisasjon og en del studenter som har fortalt sin historie i media, framstår den første fasen med barn som en barriere for å få barn under studiene. Undersøkelsen bør søke å få klarhet i om dagens lovtekst gir for lite rom for å tilrettelegge for studenter med barn, eller om etterlevelsen av regelverket er mangelfull. I tillegg bør man i analysen undersøke om undervisere, administrasjon og studenter har nok informasjon om hvilke rettigheter og plikter partene har når en student får barn.

25.4 Praktisk hjelp i hjemmet for småbarnsfamilier

25.4.1 Bakgrunn

Mange norske foreldre opplever at hverdagen ikke går opp, og at tidsklemma er reell. Utfordringene kan være særlig store for de som jobber turnus, har lang reisevei til og fra jobb eller lite fleksibel arbeidshverdag. Arbeidsbelastningen kan være særlig stor for de som ikke har besteforeldre eller annet nettverk i nærheten (se kapittel 9). Velferdsstaten med høy barnehagedekning og skolefritidsordninger har tatt over mange oppgaver som tidligere lå hos slektninger og nærmiljø, men den kan ikke fange opp alle behovene som oppstår i en travel hverdag med små barn. Det er store fordeler for barn av å være i barnehage, men det kan også være andre årsaker til at foreldre trenger ekstra bistand i hjemmet – for eksempel leksehjelp eller ekstra språkstøtte.

Tiden foreldre bruker på husarbeid, er redusert markant i takt med at kvinner har gått ut i arbeidslivet. Likevel viser analysene av tidsbruk at småbarnsforeldre bruker mer tid på hus og vedlikeholdsarbeid enn dem uten barn. Hvilken form for bistand foreldre og barn ønsker, trenger og har tilgang til, varierer individuelt. Praktisk hjelp i hjemmet kan for noen familier være en løsning som bidrar til å lette på tidsklemma. Det finnes ordninger for avlastning i form av praktisk hjelp i hjemmet, men de er relativt lite utbredt blant småbarnsforeldre i dag.

I dag tilbys støtte i hjemmet i enkelte kommuner via et samarbeid med frivillige organisasjoner til familier i utfordrende situasjoner. De tilbyr lavterskel avlastning til familier med små barn og fyller et viktig gap mellom det uformelle nettverket og de offentlige tjenestene.160 I de fleste kommuner finnes det også allerede tilbud om praktisk bistand, hjemmehjelp og hjelpestønader – men bare for de som av helsemessige årsaker har behov for hjelp. Familier uten særskilte utfordringer som ønsker praktisk hjelp i hjemmet, må i dag kjøpe slike tjenester til vanlig markedspris. For mange med lave eller normale inntekter vil det dermed økonomisk heller lønne seg å arbeide mindre og gjøre husarbeidet selv enn å kjøpe tjenesten. Studier bekrefter at kjøp av tjenester ikke ser ut til å være en utbredt strategi for å redusere arbeidsbelastningen til barnefamilier i Norge, og forskning tyder på at det lave omfanget av tjenestekjøp ikke bare skyldes økonomiske eller praktiske forhold, men at det også henger sammen med normer og holdninger som gjør slike tjenester mindre sosialt akseptert.161

Det er så vidt vi kjenner til, ikke gjennomført effektstudier på fødselstall av ulike ordninger for praktisk hjelp i hjemmet for småbarnsfamilier. I lys av at knapphet på tid oppgis som en viktig grunn til å ikke få barn, kan man imidlertid forvente at tiltak som letter tidsknappheten, kan bidra til flere barn. I Cools & Strøm (2020) var tiltak som går ut på kjøp av husarbeid, to av alternativene respondenter kunne vurdere om ville påvirket dem til få flere barn enn de ellers hadde sett for seg. Skattefradrag for hjelp til husarbeid og mulighet til å kjøpe hjelp til husarbeid fra det offentlige ble rangert til å ligge i nedre del av et midtsjikt av prioritering av tiltak.162 Det bemerkes at verdien av disse tiltakene er lavere enn en del andre foreslåtte tiltak, som ble rangert høyere.

25.4.2 Mulige tiltak for praktisk hjelp i hjemmet

Rammene rundt familielivet har endret seg og kan ha skapt et udekket behov for praktisk støtte i hjemmet. Dette kan dreie seg om barnepass utenfor vanlig arbeidstid, leksehjelp, hjelp til å levere eller hente barn, hjelp til å lage en middag, hjelp til å ta oppvasken eller hjelp til annet husarbeid. For å styrke alle familiers muligheter til å få praktisk hjelp i hjemmet i livets rushtid er det flere mulige innganger.

Frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner som Home-Start Norge kan løftes fram og få økt støtte og oppmerksomhet. Siden år 2000 har organisasjonen vokst betydelig.163 I 2024 fikk i underkant av 2 500 barn fra om lag 1 200 familier hjelp og støtte, vanligvis i en avgrenset tidsperiode på opptil seks måneder. I de fleste familiene var barna i alderen 0–2 år (38 prosent) og 3–6 år (36 prosent). 90 prosent av familiene tok kontakt fordi de ønsket seg avlastning, og den største utfordringen var manglende nettverk (50 prosent), at de var aleneforeldre (40 prosent), at foreldrene selv hadde helsemessige utfordringer (cirka 30 prosent), eller at barna hadde særskilte behov (rett under 20 prosent). De fleste av familiene kvalifiserte likevel ikke til hjelp via det offentlige, samtidig som helsestasjonen, og deretter det øvrige hjelpeapparatet, var den vanligste måten familiene fikk vite om Home-Start på. De fleste frivillige er kvinner (96 prosent), har egne barn (85 prosent), er yrkesaktive (48 prosent mot 34 prosent pensjonister) og er eldre enn 55 år. Brukernes tilbakemeldinger er at hjelpen fra familiekontakten har styrket dem i foreldreskapet og vært en viktig avlastning i en sårbar periode.

Kommunale ordninger

Eksisterende kommunale ordninger for praktisk bistand i hjemmet kan videreutvikles. For å få hjemmehjelp må brukeren ha et dokumentert behov som skyldes sykdom, funksjonsnedsettelse eller høy alder, som gjør det vanskelig å utføre nødvendige daglige oppgaver som rengjøring, vasking eller handling. Tjenesten innvilges etter individuell vurdering, og brukeren betaler en inntektsgradert egenandel. En mer fleksibel innretning rettet mot foreldre som står i fare for sykmelding, opplever overbelastning eller har særskilte behov, kan gi familier tilgang til hjelp tidligere. Slike tiltak kan være særlig viktige for sårbare familier og aleneforsørgere.

