2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet
Formålet med Dublin-regelverket er å motvirke at asylsøkere som kommer til Europa, blir henvist mellom stater uten å få søknaden om beskyttelse behandlet. I tillegg ønsker man å forhindre at en person søker beskyttelse i flere stater. En asylsøker har rett til å få søknaden behandlet i én stat, og det oppstilles regler for hvilken stat som har plikt til å behandle søknaden.
Norge inngikk 19. januar 2001 en avtale med EU om tilknytning til Dublin-regelverket (avtale mellom Norge og Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat), jf. St. prp. nr. 38 (2000–2001). Dublin-samarbeidet mellom Norge, Island og EU (bortsett fra Danmark) ble operativt for Norge 1. april 2001. Senere har Liechtenstein, Danmark og Sveits sluttet seg til.
Siden våren 2001 har Norge deltatt fullt ut i EUs Schengen-samarbeid. Samarbeidet har medført at den indre grensekontrollen er opphevet og omfatter bl.a. felles regler for ytre grensekontroll. Fravær av personkontroll på grensene mellom medlemsstatene gjør det enkelt for alle å reise fritt, også mennesker som vil søke beskyttelse i flere stater. Dublin-samarbeidet er en forutsetning for Schengen-samarbeidet, og norsk deltakelse i Dublin-samarbeidet er dermed en forutsetning for videre deltakelse i Schengen-samarbeidet.
På EU-rådsmøtet 18. februar 2003 vedtok EU forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsettelse av kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat av en borger av et tredjeland, den såkalte Dublin II-forordningen. Forordningen er en videreutvikling av Dublin-konvensjonen 15. mai 1990. Stortinget samtykket våren 2003 i at tilknytningsavtalen fra 2001 heretter skulle omfatte ny Dublin II-forordning, jf. St.prp. nr. 57 (2002–2003) og Ot.prp. nr. 95 (2002–2003).
12. juni 2013 vedtok EU forordning (EU) nr. 604/2013 om fastsettelse av kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse som fremlegges i en medlemsstat av en tredjelandsborger eller en statsløs person (Dublin III-forordningen). Forordningen videreutvikler og erstatter gjeldende Dublin II-forordning. For alle EU-land vil Dublin III-forordningen gjelde fra og med ikrafttredelsen 1. januar 2014. Dersom Norge ønsker å fortsette deltakelsen i Dublin-samarbeidet, må det legges til rette for at den nye forordningen kan tre i kraft i norsk rett fra samme dato. Gjennomføring av Dublin III-forordningen i norsk rett krever endringer av flere bestemmelser i utlendingsloven.
2.2 Det felleseuropeiske asylsystemet (CEAS)
EUs Råd vedtok 15. og 16. oktober 1999 å arbeide for opprettelsen av et felleseuropeisk asylsystem basert på full anvendelse av FNs flyktningkonvensjon av 1951 og dens tilleggsprotokoll av 1967. Prinsippet om at ingen skal sendes tilbake dersom de blir forfulgt, det såkalte «non refoulement-prinsippet», ble uttrykkelig fastslått. Samtidig ble det understreket at alle statene i EU anses som trygge for borgere av tredjeland uten at dette berører ansvarskriteriene i forordningen. I dag omfatter det felleseuropeiske asylsystemet (Common European Asylum System (CEAS)), i tillegg til Dublin-forordningen, følgende regelverk:
Statusdirektivet (2011/95/EU): Bl.a. regler om hvem som er å anse som flyktning etter flyktningkonvensjonen og hvem som kvalifiserer for annen internasjonal beskyttelse, såkalt subsidiær beskyttelse.
Mottaksdirektivet (2013/33/EU): Regler om minimumsstandarder i asylmottak. Erstatter 2003/9/EC.
Prosedyredirektivet (2013/32/EU): Bl.a. regler om asylprosedyrer. Erstatter 2005/85/EC.
Eurodac-forordningen (2725/2000/EC): Regler om håndtering av fingeravtrykk, som skal lette Dublin-samarbeidet. Ny Eurodac-forordning (2013/603/EU) ble vedtatt 20. juni 2013 og skal anvendes fra sommeren 2015.
Gjennom tilknytningsavtalen fra 2001 har Norge sluttet seg til gjeldende Dublin-forordning og Eurodac-forordning. I tillegg gjelder implementeringsreglene i Kommisjonens forordning 2003/1560/EF, som utfyller Dublin II-forordningen. Noen av bestemmelsene i implementeringsreglene er inntatt i ny Dublin III-forordning, for eksempel reglene om mekling. Implementeringsreglene skal revideres av EU i såkalt komitologiprosess og vil være klare til Dublin III-forordningen trer i kraft i januar 2014.
De tre øvrige direktivene i listen over er ikke gjennomført i norsk rett.
2.3 Høringen
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 12. juli 2013 på høring forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften. Formålet med forslaget var å gjennomføre Dublin III-forordningen i norsk rett og tilpasse gjeldende regelverk til den nye forordningen.
Høringsforslaget ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter
Norad
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Fylkesmennene
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeiderpartiet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bispedømmene
Demokratene
Den norske Dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
Det liberale folkepartiet
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Fremskrittspartiet
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Høyre
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kystpartiet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Miljøpartiet De grønne
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kommunistiske Parti
Norges politilederlag
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Pensjonistpartiet
Peoplepeace
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Rødt
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Senterpartiet
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Venstre
Vergeforeningen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Frist for å avgi høringsuttalelse var 6. september 2013. INLO og UNHCR fikk utsatt frist til 13. september 2013. Følgende instanser har inngitt merknader til forslaget:
Politidirektoratet (POD)
Politiets utlendingsenhet (PU)
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Advokatforeningen
Den norske Dommerforening
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Møre Bispedømme
Redd Barna
UNHCR Stockholm
Følgende høringsinstanser har svart at de ikke har merknader til forslaget:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Domstoladministrasjonen
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Landsorganisasjonen i Norge (LO)