Prop. 26 L (2013–2014)

Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Dublin III-forordningen)

Til innholdsfortegnelse

4 Gjennomføring av Dublin III-forordningen i norsk rett

4.1 Ny gjennomføringsbestemmelse mv.

4.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Verken utlendingsloven eller -forskriften inneholder i dag noen gjennomføringsbestemmelse som uttrykkelig sier at Dublin II-forordningen gjelder som norsk rett. Det er imidlertid ikke tvil om at Norge er bundet av forordningen, og flere lov- og forskriftsbestemmelser gjelder Dublin-samarbeidet.

Norge står i utgangspunktet fritt til å vurdere hvordan nye rettsakter som gjelder Dublin-samarbeidet, skal gjennomføres i norsk rett. I høringsnotatet foreslo Justis- og beredskapsdepartementet å innta et nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 32 (internasjonalt samarbeid mv. om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner), som gjør Dublin III-forordningen til norsk lov, og uttalte:

«Dette vil synliggjøre våre internasjonale forpliktelser. Bestemmelsen innebærer at Dublin III-forordningen i sin helhet gis lovs rang. I enkelte andre bestemmelser i utlendingsloven foreslås det i tillegg henvisninger til gjennomføringsbestemmelsen.»

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene er negative til forslaget om å gjennomføre ny Dublin-forordning ved såkalt inkorporering, altså å gjøre forordningen til norsk rett i sin helhet med en gjennomføringsbestemmelse i utlendingsloven.

Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter forslaget om at det gis en gjennomføringsbestemmelse, men mener et nytt fjerde ledd er uhensiktsmessig og foretrekker heller at gjennomføringsbestemmelsen plasseres i § 32 første ledd bokstav b.

Politidirektoratet (POD) ber departementet vurdere om det bør synliggjøres i lovteksten at Dublin III-forordningen også omfatter andre spørsmål enn bare behandling av søknad om opphold av beskyttelsesgrunner.

Politiets utlendingsenhet (PU) støtter forslaget om ny gjennomføringsbestemmelse.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) mener det er flere positive trekk ved den nye forordningen og trekker frem enslige, mindreårige asylsøkeres rettigheter og gjenforening med familiemedlemmer med subsidiær beskyttelse som eksempler på gode endringer. NOAS peker imidlertid også på flere utfordringer i Dublin-samarbeidet; byrdefordeling og spørsmålet om harmonisering av asylpraksis i samarbeidsområdet. NOAS støtter forslaget om ny gjennomføringsbestemmelse.

NOAS skriver videre:

«NOAS er av den oppfatning at utlendingsforskriften § 17-17 generelt oppfyller kravet om informasjon til søkere. [...] Per i dag finnes det imidlertid ikke eget materiell i Norge for enslige mindreårige asylsøkere som omfattes av Dublin-forordningen. Vi foreslår at det innføres en bestemmelse i utlendingsloven- eller forskriften som sikrer at enslige mindreårige får informasjon i Dublin-saker. Eventuelt ber vi departementet sørge for retningslinjer som sikrer det samme. NOAS vil videre anmode om at informasjonsmateriell om Dublin-forordningen gjøres tilgjengelig for denne gruppen, i tråd med forordningens art. 4 (3).»

NOAS mener det er gode grunner for å lovfeste en hovedregel om personlig intervju i Dublin-saker, med unntak for tilfeller hvor det er åpenbart at slikt intervju ikke er nødvendig. Gjennom et slikt intervju vil Norge i større grad kunne avdekke sårbare søkere og vurdere forholdene og generell praksis i andre land. Videre bør barns rett til å bli hørt lovfestes. Om personer som får vedtak om overføring til et annet land i henhold til Dublin-forordningen og retten til rettshjelp, skriver NOAS:

«NOAS deler departementets synspunkt om at det ikke er behov for å gjøre endringer i regelverket vedrørende rettshjelp i Dublin-saker. Vi vil imidlertid vise til den nylige evalueringen av advokatordningen, som ble utført av analyseselskapet Oxford Research på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet. Her ble det konkludert med at salærsatsen i Dublin-saker gjennomgående er for lav fordi det er behov for mer enn to timers arbeid for å gi forsvarlig rettshjelp. Selv om det ikke angår denne høringsrunden direkte ber vi derfor departementet vurdere en økt salærsats i denne type saker.»

Møre Bispedømme støtter utvidelsen av forordningens virkeområde (inkludering av subsidiær beskyttelse). Bispedømmet skriver:

«Vi meiner det er svært positivt at forskrifta i større grad gjev mindreårige eit vern og ein tryggleik mot å bli ei brikke i eit politisk spel, ved at ein understrekar at det er barna sitt beste som skal vere avgjerande for vurdering av opphold etter dei nye reglane. Vi kunne tenke oss at formuleringa «grunnleggende hensyn» kunne forsterkast ytterligare ved at ein heller brukte nemning «avgjørende betydning». At «barnets beste» blir definert er også veldig positivt, og like eins at «barnets sosiale utvikling» er teke med i kriteria, saman med «sikkerhet, trygghet og den mindreåriges egne synspunkt».»

Redd Barnas primære standpunkt er at enslige, mindreårige asylsøkere som hovedregel bør unntas fra Dublin-prosedyre, og at Norge bør benytte suverenitetsklausulen som gir mulighet til å behandle slike saker uavhengig av om Norge er ansvarlig etter kriteriene ellers i forordningen. Organisasjonen er positiv til at det i ny artikkel 6 (garantier for mindreårige) er kommet inn et punkt om risiko for menneskehandel. Redd Barna er også positiv til den nye bestemmelsen som sikrer søkerne tilstrekkelig og god informasjon. Organisasjonen ber også om at det utarbeides eget informasjonsmateriale for barn som kommer til Norge for å søke beskyttelse sammen med sin familie. Redd Barna deler mye av NOAS’ syn hva gjelder intervjuet, og skriver:

«Redd Barna mener at det er en styrking av rettsikkerheten at det som hovedregel skal gjennomføres et personlig intervju. Vi mener at det, helt uavhengig om man har nok informasjon om hvilket land som i henhold til Dublin III-forordningen skal behandle søknaden, alltid skal gjennomføres personlig intervju med enslige mindreårige asylsøkere. For at Norge skal kunne grundig vurdere om søknaden av ulike grunner bør behandles i Norge og ikke i et annet europeisk land, bør man benytte seg av et ordinært asylintervju for å få kartlagt situasjonen til søkeren godt. I arbeid med enslige mindreårige asylsøkere er det svært viktig å bruke asylintervjuet for å avdekke særlig sårbare barn. […] Medfølgende barn som søker asyl sammen med en eller begge foreldre, må få tilbud om å gjennomføre en barnesamtale, der formålet er å belyse barnets situasjon og kartlegge om barnet kan ha et selvstendig asylgrunnlag. […] Vi legger til grunn at det i dublin-saker, som i alle andre saker, også sørges for at enslige mindreårige asylsøkere har en kvalifisert representant tilstede under intervjuet.»

UNHCR skriver:

«…[T]he improved safeguards for minors in Art 6 will require close cooperation among states as well steps at national level to ensure that staff is adequately trained and that best interest of the child is correctly applied. […] Provision of information, as set out in Art 4, and the interview prescribed in Art 5 constitute important new provisions to ensure that all relevant information is gathered in order to make a correct decision in relation to the responsibility, based not only on the hierarchy of criteria in Chapter III of the Regulation, but also with regard to Articles 3, 16 and 17.»

Advokatforeningen støtter forslaget om en gjennomføringsbestemmelse. Advokatforeningen poengterer også at Dublin-forordningen, som en internasjonal avtale Norge er forpliktet til å følge, må gå foran ved motstrid med annen norsk lov, jf. utlendingsloven § 3.

Advokatforeningen savner et forslag om at brudd på Dublin-forordningen kan påklages til EFTAs overvåkingsorgan, som igjen kan bringe saken inn for EFTA-domstolen. Foreningen mener dette er nødvendig for å sikre enhetlig praksis i hele samarbeidsområdet og for at Norge skal kunne sikre søkeren rett til effektivt rettsmiddel i tråd med artikkel 27.

Advokatforeningen mener videre at dagens rettshjelpsordning ikke tilfredsstiller kravene i Dublin III-forordningen fordi artikkel 27 setter visse krav til hva advokaten skal assistere utlendingen med i klageomgangen. Advokatforeningen viser til hovedregelen om to timers kompensasjon i Dublin-saker, jf. stykkprisforskriften, og skriver:

«Det er ikke teknisk mulig å lese igjennom sakens dokumenter (1 t), oversende vedtaket til klienten, fakse mottaket og gi beskjed om konferanse, innkalle tolk, gjennomføre klientkonferanse som består i å gå igjennom vedtaket og klageadgangen og gå igjennom eventuelt hva som er klagegrunnlaget (minst 1 t) og skrive klagen og begjære utsatt iverksetting (1-3 timer) og orientere klageren om utfallet, eventuelt oversende nye opplysninger, og gå igjennom vedtaket fra UNE og orientere klienten om dette. Arbeidet med disse sakene vil regelmessig ta fem timer, noen ganger fire, men aldri to timer. Advokaten kan derfor ikke gjøre det som forventes av ham. Advokatforeningen vil for ordens skyld påpeke at det som følger av art 27, allerede ligger som klare forutsetninger for norsk lov, men at rettshjelpen er innskrenket ved forskrift.»

4.1.3 Departementets vurdering

Etter departementets syn er inkorporering ved en ny gjennomføringsbestemmelse i utlendingsloven den beste måten å gjennomføre Dublin III-forordningen i norsk rett. Det betyr at hele forordningen gjennomføres ved en bestemmelse i utlendingsloven som sier at forordningen gjelder som norsk lov.

Departementet foreslår å plassere gjennomføringsbestemmelsen i lovens § 32 fordi det er den bestemmelsen som angir på hvilke grunnlag Norge ikke trenger å realitetsbehandle en asylsøknad (avvisningsgrunnlag). Dublin-samarbeidet er i praksis det viktigste avvisningsgrunnlaget. For øvrig er departementet enig med Advokatforeningen i at utlendingsloven skal anvendes i tråd med internasjonale forpliktelser, og at Dublin-forordningen går foran ved eventuell direkte motstrid, jf. utlendingsloven § 3.

