4 Foreleggelsesplikt for andre statsråder og Statsministerens kontor

4.1 Foreleggelsesplikten generelt

Regjeringsnotater skal danne et skriftlig vurderingsgrunnlag for regjeringen. De enkelte statsrådene og regjeringen bør før regjeringskonferansen være kjent med hovedsynspunkter fra dem som blir berørt av tilrådningen. Utkast til regjeringsnotater skal derfor forelegges andre berørte statsråder.

Det er viktig at en nøye vurderer hvilke statsråder et regjeringsnotat skal forelegges for. Alle notater skal forelegges finansministeren. Dersom saken får økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunene eller fylkeskommunene, skal utkastet alltid forelegges kommunal- og moderniseringsministeren. Tilsvarende gjelder for notater med forslag som medfører vesentlige organisatoriske endringer innen statsforvaltningen, eller får konsekvenser for distriktene.

Saker som kan få internasjonal betydning, forelegges utenriksministeren. Saker som kan ha miljømessige konsekvenser, forelegges klima- og miljøministeren. Saker som har betydning for næringslivet, forelegges næringsministeren, juridisk komplekse saker forelegges justis- og beredskapsministeren, saker av betydning for likestilling forelegges kultur- og likestillingsministeren osv. Saker som berører nordisk samarbeid, forelegges den statsråden som er oppnevnt som nordisk samarbeidsminister. Følgebrevet sendes til Utenriksdepartementet, som er samarbeidsministerens sekretariat.

I en flerpartiregjering skal også en statsråd fra alle regjeringspartier få seg forelagt notatet.

Eksemplene ovenfor er på langt nær uttømmende. Hensikten med foreleggelsesplikten er å få en effektiv og god beslutningsprosess, slik at ulike sider av en sak blir belyst. Før et regjeringsnotat sendes på foreleggelse er det derfor viktig med en bred og grundig vurdering av hvilke departementer som kan bli berørt av forslagene i notatet. Det er erfaring for at fagdepartementet ofte ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til alle sakens sider, og at regjeringsnotater derfor ikke blir forelagt alle berørte statsråder. Dersom det er rom for tvil, bør det tas kontakt med det aktuelle departementet for å avklare behovet for foreleggelse.

Utkast til regjeringsnotater bør på den annen side ikke forelegges statsråder som åpenbart ikke berøres av forslagene i notatet. Det anbefales ikke en praksis der alle utkast til regjeringsnotater sendes alle statsråder for sikkerhets skyld, uten en forutgående vurdering av hvilke departementer som kan bli berørt av forslagene i notatet.

4.2 Konsekvenser av manglende foreleggelse

Manglende foreleggelse kan forsinke saksbehandlingen ved at saken ikke blir satt på dagsordenen fra Statsministerens kontor før notatet er forelagt alle berørte statsråder (se nærmere punkt 5.6). Forsinkelse kan også oppstå når regjeringen ikke finner grunnlaget tilstrekkelig til å kunne treffe en beslutning fordi en dårlig forberedt sak har blitt satt på dagsordenen. Saken må i så fall utsettes i påvente av nytt revidert notat eller foreleggelse for berørte statsråder.

4.3 Følgebrev med utkast til regjeringsnotat

Utkast til regjeringsnotat skal sendes de berørte statsrådene til foreleggelse med et eget følgebrev. Av følgebrevet skal det framgå hvilke statsråder utkastet forelegges og hvilken frist som settes for eventuelle merknader.

Dersom det er ønskelig å gjøre rede for andre sider av saken mer detaljert enn det er plass til i regjeringsnotatet, bør det gjøres i følgebrevet, eller som vedlegg til følgebrevet. Det kan for eksempel gjelde en nærmere redegjørelse for hvordan de økonomiske konsekvensene er beregnet.

Det skal alltid svares på slike brev, enten skriftlig (med brev eller e-post) eller muntlig. Svar skal også gis i de tilfellene statsråden ikke har merknader til saken (se punkt 4.7 og 4.8).