Subsidier for kjøp av tjenester i hjemmet

Subsidier og skattelette for kjøp av tjenester i hjemmet finnes i andre land og er utredet tidligere, se boks 25.3. Det belgiske systemet med hushjelp-bonger (service vouchers) er en av Europas mest omfattende ordninger for å støtte husholdningenes tilgang til hjemmetjenester.164 Husholdninger kjøper på forhånd subsidierte kuponger som gir én time arbeid utført av ansatte i godkjente byråer, og deler av kostnaden kan trekkes fra på skatten, med regionale variasjoner.165 Den lave brukerprisen gjør tjenester som rengjøring, klesvask, stryking og ulike ærender tilgjengelige for et bredere lag av befolkningen. Ordningen formaliserer et område som tidligere var preget av uformelt arbeid, og den gir arbeidstakerne som tilbyr tjenestene, fulle arbeids- og trygderettigheter. Forskning viser at mange arbeidstakere kommer ut av sårbare arbeidssituasjoner gjennom ordningen, selv om en betydelig gruppe også rekrutteres fra stabile jobber, noe som til dels gjør ordningen mindre målrettet.166 Subsidier og skattefradrag reduserer prisen på kjøp av tjenester i hjemmet og kan slik gjøre at flere får råd og bedrer logistikken hjemme – og kanskje også får flere barn. Tiltaket treffer imidlertid bare de som i utgangspunktet har god nok økonomi til å kunne betale for slike tjenester, og det vil derfor gi en skjev fordeling til fordel for husholdninger med høyere inntekter.

25.4.3 Utvalgets vurderinger

Praktisk avlastning i hjemmet i travle år med små barn kan være et gode og bidra til likestilling, helse og gode oppvekstvilkår. Utvalget anbefaler å styrke tilgangen til praktisk avlastning i hjemmet. Det er viktig å skape større rom for å motta praktisk hjelp i sårbare livsfaser, ettersom statistikk viser at dette fortsatt er lite sosialt akseptert, og at mange har høy terskel for å motta slik hjelp. En fordel ved slik avlastning er at den frigjør tid uten å redusere tiden som brukes til betalt arbeid, og noen studier viser positive effekter på (mors) arbeidstid. Det å frigjøre tid kan potensielt ha en tilsvarende positiv effekt på fødselstallene. Kombinasjonen av betalt og utbetalt arbeid kan være særlig krevende for familier med lite fleksible jobber, lavere inntektsnivå eller der begge foreldre er i jobb. Utvalget foreslår derfor at det utredes hvordan hjelp i hjemmet kan bli tilgjengelig og rimeligere for barnefamilier over hele inntektsfordelingen, og hvordan man kan styrke den frivillige sektoren på dette feltet.

25.5 Flere fritidsaktiviteter i skolefritidsordningen og involvering av unge og eldre i dette arbeidet

25.5.1 Bakgrunn

Skolefritidsordningen (SFO) er den største organiserte fritidsarenaen for barn i småskolealder og brukes av et stort flertall av barn på 1.–4. trinn. Foreldre rapporterer generelt at de er tilfredse med tilbudet, men peker på forbedringsmuligheter for innhold, mattilbud og variasjon i aktiviteter. Samtidig deltar en høy andel av barn på ettermiddager og kvelder i organiserte fritidsaktiviteter utenfor skolen, særlig idrett. Denne virksomheten er i stor grad foreldredrevet og bidrar til tidsklemma for småbarnsfamilier.

Kommunene har et helhetlig ansvar for skole, SFO og kulturskole og har dermed gode forutsetninger for å utvikle samarbeid på tvers av disse arenaene. Flere steder fungerer SFO allerede som en bro til fritidsaktiviteter gjennom samarbeid med kulturskole, kor, korps, idrettslag og frivillige organisasjoner. Slike ordninger kan berike innholdet i SFO og bidra til at flere barn får delta i idrett, kunst og kultur.

Regjeringen har varslet at den vil kartlegge hvordan samarbeid mellom SFO og frivillig sektor organiseres, og hvilke effekter dette har både for inkludering av barn og for frivilligheten selv. I statsbudsjettet for 2025 er det bevilget midler til å styrke kvaliteten i SFO, blant annet gjennom samarbeid med kulturskoler og idrettslag. Det etableres også en tilskuddsordning som kommuner kan søke på for å stimulere til mer samarbeid mellom SFO og frivillige aktører.167

25.5.2 Målkonflikter og målsynergier av tiltaket

Et utvidet samarbeid mellom skole, frivillighet og lokalsamfunn kan bidra til målsynergi mellom likestilling, inkludering og hensynet til barnets beste. Flere barn kan få tilgang til organiserte aktiviteter uavhengig av foreldrenes tid og økonomiske ressurser, og tiltaket kan dermed redusere sosiale forskjeller i deltakelsen i organiserte fritidsaktiviteter. Forutsetningen er imidlertid at samarbeidet utformes slik at det ikke svekker den frivillige sektoren, men heller styrker den ved å trekke inn unge og eldre i arbeidet. Frivilligheten utgjør en sentral del av infrastrukturen for deltakelse, inkludering og sosial støtte i det norske samfunnet. Den spiller en særlig viktig rolle for barn og unge, både som arena for mestring og som et lavterskeltilbud rettet mot grupper som i mindre grad deltar i kommersielle aktiviteter. Når fritidsaktiviteter knyttes tettere til SFO, er det derfor avgjørende at det ikke svekker frivillighetens egenart, kapasitet og samfunnsverdi.

Dersom aktivitetsinnholdet i SFO blir avhengig av pris eller plass, kan barn med begrensede ressurser falle utenfor, og det vil svekke målet om inkludering. Flere barn og flere aktiviteter uten tilstrekkelige ressurser kan svekke kvaliteten, samtidig som balansen mellom frivillig arbeid og kommunalt ansvar endres. For å motvirke disse utfordringene bør det etableres nasjonale rammer som tydeliggjør rolle- og ansvarsdelingen mellom skole eller eier, SFO og frivillig sektor. Dette inkluderer krav til forutsigbar finansiering, tilstrekkelig bemanning og transparente samarbeidsmodeller som sikrer at frivilligheten forblir en selvstendig og likeverdig aktør. På denne måten kan tiltaket bidra til mer deltakelse og høyere kvalitet i fritidsaktiviteter, samtidig som frivillighetens særpreg og samfunnsbidrag ivaretas og videreutvikles.