Politidirektoratet (POD) ber departementet vurdere om det bør synliggjøres i lovteksten at forordningen regulerer enkelte andre forhold enn hvilket medlemsland som er ansvarlig for behandling av søknad om beskyttelse, for eksempel prosessuelle spørsmål og adgang til fengsling. Departementet ser at informasjonshensyn kan tale for dette, men vi finner det likevel ikke hensiktsmessig å synliggjøre hele forordningens omfang i gjennomføringsbestemmelsen, da det vil fordre en svært omfattende lovtekst. Forordningen blir uansett bindende for Norge og må gjennomføres i norsk rett.

Forslaget innebærer at forordningens innhold, slik det forstås i EU, blir gjeldende rett i Norge. I EU er alle de offisielle språkversjonene like autentiske og relevante i rettsanvendelsen; ingen språkversjon har forrang. I tillegg vil EU-domstolen kunne avsi dommer om forståelsen av samme regelverk. Norge er i utgangspunktet ikke bundet av uttalelser fra EU-domstolen, men det vil være relevant å legge vekt på slike uttalelser dersom de berører regelverk som er gjort til intern, norsk rett.

Som vist over, har flere høringsinstanser også innspill utover det departementet i høringsnotatet ba om deres syn på. Spørsmålet om byrdefordeling innad i Dublin-området er et tema som stadig diskuteres i samarbeidsgruppene i EU som Norge deltar i. Hva gjelder mer harmonisert praktisering av de internasjonale asylreglene, vil departementet bemerke at Norge, som alle andre medlemsstater, selv er ansvarlig for at vi følger internasjonale forpliktelser på feltet. Samtidig understreker departementet betydningen av å følge med på utviklingen og praktiseringen av regelverket i de andre landene i samarbeidsområdet.

Videre er departementet enig i at enslige, mindreårige asylsøkere er en gruppe som kan være i en særlig sårbar situasjon. Likevel ser ikke departementet grunn til å fravike hovedregelen i Dublin-samarbeidet. Det kan for eksempel være gode grunner for å overføre en enslig, mindreårig asylsøker til et annet medlemsland dersom vedkommende har familiemedlem(mer) i det aktuelle landet.

Med hensyn til barns rett til å bli hørt, viser departementet til utlendingsloven § 81 om utlendingens rett til å uttale seg, hvor det av annet ledd fremgår at barns rett til å bli hørt i saker som vedrører det etter utlendingsloven, skal reguleres i forskrift. Etter utlendingsforskriften § 17-3 er hovedregelen at barn over sju år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal gis anledning til å bli hørt før det fattes vedtak. Denne bestemmelsen gjelder også for barn i Dublin-prosedyre. Videre er krav til kvalifisert representant regulert i utlendingslovens kapitel 11 a. Bestemmelsene i dette kapitlet gjelder også for mindreårige asylsøkere i Dublin-prosedyre.

Som det fremgår over, mener NOAS at det er gode grunner for å lovfeste en hovedregel om personlig intervju i Dublin-saker, med unntak for tilfeller hvor det er åpenbart at et slikt intervju ikke er nødvendig. Departementet fastholder det som ble lagt til grunn i høringsnotatet; at artikkel 4 om informasjonsplikt ikke nødvendiggjør noen lovendring. Bestemmelsen sammenfaller med hva som allerede er gjeldende rett i Norge, og den vil sammen med generelle forvaltningsrettslige prinsipper være med på å sette rammene for den veiledning utlendingsforvaltningen skal tilby ved registrering av personer som søker beskyttelse, jf. forvaltningsloven § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt. Det personlige intervjuet etter artikkel 5 må ikke forveksles med det asylintervjuet som gjennomføres etter at det eventuelt er klargjort at Norge er ansvarlig stat. Et slikt asylintervju er som regel mer omfattende enn et intervju hvor målet er å komme frem til rett ansvarsstat etter Dublin-regelverket. Departementet vil også bemerke at kravet til intervju i artikkel 5 heller ikke er ment som en samtale hvor man skal avdekke eventuelle utfordringer i andre lands asylsystem. Departementet ser derfor ikke behov for å lovfeste en absolutt rett til intervju i Dublin-saker. Vi viser i denne sammenheng til forordningen artikkel 5 (2), som uttrykkelig åpner for ikke å gjennomføre intervjuet dersom det foreligger tilstrekkelig informasjon til å fastslå ansvarlig stat. Det vil heller ikke være hensiktsmessig bruk av ressurser å gjennomføre omfattende intervjuer i slike situasjoner.

Advokatforeningen savner et forslag om å gi EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen kompetanse på Dublin-området. Til dette vil departementet bemerke at behovet for enhetlig praksis allerede er ivaretatt i tilknytningsavtalen fra 2001. På EU-siden er det EU-kommisjonen som overvåker etterlevelse av forordningene, og gjennom tilknytningsavtalen er Norge og EU-kommisjonen pålagt å sikre enhetlig praksis gjennom dialog, rapporteringsplikt og tvisteløsningsmekanismer ved eventuell uenighet, jf. artikkel 6 flg. Det er heller ikke slik at Norge må sikre søkeren tilgang til et overnasjonalt overvåkingsorgan for å tilby tilfredsstillende rett til et effektivt rettsmiddel. Søkeren har rett til å få vedtaket klagebehandlet av et domstollignende organ og tilbys rettshjelp dersom vedkommende har behov for det. Vedtakene kan også domstolprøves.

NOAS og Advokatforeningen mener det er mangler ved den rettshjelpen som tilbys denne gruppen i dag. Departementet er av den oppfatning at den rettshjelpen de aktuelle søkerne tilbys, er tilstrekkelig for å gi tilfredsstillende rettshjelp slik Norge er forpliktet til etter artikkel 27. Reglene i stykkprisforskriften om to ganger salærsats og eventuelle tillegg i spesielle saker er kun et utgangspunkt. Advokaten har mulighet til å søke om ytterligere kompensasjon som beskrevet i departementets rundskriv G-13/05. Vi forutsetter også at advokaten følger opp og avslutter oppdraget på vanlig måte, uavhengig av timeforbruket saken krever; stykkprisforskriften legger ingen begrensning på det arbeidet som må gjøres. På den måten mener departementet at norsk rettshjelpsordning for utlendinger i dag sikrer søkere i Dublin-prosedyre tilgang til tilstrekkelig rettshjelp. Departementet kan ikke se at dette endres ved innføringen av Dublin III-forordningen. Vi ser imidlertid disse innspillene som relevante og nyttige i det videre arbeidet med oppfølgingen av rapporten fra Oxford Research om juridisk bistand til asylsøkere. En eventuell helhetlig revidering av stykkprisforskriften vil måtte vurderes uavhengig av gjennomføringen av Dublin III-forordningen.

4.2 Kostnader ved Dublin-overføring

4.2.1 Gjeldende rett

I dag plikter alle utlendinger som føres ut av riket, å betale sin egen utreise, jf. utlendingsloven § 91 første ledd. Departementet er imidlertid kjent med at det i praksis er sjelden utgiftene faktisk dekkes av utlendingen selv.

4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Forordningen artikkel 30 innebærer at personer som overføres i henhold til Dublin III-forordningen ikke selv skal behøve å dekke utgiftene ved overføringen. Departementet foreslo på denne bakgrunn å ta inn et nytt niende ledd i § 91, som unntar utlendinger som overføres i henhold til Dublin III-forordningen, fra plikten til å betale egen utreise.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet (PU) erkjenner at Dublin III-forordningen nå er vedtatt i EU, men PU mener den nye bestemmelsen er uheldig, og at det ville være mer i tråd med formålet med Dublin-samarbeidet, som bl.a. er å motvirke misbruk av asylinstituttet, å la utlendingen selv få hovedansvar for kostnadene ved en overføring.

INLO, Advokatforeningen og NOAS uttrykker støtte til forslaget. Møre Bispedømme påpeker at reglene for hvem som skal dekke utgiftene, er med på å danne viktige rammer for å sikre rask og human håndtering av Dublin-saker.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å lovfeste et unntak fra hovedregelen om at en utlending selv betaler egen utreise. Unntaksbestemmelsen foreslås inntatt i nytt niende ledd i § 91 og gjelder for utlendinger som føres ut av landet i henhold til Dublin III-forordningen. Med en slik bestemmelse vil ikke staten lenger ha rett til å kreve utreisen betalt av utlendingen.

Når det gjelder PUs merknad om at den nye bestemmelsen er uheldig, vil departementet bemerke, som PU også selv skriver, at bestemmelsen er endelig besluttet i EU og må gjennomføres i norsk rett. For øvrig er det ikke nødvendigvis urimelig at staten dekker utgiftene til overføring til en annen medlemstat. Dette vil særlig gjelde dersom søkeren kun har fremmet søknad om beskyttelse i ett land, men der utlendingen likevel overføres til et annet land.

4.3 Personvern

EUs personverndirektiv er gjennomført i norsk rett i hovedsak gjennom personopplysningsloven. Datatilsynet skal overvåke og sikre at personverndirektivet følges slik Dublin-forordningen artikkel 28 beskriver, og Personvernnemnda er klageinstans, jf. personopplysningsloven §§ 42, 43 og 44.

Søkeren skal informeres bl.a. om det faktum at statene vil utveksle informasjon om ham/henne og om retten til innsyn og til å kreve uriktige opplysninger rettet og ulovlige opplysninger slettet, jf. artikkel 4 (1) bokstav e og f i forordningen. Videre pålegges statene å straffsanksjonere enhver form for misbruk av informasjon, jf. artikkel 40. Slike rettigheter og straffereaksjoner er allerede regulert i personopplysningsloven, jf. §§ 18 (rett til innsyn), 27 (retting av mangelfulle opplysninger) og kapittel 8 (tilsyn og sanksjoner). Personopplysningsloven gjelder for hele den sivile utlendingsforvaltningen.