I tillegg til at alle regjeringsnotater og utkast til slike skal merkes «fortrolig», skal også alltid følgebrev og svarbrev unntas fra offentlighet. Hjemmel for unntaket, offentleglova § 14 første ledd, skal påføres, og hvert brev gis en anonymisert innføring i postjournalen («Utkast til r-notat»), slik at innholdet ikke røpes. Dersom dokumentene er gradert etter beskyttelsesinstruksen eller sikkerhetsloven, skal dette opplyses i oversendelsesbrevet. Oversendelsen av dokumentene skal skje i henhold til de reglene som gjelder for det aktuelle graderingsnivå.

Rent unntaksvis kan som omtalt i punkt 2.5, 2.6 og 2.7 utkast til regjeringsnotater av tidsmessige grunner forelegges parallelt med utkast til proposisjoner eller meldinger. I slike tilfeller bør det benyttes separate følgebrev og svarbrev for utkast til regjeringsnotat og utkast til proposisjon eller melding. Hjemmel for å unnta fra offentlighet følgebrev til utkast til proposisjon eller melding er offentleglova § 15 tredje ledd, mens hjemmel for å unnta svarbrev er offentleglova § 15 første ledd.

Regjeringsnotatene er regjeringens interne og fortrolige dokumenter. De skal aldri forelegges andre enn statsrådene og deres medarbeidere. De skal ikke gis til utenforstående (se nærmere kapittel 10).

4.4 Kopi til Statsministerens kontor

Utkast til regjeringsnotater skal ikke forelegges Statsministerens kontor på samme måte som berørte statsråder. Kopi av følgebrevet sammen med utkast til regjeringsnotat skal likevel alltid sendes til Statsministerens kontor, slik at Statsministerens kontor kan være forberedt på hvilke saker som planlegges fremmet for regjeringen.

Fagdepartementene skal ikke avvente tilbakemelding fra Statsministerens kontor før de går videre med saken. Det skal ikke framgå av det endelige regjeringsnotatet at utkast har vært forelagt i kopi til Statsministerens kontor.

4.5 Frister ved foreleggelse av regjeringsnotater

Når utkastet sendes berørte statsråder, skal det gis rimelig tid til å vurdere saken forsvarlig. Avklaring av eventuelle merknader til utkast til regjeringsnotat skal generelt ha høy prioritet. Ved vurderingen av hva som er rimelig tid i det enkelte tilfellet, bør det legges vekt på:

  • i hvilken grad det haster med å treffe en beslutning ut fra sakens innhold
  • om det legges opp til en endelig eller foreløpig beslutning
  • om andre departementer er kjent med saken ved for eksempel å ha vært med i det forberedende arbeidet
  • om det antas at det vil være uenighet om konklusjonen eller viktige premisser for konklusjonen
  • om sakens innhold antas å ha store eller vanskelig overskuelige konsekvenser for mottakende departement
  • om saken er særlig kompleks eller krever gjennomgang av omfattende dokumentutkast før svar blir gitt
  • om saken omfatter flere r-notater
  • om en forsvarlig vurdering av forslaget til konklusjon krever et særlig høyt presisjonsnivå av for eksempel juridisk eller økonomisk art

Fristen for foreleggelse av regjeringsnotater skal minimum være fire arbeidsdager fra mottakelsesdato hvis ikke kortere frist er avtalt med de berørte departementene. Det understrekes at fire dager er en minimumsfrist: Departementene må normalt legge en tidsplan for arbeidet som gir en lengre foreleggelsesperiode enn minimumsfristen.

Fristen skal ikke settes til samme dag som notatet er planlagt meldt opp. Det blir da for liten tid til å avklare eventuelle spørsmål som har oppstått under foreleggelsen, og til å innarbeide merknader i notatet (se også punkt 3.4). Helst bør det være minst en arbeidsdag tilgjengelig for å se om det er mulig å rydde i merknadene, blant annet ved å se om det er mulig å finne kompromisser som gjør at mindre uenigheter ikke løftes til regjeringsbehandling.

En generell «tommelfingerregel» kan være at en bør gi andre departementer like mye tid som en selv ønsker å ha til å utarbeide eventuelle merknader når en får seg forelagt regjeringsnotater fra andre departementer. Det skal derfor normalt gis lengre frist enn minimumsfristen.

Dersom en statsråd mener at han eller hun har fått en uforsvarlig kort frist til å gi merknader, kan statsråden be om at det blir tatt inn en merknad i regjeringsnotatet om dette. En slik merknad kan formuleres:

…ministeren har bare fått … arbeidsdager til å vurdere regjeringsnotatet. Jeg har ikke funnet det forsvarlig å avgi merknader på denne korte tiden og ber regjeringen om ikke å behandle saken før jeg har fått mer tid til å vurdere den.