25.5.3 Anslått virkning på arbeidstilbudet

Ved å flytte deler av barnas fritidsaktiviteter inn i SFO-tiden kan foreldre som ønsker dette, få mer sammenhengende ettermiddager og redusert behov for transport og frivillig innsats. For disse foreldrene med småskolebarn kan det gi et noe økt arbeidstilbud.

25.5.4 Anslått effekt på fødselstall

Tiltaket vil ikke alene ha stor effekt på fødselstallene, men det kan inngå i et bredere sett av tiltak som reduserer den opplevde tidsklemma og øker overskuddet i småbarnsfasen. Det at foreldre med dagens organisering av hverdagslivet bruker mer tid på å følge opp hvert barn, kan bidra til at flere stopper etter to barn. Spørreundersøkelser viser at mange oppgir manglende overskudd og hensynet til barna de allerede har, som viktige grunner til å ikke å få flere barn. For familier som er et godt stykke ut i foreldreskapet og for eksempel vurderer et tredje barn, kan bedre tilrettelegging av hverdagen bidra til lavere terskel for å få et barn til. Virkningen vurderes som svakt positiv på lang sikt, særlig dersom ordningen inngår i en helhetlig familiepolitikk som legger vekt på fleksibilitet og kvalitet.

25.5.5 Utvalgets vurdering

Utvalget vurderer at flere organiserte fritidsaktiviteter legges til SFO-tiden, i samarbeid med idrettslag, kulturskole og frivillige organisasjoner, kan redusere belastningen på foreldres tid. Tiltaket må vurderes utfra at barn får et mer variert og inkluderende aktivitetstilbud i trygge rammer, som kan få alle barn til å trives og delta mer. Utvalget mener det kan være positivt å trekke unge og eldre inn i dette arbeidet, men understreker samtidig at det er viktig å heller styrke enn å svekke frivilligheten og inkluderingen i denne sammenhengen. Tiltaket har målsynergier med andre mål for familiepolitikken: det bidrar til utjevning ved å frikople tilgang til aktiviteter fra foreldrenes inntekt, og bedrer barns levekår.

26 Videre forskning

Det inngår i Fødselstallsutvalgets mandat å «identifisere vidare behov for forsking for å tilstrekkeleg forstå utviklinga i fødselstal og kva som driver endringane». I arbeidet med å utrede årsaker til og konsekvenser av fallende fødselstall, har utvalget også identifisert behov for forskningsbasert kunnskap.

26.1 Videre forskning på institusjonelle endringer

26.1.1 Langsiktig demografisk kompetanse

Flere land står overfor raske og sammensatte endringer i fødselstall som påvirker sentrale samfunnsområder. Det er derfor viktig å sikre at vi har kompetanse innen demografisk utvikling i Norge, og at det er kontinuitet i analysene for å gi et godt beslutningsgrunnlag i møte med strukturelle demografiske endringer. Demografisk forskning er i dag spredt på ulike fag og institusjoner, og det har vist seg vanskelig å opprettholde stabile og sterke demografiske forskningsmiljøer i Norge over tid. Utvalget påpeker derfor behovet for å etablere forpliktende strukturer som legger til rette for å utdanne demografer, sikre langsiktige samarbeidsmiljøer og systematisk bygge kompetanse på feltet. Demografi som fagfelt bør løftes i Norge. Dette kan skje på ulike måter, for eksempel gjennom å inkludere demografi i Forskningsrådets porteføljer og ved universiteter og forskningsinstitusjoner. Andre land har egne demografiske sentre, og tilsvarende sentre finnes på andre tverrfaglige fagområder i Norge.

Det er behov for fortsatt internasjonalt samarbeid, et styrket nasjonalt demografimiljø og økt forskning på regionale forskjeller. Dette gjelder særlig i distriktene, hvor nedgang i antall fødte, kombinert med utflytting og begrenset innflytting, bidrar til befolkningsnedgang.

26.1.2 Institusjonelle endringer må utformes med tanke på effektevaluering

Utvalget understreker at det er avgjørende med kunnskap om årsakssammenhenger mellom institusjonell utforming og relevante utfall for å utforme en god og samfunnsøkonomisk effektiv politikk til støtte for barnefamilier. Utvalget framhever at det er en viktig kilde til kunnskap å implementere tiltak på en måte som gjør at man kan evaluere årsakssammenhenger. Ekte randomisering, der et stort antall trekkes tilfeldig til intervensjons- eller kontrollgruppe, er en gullstandard. Der det ikke lar seg gjøre, kan strategier som stegvis implementering etter for eksempel geografi, aldersgruppe eller yrkesgruppe gjøre det mye enklere å beregne kausale effekter. Samtidig vil demografiske endringer skje langsomt og metodene som nevnt over vil dermed ikke kunne fange opp endringer som skjer over lang tid.

26.1.3 Systematisk utprøving av redusert arbeidstid for småbarnsforeldre

I kapittel 25.2 skisserer utvalgets flertall (elleve av tolv medlemmer, se 25.2.7 for særmerknad) en systematisk utprøving av redusert arbeidstid for småbarnsforeldre. Dette foreslås som et randomisert kontrollert forsøk, der familier med foreldre som jobber i yrker med lite fleksibilitet, trekkes ut til å ha redusert arbeidstid i småbarnsfasen. Sammenligninger med en kontrollgruppe sikrer at man måler effekter av tiltaket. I tillegg til å måle effekter på fødselstall kan man måle effekter på sykefravær, arbeidsdeltakelse og arbeidstimer for mødre og fedre gjennom registerdata. Det er viktig at effekter måles for voksne, på både kort og litt lengre sikt, i tiltaksgruppen og i kontrollgruppen.

26.2 Verdiendringer, samlivsmønstre og ønsker om barn

26.2.1 Hvorfor endres ønsker om barn gjennom livsløpet?

Menn og kvinner i Norge ender gjennomgående opp med noe færre barn enn det de opprinnelig sier at de ønsker seg. Gjennomgangen av ulike årsaker til fallende fødselstall tyder på at det skyldes både strukturelle hindringer og konkurrerende prosjekter. Vi trenger mer kunnskap om hvordan ønsker om når man skal få barn, og om hvor mange barn man skal få, endrer seg gjennom livet, og mer kunnskap om hvordan ulike overganger og hendelser påvirker unge voksne til å konkretisere og gjennomføre planer om å få barn.