Gjeldende regelverk i personopplysningsloven må etter departementets syn anses tilstrekkelig for å oppfylle Dublin III-forordningens krav om å regulere misbruk med administrative og/eller strafferettslige straffesanksjoner. På denne bakgrunn inneholdt ikke departementets høringsnotat forslag til regelendringer på dette området.

4.4 Klagebehandling og begjæring om utsatt iverksetting

4.4.1 Gjeldende rett

Generelt om utsatt iverksetting

Hovedregelen i forvaltningsloven § 42 er at både underinstansen, klageinstansen og et annet overordnet organ kan beslutte at vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Forutsetningsvis sier bestemmelsen at vedtak kan iverksettes så snart det er truffet beslutning. Hensikten med en regel om at vedtak kan gis utsatt iverksetting (også omtalt som at klagen gis «oppsettende virkning») er at det i noen tilfeller vil være av særlig stor betydning at vedtaket ikke gjennomføres før det er klart om klagen fører frem. I enkelte tilfeller vil det være umulig eller svært ressurskrevende å gjenopprette et uriktig vedtak fra førsteinstansen. Spørsmålet er mest relevant når vedtaket virker til skade for søkeren. Utgangspunktet er at et vedtak ikke gis utsatt iverksetting, men at det skal etterleves innen de frister som oppstilles i vedtaket. Samtidig er det av stor betydning at forvaltningsorganet, når det blir forelagt en begjæring om utsatt iverksetting, behandler denne så fort som mulig.

Hovedregelen i norsk forvaltningsrett er videre at søkeren ikke har krav på at klageinstansen vurderer spørsmålet om utsatt iverksetting. Det oppstilles heller ingen krav om at vedtaket må være påklaget for at søkeren skal kunne begjære utsatt iverksetting. Når det er fattet vedtak i klageinstansen, kan det ikke lenger besluttes å utsette iverksettingen, jf. § 42 første ledd første punktum.

Avslag på en begjæring om utsatt iverksetting skal alltid begrunnes, jf. forvaltningsloven § 42 annet ledd annet punktum. Alminnelig forvaltningsskikk tilsier dessuten at begrunnelsen må ha en viss kvalitet, selv om forvaltningsloven § 17 om utrednings- og informasjonsplikt ikke gjelder direkte for denne typen beslutninger.

Særregel i utlendingsloven

Hovedregelen i utlendingsloven er at vedtak om avslag på søknad om førstegangs oppholdstillatelse kan iverksettes før det er endelig dersom utlendingen har fått mulighet til å fremsette klage, jf. § 90 annet ledd. Slike vedtak kan tidligst iverksettes 48 timer etter at meldingen om vedtaket er kommet frem til utlendingen.

Søknad om opphold på beskyttelsesgrunnlag omfattes av regelen i § 90 annet ledd. Samtidig følger det av § 90 fjerde ledd at dersom utlendingen påberoper seg å være flyktning, kan et vedtak iverksettes før det er endelig bare dersom søknaden om opphold er avvist i medhold av § 32, som omfatter avvisning på grunnlag av Dublin-prosedyre, at søkeren tidligere har fått avslag på asyl i et annet land eller at det er åpenbart at vilkårene for opphold ikke er oppfylt.

I saker der en utlending har fått et vedtak som innebærer at vedkommende må forlate riket, iverksettes vedtaket vanligvis ved at det fastsettes en frist på minimum sju dager for utreise, jf. § 90 sjette ledd. Vedtak om overføring i henhold til Dublin II-forordningen er unntatt fra denne sjudagersregelen, og vedtaket kan da iverksettes med kortere frist eller uten at det gis frist for frivillig retur, jf. sjette ledd bokstav d.

I dag er det Utlendingsdirektoratet (UDI) som tar stilling til om vedtaket skal effektueres umiddelbart eller ikke (dvs. gi vedtaket utsatt iverksetting eller ikke). I de aller fleste tilfeller gis det ikke utsatt iverksetting. Dersom UDI konkluderer med at vedtaket skal effektueres, risikerer utlendingen å være uttransportert før klagevedtaket foreligger. Fristen for å anmode om utsatt iverksetting av Dublin-vedtak er 48 timer. Beslutninger om iverksetting av vedtak etter utlendingsloven regnes ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. utlendingsloven § 90 sjuende ledd siste punktum, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette innebærer at beslutningen ikke kan påklages av søkeren. Utlendingsnemnda (UNE) er ikke bundet av UDIs vurdering og kan omgjøre beslutningen.

4.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Artikkel 27 i Dublin III-forordningen gir søkeren rett til å klage på en avgjørelse om overføring til en annen medlemsstat. Overprøvingen skal foretas av en domstol eller et «tribunal». Departementet uttrykte i høringsnotatet at UNE, som et domstollignende organ, tilfredsstiller kravene til klageorgan i artikkel 27, og at UNE derfor i utgangspunktet kan behandle både klager og begjæringer om utsatt iverksetting. Videre foreslo departementet at UDI skulle fortsette å motta klage på Dublin-vedtak og tilrettelegge for saksbehandling i UNE dersom UDI selv ikke omgjør vedtaket.

Det ble i høringsnotatet vist til en ny og viktig begrensning for statenes regulering av utsatt iverksetting som følge av artikkel 27 (3). Medlemsstatene kan velge mellom tre alternative prosesser ved klage på vedtak om Dublin-overføring:

  1. Det gis automatisk utsatt iverksetting i påvente av resultatet i klagebehandlingen.

  2. Overføringen utsettes automatisk, og utsettelsen opphører etter at en domstol eller et «tribunal» innen rimelig tid har tatt stilling til spørsmålet om utsatt iverksetting.

  3. Utlendingen gis rett til innen rimelig tid å begjære en domstol eller et «tribunal» om utsatt iverksetting. Medlemsstaten må utsette overføringen inntil organet har behandlet begjæringen. Organet som behandler saken skal foreta en grundig undersøkelse av saken, og et eventuelt avslag på begjæringen skal begrunnes.

Alternativ a innebærer at alle søkere har krav på toinstansbehandling av Dublin-vedtaket før vedtaket eventuelt effektueres. En fordel med dette alternativet er at utlendingsforvaltningen ikke vil bruke ressurser på vurdering av utsatt iverksetting. En konsekvens av en slik ordning er at det vil bli gitt utsatt iverksetting også i saker hvor man etter en konkret vurdering ville kommet til at det ikke var grunnlag for det.

Også etter alternativ b vil det automatisk bli gitt utsatt iverksetting. I motsetning til alternativ a er det her lagt opp til at klageorganet skal ta stilling til spørsmålet om utsatt iverksetting. Etter denne ordningen vil altså UNE kunne oppheve utsatt iverksetting av Dublin-vedtaket når det er grunnlag for det. Ulempen, sammenlignet med alternativ a, er at UNE, og formodentlig til en viss grad også UDI som forberedende organ, må bruke ressurser på å behandle saker om utsatt iverksetting. Departementet antok imidlertid at ordningen åpner for at UNE i konkrete saker kan unnlate å behandle spørsmålet om utsatt iverksetting, med den konsekvens at den automatiske utsettelsen består til det foreligger en avgjørelse i selve klagesaken. Det kan tenkes at UNE dermed kan redusere ressursbruken ved bare å behandle spørsmålet om utsatt iverksetting i typetilfeller hvor det ofte ikke er grunnlag for utsettelse. Departementet ba høringsinstansene, særlig UNE og UDI, vurdere om en slik praksis vil være gjennomførbar og hensiktsmessig.

Alternativ c innebærer at utlendingen eventuelt må anmode om utsatt iverksetting. Overføringen vil da bli utsatt til begjæringen er behandlet. En konsekvens av en slik løsning er at det ikke vil bli gitt utsatt iverksetting med mindre utlendingen selv tar initiativ til dette, og at UNE vil kunne avslå der det er grunnlag for det. Det er imidlertid nærliggende å anta at utlendinger som velger å klage, så godt som alltid også vil anmode om utsatt iverksetting. I så fall vil kravet om at utlendingen må fremsette en begjæring, som utløser en midlertidig utsettelse, fremstå unødvendig kompliserende.

I høringsnotatet lot departementet spørsmålet om hvilket alternativ som bør velges, stå åpent og ba om synspunkter fra høringsinstansene.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Selv om det vil kunne være tids- og ressursbesparende for nemnda, påpeker UNE at alternativ a vil kunne innebære en totalt sett lengre oppholdstid i Norge for asylsøkere underlagt Dublin-prosedyre, med de ekstra kostnader det vil medføre. UNE viser til at i enkelte saker, for eksempel der søkeren er pågrepet av politiet, er det behov for rask uttransportering for at søkeren ikke skal unndra seg effektuering. Med tre ukers klagefrist vil det etter alternativ a kunne være vanskelig å uttransportere raskt. Alternativ b gir UNE mulighet til å oppheve den automatiske utsettelsen. UNE påpeker at en slik ordning fordrer at UNE har nok informasjon til å foreta en tilstrekkelig god vurdering av spørsmålet om utsatt iverksetting. Uten at søkeren pålegges å komme med slike opplysninger før klagen, vil ikke UNE ha noe grunnlag for å vurdere utsatt iverksetting før klagen mottas. Klagefristen er i dag tre uker, jf. forvaltningsloven § 29. Hastesaker kan dermed ikke håndteres før klagefristen er ute. UNE påpeker at alternativ c likner mest på dagens prosess, men at forskjellen blir at UNE, ikke UDI, må behandle begjæringen.

UNE mener det kan stilles spørsmål ved om dagens 48-timers regel faller innenfor forordningens definisjon av «innen rimelig tid». Videre stiller nemnda spørsmål ved om en frist for å anmode om utsatt iverksetting nødvendiggjør en konkret regulering i utlendingsloven eller -forskriften. UNE er enig med departementet i at det kan fremstå som unødvendig kompliserende at det oppstilles et krav om at utlendingen eksplisitt må fremsette en begjæring om utsatt iverksetting, i og med at man må anta at alle utlendinger vil gjøre nettopp det. Avslutningsvis gir UNE uttrykk for at valg av løsning bør bero på PUs behov for å kunne uttransportere før klagefristen på tre uker går ut.

