3 Utforming av notater til behandling i regjeringskonferanse

3.1 Presentasjonsform

En sak som skal behandles i regjeringskonferanse, skal presenteres skriftlig i form av et regjeringsnotat. Det skal som utgangspunkt utarbeides ett notat for hver sak.

Dersom det er tale om sammensatte saker, som for eksempel større lovarbeider eller omfattende meldinger til Stortinget, kan saken legges fram i flere notater. De kan behandles i samme regjeringskonferanse eller i flere runder. I sammensatte og kompliserte saker vil oppdeling i noen flere notater gi et bedre beslutningsgrunnlag for de enkelte problemstillingene regjeringen skal ta stilling til. På den annen side trenger ikke ethvert spørsmål i for eksempel en lovproposisjon et eget notat, og for mange notater kan gjøre saken mindre oversiktlig for regjeringen. Se ellers omtale av terskelen for å legge fram regjeringsnotat og omtale av de ulike sakstypene i kapittel 2.

Når en sak skal presenteres i flere notater bør det benyttes en hovedtittel med undertitler til hvert enkelt notat. Notatene nummereres i den rekkefølgen de ønskes satt på dagsorden.

3.2 Formålet med regjeringsnotater

Formålet med et regjeringsnotat er dels å gi regjeringen et godt politisk vurderingsgrunnlag, og dels å få fram hvorfor vedkommende statsråd er kommet til konklusjonen som foreslås i notatet. Notatet skal gi statsråden en god støtte til den muntlige framstillingen av saken for regjeringen.

I notatet skal det derfor redegjøres for hva saken gjelder, hvilke alternative løsninger som er vurdert, hvilke avveininger som er gjort, og hva som har vært avgjørende for statsrådens forslag til konklusjoner i saken (se nærmere punkt 3.5 til 3.8). Både argumenter som taler for og mot statsrådens standpunkt, skal omtales. Regjeringsnotater skal alltid inneholde forslag til konklusjon i saken (se punkt 3.9).

3.3 Felles regjeringsnotater

Dersom en sak berører flere statsråders ansvarsområde, kan det ofte være hensiktsmessig at den legges fram i et felles regjeringsnotat fra de aktuelle statsrådene. For eksempel bør regjeringsnotater av prinsipiell betydning for EØS- og schengensamarbeidet fremmes som felles notater mellom statsråden(e) med ansvar for det aktuelle saksområdet og utenriksministeren. Felles regjeringsnotater kan benyttes selv om berørte statsråder er uenige om forslag til konklusjon. I slike tilfeller er det viktig at det legges arbeid i en felles saksframstilling, og at uenigheten deretter kommer klart fram når det gjelder statsrådenes ulike vurderinger og respektive forslag til konklusjoner. I de tilfellene det sendes ut felles regjeringsnotater, skal navnet på den statsråden som har det tekniske ansvaret for utsendingen av notatet, stå øverst.

3.4 Avklaring i forkant av regjeringsbehandling

Det er viktig at det er god kontakt mellom departementene før en sak legges fram for regjeringen. Formålet med kontakten må være å sortere ut hvilke spørsmål som kan avklares direkte mellom departementene/statsrådene, og hvilke uenighetsspørsmål som må løftes opp til regjeringen. Det skal settes av tid mellom utløpet av fristen for å komme med merknader og fristen for oppmelding og utsending av regjeringsnotatet. De berørte statsrådene bør i denne perioden vurdere om det er mulig å oppnå ytterligere avklaringer før notatet legges fram for regjeringen (se også punkt 4.8 og 4.9).

3.5 Utforming og omfang av regjeringsnotater

Et regjeringsnotat må være knapt og konsist i formen. Det skal:

Å gi en kort framstilling av problemstillingene som skal drøftes, kan være krevende. Det anbefales derfor:

3.6 Faste opplysninger

Regjeringsnotatet skal inneholde en fast utformet topptekst som angir:

Dersom et notat som er utsendt til regjeringens medlemmer senere korrigeres, skal den nye utgaven påføres merknad om det (se punkt 5.8 med mal for korrigerte notater).

3.7 Overskrift og underoverskrifter

Et regjeringsnotat skal som hovedregel ha en kort og selvforklarende overskrift som betegner den aktuelle saken. Dette gjelder ikke for sensitive saker med begrenset spredning, hvor overskriften skal være anonymiserende. Overskriften gjengis på den skriftlige sakslisten (dagsordenen) til regjeringskonferansen og vil senere bli brukt til arkiveringsformål.

I notatet skal det alltid benyttes nummererte underoverskrifter. Bruk av nummererte underoverskrifter gjør notatet mer oversiktlig og fører til en klarere disposisjon av innholdet.

