4 Ratifikasjon av europarådsavtalen
4.1 Bør Norge ratifisere europarådsavtalen?
I høringsnotatet 8 november 1995 ba departementet om synspunkter på om europarådsavtale 31 januar 1995 om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer til sjøs burde ratifiseres av Norge. Departementet viste i høringsnotatet til at Norge ønsker å være et foregangsland når det gjelder bekjempelse av narkotikakriminalitet. Videre ble det pekt på avtalens betydning som et effektivt redskap for samarbeid mellom de europeiske land om bekjempelse av den stadig økende narkotikatrafikken til sjøs.
De fleste av høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse, går uttrykkelig inn for at Norge skal ratifisere europarådsavtalen. Ingen av høringsinstansene er i mot at avtalen ratifiseres.
Departementet går på denne bakgrunn inn for at europarådsavtalen om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer til sjøs ratifiseres av Norge.
4.2 Tidspunktet for ratifikasjon
Etter departementets syn bør europarådsavtalen ratifiseres så snart det lar seg gjøre. Den vil være et viktig instrument i kampen mot internasjonal narkotikatrafikk.
Utenriksdepartementet bemerker i høringsrunden at avtalen ikke bør ratifiseres før Statsadvokatene i Oslo, som er den myndighet som foreslås som kompetent myndighet til å håndtere henvendelser etter avtalen, får tilgang til NIS- og NOR-registrene (skipsfartsregistrene) døgnet rundt. Dette har sin bakgrunn i at anmodninger etter avtalen skal besvares så snart som mulig, og om mulig innen 4 timer (art 7).
Departementet har fått opplyst fra statsadvokatembetet i Oslo at forespørsler angående NIS- og NOR-registrene nå fås ved telefonisk henvendelse til Sjøfartsdirektoratet 24 timer i døgnet. I brev fra Utenriksdepartementet 22 november 1996 opplyses det at statsadvokatens søking mot skipsregistrene vil kunne knyttes til E-mail og Internett-systemet. Statsadvokatens tilgang til opplysninger i skipsfartsregistrene skulle derfor ikke være noe problem. Departementet antar derfor at det ikke er nødvendig å utsette ratifikasjonen.
4.3 Adgangen til å ta forbehold og avgi erklæringer
Avtalen art 31 viser til de bestemmelser i avtalen som det er mulig å ta forbehold i forhold til.
Dette gjelder for det første art 3 nr 6 hvoretter forbehold kan tas for å etablere jurisdiksjon over aktuelle lovbrudd begått ombord i en annen stats fartøy, hvis staten som vil ta forbehold ikke har egnet fartøy til bruk ved en aksjon etter avtalen. Det fremgår av avtalen art 11 nr 2 at bare krigsskip eller militære luftfartøyer eller andre skip eller luftfartøyer som er klart merket og identifiserbare som bemyndiget til oppdrag i statlig tjeneste kan benyttes. Dette samsvarer med havrettskonvensjonens system, jf bl a artikkel 110 og 224.
For det andre åpner art 19 nr 3 for at en stat tar forbehold om at dokumenter og annet materiale som den får oversendt fra en annen stat, skal oversendes i oversettelse til statens språk eller til et av Europarådets offisielle språk. For det tredje gir art 34 nr 5 adgang til å reservere seg mot at en tvist mellom avtalens parter blir bragt inn for Den Internasjonale Domstolen i Haag.
Videre gir avtalen art 3 nr 5, art 8 nr 2 og art 29 nr 1 anledning til å avgi erklæringer om ulike forhold.
Departementet uttalte følgende om erklæringer og forbehold i høringsnotatet (s 14):
«Departementet kan bare se at forbehold etter art 19 nr 3 er aktuelt for Norge. Denne bestemmelsen gir partene rett til å forbeholde seg at dokumenter eller annet materiale som oversendes til Norge fra en annen stat, oversendes i oversettelse til norsk eller til et av Europarådets offisielle språk. Departementet antar at det vil være naturlig å forbeholde oss rett til engelsk oversettelse.
[...]
Etter art 3 nr 5 kan det opplyses om hvilke retningslinjer en stat ønsker å følge ved praktisering av jurisdiksjon på en annen stats skip. Norge har gjerne vært forsiktige med å påberope seg vidtrekkende jurisdiksjonsregler. Hovedsiktemålet med europarådsavtalen - effektiv bekjempelse av narkotikatrafikk til sjøs - tilsier imidlertid ikke uten videre noen slik forsiktighet. Som nevnt under punkt 3.1, antar departementet at Norge ikke bør avgi noen erklæring som nevnt i art 3 nr 5.
Art 8 nr 2 gir partene adgang til å erklære at de i egenskap av inngripende stat skal kunne stille som vilkår for å gripe inn at statens borgere som måtte finnes ombord på flaggstatens fartøy og som blir overgitt til flaggstaten etter art 15 og domfelles der, skal overføres til den inngripende stat for soning av dommen. En eventuell erklæring vil holde muligheten åpen for at Norge i en konkret situasjon kan sette et slikt vilkår. Departementet foreslår derfor at Norge avgir erklæring i samsvar med dette.
