Prop. 26 L (2013–2014)

Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Dublin III-forordningen)

Til innholdsfortegnelse

3 Dublin III-forordningen

3.1 Innledning

Ved ikrafttredelse av ny Dublin-forordning oppheves gjeldende Dublin II-forordning og implementeringsforordning 2003/1560/EF artiklene 11 (1), 13, 14 og 17, jf. Dublin III-forordningen artikkel 48. Lovspeilet i vedlegget til den nye forordningen vil være til hjelp ved henvisninger til gamle bestemmelser.

Alle offisielle språkversjoner av forordningen er tilgjengelig på nettstedet EUR-Lex. En uoffisiell norsk oversettelse er tilgjengelig på Justis- og beredskapsdepartementets nettsider.

3.2 Personkrets

I Dublin III-forordningen er begrepet «asylsøker» byttet ut med «en som søker om internasjonal beskyttelse». Definisjonen av asylsøker i Dublin II-forordningen står i artikkel 2 og viser til Genève-konvensjonen av 28. juli 1951 om flyktningers stilling, endret ved New York-protokollen av 31. januar 1967. I Dublin III-forordningen artikkel 2 vises det imidlertid til EUs statusdirektiv 2011/95/EU artikkel 2 bokstav h. Statusdirektivets system er at internasjonal beskyttelse omfatter både flyktningstatus og subsidiær beskyttelse.

I statusdirektivet artikkel 2 bokstav d og f defineres flyktning og person med rett til subsidiær beskyttelse slik:

«‘[R]efugee’ means a third-country national who, owing to a well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, political opinion or membership of a particular social group, is outside the country of nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself or herself of the protection of that country, or a stateless person, who, being outside of the country of former habitual residence for the same reasons as mentioned above, is unable or, owing to such fear, unwilling to return to it […],
‘[P]erson eligible for subsidiary protection’ means a third-country national or a stateless person who does not qualify as a refugee but in respect of whom substantial grounds have been shown for believing that the person concerned, if returned to his or her country of origin, or in the case of a stateless person, to his or her country of former habitual residence, would face a real risk of suffering serious harm as defined in Article 15 […], and is unable, or, owing to such risk, unwilling to avail himself or herself of the protection of that country.»

Alvorlig skade («serious harm») etter statusdirektivet artikkel 15 omfatter dødsstraff og henrettelse, tortur, inhuman eller nedverdigende behandling eller straff og alvorlig og konkret trussel mot den enkeltes liv eller person på grunnlag av vilkårlig vold i internasjonale eller interne væpnete konflikter.

Dublin III-forordningen omfatter også formelt «statsløse søkere» i tillegg til tredjelandsborgere, men endringen utgjør ingen reell forskjell fra gjeldende rett.

3.3 Fastsettelse av hvilken stat som er ansvarlig for søknadsbehandlingen

3.3.1 Ansvarskriteriene

Kriteriene for hvilken medlemsstat som er ansvarlig, er nedfelt i forordningen artiklene 7 til 15, jf. artikkel 3. Kriteriene skal anvendes i den rekkefølgen de står oppført.

3.3.2 Enslige, mindreårige asylsøkere

Sammenliknet med Dublin II-forordningen er enslige, mindreårige asylsøkeres rettigheter styrket i Dublin III-forordningen. Flere steder i forordningen vises det til FNs barnekonvensjon og EUs Charter for grunnleggende rettigheter, og det uttales i fortalen at hensynet til retten til familieliv og hensynet til barnets beste bør være grunnleggende hensyn i Dublin-saker. Av artikkel 6 følger det at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. I artikkel 6 (3) oppfordres statene til å ta hensyn til følgende aspekter ved vurderingen av «barnets beste»: muligheten for familiegjenforening, den mindreåriges velferd og sosiale utvikling, sikkerhet og trygghet og den mindreåriges egne synspunkter.