UDI mener alternativ a vil innebære «vesentlig lengre oppholdstid», noe som fordrer flere mottaksplasser. UDI mener også at overføring av kriminelle asylsøkere vil bli vesentlig forsinket, og at dette alternativet i verste fall kan føre til at personene unndrar seg iverksetting. Når det gjelder alternativ b, peker UDI på utfordringene med å beslutte utsatt iverksetting uten konkrete anførsler fra parten. UDI mener imidlertid at alternativ b kan være et hensiktsmessig alternativ, såfremt det gjøres unntak fra den alminnelige klagefristen i forvaltningsloven. Direktoratet foreslår at det i så fall settes én ukes klagefrist i Dublin-saker. UDI begrunner forslaget slik:

«Fordi vedtak om overføring til ansvarsstaten ikke er en realitetsbehandling av søknad om beskyttelse gjør rettssikkerhetshensyn seg mindre gjeldende enn i ordinære beskyttelsessaker. En klagefrist på 1 uke gir fortsatt en reell toinstansprøving av den individuelle saken i Norge. Dessuten har klager, uavhengig av behandlingen saken har fått Norge, i tillegg mulighet til å søke beskyttelse og påklage et eventuelt avslag i ansvarsstaten. I dag fremsetter personen/advokaten ofte klage på vedtak samtidig med anmodningen om utsatt iverksetting innen 48 timer etter vedkommende er blitt underrettet om vedtaket. Automatisk utsatt iverksetting og en klagefrist på for eksempel 1 uke gir i praksis vedkommende bedre tid enn dagens ordning.»

UDI anbefaler alternativ c, og direktoratet ser tre ulike gjennomføringsmåter. Enten fremmes begjæring om utsatt iverksetting for UDI, som videresender til UNE dersom UDI selv ikke innvilger. En annen løsning er at begjæringen fremmes for UNE, mens klagen på selve Dublin-vedtaket fremmes for UDI. Den tredje løsningen er at både begjæring om utsatt iverksetting og klage fremmes for UNE. UDI er usikker på om første alternativ er i tråd med forordningens ordlyd om at utlendingen skal ha mulighet til å fremme begjæringen for en domstol eller et domstollignende organ. Det andre alternativet mener UDI er lite hensiktsmessig, lite brukervennlig og gir UDI og UNE praktiske utfordringer. Det tredje alternativet innebærer et avvik fra forvaltningsloven, men UDI mener et slikt avvik både kan gjennomføres rettslig, jf. forvaltningsloven § 3 annet ledd, og forsvares, da vedtaket ikke er en realitetsbehandling av søknad om beskyttelse.

Politiets utlendingsenhet (PU) ser ikke behov for lovendring som følge av ny artikkel 27. Videre skriver PU at alternativ a ikke er å foretrekke. Alternativ a vil kunne føre til at utlendinger som forsvinner etter UDIs vedtak må anses å ha lovlig opphold i landet, og PU anfører at alternativ a vil kunne medføre at Norge vil motta flere asylsøkere som omfattes av Dublin-forordningen enn i dag. Videre mener PU at alternativ b mest sannsynlig vil føre til lengre oppholdstid for utlendingen, og at alternativ c, som er det alternativet som ligner mest på dagens ordning, er å foretrekke. PU skriver videre:

«I art. 27 nr. 2 sies det at utlendingen skal gis a reasonable period of time for å kunne ivareta sin klageadgang. Vi kan ikke se at dagens praksis er i strid med dette. En effektiv saksbehandling med god kvalitet, og en påfølgende rask retur vil fortsatt være viktig i saker som omfattes av Dublin-forordningen.»

Til forslaget om endring av § 90 sjette ledd gjør PU oppmerksom på at § 90 sjette ledd ikke regulerer iverksettingsspørsmålet, men utreisefristen.

POD slutter seg til uttalelsen fra PU.

NOAS anbefaler at norske myndigheter velger alternativ a. NOAS erkjenner at det i flere saker ikke er behov for utsatt iverksetting, men hevder at mange saker gjelder land hvor asylsystemene har store mangler eller i realiteten ikke fungerer. Videre poengterer NOAS en effektgevinst ved ikke å bruke ressurser på dette spørsmålet. Så lenge saksbehandlingstiden er forholdsvis kort, vil det etter NOAS’ mening ikke ha store konsekvenser at en del personer som etter dagens praksis ikke ville fått utsatt iverksetting ved alternativ a, får bli i landet til endelig vedtak foreligger. Subsidiært mener NOAS at alternativ b er å foretrekke fremfor alternativ c.

Advokatforeningen uttaler:

«[T]erskelen for å gi utsatt iverksetting i dag praktiseres så strengt, at rettssikkerhetsmessige grunner tilsier at departementet bør gå for alternativ a) om at utsatt iverksetting gis automatisk. Som departementet selv påpeker, vil det frigi ressurser, slik at saken da kan oversendes UNE raskere for klagesaksbehandling. Dermed blir saken oversendt UNE raskere, og UNEs vedtak kan foreligge raskere enn hva som er tidsmessig mulig i dag, fordi prosessen i UDI med å vurdere utsatt iverksetting «stjeler tid». Samtidig oppnås den gevinst, at man kan unngå situasjoner hvor UNE omgjør UDIs vedtak og returnerer saken til realitetsbehandling, samtidig som utlendingen allerede er uttransportert eller forsvunnet fra mottaket.»

INLO er positiv til alternativ a, som innebærer at utlendingen får toinstansbehandlet vedtaket før eventuell effektuering.

Den norske Dommerforening uttaler at alternativ a kan være prosessdrivende i seg selv. Etter deres syn vil alternativ b og c ivareta klagerens rettigheter på en tilstrekkelig måte.

4.4.4 Departementets vurdering

Alle de tre alternative løsningene forordningen åpner for, innebærer endringer i saksflyten i utlendingsforvaltningen sammenlignet med dagens situasjon. UDI kan ikke lenger avslå begjæring om utsatt iverksetting. Slike beslutninger må heretter tas av UNE, jf. kravet om domstollignende organ i artikkel 27. Departementet legger imidlertid til grunn at forordningen ikke er til hinder for at UDI innvilger slike begjæringer. Det er heller ingenting i veien for at UDI kan omgjøre egne Dublin-vedtak.

Som beskrevet over innebærer alle de tre alternativene fordeler og ulemper. Felles for alle er at de innebærer en styrking av utlendingens rettssikkerhet.

Nærmere om alternativ a

Alternativ a innebærer at alle søkere har krav på toinstansbehandling av Dublin-vedtaket før vedtaket effektueres. En klar fordel med dette alternativet er at forvaltningen ikke trenger å bruke saksbehandlingsressurser på spørsmålet om søkeren skal gis eller ikke gis utsatt iverksetting. UDIs oppgave blir å ta imot en klage, vurdere den og eventuelt oversende den til UNE dersom UDI selv ikke omgjør eget vedtak. UNE skal kun behandle klagen på Dublin-vedtaket. En følge av alternativ a er at personer som ikke ville ha fått utsatt iverksetting etter en konkret vurdering fordi det mest sannsynlig er fattet korrekt vedtak i UDI, likevel får utsatt iverksetting. Departementet mener dette ikke er riktig bruk av ressurser, da disse personene, som mest sannsynlig ikke skal få saken realitetsbehandlet i Norge, likevel må tilbys en mottaksplass i den perioden de venter på UNEs vedtak. Som UDI og UNE viser til, vil alternativ a også kunne føre til at overføring av kriminelle asylsøkere vil bli vesentlig forsinket og i verste fall føre til at personene unndrar seg iverksetting.

Departementet ser at for land som har store utfordringer i førstelinjen i utlendingsforvaltningen, vil en regel som skisseres i alternativ a være hensiktsmessig for å sikre at Dublin-forordningen blir fulgt, at utlendingen får et riktig vedtak og at det ikke brukes unødige ressurser på uriktige uttransporteringer. Vi har imidlertid ikke slike utfordringer i Norge, og det er derfor ikke samme behov for en løsning som innebærer automatisk utsatt iverksetting av vedtaket.

Departementet presiserer for øvrig at selv om det finnes utfordringer ved enkelte andre Dublin-lands asylsystemer, er det et viktig utgangspunkt – og et premiss for norsk deltakelse i Dublin-samarbeidet – at alle medlemsland er i stand til å gi asylsøkerne en tilfredsstillende realitetsbehandling av sin søknad. Det klare flertall av slike begjæringer blir i dag avslått i UDI fordi direktoratet mener vedtaket ikke har bydd på særlig tvil, og at iverksettelse av vedtaket er trygt og forsvarlig. Videre finnes det flere mekanismer i Dublin-samarbeidet for å forhindre eller avhjelpe at medlemsstater opplever utfordringer som svekker asylsystemet og i ytterste konsekvens fører til at staten ikke lenger kan tilbaketa eller overta søkere i tråd med Dublin-forordningen.

Nærmere om alternativ b

Alternativ b innebærer at søkeren gis en form for automatisk rett til utsatt iverksetting. UNE gis imidlertid mulighet til å oppheve utsatt iverksetting i de tilfellene UNE mener det er grunnlag for det. UNE påpeker at ved en slik løsning vil nemnda trolig heller behandle klagen med én gang i stedet for kun å ta stilling til utsatt iverksetting, forutsatt at klagen er mottatt. Er ikke klagen mottatt, risikerer UNE å måte sette seg inn i saken to ganger; først ved vurderingen av utsatt iverksetting, deretter ved behandlingen av klagen på Dublin-vedtaket. Dette vil i så fall være uheldig ressursbruk. En mulighet som ble beskrevet i høringsnotatet, er at UNE reduserer ressursbruken ved å behandle spørsmålet om utsatt iverksetting i typetilfeller hvor det ofte ikke er grunnlag for utsettelse. I dag gis det imidlertid sjelden utsatt iverksetting i Dublin-saker, og departementet antar at det vil kunne bli praktisk vanskelig å skille ut de sakene der det er grunnlag for å vurdere utsatt iverksetting.