26.2.2 Mer kunnskap om samlivsmønstre blant unge voksne

Endrede samlivsmønstre er ofte nevnt som en årsak til fallende fødselstall internasjonalt. I Norden ser denne forklaringen ut til å ikke være like avgjørende – ved at det største fallet i fødselstall skjer blant de som lever med en partner. Samtidig kan forklaringen være viktig for noen grupper, særlig for menn (og etter hvert også kvinner) med kun grunnskoleutdanning og lavere inntekt. Vi trenger kunnskap om hvordan ulike samfunnsendringer, inkludert framveksten av digitale partnerformidlingstjenester, påvirker muligheten til å finne en partner og inngå et stabilt samliv.

Samliv blant unge voksne har blitt mindre stabile også i Norden, noe som både bidrar til fallende fødselstall og samtidig kan forsterkes av dem. Vi trenger empirisk kunnskap om årsaker til at samlivene er mindre stabile. Gjennomgangen av årsaker til fallende fødselstall peker på noen mulige, men ikke gjensidig utelukkende forklaringer: at samlivene ikke er inngått for å vare, at svekkede relasjonsferdigheter gjør det vanskeligere for unge voksne å opprettholde stabile samliv, at tilgangen til nettbaserte partnersøk gjør det enklere å lete etter alternativer, og at det for noen er vanskeligere å etablere seg med felles bolig.

26.3 Bolig

26.3.1 Hvordan påvirkes familiedannelsen til de som ikke har råd til bolig?

Høyere kostnader til en familievennlig bolig er for de fleste den største utgiftsposten ved å få barn. Boligprisene i Norge har økt betydelig siden begynnelsen av 2000-tallet. Samtidig er det betydelig geografisk variasjon i utviklingen av boligprisene og tydelig at mange barnefamilier har kapasitet til å håndtere høye boligkostnader. Det at mødre jobber mer enn før, bidrar til en høyere husholdningsinntekt blant barnefamilier. Verdistigning på egen bolig eller hjelp fra foreldre kan også styrke unge voksnes (videre) muligheter i boligmarkedet.

Vi trenger mer kunnskap om hvordan endringer på boligmarkedet påvirker muligheten til å få barn. Vi trenger særlig kunnskap om hvordan boligprisene påvirker muligheter for familiedannelse ulikt – etter geografi, egen inntekt og mulighet for foreldrehjelp.

26.3.2 Hvordan påvirker høye boligkostnader hverdagen til barnefamiliene?

Vi trenger også kunnskap om hvordan høye boligpriser påvirker hverdagen til barnefamilier som eier eller leier egen bolig. For eksempel kan høye boligutgifter bidra til at mødre og fedre ikke har mulighet til å for eksempel redusere arbeidstiden i småbarnsfasen om de skulle ønske det, på tross av gode rettigheter. Særlig i storbyregionene kan høye boligpriser bidra til lenger pendleavstand for foreldre, som igjen gir dem knappere tid. Vi trenger mer kunnskap om (utsikter til) høye boligkostnader bidrar til at de ikke får et tredje barn.

Sikre offentlig tilgjengelig boligdata

Mye tallmateriale, data og statistikk knyttet til boligsektoren er ikke offentlig og dermed utilgjengelig for allmennheten. Boligbehovsanalyser, eierregister, oppdatert boligpris- og leieprisstatistikk og annen viktig informasjon som danner grunnlag for boligpolitiske beslutninger, bør være offentlig forvaltet og tilgjengelig for allmennheten.

26.4 Intensivt foreldreskap og fulltidsarbeid

Kombinasjonen av at flere mødre arbeider fulltid, og at foreldre bruker mer aktiv tid sammen med barn, bidrar til at særlig småbarnsforeldre har mindre fritid enn tidligere. Dette endrer også hvordan tidsbruken og fritidsunderskuddet fordeler seg gjennom livsløpet: For det flertallet som både er i betalt arbeid og får barn, er tidsknappheten størst når barna er små. Vi trenger mer kunnskap om hvordan tid og ressurser brukes gjennom livsløpet, og analyser av intergenerasjonell rettferdighet i dagens samfunnsorganisering.

Det har vært et viktig mål med den norske modellen, og også med norsk familiepolitikk, å gjøre fulltidsarbeid tilgjengelig og mulig for flest mulig. Kombinasjonen av to heltidsjobber og små barn kan være særlig krevende for de som har lite fleksible jobber og lave inntekter. Dette kan bidra til at noen av de som i utgangspunktet kunne ønsket seg flere barn, oppfatter at tidsknappheten i en kort fase av livet blir et for høyt hinder å komme over.

Særlig blant kvinner er sykefraværet høyt i den alderen når mange har små barn. Samtidig er det en tydelig tendens at personer som får barn, i utgangspunktet har noe bedre helse enn de som ikke får barn, noe som indikerer en seleksjonseffekt. En sentral hypotese er at den samlede belastningen av lønnsarbeid, husarbeid og omsorgsarbeid, inkludert ansvaret for det tredje skiftet, bidrar til flere helseplager blant kvinner. Empirien er imidlertid til dels motstridende og ofte basert på eldre metoder. Det er derfor behov for mer kunnskap om hvordan foreldreskap og omsorgsansvar påvirker kvinners sykefravær, særlig studier som håndterer seleksjon og tar hensyn til at arbeids- og omsorgsbelastningen varierer med barnas alder.

En større sosioøkonomisk seleksjon inn i foreldreskapet gjør at en økende andel menn og kvinner står utenfor både stabilt lønnsarbeid og familiedannelse. Vi trenger mer kunnskap om årsaker til og konsekvenser av denne sosioøkonomiske ulikheten.