Regjeringsnotater med slike merknader vil normalt ikke bli satt på dagsordenen av Statsministerens kontor (se nærmere punkt 5.6 om avvisning).

Tilsvarende merknad kan avgis dersom statsråden mener at konsekvensene av forslag er alt for dårlig utredet.

4.6 Frist for foreleggelse av utkast til proposisjoner og meldinger

Når utkast til regjeringsnotat gjelder en proposisjon eller melding til Stortinget, er forholdet mellom fristbestemmelsene i utredningsinstruksen og retningslinjene her slik:

  • fristen for uttalelse til selve utkastet til proposisjon eller melding skal være minst tre uker hvis ikke kortere frist er avtalt mellom de berørte departementene
  • fristen for uttalelse til utkast til regjeringsnotatet som omhandler proposisjonen eller meldingen, skal følge de vanlige fristbestemmelsene for regjeringsnotater. Denne fristen vil i de fleste tilfellene være vesentlig kortere enn tre uker. Bare helt unntaksvis kan utkast til regjeringsnotat forelegges sammen med utkastet til proposisjon eller melding
  • fristen for å gi merknader til regjeringsnotatet til sluttbehandling av dokumenter til Stortinget skal uansett ikke settes så knapt at mottakende departement ikke får anledning til å sette seg inn i proposisjons- eller meldingsutkastet før det må gi merknader til regjeringsnotatet
  • regjeringsnotater for avsluttende godkjenning av proposisjoner og meldinger må meldes opp slik at notatet kan behandles i god tid før saken skal passere statsråd, og normalt ikke senere enn én uke før det forberedende statsråd hvor saken er planlagt fremmet

Tilsvarende frister skal som hovedregel også gjelde for strategier og handlingsplaner som er av en slik art at de skal behandles i regjering.

4.7 Utforming av merknader

Berørte statsråders merknader skal være korte og konsise og forholde seg til notatets forslag til konklusjon. Dersom svarbrevet også formidler synspunkter på teksten i en proposisjon eller melding, må det klart framgå hvilke merknader som knytter seg til regjeringsnotatet og hvilke som er ment som alternative tekster i regjeringens dokument til Stortinget. Ofte vil det i slike tilfeller være hensiktsmessig å lage betingede merknader, for eksempel slik:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet ber på den bakgrunn om at forslaget i stortingsmeldingens kapittel 2 blir endret i tråd med forslaget som er skissert ovenfor. Dersom forslaget ikke blir imøtekommet, ber vi om at følgende merknad fra kommunal- og moderniseringsministeren tas inn i r-notatet:

Kommunal- og moderniseringsministerens merknad:

«……………………………».

Det må alltid klart framgå om statsråden som avgir merknad, er uenig i konklusjonen eller ikke. Rene støtteerklæringer som ikke inneholder nye opplysninger, bør unngås. Dersom statsråden ikke er enig i avsenderens forslag til konklusjon, skal han eller hun normalt foreslå en alternativ konklusjon. Hvis en merknad faller bort dersom den innarbeides i teksten eller ivaretas i konklusjonen, skal dette framgå av oversendelsesbrevet. Inneholder konklusjonen i utkastet til regjeringsnotat flere nummererte punkter, angis det hvilket eller hvilke punkt(er) som ønskes endret.

Hvis det i den alternative konklusjonen tas utgangspunkt i den foreslåtte konklusjonen, men med enkelte mindre justeringer som kan være vanskelige å se umiddelbart, kan det vurderes å bruke gjennomstrekning eller understrekning av ord for å vise hvilke ord som foreslås hhv. tatt ut eller satt inn. For eksempel kan det skrives «Arbeidsgruppen består av FIN (leder), HOD, KD, KUD, LMD, KLD og FIN.»