Både UDI og UNE har påpekt at UNE ikke vil ha noe grunnlag for å vurdere utsatt iverksetting før klagen er fremsatt, noe som kan ta opptil tre uker. En eventuell beslutning om ikke å utsette iverksettingen må baseres på en nøye og grundig vurdering, jf. ordlyden i alternativ b og c i forordningen. Departementet ser at dette vil være en utfordring dersom søkeren selv ikke kommer med relevant informasjon gjennom en egen begjæring. Bare i en slik begjæring kan det fremgå konkrete forhold som tilsier utsatt iverksetting.

UDI peker på at alternativ b kan være aktuelt såfremt fristen søkeren har til å klage på Dublin-vedtaket, forkortes. Departementet mener en slik løsning ikke er hensiktsmessig og uansett fordrer at forvaltningen (UNE) må endre sine rutiner for hvordan klagesaker behandles for å forhindre at søkere venter unødvendig lenge på beslutning og vedtak.

Nærmere om alternativ c

Alternativ c innebærer at søkeren selv, på samme måte som i dag, må begjære utsatt iverksetting, men til forskjell fra dagens løsning er det UNE som tar stilling til spørsmålet, ikke UDI. Det vil altså ikke bli gitt utsatt iverksetting med mindre utlendingen selv tar initiativ til dette.

En klar fordel ved en slik ordning er at forvaltningen blir forelagt den informasjonen den trenger for å kunne vurdere spørsmålet på en god måte. Videre vil UNE kunne avslå begjæringer i de tilfeller nemnda mener det ikke er grunnlag for å innvilge, og søkeren kan uttransporteres til den medlemsstaten som mest sannsynlig er ansvarlig. Når UNE vurderer begjæringen om utsatt iverksetting, kan nemnda også vurdere om det er hensiktsmessig å behandle selve klagen dersom klagen også er kommet inn. Rent praktisk avviker et slikt system ikke mye fra dagens system.

Søkeren vil under et slikt system selv måtte ta initiativ til og begrunne ønsket om utsatt iverksetting. Departementet ser ingen åpenbare hensyn som taler mot en slik ordning.

Løsning

På bakgrunn av en vurdering av fordeler og ulemper ved de ulike alternativene beskrevet ovenfor, mener departementet at alternativ c bør velges. Alternativ c legger på best måte til rette for rask effektuering av vedtaket der det ikke er grunnlag for utsatt iverksetting, og samlet sett anses dette alternativet å være minst ressurskrevende. Det er i alle parters interesse at asylsøkeren så raskt som mulig får saken sin realitetsbehandlet, og det er ikke heldig for asylsøkeren å oppholde seg over lengre tid i et land som uansett ikke skal behandle saken. Departementet viser i den forbindelse til forordningens fortale avsnitt 5, som poengterer betydningen av raskt å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å sikre faktisk adgang til prosedyrene for innvilgelse av søknad om internasjonal beskyttelse.

Departementet er enig med flere av høringsinstansene som påpeker at det kan synes noe kompliserende og unødvendig å kreve at søkeren begjærer utsatt iverksetting når stort sett alle søkere må forventes å ønske det. Samtidig er dette rutine allerede i dag og i tråd med hva som er vanlig ellers i forvaltningen.

UDI anbefaler at dersom alternativ c velges, bør både klagen og begjæringen om utsatt iverksetting fremsettes for UNE. Departementet er ikke enig med UDI og mener at klagen på Dublin-vedtaket og eventuell begjæring om utsatt iverksetting skal oversendes UDI på vanlig måte. UDI omgjør eget vedtak og innvilger begjæringen om utsatt iverksetting dersom direktoratet mener det er grunnlag for det. At førsteinstansen skal kunne gjøre om eget vedtak uten å belaste klageorganet er det klare utgangspunkt i norsk forvaltningsrett, og departementet ser ingen overbevisende grunner for å fravike dette prinsippet. Så lenge UDI ikke kan avslå begjæringen om utsatt iverksetting (begjæringen må da oversendes UNE), ser ikke departementet at ordningen vil være i strid med forordningens ordlyd. Dersom UDI ser at saken er tvilsom, kan direktoratet velge å gi vedtaket utsatt iverksetting, men la UNE behandle selve klagen. Dette alternativet viderefører dessuten dagens ordning hvoretter utlendingen, ev. utlendingens advokat henvender seg til UDI etter underretning om vedtaket.

En beslutning om ikke å innvilge en begjæring om utsatt iverksetting skal treffes «innen rimelig tid» etter en «nøye og grundig vurdering» og skal begrunnes, jf. artikkel 27 (3) alternativ c. At beslutningen skal begrunnes, medfører ingen endring av dagens ordning. At vurderingen bak beslutningen skal være «nøye og grundig», innebærer heller ingen endring sammenlignet med måten UDI tidligere har vurdert utsatt iverksetting på. Departementet legger til grunn at den vurderingen som foretas i dag, tilfredsstiller kravene i Dublin III-forordningen, og at det derfor ikke er behov for verken praksis- eller regelendringer. Departementet mener dessuten at det ikke er noe i veien for å kreve at utlendingen må begjære utsatt iverksetting innen 48 timer, som i dag, såfremt søkeren sikres rask tilgang til advokat eller annen juridisk rådgiver som kan bistå og sørge for at forvaltningen mottar relevant informasjon i tråd med søkerens ønsker. Departementet kan ikke se at det er nødvendig med en egen lovbestemmelse om dette. Vi vil for øvrig minne om at det nærmere innholdet i denne bestemmelsen vil kunne utvikle seg som følge av statspraksis og/eller dommer fra nasjonale eller overnasjonale domstoler.

Departementet er enig med Politiets utlendingsenhet (PU) i at det ikke er nødvendig å endre § 90 sjette ledd som følge av Dublin III-forordningen og foreslår at ny ordning for behandling av begjæring om utsatt iverksetting av Dublin-vedtak skal fremgå av utlendingsloven § 90 annet ledd.

4.5 Internering/fengsling

4.5.1 Gjeldende rett

Fengslingsgrunnlagene etter utlendingsloven fremgår av § 106 første ledd, og fengsling på grunn av unndragelsesfare reguleres i § 106 første ledd bokstav b. Bestemmelsen slår fast at en utlending kan pågripes og fengsles dersom «det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket». Paragraf 106 annet ledd slår fast at «det skal ikke besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted».

Tredje ledd regulerer bl.a. hvem som skal stå for pågripelsen og frist for fremstilling. Det fremgår her at fengsling etter første ledd bokstav b til f kan besluttes for høyst fire uker om gangen. Departementet vil understreke at domstolene ved fengslingsforlengelse vil prøve grunnlaget for fengslingen, og at fengslingen bare kan forlenges dersom uttransportering er under forberedelse og gjennomføres med tilstrekkelig hurtighet. Dette er nødvendig etter både artikkel 15 i returdirektivet og EMK artikkel 5.

Grensene for fengslingstid er regulert i § 106 fjerde ledd, som lyder:

«Samlet fengslingstid kan ikke overstige 12 uker, med mindre det foreligger særlige grunner. Fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse kan bare overstige 12 uker dersom utlendingen ikke samarbeider om gjennomføring av utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter, eller dersom beslutningen om fengsling er truffet med grunnlag i første ledd bokstav g [fengsling pga. grunnleggende nasjonale interesser]. Fengsling kan ikke overstige 18 måneder, med mindre utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon eller vedkommende er fengslet i medhold av første ledd bokstav g.»

I utlendingsloven § 106 a er det understreket at fare for unndragelse skal vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Bestemmelsens første ledd fremhever en rekke ikke-uttømmende momenter som kan inngå i totalvurderingen. I annet ledd er det understreket at også generelle erfaringer med unndragelse kan tillegges vekt i vurderingen.

Utlendingsloven § 99 (generelt om bruk av tvangsmidler) slår fast at tvangsmidler bare kan benyttes når det er «tilstrekkelig grunn til det», og at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering.

4.5.2 Nærmere om Dublin III-forordningens fengslingsregler

Hovedregelen etter forordningen artikkel 28 (2) er at man bare kan fengsle en utlending for å sikre overføring i henhold til Dublin-regelverket dersom det foreligger «vesentlig unndragelsesfare». Begrepet «unndragelsesfare» er nærmere definert i artikkel 2 bokstav n.

Artikkel 28 (2) slår videre fast at fengsling bare er tillatt i tilfeller hvor det etter en individuell vurdering anses forholdsmessig og mindre inngripende tiltak ikke kan anvendes effektivt. Forordningen stiller krav til statene om å lovfeste relevante objektive kriterier for hva som utgjør unndragelsesfare. Det er ikke tillatt å holde en utlending fengslet utelukkende på det grunnlag at vedkommende er i en Dublin-prosedyre, jf. artikkel 28 (1).

Varigheten av fengsling er regulert i forordningen artikkel 28 (3). Fengsling skal vare så kort tid som mulig. Dersom en søker er fengslet etter artikkel 28, skal det ikke gå mer enn én måned fra utlendingen la frem sin søknad om beskyttelse til en forespørsel om tilbaketakelse eller overtakelse er sendt til en medlemsstat. Svarer ikke den anmodede staten innen to uker, er det ensbetydende med aksept. Når en søker er fengslet etter artikkel 28, skal overføring finne sted senest seks uker etter at ansvarlig stat har svart bekreftende på en anmodning eller indirekte fått ansvaret ved ikke å svare på anmodningen. I saker hvor det er gitt utsatt iverksetting, skal den fengslede overføres senest seks uker etter det tidspunkt en klage eller omgjøringsanmodning ikke lenger har utsettende virkning etter artikkel 27 (3).

Det følger av artikkel 28 (4) at EUs mottaksdirektiv artiklene 9, 10 og 11 skal gjelde for søkere som fengsles etter Dublin III-forordningen. Artiklene omhandler prosessuelle regler for fengsling og regler om fengslingsforholdene.