26.5 Helse og helsetjenester

26.5.1 Pregravid helse

Utvalget foreslår at det prioriteres penger til forskning som kartlegger pregravid helse hos unge norske kvinner og menn. Utvalget foreslår videre at det prioriteres penger til forskning som søker å øke og kartlegge kompetansen om pregravid helse blant helsepersonell (jordmødre, helsesykepleiere og fastleger).168

26.5.2 Organisering av helsetjenesten for gravide og nye foreldre

Vi trenger mer kunnskap om hvordan helsetjenesten best kan organiseres for å støtte gravide, fødende og nye foreldre. Dette inkluderer kunnskap om hvordan helsestasjoner prioriterer ressurser i svangerskapet versus i barseltiden, og hvor godt samhandlingen og oppgavedelingen fungerer mellom fastlegen, kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Det trengs også kunnskap om hvordan menn støttes i helsetjenesten i overgangen til å bli fedre.

26.5.3 Betydningen av helse og helsetjenester for fødselstall

Helse oppgis som en grunn til å ikke få flere barn i spørreundersøkelser, og en traumatisk fødselsopplevelse henger sammen med lavere sannsynlighet for å få flere barn. Samtidig har vi begrenset kunnskap om hvilke spesifikke endringer i helsetjenesten som kan bidra til bedre helse på en måte som gjør at flere som ønsker det, får barn. Vi trenger mer forskning på kvinner og menns egne erfaringer, og vi trenger konkrete vurderinger av både hvilken støtte de har fått, og hva de har manglet. Samtidig er det viktig å evaluere endringer i helsetjenesten som har til formål å støtte (blivende) foreldre bedre, med tanke på mange utfall, også fødselstall. Det er også behov for å evaluere effekten av utvalgets forslag i kapittel 23 på mors helse og fødselstall.

26.5.4 Familiepolitikkens effekt på helse

I kapittel 18 påpeker utvalget at kvinner gjør en stor innsats i å bære fram barn, og at familiepolitikken har et særlig ansvar for å legge til rette for at kvinner blir godt ivaretatt og ikke taper økonomisk eller helsemessig på dette. Foreldrepengeordningen er i en særstilling i dette arbeidet, fordi den både skal gi rom for at kvinner skal hente seg inn igjen helsemessig etter svangerskap og fødsel, og samtidig skal hindre at kvinner taper økonomisk på å få barn – både på kort og lang sikt.

Utvalget mener at vi trenger mer forskning på hvordan lengden på foreldrepengeperioden som er tilgjengelig for mor, påvirker mødres helse (se kapittel 24.5). Norske helseregistre gir mulighet til å undersøke hvordan permisjonslengde påvirker sykmeldinger og helsetjenestebruk i hele mødrepopulasjonen og objektive helsemål. Studiene bør så langt det er mulig ta hensyn til seleksjon og sammenligne like med like. Sammenhenger med livskvalitet, amming og subjektive helsemål måles best gjennom spørreundersøkelser. For å fange opp den totale effekten av foreldrepengeordningen bør det også undersøkes om en større kvote til fedre indirekte kan ha positive effekter på mødrenes helse gjennom å bidra til en likere deling av hus- og omsorgsarbeid og slik gjøre kombinasjonen av lønnsarbeid og omsorg for barn mindre belastende for mødre over tid.

26.6 Konsekvenser av fallende fødselstall

Demografiske endringer omformer samfunnet. Fallende fødselstall i dag har betydelige konsekvenser som materialiserer seg først etter mer enn en generasjon, når dagens småbarn er godt voksne. Vi trenger særlig mer kunnskap om hvordan fallende fødselstall påvirker utfall utover produktivitet, altså for eksempel behov for institusjonell omstilling, kommuneøkonomi, velgerpreferanser og samhold i samfunnet. I tillegg trenger vi mer kunnskap om stordriftsfordeler faller bort når fødselstallene faller – altså om et samfunn med færre barn gir et dårligere tilbud til hvert enkelt barn, også når det brukes like mye ressurser på hvert barn.

Norsk økonomi er i en særstilling ved at vi har en nasjonalformue gjennom Statens pensjonsfond utland. Analyser av konsekvenser fødselstall har for offentlige finanser i andre nordiske land, kan dermed ikke nødvendigvis overføres til Norge. Vi trenger mer kunnskap om hvordan ulike scenarioer og forutsetninger påvirker forventede effekter av fødselstall for offentlige finanser i Norge. Dette gjelder også hvordan fødselstallene gjør økonomien mer eller mindre avhengig av Statens pensjonsfond utland på kort og lang sikt.

27 Økonomiske og administrative konsekvenser

Mandatet slår fast at utvalget skal utrede økonomiske, administrative og juridiske konsekvenser av forslagene. Mandatet sier videre at minst ett av forslagene til endring skal kunne bli realisert innen de ressursrammene som foreligger i dag (være provenynøytralt).

Som vi har gjort rede for i kapittel 18.8, har utvalgets vurdering av tiltak tatt utgangspunkt i om de er samfunnsøkonomisk effektive i den forstand at de gir størst mulig positiv effekt på fødselstallene, samtidig som de minimerer negative virkninger for å nå andre mål. I tilfeller der utvalget vurderer at tiltak vil ha positive synergier med andre mål, har dette blitt sett på som en styrke for tiltakets effektivitet. De aller fleste tiltakene utvalget foreslår, har positive effekter utover effekten på fødselstallene, og utvalget foreslår at de blir innført etter en slik helhetlig vurdering.

På en del politikkområder peker utvalget på tiltak som kan ha positive effekter på fødselstallene hvis de innføres, men der utvalget ikke har sett nærmere på de totale virkningene.

Flere av forslagene er anbefalinger som har små konsekvenser for budsjettet. Utvalget har også vurdert om det er mulig å gjøre provenynøytrale endringer som samlet kan ha en effekt på fødselstallene. Utvalget har flere forslag som er eller kan være provenynøytrale (se beskrivelse videre i kapittelet).

Utvalget har nøye vurdert muligheten for å gjøre omdisponeringer innad i familiepolitikken som kan bidra til høyere fødselstall, uten at det forsterker konflikter med andre mål med familiepolitikken. Når dette er krevende, reflekterer det at den norske familiepolitikken allerede balanserer mange ulike mål. Utvalget har vært særlig oppmerksomme på å unngå å forsterke eller introdusere målkonflikter med mål om likestilling, arbeidstilbud, fordeling, helse og barns levekår (se kapittel 18). Utvalget finner at slike omprioriteringer innen familiepolitikken kan føre til en endring i hvilke grupper som får (flere) barn, men at de har en usikker effekt på de samlede fødselstallene. Tillit til gode familiepolitiske og institusjonelle ordninger er et viktig fundament når unge voksne i Norge overveier om og når de skal få barn.169 Justeringer som svekker disse ordningene for noen grupper eller i noen livsfaser, kan bidra til lavere fødselstall. Når utvalget konkluderer med å ikke foreslå større, provenynøytrale forslag, er dette i tråd med vurderingen om at den institusjonelle støtten til barnefamiliene bør styrkes.