3.8 Saksframstilling og vurderinger

Et regjeringsnotat er et dokument fra én eller flere statsråder til regjeringens medlemmer. Det skal skrives i jeg-form (ev. vi-form), med unntak av konklusjonspunktene. Dersom andre statsråders standpunkter omtales, skal det henvises til den aktuelle statsråden, for eksempel finansministeren, ikke Finansdepartementet.

Notatet bør ha et kort første avsnitt som angir formålet med å fremme notatet, for eksempel: «Formålet med notatet er å forankre at høringen om allmenn verneplikt følges opp ved å fremme en lovproposisjon for Stortinget». Er notatet en oppfølging av en utredning, for eksempel en NOU, opplyses det. Dersom saken tidligere har vært behandlet i regjeringen, skal den tidligere beslutningen i saken kort refereres.

Dersom saken allerede har vært oppe i Stortinget i en eller annen form, må dette framgå av notatet. Har Stortinget behandlet saken eller har noen av Stortingets organer ytret seg i saken, må det framgå om det har resultert i realitetsvedtak (for eksempel romertallsvedtak), eller om det bare har vært gitt uttrykk for ønsker eller synspunkter inntatt i komitémerknader.

Regjeringsnotatet skal inneholde en klar og oversiktlig framstilling av saken med presentasjon av nødvendige fakta og de sentrale spørsmålene saken reiser. Det må tydelig framgå hva regjeringen skal ta standpunkt til. Foreslås det i notatet nye tiltak, må en redegjøre for hva som er problemet og hva en vil oppnå med tiltakene. I problembeskrivelsen må også de politiske sidene framheves.

Det skal alltid opplyses om lovforslag og forslag til forskrifter og annet regelverk har vært på alminnelig høring eller ikke. For saker som har vært på høring, skal det framgå hvilke hovedsynspunkter som er kommet til uttrykk i høringen og sentrale instansers merknader skal omtales.

I notatet skal alternative løsninger og konsekvenser skisseres.

Etter dette presenteres de avveininger som er foretatt, avgjørende argumenter for den anbefalte løsningen og konsekvensene av forslagene som fremmes. Det skal alltid redegjøres for forslagets økonomiske og administrative konsekvenser.

Dersom en sak er teknisk komplisert, må det særlig legges vekt på å framstille fakta, vurderinger og avveininger på en forståelig og enkel måte. Det må tas utgangspunkt i at andre statsråder ikke har tilsvarende innsikt i saken som den aktuelle fagstatsråden, og langt mindre spesialisert innsikt enn faglig embetsverk som bidrar i utarbeidelsen av notatet. I saksframstillingen bør man derfor unngå forkortelser og tekniske faguttrykk som ikke er allment kjent. Brukes likevel slike forkortelser, må de forklares første gang de forekommer i notatet. Fotnoter skal ikke brukes i regjeringsnotat. Det vil ofte være en fordel å bruke konkrete eksempler for å synliggjøre hva forslagene innebærer. Hensikten er å synliggjøre bl.a. hva regelverksendringer betyr i praksis for innbyggere og bedrifter som berøres. Eksempler er særlig nyttige for å illustrere effekter i kompliserte saker.

Inneholder et regjeringsnotat forslag om å legge fram proposisjoner eller meldinger til Stortinget, skal de sentrale problemstillingene tydelig fremgå. Inneholder proposisjonen eller meldingen forslag av prinsipiell karakter, skal det redegjøres for hva disse innebærer. Det er ikke tilstrekkelig å si at meldingen eller proposisjonen drøfter sentrale prinsipielle spørsmål, uten å redegjøre for hva de går ut på.

I saker der det etter sameloven kapittel 4 er plikt til å konsultere Sametinget og/eller andre samiske interesser, skal det gå fram om slike konsultasjoner har blitt gjennomført eller pågår. Det skal gå fram hva det er oppnådd enighet om, ev. med forbehold om regjeringsbehandling. Der det ikke er oppnådd enighet, skal den samiske konsultasjonspartens standpunkt gå fram, sammen med hovedinnholdet i den samiske partens begrunnelse eller vurderinger.

Hvis saken helt unntaksvis gjelder et enkeltvedtak, skal det framgå om departementets vedtak vil være endelig eller om det vil kunne påklages til Kongen i statsråd.

Se for øvrig eksempel på disposisjon i punkt 3.10.