4.5.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsbrevet uttalte departementet at den relevante bestemmelsen i norsk rett, utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b, må anses å være i overensstemmelse med forordningen artikkel 28 (2). Bestemmelsen slår fast at fengsling kan skje dersom det er «konkrete holdepunkter for å anta» at utlendingen vil unndra seg iverksetting. Vilkåret må ses i sammenheng med § 106, som innebærer at det må foretas en saksspesifikk og helhetlig vurdering, og at denne må bygge på konkrete, objektive forhold. Departementet la til grunn at § 106 annet ledd, som slår fast at fengsling ikke skal skje dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller bestemt oppholdssted, innebærer at norsk rett er i samsvar med forordningens krav om at fengsling bare kan skje dersom mindre inngripende tvangsmidler ikke vil være tilstrekkelig. Videre la departementet til grunn at § 99 første ledd er i overensstemmelse med forordningens krav om at fengsling bare kan skje dersom det anses forholdsmessig. Lovens § 99 første ledd slår fast at et tvangsmiddel bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det, og at det ikke kan brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.

I høringsbrevet uttalte departementet videre at det norske regelverket om varigheten av fengsling, jf. § 106 fjerde ledd, er i overensstemmelse med forordningens krav. Avslutningsvis het det i høringsnotatet:

«Departementet vil […] vurdere nærmere om det er hensiktsmessig med en særregel i utlendingsloven § 106, for å tydeliggjøre hvilke regler som gjelder i saker omfattet av forordningen, og det bes om høringsinstansenes synpunkter på dette.»

4.5.4 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er enig i at vilkåret om «significant risk (of absconding)» i artikkel 28 (2) tilsier en strengere vurdering enn «risk». Når det gjelder behovet for en særregel i utlendingsloven § 106, mener Advokatforeningen at sterke informasjonshensyn tilsier slik tydeliggjøring i loven.

Den norske Dommerforening uttaler følgende om fengsling/internering:

«Departementet legger til grunn at utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b «konkrete holdepunkter for å anta at en utlending vil unndra seg…» er i overensstemmelse med forordningen. Fagutvalget er enig med departementet i at det kvalifiserende begrepet «significant» – som ikke er omfattet av definisjonen i artikkel 2 bokstav n – innebærer at terskelen for fengsling skal ligge noe høyere enn det som følger av definisjonen. Fagutvalget reiser imidlertid spørsmål ved om terskelen «significant risk of absconding» er sammenfallende med utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b. Av hensyn til den rettsavklaring som her vil komme, mener fagutvalget at det vil være hensiktsmessig og pedagogisk med en klar henvisning i utlendingsloven til de relevante bestemmelsene i forordningen.»

Innvandrernes landsorganisasjon (INLO) mener norsk rett er forenlig med Dublin III-forordningen og krav satt i artikkel 28 (3). INLO ser ikke behov for særregler i utlendingsloven § 106. For øvrig ber INLO departementet om mer kontroll vedrørende utøvelse av § 99, som stiller krav til forholdsmessighet.

Fra Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) sin høringsuttalelse siteres:

«Departementet mener vilkåret for fengsling på grunn av unndragelsesfare i norsk rett, «konkrete holdepunkter for å anta» er i overensstemmelse med kravet i Dublin III-forordningen om at det må være «a significant risk of absconding». NOAS er ikke enig i dette.
Som departementet legger NOAS til grunn at formuleringen «significant» er valgt bevisst, og at det i henhold til forordningen derfor må være en betydelig fare for unndragelse før fengsling er legitimert. Vi mener «konkrete holdepunkter for å anta» angir en lavere terskel enn «significant risk», og dessuten en lavere terskel enn den danske formuleringen «væsentlig risiko».
Vi anerkjenner behovet norske myndigheter har for i enkelte sammenhenger å ha muligheten til å fengsle personer som ellers ikke vil være mulig å uttransportere. Men med tanke på hvilket alvorlig inngrep fengsling er, mener NOAS det vil være naturlig å operere med et krav om sannsynlighetsovervekt, slik det var før terskelen ble senket i 2012. NOAS mener et krav om sannsynlighetsovervekt vil være mer i tråd med forordningens krav, enn det nåværende «konkrete holdepunkter for å anta».
[…]
Departementet ber om synspunkter på om det er hensiktsmessig med en særregel i utlendingsloven § 106, vedrørende hvilke regler som gjelder i Dublin-saker. Vi mener det er behov for dette. Det vises til ovennevnte vurderinger om terskelen for å fastslå unndragelsesfare. NOAS mener terskelen for fengsling og å fastslå unndragelsesfare bør heves for alle typer saker, men i tilfelle departementet ikke er enig i dette er det vårt klare synspunkt at det må innføres en egen bestemmelse som sikrer at terskelen i norsk rett for fengsling i Dublin-saker er i samsvar med kriteriene i selve forordningen.
NOAS er videre særlig bekymret for at det generelt blir vurdert å være en unndragelsesfare i Dublin-saker, og at det dermed vil være hjemmel for å fengsle disse søkerne uten en særlig konkret vurdering av den enkelte sak. […] NOAS [mener] at prinsippet i artikkel 28 (1) bør innføres i utlendingsloven som en egen bestemmelse. Dette er hensiktsmessig for å tydeliggjøre at personer som omfattes av forordningen ikke skal fengsles på dette grunnlaget alene.
NOAS er videre av den klare oppfatning at mindreårige ikke bør interneres om det ikke er absolutt nødvendig.»

Politidirektoratet (POD) sier seg enig i at forordningens krav er i overensstemmelse med norsk rett. Direktoratet uttaler at:

«det må være åpenbart at det ikke er grunnlag for å holde utlending fengslet med den hensikt å sikre overføring til annet medlemsland i Dublinsamarbeidet, dersom fristene for overtakelse eller tilbaketakelse er utløpt og asylsaken skal realitetsbehandles i Norge.»

POD mener imidlertid at de særskilte fristene for fremdrift i Dublin-prosedyren når en utlending er fengslet og det at utlendingen skal løslates dersom fristene ikke overholdes, bør fremgå i en egen bestemmelse i utlendingsloven § 106.

Når det gjelder terskelen for fengsling, uttaler POD følgende:

«Språklig sett synes «significant risk» å måtte tolkes strengere enn kriteriet om «konkrete holdepunkter for å anta». Vi har merket oss at departementet i høringsbrevet mener at kriteriet i § 106 første ledd bokstav b er i overensstemmelse med forordningens krav. Vi savner imidlertid en nærmere drøfting av hva som har vært hensikten med å bruke begrepet «significant» i forordningsteksten med henvisning til forarbeider. En avklaring på dette punktet vil sikre at det ikke oppstår tolkningstvil om terskelen ved fengsling i disse sakene.»

Politiets utlendingsenhet (PU) opplyser i sitt høringssvar følgende om gjeldende praksis:

«I art 28 nr 1 sies det at man ikke kan fengsle bare fordi utlendingen omfattes av prosedyrene i Dublin-forordningen. Dette er i tråd med den praksis PU fører.
At en utlending har unndratt seg i ett eller flere land før vedkommende ankom Norge vil alltid være et relevant moment i vurderingen av om han/hun også vil unndra seg iverksettingen av vedtak som fattes her i landet. Dette vil imidlertid ikke alene kunne begrunne fengsling. Etter gjeldende praksis må det i tillegg foreligge andre objektive og konkrete holdepunkter som underbygger unndragelsesfaren, før en utlending som omfattes av Dublin-prosedyren besluttes fremstilt for fengsling i nær tilknytning til søknadsfremsettelsen.»

PU tar opp spørsmålet om hvilket anvendelsesområde forordningens fengslingsbestemmelse skal ha:

«Etter vårt syn har forordningens art. 28 et svært uklart anvendelsesområde. Gjelder bestemmelsen generelt for alle utlendinger som omfattes av Dublin-forordningen og som skal overføres til et annet medlemsland, eller gjelder den bare for dem som frihetsberøves i samtidig med eller i nær tilknytning til søknadsfremsettelsen?
Overskriftene til forordningens kapittel 5 («Detention for the purpose of transfer») og art 28 («Detention») tyder på at innholdet gjelder generelt. Art 28 nr 1 tilsier imidlertid at formålet med bestemmelsen først og fremst er å søke å unngå at utlendingen fengsles bare fordi de søker asyl og er omfattet av Dublin-forordningen. I art 28 nr 3 stilles det i tillegg en frist på en måned fra søknadstidspunktet for å anmode om tilbaketakelse/overtakelse når en utlending fengsles etter bestemmelsen.
Slik vi ser det må dette bety at art 28 bare gjelder om frihetsberøvelsen inntreffer før det er sendt en anmodning om tilbaketakelse eller overtakelse til ansvarlig Dublinland.»

Om sannsynlighetskravet etter artikkel 28 (2) uttaler PU:

«Det følger av art 28 nr 2 at vilkåret for fengsling at det foreligger en betydelig fare for unndragelse (significant risk of abscconding). […] Etter utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b er det tilstrekkelig at det foreligger «konkrete holdepunkter for å anta at» utlendingen vil unndra seg iverksetting av et vedtak. Departementet mener at utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b er i samsvar med forordningens krav om betydelig fare. Vi er imidlertid ikke enig i dette. Beviskravet i forordningen er klart høyere enn etter § 106 første ledd bokstav b. Selv om forordningen skal gjelde som norsk rett, mener vi at det er uheldig – både ut fra lovgivningstekniske og rettssikkerhetsmessige hensyn – at det ikke fremgår av § 106 at det er strengere vilkår for å fengsle i saker som omfattes av forordningens art 28.
Vi mener derfor at denne forskjellen må fremgå av utlendingsloven § 106, og at det inntas et eget fengslingsgrunnlag for de sakene som omfattes av forordningens art. 28.»

Avslutningsvis uttaler PU følgende:

«For øvrig slutter vi oss til departementets vurdering av at norsk rett er i samsvar med de krav art 28 stiller til forholdsmessighet, tilstrekkelighet og varigheten av fengslingen. Vi forstår art 28 nr 3 dit hen at fengsling etter bestemmelsen ikke kan overstige seks uker, jf. at overføringen skal skje innen seks uker etter at aksept forelå. Etter vårt syn bør denne fristen inntas i utlendingsloven § 106.
Departementet opplyser at de vil vurdere nærmere om det er hensiktsmessig med en særregel i utlendingsloven § 106, for å tydeliggjøre hvilke regler som gjelder i saker som er omfattet av forordningen. Som tidligere nevnt mener vi at det er helt nødvendig med en særregel. Noe annet mener vi vil kunne være i strid med både legalitetsprinsippet og lovskravet etter EMK. Det bør etter vårt syn inntas et eget fengslingsgrunnlag i § 106 første ledd. I tillegg bør det da vurderes om det er nødvendig med ytterligere presiseringer i § 106 a.»