Nedenfor følger en kort oppsummering av utvalgets forslag og utvalgets vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene.

27.1 Redusere utenforskap

Kapittel 20. Utvalget konstaterer at deltakelse i arbeidslivet i økende grad er en forutsetning for foreldreskapet. Utvalget vurderer derfor at økt utenforskap som skyldes lite utdanning, helseutfordringer og lav arbeidsdeltakelse blant unge voksne, også har gitt mer utenforskap knyttet til familie og foreldreskap. Utvalget har ikke vurdert enkelttiltak nærmere, men påpeker at det særlig er viktig med innsats som bedrer unges psykiske helse, øker gjennomføringsgraden i videregående utdanning og øker kvalifiseringen til arbeidslivet blant unge voksne.

27.2 En raskere etablering i voksenlivet

27.2.1 Lengden på utdanningsløpet og alder ved første fødsel

Kapittel 19.1. Utvalget vurderer, basert på eksisterende forskning, at hvis lengden på det obligatoriske utdanningsløpet kortes ned, vil det bidra til at alderen når man får sitt første barn, blir lavere. I dagens kontekst med høy fødealder kan det gjøre det enklere for flere som ønsker det å få barn, og redusere belastningen svangerskap og fødsel utgjør for kvinners helse. Endringer i lengden på det obligatoriske utdanningsløpet påvirker svært mange dimensjoner, og utvalget har ikke gjort en selvstendig gjennomgang og vurdering av dette. Dessuten skal Fellesskoleutvalget eksplisitt vurdere om omfanget av grunnskoleopplæringen og lengden på utdanningsløpet er hensiktsmessig.

27.2.2 Redusere tidsbruk i overgangen mellom førstegangstjeneste og utdanning

Kapittel 19.2. Utvalget mener at Forsvaret bør vurdere å redusere eller avvikle ordningen med oppstart i andre måneder enn august, eller at utdanningsinstitusjonene må innføre mer fleksible ordninger og koordinere med Forsvaret. Utvalget venter at de positive effektene av dette tiltaket vil være at flere etablerer seg i voksenlivet og får barn tidligere. Dette kan potensielt føre til flere barn på sikt. Utvalget har ikke vurdert nærmere konsekvensene av forslaget for Forsvaret eller utdanningsinstitusjonene.

27.2.3 Øke etterspørselen etter yrkesfaglig utdanning

Kapittel 19.3. Utvalget mener at tiltak som gjør yrkesfag mer attraktivt og tilgjengelig, kan føre til at flere etablerer seg i voksenlivet og får barn tidligere. Dette kan potensielt føre til flere barn på sikt. Utvalget har ikke gått nærmere inn på konkrete tiltak.

27.2.4 Redusere omfanget av midlertidige ansettelser

Kapittel 19.4. På bakgrunn av eksisterende kunnskap mener utvalget at tiltak rettet mot å redusere omfanget av midlertidige ansettelser vil kunne ha en positiv effekt på fødselstallene. Utvalget mener at det særlig bør jobbes med å redusere bruken av midlertidige stillinger i offentlig sektor, der bruken av slike stillinger er størst. Slike tiltak kan også styrke forutsigbarheten og tryggheten for den enkelte arbeidstakeren.

27.3 Økt økonomisk støtte til foreldre under 30 år

27.3.1 Ekstra barnetrygd for unge foreldre

Kapittel 21.1. Utvalgets litteraturgjennomgang tyder på at finansielle insentiver og andre velferdsordninger øker fødselstallene, jf. kapittel 17. Tiltak som gir høyere disponibel inntekt til unge foreldre, kan derfor være egnet for å øke fødselstallene. Utvalget vurderer at økt barnetrygd til foreldre under 30 år er det beste tiltaket for å øke den disponible inntekten for denne gruppen. Økt barnetrygd gir i liten grad dårligere arbeidsinsentiver, og sammenlignet med engangsutbetalinger vil barnetrygden i større grad gi en varig inntektsøkning. Utvalgets flertall anbefaler på bakgrunn av dette en ekstra barnetrygd til foreldre under 30 år.

En dobling av barnetrygden til disse barna er anslått å gi en årlig utgift over statsbudsjettet på 1 215 millioner kroner. Detaljene i innretningen av ordningen kan utformes på ulike måter, som kan ha betydning for de administrative kostnadene. Det vil være noen kostnader når ordningen skal innføres, men de er små sammenlignet med de totale kostnadene.

27.3.2 Tiltak for å øke disponibel inntekt for unge som får barn under utdanning

Kapittel 21.2. Utvalgets flertall mener det er viktig å legge bedre til rette for at unge som ønsker det, skal kunne få barn mens de er under utdanning. Utvalgets flertall foreslår derfor å innføre en økning i foreldrestipendet for personer under 30 år på 25 000 kroner kombinert med en reduksjon av studiegjelden på 25 000 kroner. Økningen i foreldrestipendet vil gi romsligere økonomi til de som velger å få barn under studiene, som sammenlignet med andre grupper har lav inntekt. Reduksjonen i studiegjeld vil gi bedre kjøpekraft på lang sikt og vil særlig gjøre det enklere å komme seg inn på boligmarkedet. Utvalget vurderer det som et bedre tiltak å øke foreldrestipendet enn å øke barnestipendet fordi denne ordningen i mindre grad er ventet å gå utover arbeidslivet, enten ved at målgruppen jobber færre timer enn tidligere, eller ved at målgruppen slutter helt å jobbe i en periode.

Tiltaket er anslått å ha en varig effekt på 114 millioner kroner. Av dette vil 57 millioner kroner påløpe umiddelbart, som økt foreldrestipend. 57 millioner kroner vil påløpe som redusert tilbakebetaling til Lånekassen, fordelt over nedbetalingstiden. Det er viktig å merke seg at dette kostnadsanslaget tar utgangspunkt i tilpasningene for individer til dagens ordning med lik sats for barnestipendet/foreldrestipendet for alle grupper. Dersom en endring fører til at flere unge under utdanning får barn, vil kostnaden for tiltaket bli høyere.