Personkretsen som en enslig, mindreårig asylsøker skal gjenforenes med i en annen medlemstat for å få søknaden behandlet, er nærmere definert i artikkel 8, jf. artikkel 2. Personkretsen er utvidet fra kun å omfatte familiemedlemmer, jf. artikkel 6 i Dublin II-forordningen, dvs. ektefelle eller ugift partner, mindreårig barn, foreldre og verge, til også å omfatte søsken eller andre slektninger som har lovlig opphold. Begrepet «slektning» i Dublin II-forordningen artikkel 15 (3) var ikke nærmere definert, mens i Dublin III-forordningen artikkel 8, jf. artikkel 2 bokstav h, er slektning definert som onkel, tante og besteforelder. Det følger av artikkel 8 (4) at den staten der søkeren har levert søknad om beskyttelse, blir ansvarlig for å behandle søknaden dersom det ikke finnes familiemedlemmer, søsken eller slektninger i noen annen medlemsstat.

3.3.3 Personer med særskilte behov

Søkere som på grunn av alder, svangerskap, nyfødt barn, alvorlig sykdom eller alvorlig handicap er avhengig av hjelp fra sitt barn, søsken eller forelder som lovlig oppholder seg i en medlemsstat, skal normalt føres sammen med denne personen dersom familiebåndet eksisterte i hjemlandet, jf. artikkel 16 (1). Regelen gjelder både dersom det er søkeren som er avhengig av nevnte personers assistanse og dersom de nevnte personene er avhengige av søkerens assistanse. Bestemmelsen er en videreføring av dagens Dublin II-forordning artikkel 15 (2) og implementeringsreglene artikkel 11.

Den staten hvor barn, søsken eller forelder lovlig oppholder seg, skal være ansvarlig med mindre søkeren, på grunn av dårlig helse, er avskåret fra å reise dit i et visst tidsrom. I slike tilfeller er staten der søkeren befinner seg, ansvarlig for søknaden. Dette innebærer imidlertid ikke at den ansvarlige stat plikter å bringe barn, søsken eller foreldre til sitt territorium.

3.3.4 Suverenitetsklausulen og humanitærklausulen

Suverenitetsklausulen i Dublin II-forordningen artikkel 3 (2) videreføres i Dublin III-forordningen artikkel 17 (1). Bestemmelsen innebærer at en stat kan påta seg ansvaret for å realitetsbehandle en søknad om beskyttelse uten at det følger av ansvarskriteriene. Den staten som i utgangspunktet er ansvarlig, vil i så fall bli fritatt fra sine forpliktelser.

Humanitærklausulen i Dublin II-forordningen artikkel 15 videreføres i Dublin III-forordningen artikkel 17 (2) med mindre endringer. Før en søknad er realitetsbehandlet, kan en medlemsstat på humanitært grunnlag påta seg ansvaret selv eller anmode en annen stat om å påta seg ansvaret, uavhengig av kriteriene i artiklene 8 til 11 og 16. Den anmodede staten skal vurdere de humanitære aspektene nevnt i anmodningen og svare innen to måneder. Dersom den anmodede staten avslår forespørselen, skal avslaget begrunnes. Dublin II-forordningen artikkel 15 (2) er videreført i Dublin III-forordningen artikkel 16.

3.3.5 Systematiske mangler i asyl- og mottakssystemet i mottakerlandet

Etter artikkel 3 (2) har statene plikt til ikke å sende personer til medlemsstater hvor det er vesentlig grunn til å tro at det er systematiske mangler i asylsystemet og ved mottaksforholdene, og dermed en risiko for at søkeren utsettes for inhuman eller nedverdigende behandling i henhold til EUs charter artikkel 4. Bestemmelsen er ny, og det følger av annet og tredje punktum at dersom heller ingen andre land er ansvarlig etter kriteriene i forordningen, går ansvaret over til den staten som har vurdert Dublin-kriteriene.

3.4 Forpliktelser ved overføring

3.4.1 Prosedyrer for overtakelse og tilbaketakelse

Utgangspunktet er at den medlemsstat som mottar en søknad om beskyttelse, skal finne ut hvilken stat som i henhold til forordningen har plikt til å behandle søknaden. Med begrepet «tilbaketakelse» menes tilfeller der en stat tar tilbake en person som tidligere har søkt om beskyttelse på denne statens territorium, men som senere søker om beskyttelse i en annen stat. Begrepet «overtakelse» brukes om de tilfeller der en stat får ansvaret for en søker av andre årsaker, for eksempel fordi søkeren har familiemedlemmer i den aktuelle staten.