3.9 Forslag til konklusjon

Ved behandlingen av et regjeringsnotat er det bare forslaget til konklusjon som regjeringen gir sin tilslutning til. Et regjeringsnotat skal derfor alltid avsluttes med forslag til konklusjon i saken. Forslaget til konklusjon må være klart og operativt slik at det framgår tydelig hva statsråden ber om regjeringens tilslutning til. Det skal ikke brukes konklusjoner av typen «Regjeringen slutter seg til…». Konklusjonen skrives ikke i jeg-form. Alle forslag statsråden ber om tilslutning til gjennom notatet, skal nevnes i konklusjonen, men alle tekniske detaljer må ikke nødvendigvis framgå av konklusjonen så lenge det er klart hva regjeringen slutter seg til. Konklusjoner som «Det legges fram en proposisjon til Stortinget med innhold som beskrevet ovenfor», skal ikke benyttes. Normalt vil det heller ikke være tilstrekkelig med en konklusjon i formen «Det legges fram en proposisjon til Stortinget med forslag til endringer i straffeloven.» De sentrale elementene i saken må framgå av konklusjonen. For eksempel kan konklusjonen utformes slik:

Dersom forslaget til konklusjon inneholder flere beslutningspunkter, skal disse utformes i nummererte punkter. Nummerering er ikke nødvendig dersom konklusjonen bare består av ett punkt. Det skal ikke benyttes unummererte lister som kulepunkter eller strekpunkter. Skal et beslutningspunkt deles opp i flere underpunkter, benyttes bokstaver (a. b. c. osv.)

Regjeringen konkluderer normalt ikke med et konkret framleggelsestidspunkt for proposisjoner og meldinger eller lignende når arbeidet planlegges. I slike tilfeller bør man benytte formuleringen «det tas sikte på framleggelse i (måned, år/årstid, år). Normalt bør man heller ikke i sluttfasen legge opp til at konklusjonen spesifiserer når et stortingsdokument, handlingsplan e.l. legges frem.

3.10 Eksempel på disposisjon

3.11 Bruk av vedlegg

Et regjeringsnotat skal utgjøre et selvstendig og komplett beslutningsdokument for regjeringen. Det skal derfor normalt ikke benyttes vedlegg til notatene. Unntaksvis kan vedlegg likevel benyttes dersom vedlegget utelukkende inneholder supplerende opplysninger. Kart, tabeller eller andre illustrasjoner som tjener til å opplyse eller forklare saken bedre, kan benyttes. Arbeidsoppdraget, dvs. selve mandatet til utredningsutvalg, skal vedlegges. Det samme gjelder utkast til trontalen og utkast til redegjørelser.

Informasjonen som presenteres i vedlegg, skal alltid omtales i regjeringsnotatet. Vedlegget skal ikke omfatte andre problemstillinger enn det som omtales i notatet.

Med unntak av utredningsmandater, trontalen og manuskripter til redegjørelser for Stortinget, regnes ikke innholdet i vedlegg som behandlet og godkjent av regjeringen dersom ikke regjeringen treffer et uttrykkelig vedtak om det.

3.12 Tilleggsnotater

Det forekommer at regjeringen ved drøftelsen av en sak ønsker supplerende opplysninger før det konkluderes endelig i saken. I slike tilfeller blir saken konkludert som «foreløpig drøftet», og ansvarlig statsråd blir bedt om å legge fram ett eller flere tilleggsnotater. Ved utarbeidelse av slike tilleggsnotater skal det benyttes samme mal som for ordinære regjeringsnotater, men i høyre hjørne på første side skal det stå «Tilleggsnotat til regjeringskonferanse» istedenfor «Notat til regjeringskonferanse».

I overskriften skal det framgå klart hvilken sak tilleggsnotatet gjelder, for eksempel «Handlingsplan for IKT-sikkerhet. Tilleggsnotat om økonomiske og administrative konsekvenser.» Første del av overskriften vil normalt tilsvare overskriften i det opprinnelige notatet. Det må klart framgå av notatet hvorvidt den opprinnelige konklusjonen opprettholdes, eller om det i lys av regjeringens foreløpige drøftelser foreslås endringer eller tillegg i konklusjonen. Reglene for lengde og utforming av regjeringsnotater gjelder også for tilleggsnotater (se punkt 3.5 til 3.7).

Det må i det enkelte tilfellet gjøres en konkret vurdering av om det er behov for å forelegge tilleggsnotat for berørte statsråder.

Tilleggsnotater som bare inneholder supplerende fakta vil det ofte ikke være nødvendig å forelegge for berørte statsråder. For mange tilleggsnotater vil det imidlertid være en fordel med foreleggelse for å belyse eventuelle nye eller endrede synspunkter fra berørte statsråder, dersom innholdet i tilleggsnotatet gir grunnlag for dette. Ettersom saken i hovedtrekk er kjent for departementene, kan det i slike tilfeller være mulig å avtale en forkortet foreleggelse, dersom det er nødvendig av tidshensyn.