27.4 Et bedre boligmarked for barnefamilier

Kapittel 22. Utvalget mener at Torvik-utvalgets pakke for boligbeskatning bør vurderes. Samtidig understreker utvalget at skattlegging av bolig bør skje på en måte som gjør at den samlede skattebelastningen på småbarnsfamilier holdes uendret. Utvalget har ikke analysert provenyeffekten av disse endringene, men gitt endringens natur forventes de å være provenynøytrale eller provenypositive.

Videre mener utvalget at det er grunn til å løfte tiltak som øker tilbudet av boliger i boligmarkedet, og at det er behov for mer forskning på hvilken effekt boligmarkedet har på fødselstallene. Utvalget har ikke gått inn på konkrete tiltak på disse to områdene.

27.5 Bedre helsetjenester for framtidige og nye foreldre

27.5.1 Pregravid helse og fekunditet i helsetjenesten

Kapittel 23.1. Utvalget foreslår å øke kunnskapen om evnen til å få barn (fekunditet) og om pregravid helse. Kunnskap om fekunditet og pregravid helse gir unge voksne bedre forutsetninger for å ta informerte valg om når det passer å få barn. Bedre pregravid helse kan ha flere positive virkninger: bedre mødrehelse, økt fekunditet, friskere og flere barn og redusert press på helsetjenesten.

Konkret foreslår utvalget

• at unges kunnskap om hvordan evnen til å få barn henger sammen med alder og livsstil/helseatferd og helse, økes

• at forebygging av infertilitet skal inngå som en del av folkehelsefeltet

• at helsepersonell som er i kontakt med unge voksne, bør få mer kompetanse om pregravid helse, og at kunnskapen om pregravid helse styrkes gjennom forskning

Utvalget har ikke gått nærmere inn på hvordan tiltakene skal utformes konkret, og har dermed ikke beregnet de økonomiske og administrative konsekvensene. Utvalget vurderer likevel disse konsekvensene som begrenset.

27.5.2 Assistert befruktning

Kapittel 23.2. Utvalget mener at Helsedirektoratet bør se nærmere på prioriteringene når det gjelder assistert befruktning, og at det offentlige i større grad bør dekke utgiftene til assistert befruktning på lik linje med andre offentlige helsetjenester. Eventuelt kan det utredes mulige refusjonsordninger for par og enslige med lav inntekt. Utvalget vurderer videre at fra et fødselstallsperspektiv er det ønskelig at også par som har barn fra før, skal kunne få tilbud om assistert befruktning. Utvalget vurderer at en økt adgang til assistert befruktning gir behov for økt kapasitet til assistert befruktning i det offentlige. I tillegg vil lavere egenandeler gi økte utgifter. Utvalget har ikke gjort en helhetlig beregning av forslaget, men konstaterer at i Danmark er forslaget om at par som har barn fra før, skal få tilbud om assistert befruktning, beregnet til 150 millioner danske kroner (det vil si om lag 240 millioner norske kroner).

Utvalget mener at Bioteknologirådet bør utrede nærmere om par bør få mulighet til å bli foreldre sammen ved hjelp av assistert befruktning uten at de er «gift, samboer i ekteskapslignende forhold eller enslig». En slik utredning bør kunnes gjennomføres innenfor eksisterende rammer.

27.5.3 Svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen

Kapittel 23.3. Utvalget mener at man bør øke antall ansatte i fødselsomsorgen (utdanne, rekruttere og beholde) gjennom å tilføre økte ressurser og ved å legge vekt på fagutvikling, trivsel og tilrettelegging for de ansatte. I tillegg foreslår utvalget fire konkrete tiltak for å bruke personellet bedre. Det første tiltaket er å vurdere om ressurser kan flyttes fra svangerskapsomsorgen til barselomsorgen. Det andre tiltaket er å vurdere om første konsultasjon i svangerskapet som hovedregel bør gjøres hos fastlegen. Det tredje tiltaket er å vurdere muligheten for jordmorstillinger som er delt mellom spesialist- og primærhelsetjenesten. Det fjerde tiltaket er å undersøke om det er muligheter for å øke bruken av helsefagarbeidere og barnepleiere.

Med en økende grad av psykiske og fysiske helseutfordringer i den gravide populasjonen blir det stadig viktigere å kartlegge behov for medisinsk oppfølging og behandling i svangerskapet. Utvalget foreslår at Helsedirektoratet vurderer en anbefaling om at den første svangerskapskontrollen bør gjøres hos fastlegen, for å sikre best mulig medisinsk vurdering av den gravide. Fastlegen er vant til å håndtere psykiske og fysiske helseplager hos alle typer pasienter, og det ligger her et stort potensial i bedre samhandling. En slik vurdering kan gjøres innenfor eksisterende rammer. Utvalget stiller seg også bak to forslag fra Kvinnehelseutvalget som gjelder kvinners psykiske helse under graviditet og etter fødsel.

Utvalget mener at det er nødvendig med en generell styrking av barselomsorgen både i spesialist- og i primærhelsetjenesten. Dette bør gjøres ved å sikre at det er nok bemanning og rett kompetanse til svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen, og at bemanningen som er der, brukes best mulig. Barnepleiere og helsefagarbeidere har også en viktig rolle i å bidra med omsorg og pleie av både mor og barn. På barselavdelingen må barselkvinnen sikres god informasjon, hjelp til amming og nok tid til avlastning og hvile, slik at hun er godt rustet for den nye hverdagen når hun drar hjem med barnet.

Utvalget har ikke gjort en selvstendig vurdering av kostnader. Utvalget viser til at Kvinnehelseutvalget foreslo at det burde øremerkes 150 millioner kroner for å bidra til en god og trygg svangerskaps-, fødsels- og barseloppfølging i tråd med Kvinnehelseutvalgets anbefalinger. Fødselstallsutvalget slutter seg til dette.

27.6 Mer fleksibel og effektiv overgang fra foreldrepenger til barnehage

Kapittel 24.3. Utvalget foreslår å utvide fleksibiliteten i uttaket av foreldrepenger, ved at det blir mulig å velge 70 uker foreldrepenger med 70 prosent kompensasjon, samtidig som det innføres et rullerende barnehageopptak. Utvalget foreslår også en økt fleksibilitet i opptaket ved at man kan velge senere oppstart uten å miste plassen/retten til barnehage over en periode.