4.5.5 Departementets vurdering

Anvendelsesområdet for forordningens artikkel 28

Politiets utlendingsenhet (PU) stiller spørsmål om anvendelsesområdet for forordningens fengslingsbestemmelse. Spørsmålet er om den skal gjelde generelt for alle utlendinger som er omfattet av Dublin-regelverket og skal overføres til et annet medlemsland, eller bare for utlendinger som fengsles i nær tilknytning til søknadsfremsettelsen.

Artikkel 28 (3) annet avsnitt slår fast at anmodning om overtakelse/tilbaketakelse skal fremsettes senest én måned etter søknadsfremsettelse dersom utlendingen holdes fengslet. Ordlyden indikerer at man først og fremst har sett for seg den situasjon at utlendingen blir fengslet i nær tilknytning til søknadsfremsettelse. Det fremstår uklart hva som skal gjelde dersom behovet for fengsling oppstår for eksempel 35 dager etter søknadsfremsettelse og anmodning ikke allerede er sendt. I en slik situasjon vil det åpenbart ikke være mulig å overholde en frist på én måned fra søknadsfremsettelse. Fristen vil også være problematisk dersom behovet for fengsling oppstår for eksempel 28 dager etter søknadsfremsettelse og anmodning ikke allerede er sendt.

Spørsmålet er da om artikkel 28 bare skal gjelde for fengsling som skjer ved eller relativt kort tid etter søknadsfremsettelse, ettersom fristen i nr. 3 annet ledd bare «passer» til denne situasjonen. I så fall vil man i stedet kunne benytte andre fengslingsgrunnlag uten å være bundet av fristene i Dublin-forordningen artikkel 28 (3) dersom behovet for fengsling oppstår på et senere tidspunkt. PU tar til orde for en slik fortolkning.

Departementet vil peke på at formålet med fristene i artikkel 28 (3) er at Dublin-prosedyren skal påskyndes når utlendingen holdes fengslet. Dette prinsippet bør gjelde også dersom fengsling ikke skjer i nær tilknytning til søknadsfremsettelse. Videre indikerer artiklene 28 (1) og 28 (3) at man ved utarbeidelsen av forordningen først og fremst har sett for seg at utlendinger fengsles ved eller i nær tilknytning til søknadsfremsettelse. Departementet mener på denne bakgrunn at artikkel 28 skal gjelde generelt for fengsling av utlendinger med henblikk på overføring etter Dublin-regelverket, men at artikkel 28 (3) annet ledd – «[d]ersom en person holdes fengslet i henhold til denne artikkel, skal anmodningen om overtakelse eller tilbaketakelse framlegges senest én måned etter at søknaden er inngitt» – må fortolkes slik at fristen gjelder fra fengslingstidspunktet dersom utlendingen ikke er fengslet i nær tilknytning til søknadsfremsettelsen og anmodning ikke allerede er sendt.

Departementet bemerker at problemstillingen knyttet til fristen for fremsettelse av anmodning ikke antas å ha stor betydning i praksis. Median antall dager mellom søknad og anmodning var 14 i 2012. I et klart flertall av sakene blir anmodning sendt innen tre uker. Det må derfor antas at det relativt sjelden vil forekomme at anmodning ikke allerede er sendt når fengslingsbehovet oppstår først rundt én måned eller mer etter søknadsfremsettelse.

Vilkår for fengsling på grunn av unndragelsesfare i Dublin-saker

I høringsnotatet la departementet til grunn at vilkåret for pågripelse og fengsling i utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b («konkrete holdepunkter for å anta» at utlendingen vil unndra seg iverksetting) vil gi sikkerhet for at fengslingsvilkåret i forordningen («vesentlig unndragelsesfare») er oppfylt. Departementet uttalte at det var behov for en nærmere vurdering av om det er hensiktsmessig med en særregel i § 106 og ba om høringsinstansenes synpunkter på dette.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser ønsker en slik særregel. Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om fengslingsvilkårene i § 106 første ledd bokstav b er sammenfallende med forordningens vilkår om «vesentlig unndragelsesfare». PU mener forordningen stiller strengere vilkår enn hva som følger av § 106, og NOAS tar til orde for at forordningens bestemmelse innebærer et krav om sannsynlighetsovervekt for unndragelse. Departementet har merket seg at POD og PU etterlyser en nærmere redegjørelse for forarbeidene til forordningen. Det foreligger imidlertid ikke forarbeider som gir veiledning om fortolkningen. Det er heller ikke avklart hvordan andre land vil tolke og implementere forordningens fengslingsvilkår.

Departementet konstaterer at det presise innholdet i vilkåret «vesentlig unndragelsesfare» i forordningen artikkel 28 (2) er uklart. Definisjonsbestemmelsen i artikkel 28 (2) bokstav n inneholder ikke uttrykket «vesentlig», men definerer «fare for unndragelse» som (uoffisiell norsk oversettelse):

«[…] tilstedeværelsen i en konkret sak av forhold som basert på objektive kriterier fastlagt ved lov, gir grunn til å tro at en søker eller en tredjelandsborger eller statsløs som er gjenstand for en prosedyre for overføring, kan komme til å unndra seg.»

Begrepet «vesentlig unndragelsesfare» er heller ikke benyttet i returdirektivet. Direktivet bruker bare begrepet «unndragelsesfare», uten noe vilkår om at unndragelsesfaren skal være «vesentlig».

Departementet finner det klart at «vesentlig» ikke innebærer et krav om sannsynlighetsovervekt for unndragelse. Ordlyden i forordningen artikkel 28 innebærer imidlertid at en uvesentlig eller ubetydelig unndragelsesfare ikke vil være tilstrekkelig for pågripelse og fengsling. Etter departementets vurdering vil fengslingsvilkårene i § 106 første ledd bokstav b («konkrete holdepunkter for å anta» at utlendingen vil unndra seg iverksetting) kunne forstås som en egnet presisering av når risikoen for unndragelse kan karakteriseres som «vesentlig». I Prop. 138 L (2010–2011) punkt 6.4.1 uttalte departementet bl.a. følgende om den nærmere forståelsen av vilkåret «konkrete holdepunkter for å anta»:

«Sannsynlighetsvurderinger kan teoretisk sett uttrykkes på en sannsynlighetsskala fra null til hundre prosent. I praksis lar det seg naturligvis ikke gjøre med en eksakt plassering på en slik skala av en konkret sak. For anvendelse av de aktuelle tvangsmidlene må imidlertid sannsynligheten for unndragelse, uriktig identitet mv. være av en viss styrke ved at det foreligger ett eller flere objektive, konkrete holdepunkter for mistanken.»

For å sikre at det legges vekt på praksisutviklingen i de andre medlemslandene og i EU-domstolen når det gjelder fortolkningen av begrepet «vesentlig unndragelsesfare», foreslår imidertid departementet at det inntas et nytt punktum i § 106 første ledd bokstav b om at fengsling med sikte på Dublin-overføring bare skal skje ved vesentlig unndragelsesfare.

Ikke tillatt å fengsle utelukkende på grunn av Dublin-prosedyre

Dublin III-forordningen artikkel 28 (1) slår fast at en utlending ikke kan holdes fengslet utelukkende med den begrunnelse at vedkommende er gjenstand for Dublin-prosedyre. Ettersom det ikke i seg selv er et fengslingsgrunnlag etter utlendingsloven § 106 første ledd at utlendingens søknad skal behandles etter Dublin-prosedyren, er det ikke behov for en endring i norsk rett på dette punktet.

I tilfeller hvor en utlending har søkt asyl i en rekke land, vil det kunne konkluderes med at det foreligger vesentlig unndragelsesfare og dermed grunnlag for fengsling. Dette vil imidlertid først skje etter en slik konkret og individuell totalvurdering som kreves etter § 106 første ledd. Det er den konkrete unndragelsesfaren, synliggjort gjennom utlendingens adferd og handlingsmønster, som danner grunnlag for fengsling.

Krav om å vurdere mindre inngripende inngrep

Departementet legger til grunn at utlendingsloven § 106 annet ledd, som slår fast at fengsling ikke skal skje dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller bestemt oppholdssted, innebærer at norsk rett er i samsvar med forordningens krav om at fengsling bare kan skje dersom mindre inngripende tvangsmidler ikke vil være tilstrekkelig, jf. artikkel 28 (2).

Krav om forholdsmessighetsvurdering

Det følger av forordningen artikkel 28 (2) at fengsling bare kan skje «in so far as detention is proportional». Departementet legger til grunn at dette kravet om forholdsmessighet er dekket av utlendingsloven § 99 første ledd, som lyder:

«Et tvangsmiddel kan bare brukes når det er tilstrekkelig grunn til det. Tvangsmiddelet kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.»

Varigheten av fengsling

Departementet mener at gjeldende § 106 fjerde ledd er forenlig med forordningens krav i artikkel 28 (3), beskrevet i punkt 4.5.2 ovenfor. Fristene i artikkel 28 (3) utgjør totalt 12 uker, som i utgangspunktet er den øvre grensen etter norsk rett. Fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse kan etter norsk rett bare overstige 12 uker dersom utlendingen ikke samarbeider om gjennomføring av utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter (eller dersom beslutningen om fengsling er truffet av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser). Dersom staten ikke har overholdt fristene etter forordningen, antar departementet at slike forhold ikke vil være et aktuelt grunnlag for videre fengsling.

Departementet ser imidlertid behov for å synliggjøre at det gjelder særskilte frister for fremdriften i Dublin-prosedyren når utlendingen er fengslet. Departementet foreslår derfor at det inntas en henvisning til forordningen artikkel 28 (3) i § 106 nytt femte ledd. Departementet har vurdert om det er hensiktsmessig å innarbeide fristene direkte i § 106. Dublin III-forordningen artikkel 3 er svært omfattende og inneholder både sentrale og mindre sentrale bestemmelser. Å innarbeide hele artikkelen vil gjøre § 106 uoversiktlig. Dersom kun deler av artikkelen innarbeides, blir de andre delene mindre synlige. Departementet mener derfor at en tydelig henvisning til forordningens artikkel 28 (3) best ivaretar hensynet til en klar og oversiktlig lovgivning.