Art 29 nr 1 gir adgang til å avgi en erklæring om hvilket territorium avtalen skal gjelde for. Dette er en artikkel som går igjen i europarådskonvensjoner. Departementet ser ingen grunn til at Norge skal avgi noen territoriell erklæring i relasjon til denne avtalen.»
Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot de forbehold og erklæringer departementet foreslo i høringsnotatet. Flere av høringsinstansene understreker behovet for at oversendte dokumenter er oversatt til engelsk.
Departementet går inn for at Norge skal ta det forbeholdet og avgi den erklæringen som ble foreslått i høringsnotatet. Det har ikke kommet innsigelser mot dette i høringsrunden.
Norge forbeholder seg dermed at dokumenter eller annet materiale som oversendes Norge fra en annen stat skal være på engelsk, jf artikkel 19 nr 3. Dette skulle være uproblematisk.
Videre skal Norge avgi erklæring etter artikkel 8 nr 2 i avtalen. Denne bestemmelsen gir partene adgang til å forbeholde seg retten til å kunne stille som vilkår for å opptre som inngripende stat at eventuelle egne statsborgere ombord på flaggstatens fartøy, som overgis flaggstaten i medhold av artikkel 15, og som dømmes der, skal ha mulighet for å bli overført til hjemstaten for soning av idømt straff. Erklæringen har altså den betydning at muligheten for å stille et slikt vilkår holdes åpen. Om vilkår skal stilles i det enkelte tilfellet, må avgjøres konkret.
I følge den forklarende rapporten til europarådsavtalen (s 48) bidrar regelen om vilkår om soning i hjemlandet til at avtalen fungerer smidigere. Ellers kunne det være problematisk for enkelte stater å oppfylle avtalens krav om formløs tilbakeføring av personer til flaggstaten i medhold av artikkel 15 når det gjelder statens egne borgere.
Dersom Norge i den konkrete situasjon setter som vilkår for å intervenere at norske statsborgere skal ha mulighet for å bli overført til Norge for soning av idømt straff, må flaggstaten ta dette vilkåret i betraktning i sin vurdering av om samtykke til bording skal gis i medhold av avtalen artikkel 7. Flaggstaten skal bare godkjenne inngrepet dersom den kan overholde vilkåret, jf den forklarende rapport s 48.
Etter departementets syn må avtalen artikkel 8 nr 2 tolkes slik at den dømte selv kan kreve å bli overført til hjemstaten for soning av straffen dersom hjemstaten i et konkret tilfelle har stilt vilkår om tilbakeføring. Men vedkommende må også kunne la være å samtykke i overføring, jf ordlyden «persons having its nationality..., shall have the possibility to be transferred...». Dette er ment som en rettssikkerhetsgaranti for den enkelte, og vedkommende må selv kunne gi avkall på denne. I den forklarende rapporten vises det for øvrig til reglene i europarådskonvensjonen om overføring av domfelte. Etter denne konvensjonen kreves domfeltes samtykke for overføring, jf konvensjonens artikkel 3 nr 1 bokstav d.
Forsvarsdepartementet reiser i sin høringsuttalelse spørsmål om Norge bør ta forbehold etter avtalen art 3 nr 6 om ikke å anvende art 3 nr 2 og 3. Denne bestemmelsen gjelder adgangen til å la være å etablere tilstrekkelig strafferettslig jurisdiksjon over personer ombord i en annen avtaleparts fartøy samt på statsløse fartøy. Dette kan en stat la være dersom den ikke har egnede fartøy å gripe inn med. Det heter i Forsvarsdepartementets uttalelse:
«Etter avtalens artikkel 11 nr 2 stilles det bestemte krav til fartøyer som skal benyttes til håndheving av avtalen. Stater som ikke har slike fartøyer tilgjengelige må ta forbehold om ikke å anvende artikkel 3 nr 2 og 3, jfr artikkel 3 nr 6.
Sjøforsvarets fartøyer fyller vilkårene i artikkel 11 nr 2 og er havgående. Andre myndigheter har ikke slike fartøyer. Med mindre Norge vil ta forbehold må Sjøforsvarets fartøyer kunne anvendes.
Gjennom tolloven § 20 er Forsvaret forpliktet til å yte Tollvesenet nødvendig hjelp og beskyttelse under utførelse av tollforretninger. Imidlertid er Forsvaret ikke gitt myndighet til selv å utføre tollkontroll. Forsvarsdepartementet fastsetter i disse dager en ny instruks om Sjøforsvarets bistand til Tollvesenet, hvor det understrekes at det primært skal være Kystvaktens fartøyer som skal benyttes ved bistandsoppgaver for Tollvesenet.