Innføring av et mer fleksibelt uttak av foreldrepenger er provenynøytralt. Et rullerende barnehageopptak, forstått som at alle barn skal ha rett til barnehageplass den måneden de fyller ett år, anslo Kunnskapsdepartementet til å ha en helårseffekt på om lag 10 milliarder kroner i forbindelse med spørsmål til statsbudsjettet 2026.170 Beregningen gir av beregningstekniske årsaker et noe høyt anslag, se nærmere beskrivelse i kapittel 24.2.2. Anslaget inkluderer også barn født i desember. Etter at denne beregningen ble gjort, er det vedtatt et anmodningsvedtak fra Stortinget om å gi rett til barnehageplass også for barna som er født i desember den måneden de fyller ett år. Dersom dette gjennomføres, vil kostnaden for tiltaket reduseres med om lag 1 milliard kroner. Tiltaket vil også gi økte skatteinntekter og samfunnsøkonomiske gevinster ved at foreldre som i dag venter på barnehageplass og ønsker å gå tilbake i jobb får muligheten til det. Det er uklart hvor mye arbeidstilbudet for foreldre vil øke som følge av rullerende barnehageopptak, men et anslag basert på bruken av ulønnet permisjon fra foreldrepengeundersøkelsen i 2021 og en antakelse om at foreldre vil halvere sin bruk av foreldrepermisjon utover foreldrepengeordningen gir oss et anslag på 9 000 flere årsverk som følge av tiltaket. Verdien av disse årsverkene kan sjablongmessig gi en øyeblikkelig samfunnsøkonomisk gevinst på 9 000*712 440 = 6,5 mrd. kroner.171

27.7 Bedre balanse mellom arbeidstid og familietid blant foreldre med yngre barn

27.7.1 Rettigheter i arbeidslivet

Kapittel 25.1. Regelverket for permisjon er krevende å navigere i, og utvalget oppfatter at det kan mangle sammenheng mellom folketrygdloven og arbeidsmiljøloven, noe som forsterker kompleksiteten og samlet gjør regelverket lite forutsigbart. Utvalget mener at Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet (ev. et partssammensatt utvalg), ser på regelverket for foreldrepermisjon og foreldrepenger. Målet bør være å oppdatere regelverket slik at det blir enklere å forstå og praktisere for foreldre og arbeidsgivere, og å i større grad åpne for fleksibilitet tilpasset et moderne arbeids- og familieliv.

Utvalget mener videre at generell informasjon om rettigheter i arbeidslivet (inkludert retten til tilrettelegging) kan være nyttig. Utvalget støtter videre Kvinnearbeidshelseutvalgets forslag om å styrke arbeidet med formidling og opplæring om aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillings- og diskrimineringsloven. Utvalget støtter også Mannsutvalgets forslag om utvikling av bedre ordninger for balanse mellom arbeid og familie også i mannsdominerte yrker. Regjeringen har fulgt opp forslaget i Strategi for likestilling mellom menn og kvinner 2025–2030. Utvalget vurderer at forslagene kan følges opp innenfor eksisterende rammer.

27.7.2 Prøveordning med redusert arbeidstid for småbarnsforeldre

Kapittel 25.2. Flertallet i utvalget foreslår å gjennomføre et tidsavgrenset forsøk med redusert arbeidstid i foreldrepengeordningen. Formålet med forsøket er å få kunnskap om hvordan en slik ordning påvirker foreldres arbeidstid, deltakelse i arbeidslivet og sykefravær, og eventuelt også hvordan ordningen påvirker fødselstall. Tiltaket vil helt konkret gi barnefamilier bedre tid i den mest krevende fasen av foreldreskapet. Potensielt vil tiltaket kunne ha substansielle effekter på blant annet fødselstall, sykefravær og velferden til barnefamilier. Den største og viktigste samfunnsøkonomiske kostnaden av tiltaket er hvordan det påvirker arbeidstilbudet i løpet av livsløpet til mottakeren. Dersom tiltaket gir lavere sykefravær og større arbeidstilknytning på sikt, vil det ha en helt annen samfunnsøkonomisk kostnad enn om det for eksempel øker forekomsten av deltidsarbeid etter at perioden med redusert arbeidstid er tatt ut. Prøveordningen er tentativt kostnadsberegnet til 177 millioner kroner per år eksperimentet varer, men kostnaden varierer betydelig med utformingen.

27.7.3 Tilrettelegging for foreldre under utdanning

Kapittel 25.3. Mulighet for tilrettelagt utdanning er viktig for at personer under utdanning skal kunne få barn. Utvalget mener det er behov for en gjennomgang av dagens situasjon for personer under utdanning med barn. Utvalget foreslår at gjennomgangen inkluderer en vurdering av om universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven gir for lite rom for å legge til rette for foreldre under utdanning, og/eller om etterlevelsen av regelverket er mangelfull. I tillegg bør gjennomgangen undersøke om undervisere, administrasjon og personer under utdanning i dag har tilstrekkelig informasjon om hvilke rettigheter og plikter partene har når en person under utdanning får barn.

27.7.4 Praktisk hjelp i hjemmet for småbarnsfamilier

Kapittel 25.4. Praktisk avlastning i hjemmet i travle år med små barn kan være et gode, og det kan bidra til likestilling, helse og gode oppvekstvilkår. Utvalget anbefaler å styrke tilgangen til praktisk avlastning i hjemmet. Det å frigjøre tid kan potensielt ha en effekt på fødselstallene. Utvalget foreslår derfor at det utredes hvordan hjelp i hjemmet kan bli tilgjengelig for barnefamilier over hele inntektsfordelingen, og hvordan man kan styrke den frivillige sektoren på dette feltet.

27.7.5 Flere fritidsaktiviteter i skolefritidsordningen og involvering av unge og eldre i dette arbeidet

Kapittel 25.5. Utvalget vurderer at om flere organiserte fritidsaktiviteter legges til SFO-tiden, i samarbeid med idrettslag, kulturskole og frivillige organisasjoner, kan det redusere belastningen på foreldres tid. Tiltaket må vurderes ut fra at barn får et mer variert og inkluderende aktivitetstilbud i trygge rammer, som kan få alle barn til å trives og delta mer. Utvalget mener det kan være positivt å trekke unge og eldre inn i dette arbeidet, men understreker samtidig at det er viktig å heller styrke enn å svekke frivilligheten og inkluderingen i denne sammenhengen. Utvalget har ikke vurdert kostnadene ved forslaget nærmere.