Forordningens artikkel 28 (3) gjengis for ordens skyld i sin helhet her (uoffisiell norsk oversettelse):

«3. Fengslingen skal være så kortvarig som mulig og skal ikke være lengre enn det som er rimelig for at de nødvendige forvaltningsmessige prosedyrer kan gjennomføres på behørig vis, fram til overføringen i henhold til denne forordning gjennomføres.
Dersom en person holdes fengslet i henhold til denne artikkel, skal anmodningen om overtakelse eller tilbaketakelse framlegges senest én måned etter at søknaden er inngitt. Den medlemsstat som gjennomfører prosedyren i samsvar med denne forordning, skal i slike tilfeller be om et hurtig svar. Svaret skal gis innen to uker etter at anmodningen ble mottatt. Dersom det ikke foreligger svar ved utløpet av toukersfristen, skal anmodningen anses som etterkommet; den anmodede stat plikter da å overta eller ta tilbake ansvaret for personen, herunder å sørge for egnede tiltak med hensyn til ankomst.
Dersom en person holdes fengslet i henhold til denne artikkel, skal vedkommende overføres fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat så snart dette praktisk lar seg gjennomføre, og senest seks uker etter at en annen medlemsstat stilltiende eller uttrykkelig har etterkommet anmodningen om å overta eller ta tilbake ansvaret for vedkommende, eller etter det tidspunkt da klagen eller overprøvingen ikke lenger har oppsettende virkning i samsvar med artikkel 27 nr. 3.
Dersom den anmodende medlemsstat ikke overholder fristene for å framsette en anmodning om overtakelse eller tilbaketakelse eller overføringen ikke iverksettes innen utløpet av seksukersfristen nevnt i tredje ledd, skal vedkommende ikke lenger holdes fengslet. Artikkel 21, 23, 24 og 29 skal fortsatt få tilsvarende anvendelse.»

Forholdet til EUs mottaksdirektiv

Det følger av Dublin III-forordningen artikkel 28 (4) at EUs mottaksdirektiv artiklene 9, 10 og 11 skal «få anvendelse med henblikk på å sikre prosedyrene for overføring».

Mottaksdirektivet artikkel 9 (1) slår fast at fengsling etter direktivet skal være så kortvarig som mulig og bare kan opprettholdes så lenge vilkårene i artikkel 8 er innfridd. Departementet legger til grunn at dette ikke innebærer andre krav enn det som følger av forordningens artikkel 28 (3). Som nevnt anser departementet gjeldende norsk rett å være i overensstemmelse med disse kravene. Fengsling kan bare skje så lenge vilkårene er oppfylt, det er tilstrekkelig grunn til det og mindre inngripende tiltak ikke vil være tilstrekkelig.

De prosessuelle kravene i mottaksdirektivet artikkel 9 (skriftlighet, jevnlig prøving, informasjon, rettshjelp m.m.) anses dekket av det norske regelverket. Etter utlendingsloven § 106 tredje ledd skal en pågrepet utlending fremstilles for fengsling så snart som mulig, og fengsling kan besluttes for høyst fire uker av gangen. Bestemmelsen viser videre til straffeprosessloven §§ 174 til 191 «så langt de passer». Av disse bestemmelsene følger blant annet krav om skriftlighet og informasjonsplikt. Retten til rettshjelp er regulert i utlendingsloven § 92, se også punkt 4.1.3.

Mottaksdirektivet artikkel 10 gjelder fengslingsforhold. Av nr. 1 følger det blant annet at personer som er fengslet etter direktivet, som regel skal anbringes i «specialised detention facilities». Dette er i tråd med hovedregelen i utlendingsloven § 107 første ledd om at utlendinger som pågripes eller fengsles i medhold av utlendingsloven, som hovedregel skal anbringes i utlendingsinternat. Det følger videre av mottaksdirektivet artikkel 10 (1) at dersom en person må plasseres i vanlig fengsel, skal vedkommende holdes atskilt fra «ordinary prisoners». Utlendingsforskriften § 18-12 a slår i dag fast at «[e]n utlending som pågripes og fengsles i medhold av lovens § 106 første ledd og som ikke plasseres i utlendingsinternat, skal som hovedregel holdes adskilt fra andre innsatte» (dette gjelder ikke for utlendinger som er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon). Returdirektivet artikkel 16 (1) stiller tilsvarende krav som mottaksdirektivet artikkel 10 (1) og ble omtalt slik på side 56 i Prop. 3 L (2010–2011) om gjennomføring av returdirektivet:

«Bestemmelsen i direktivet artikkel 16 (1) må fortolkes i lys av direktivets formål. Da Norge tok tolkningen av denne bestemmelsen opp med Kommisjonen 8. mai 2009, ble det gitt uttrykk for at det sentrale er at de som skal returneres ikke settes sammen med personer som er dømt for alvorlig kriminalitet. Departementet mener derfor at norsk lov er i samsvar med direktivets bestemmelse.»

Departementet fastholder denne vurderingen, som gjelder tilsvarende for mottaksdirektivets bestemmelse.

Mottaksdirektivet artikkel 10 (1) krever videre at personer som er fengslet etter direktivet, så langt som mulig skal holdes atskilt fra utlendinger som ikke har søkt om asyl. På Politiets utlendingsinternat på Trandum er det ikke separate avdelinger for asylsøkere og andre. Alle innsatte på Trandum har imidlertid enerom med eget bad. Etter departementets mening må dette anses å tilfredsstille mottaksdirektivets krav. Det er allerede etablert særskilte avdelinger for familier, enslige mindreårige asylsøkere og kvinner. En ytterligere inndeling i avdelinger for asylsøkere og ikke-asylsøkere synes lite hensiktsmessig.

Mottaksdirektivet artikkel 8 nr. 2 til 5 stiller krav om at en fengslet utlending skal ha adgang til opphold i friluft, kommunikasjon med UNHCR og nasjonale organisasjoner, besøk fra familie og representanter og informasjon om regler og retningslinjer for internatet. Det kan gjøres unntak i visse tilfeller.

Departementet viser til forskrift 11. april 2008 nr. 355 om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften). Av forskriftens § 4 fremgår det blant annet at innsatte har rett til minst én time opphold i friluft hver dag og til å motta besøk. Forskriftens § 13 slår fast at innsatte skal gis opplysninger om rettigheter og plikter. Kontrolltiltak, begrensninger i utlendingens rettigheter, undersøkelser og maktbruk er regulert i kapittel 3. Ulike tiltak og begrensninger iverksettes dersom det er nødvendig eller strengt nødvendig av hensyn til ro, orden eller sikkerhet. Det skal alltid foretas en forholdsmessighetsvurdering. Etter departementets syn ivaretar dette kravene som følger av mottaksdirektivet og dermed av Dublin-forordningen.

Mottaksdirektivet artikkel 11 gjelder fengsling av personer som er særlig sårbare eller har spesielle behov. Nr. 1 slår fast at helsetilstanden til sårbare personer skal være et «primary concern», og at helsetilstanden skal være gjenstand for tilsyn og oppfølging. Departementet legger til grunn at regelverket i utlendingsinternatforskriften ivaretar disse forpliktelsene. Det vises blant annet til § 5 om rett til helsetjenester og § 15 om tilsyn med blant annet helsetilstand.

Mottaksdirektivet artikkel 11 (2) slår fast at barn bare skal fengsles «as a measure of last resort», for så kort tid som mulig, og at «all efforts shall be made to release the detained minors and place them in accommodation suitable for minors». Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, og fengslede mindreårige skal ha mulighet til fritidsaktiviteter.

Departementet bemerker at straffeprosessloven § 174 gjelder ved fengsling i medhold av utlendingsloven og innskrenker muligheten til å pågripe barn under 18 år til tilfeller hvor det er «særlig påkrevd». Utlendingsinternatforskriften § 3 presiserer at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle beslutninger og handlinger som berører barn som oppholder seg på internatet. Videre skal det tas særskilt hensyn til spesielle behov hos blant andre barn og barnefamilier. Det er derfor opprettet en særskilt familieavdeling på Trandum. Etter utlendingsinternatforskriften § 4 fjerde ledd skal mindreårige ha mulighet for å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder samt tilgang til undervisning. Etter departementets vurdering er kravene i mottaksdirektivet ivaretatt.

Mottaksdirektivet artikkel 11 (3) slår fast at enslige, mindreårige asylsøkere bare kan fengsles i «exceptional circumstances», for så kort tid som mulig og aldri i fengsel. Videre skal enslige, mindreårige asylsøkere så langt som mulig plasseres i «institutions provided with personnel and facilities which take into account the needs of persons of their age». De skal holdes adskilt fra voksne. Etter nr. 4 skal familier gis «separate accommodation guaranteeing adequate privacy».

Etter departementets syn er straffeprosesslovens krav om at mindreårige ikke bør pågripes hvis det ikke er «særlig påkrevd», i tråd med mottaksdirektivets vilkår «exceptional circumstances». Det vises for øvrig til drøftelsen ovenfor om mottaksdirektivet artikkel 11 (2). Enslige, mindreårige asylsøkere plasseres på en særskilt avdeling på Trandum. Etter departementets vurdering er norsk rett og praksis i tråd med direktivets krav.

Etter mottaksdirektivet artikkel 11 (5) skal fengslede kvinner holdes adskilt fra menn, med mindre de er i familie og samtykker i å oppholde seg samlet. Det gjøres unntak for fellesarealer. Departementet bemerker at det er opprettet en særskilt avdeling for kvinner på Trandum og anser følgelig direktivets krav for å være ivaretatt.

Etter departementets syn er norsk rett og praksis i tråd med bestemmelsene i mottaksdirektivet. Departementet ser derfor ikke behov for en særskilt henvisning til Dublin III-forordningen artikkel 28 (4) i utlendingslovens fengslingsbestemmelser.

Til dokumentets forside