Forsvaret kan ikke benyttes til aksjoner «mod Statens Medlemmer» jfr Grunnloven § 99 annet ledd, med mindre det er bestemt i lovs form. Rekkevidden av denne bestemmelsen er i rettsteorien uklar. Dersom Forsvaret skal gis myndighet til selv å håndheve bestemmelsene i avtalen kan nevnte uklarhet tale for at slik myndighet gis i lovs form.
[...]
Helt siden opprettelsen har Kystvakten hatt som oppgave å bistå Politiet, jfr kgl res av 11 januar 1980, forskrift om samarbeid mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter.
[...]
Med «bistand» forstås at Kystvakten støtter Politiet med materiell- og/eller personellmessige ressurser. Den politimester som mottar bistanden, forutsettes å ha den overordnede ledelse av operasjonen og ansvaret for å påse at midler som tas i bruk, ikke overskrider de rettslige og eventuelt andre grenser som er satt for Politiets virksomhet. Kystvaktens bistand er å anse som en selvstendig aksjon innenfor politioperasjonen. Politiet får dermed ingen direkte kommando over den maritime drift av skipet.
Etter nevnte kgl res av 1980, skal de berørte instanser innen statsadministrasjonen fortsatt være ansvarlig for sine fagområder og skal gi faglige direktiver til Kystvakten. Dette innebærer at vedkommende instans angir og prioriterer oppdrag og gir nødvendige faglige retningslinjer for oppdragets utførelse.
Tatt i betraktning at aktørene i miljøet som driver ulovlig handel med narkotika og psykotropiske stoffer har til disposisjon betydelige materielle og personellmessige ressurser og at bruk av vold er vanlig i miljøet, vil det være betenkelig å benytte ordinært sjøforsvars- eller kystvaktpersonell til å håndheve konvensjonens bestemmelser. Verken Kystvakten eller Sjøforsvaret forøvrig besitter den erfaring og kunnskap som kreves til å håndtere bekjempelse av ulovlig handel med narkotika. Departementet anser det som viktig at militært personell under slike operasjoner ikke blir benyttet til spesialiserte politi- eller tollfaglige oppgaver.
I høringsnotatet legges det til grunn at norske myndigheters bruk av tvangshjemler skal ligge under det påtalemessige hierarki. Det vil derfor være hensiktsmessig at Politi- og Tollvesenets tjenestemenn leder eventuelle aksjoner og utøver nødvendig politimyndighet under håndheving av konvensjonens bestemmelser. Forsvarets rolle vil således begrense seg til å bistå med å stille ressurser til disposisjon innen rammen av tollovens § 20 og forskriften om samarbeid mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter av 1980.»
Departementet vil først peke på at Norge ikke har adgang til ta forbehold etter denne bestemmelsen. Det følger av den forklarende rapport s 40 at bestemmelsen gjelder såkalte kystløse stater som ikke har egnede fartøy i virksomhet som kan brukes til aksjoner etter avtalen. Hensikten med bestemmelsen er å hindre at slike stater blir påført en byrde som er unødvendig.
Norge har mulighet for å oppfylle avtalens krav ved bruk av Forsvarets fartøyer (Kystvakten). Det er ikke meningen at Kystvakten skal ha et selvstendig ansvar for å håndheve avtalens bestemmelser. Det er bare tale om en bistandsfunksjon til politiets aksjon mot det mistenkte fartøyet. Så langt departementet kan se, oppstår det ikke noe problem i forhold til Grunnloven § 99 annet ledd. I forhold til Grunnloven er det tilstrekkelig at det er lovhjemmel for Forsvarets bistand. Departementet foreslår derfor at det tas inn en uttrykkelig hjemmel for Kystvaktens bistandsfunksjon i lov om gjennomføring av europarådsavtalen. Bistandsfunksjonen skal utøves i samsvar med gjeldende regler for Kystvakten. Dette innebærer bl a at Kystvakten ikke skal ha kompetanse til bruk av makt i større grad enn gjeldende lovgivning for Kystvakten åpner for. Det vises til forslag til lov om Kystvakten som er til behandling i Stortinget, jf Ot prp nr 41 (1996-97).
Departementet viser videre til europarådsavtalen artikkel 17 nr 3 som pålegger partene å underrette Europarådets generalsekretær blant annet om hvem som skal være kompetent myndighet til å sende og besvare henvendelser etter avtalen. Som det fremgår av punkt 5.7 nedenfor foreslås det at Statsadvokatene i Oslo skal være kompetent norsk myndighet. Det vil bli sendt informasjon om dette i samsvar med artikkel 17 nr 3 når Norge ratifiserer avtalen.
Departementet viser også til at avtalepartene i medhold av artikkel 32 nr 5 er forpliktet til å sende inn en rapport til Europarådet hvert annet år om praktiseringen av avtalen. Det er naturlig at Statsadvokatene i Oslo utarbeider en slik rapport. De nærmere retningslinjene for utarbeidelse av slike rapporter vil bli gitt av Europarådet.