Det skal alltid svares (skriftlig eller muntlig) på brev med vedlagt utkast til regjeringsnotat. Dette gjelder også i de tilfellene statsråden ikke har merknader. Brevet skal besvares innen den fristen som er satt. Dersom mottakende departement mener at fristen er satt uforsvarlig kort, må dette drøftes direkte med avsendende departement. Dersom avsenderen fastholder en frist som mottakeren mener er uforsvarlig, kan en be om at det tas inn en merknad om dette (se nærmere punkt 4.5). I regjeringsnotatet som meldes opp til behandling skal det alltid gå klart fram hva som har vært tilbakemeldingen fra alle statsrådene som har hatt utkastet til regjeringsnotat på foreleggelse.

4.8 Innarbeiding av merknader fra andre statsråder

I det endelige regjeringsnotatet skal det framgå hvilke statsråder notatet er forelagt, ved at disse nevnes. Det er ikke tilstrekkelig bare å opplyse at saken er forelagt «berørte» statsråder.

Dersom statsrådene ikke har merknader, eller merknadene er imøtekommet, opplyses dette i notatet, for eksempel slik:

Notatet har vært forelagt finansministeren, samferdselsministeren, olje- og energiministeren, næringsministeren, fiskeri- og sjømatministeren og utenriksministeren. Olje- og energiministerens merknad er innarbeidet i notatet.

Finansministeren har følgende merknad:

«………………………………»

Øvrige statsråder hadde ingen merknader.

Dersom merknaden innarbeides, skal departementet som er ansvarlig for regjeringsnotatet ha nødvendig kontakt med avgiveren av merknaden for å forsikre seg om at det er enighet om at merknaden er imøtekommet på en tilfredsstillende måte.

Der det foreligger merknader, skal de, dersom de ikke er tatt hensyn til og innarbeidet direkte i notatet, skrives i kursiv og settes i anførsel slik:

Samferdselsministerens merknad:

«………………………………»

Dersom saken har vært behandlet av en settestatsråd (se kapittel 7), skal dette framgå av merknaden slik:

Finansministeren (v/settestatsråd NN) har følgende merknad:

«………………………………»

Dersom statsråden ikke er enig i avsenderens forslag til konklusjon, må den alternative konklusjonen tas inn på slutten av merknaden slik:

Samferdselsministerens forslag til konklusjon:

«………………………………»

Dersom ingen av statsrådene har merknader, skrives det slik:

Notatet har vært forelagt …….. (eller alle statsrådene). Ingen har hatt merknader.

Merknader fra andre statsråder, inklusive deres alternative forslag til konklusjon, skal alltid refereres og tas inn før regjeringsnotatets konklusjon.

Regjeringsnotatet skal ikke overstige tre sider, inkludert merknader (se punkt 3.5). Lange merknader må om nødvendig forkortes. Dette kan bare skje etter kontakt med avgiveren. Avsender av notatet kan også bli nødt til å gjøre forkortelser i hoveddelen av notatet.

Merknader som utstederen av notatet kan akseptere, skal innarbeides i notatet, og det skal stå at dette er gjort. Det bør videre framgå hva endringen består i. I lys av innkomne merknader må en arbeide for å justere notatet for å kunne innarbeide merknader som knytter seg til uklarheter, behov for presiseringer mv. I tillegg bør en, i dialog med de som har hatt merknad, se om det er mulig å rydde unna spørsmål som ikke er politisk viktige, slik at det er de viktige spørsmålene som gjenstår når endelig r-notat behandles i regjeringen.

Dersom konklusjonen i lys av de innkomne merknadene endres i forhold til det som ble forelagt de øvrige statsrådene, opplyses det om dette i notatet. Dersom det er grunn til å tro at andre statsråder ville ha endret sine merknader i lys av den nye konklusjonen, må notatet med endret konklusjon forelegges på nytt for de berørte statsrådene. På denne måten sikrer en at alle berørte statsråder får gi uttrykk for om de er enig i den reviderte konklusjonen.

4.9 Merknader til merknader

Avsenderstatsråden kan i utgangspunktet ikke legge inn merknader til merknader. Unntak kan gjøres dersom statsråden kan støtte merknaden på visse vilkår eller som del av et politisk kompromiss.

Slike ettermerknader skal bare gi tilleggsopplysninger om eget standpunkt, ikke polemisere mot merknaden. Om merknaden avdekker behov for å klargjøre fakta, bør dette fortrinnsvis gjøres i selve notatet, med en etterfølgende dialog med avgiver av merknaden, for å avklare om merknaden opprettholdes.

Til dokumentets forside