Tilleggsnotater vil bli ført opp på dagsorden sammen med det opprinnelige notatet. Med mindre regjeringen uttrykkelig har vedtatt når saken skal behandles på nytt, er det vedkommende departement som har ansvaret for å melde det opprinnelige notatet med tilleggsnotat(er) opp til behandling. Departementet skal da angi når saken sist ble behandlet i regjeringen (dato for regjeringskonferansen).

3.13 Notater som er gradert etter beskyttelsesinstruksen eller sikkerhetsloven

Fagdepartementene må vurdere om et regjeringsnotat inneholder opplysninger av en slik karakter at det trenger å beskyttes etter reglene i beskyttelsesinstruksen eller i sikkerhetsloven. Har notatet et slikt innhold, må det merkes med korrekt gradering og behandles i samsvar med reglene som gjelder for graderte dokumenter. Ev. oversendelsesbrev må også merkes i henhold til reglene for det aktuelle graderingsnivå, og forsendelsen mellom departementene gjøres slik det aktuelle regelverket krever.

3.14 Notater som inneholder innsideinformasjon

Notater som inneholder innsideinformasjon, må behandles etter de særskilte kravene i verdipapirhandelloven og markedsmisbruksforordningen (MAR). Alle som behandler slike saker, må gjøre seg kjent med disse bestemmelsene. Det er utarbeidet retningslinjer som skal følges ved behandling av utkast til regjeringsnotater og regjeringsnotater som inneholder innsideinformasjon. Retningslinjene er vedlagt dette heftet, se vedlegg 2.

Ansvarlig fagdepartement må alltid vurdere hvilken gradering notatet skal ha. Gradering og hjemmel påføres notatet. Notatet merkes i tillegg med «Omdeles» og med «Inneholder innsideinformasjon» eller «børssensitivt» i øverste høyre hjørne. Antallet personer som deltar i forberedelsen av notatet skal begrenses til det som er strengt nødvendig. Ansvarlig fagdepartementet skal føre oversikt over personer som får tilgang til innsideinformasjon i tråd med verdipapirhandelloven og MAR. Statsministerens kontor fører egen oversikt over personer som får tilgang til innsideinformasjon, hvor også alle som er tilstede ved drøfting i regjeringskonferanse føres opp.

Når utkast til notat er utarbeidet, skal det formidles på begrenset nett til departementsråden i berørte departementer, med kopi til Statsministerens kontor. Mottakende departement skal sørge for nødvendig tilgangsstyring og oversikt over informasjonstilgang for eget departement. Dersom det er nødvendig å overbringe saken i papirform, skal saken overbringes i dobbel lukket konvolutt. Utsiden av den innerste konvolutten merkes med gradering og «inneholder innsideinformasjon». Tilsvarende framgangsmåter benyttes ved oversendelse av merknader fra berørte statsråder. Den aktuelle fagavdelingen som får notatet til foreleggelse, skal føre oversikt over de personer som får tilgang til notatet, både i embetsverk og i politisk stab. I svært sensitive saker kan det besluttes at saken skal behandles av en begrenset gruppe av regjeringsmedlemmer.

Når saker med innsideinformasjon skal behandles i regjeringen, meldes disse opp med anonymisert overskrift, for eksempel «eiersak» eller «konkurransesak». Notatene skal da ikke sendes ut på ordinær måte, men omdeles i regjeringskonferansen. Notatene samles inn etter behandling. Se nærmere om omdeling i punkt 5.5.

I protokollen kan saker med innsideinformasjon inngå dersom konklusjonen kan anonymiseres for dem som ikke har lest notatet. Dersom dette ikke er mulig, utarbeides det en egen protokoll for den aktuelle saken med samme gradering som notatet. Protokollen til statsrådene overbringes på tilsvarende måte som notatet ble fordelt.

For saker med innsideinformasjon gjelder særlige rutiner for oppmelding (se punkt 5.1 og 5.5), utsendelse (punkt 5.2) og protokoll (punkt 8).

3.15 Notater til regjeringens budsjettdrøftelser

Regjeringsnotater til regjeringens hoveddrøftelser om statsbudsjettet utformes av Finansdepartementet, i samråd med Statsministerens kontor. Finansdepartementet fastsetter før budsjettkonferansene hvordan bidrag fra departementene skal utformes. Finansdepartementet vil normalt gradere dokumentene etter beskyttelsesinstruksen.