3.4.2 Frister ved overtakelse

Anmodning om overtakelse må sendes innen tre måneder fra søknadsdato, jf. artikkel 21. Nytt i Dublin III-forordningen er at dersom det er treff i Eurodac-databasen som er årsaken til anmodningen, er fristen to måneder fra Eurodac-treffet foreligger. Svar på en anmodning om overtakelse må komme innen to måneder, jf. artikkel 22.

3.4.3 Frister ved tilbaketakelse

I artikkel 23 oppstilles frister for når en stat må anmode en annen stat om å ta tilbake en søker. Fristen er senest to måneder etter et eventuelt Eurodac-treff. Dersom det er andre forhold som ligger til grunn for anmodningen, må den sendes innen tre måneder fra søknaden ble levert. Dersom søkeren ikke har levert ny søknad i landet han eller hun oppholder seg ulovlig i, gjelder særregler i artikkel 24. Dersom det er gjort treff i Eurodac, gjelder de samme tidsfrister som nevnt i punkt 3.4.2 (to måneder), jf. artikkel 24 (2). Dersom anmodningen er basert på andre forhold, må anmodningen sendes senest tre måneder etter at medlemsstaten ble oppmerksom på at en annen medlemsstat kan være ansvarlig. Dersom anmodningen om tilbaketakelse er basert på treff i Eurodac, har staten to uker på seg til å svare, jf. artikkel 25. Der begrunnelsen for anmodningen ikke er Eurodac-treff, er fristen én måned.

3.4.4 Kostnader ved overføring

En søker skal ikke selv dekke reiseutgiftene til en Dublin-overføring. Utgifter til overføringer skal dekkes av den staten som gjennomfører overføringen, altså den staten som skal overføre en søker fra eget territorium til rett stat, jf. artikkel 30. Dette er nytt med Dublin III-forordningen. Unntak gjelder dersom en stat overfører feil og utlendingen må overføres tilbake. I slike tilfeller skal den staten som overførte feil, også dekke transporten tilbake til eget territorium.

3.5 Prosessuelle rettssikkerhetsgarantier

3.5.1 Rett til informasjon om Dublin-forordningen

I artikkel 4 fastslås det at staten må informere søkeren om anvendelsen av Dublin III-forordningen så raskt som mulig etter at vedkommende har levert søknaden om beskyttelse. Bestemmelsen er ny i Dublin III-forordningen. Informasjonen skal bl.a. omfatte formålet med regelverket, konsekvenser av å søke beskyttelse i flere land og å forflytte seg fra én stat til en annen, kriteriene for hvordan man kommer frem til ansvarlig stat og kriterienes trinnhøyde i de ulike fasene av prosedyren.

Informasjon til utlendingen skal gis skriftlig på et språk søkeren forstår eller med rimelighet kan forventes å forstå. Søkeren skal i tillegg få informasjonen formidlet muntlig dersom det er nødvendig for at søkeren skal forstå budskapet. EU-kommisjonen skal sørge for at det utarbeides en fellesbrosjyre for alle søkere og en spesialbrosjyre for enslige, mindreårige asylsøkere.

3.5.2 Personlig intervju

Statene skal i utgangspunktet gjennomføre et personlig intervju med utlendingen for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for realitetsbehandlingen. Statene kan unnlate å gjennomføre intervjuet dersom søkeren har gitt tilstrekkelig informasjon til å vurdere riktig ansvarsstat eller dersom søkeren har forsvunnet, jf. artikkel 5 (2). Bestemmelsen er ny i Dublin III-forordningen.

Intervjuet skal foregå på et språk utlendingen forstår eller med rimelighet kan forventes å forstå, og det skal skrives et sammendrag av intervjuet som søkeren og/eller en representant for søkeren skal ha tilgang til innen rimelig tid. Dersom det er nødvendig, skal det benyttes tolk. Intervjuet skal gjennomføres på en måte som sikrer tilstrekkelig konfidensialitet, og den som gjennomfører intervjuet må være kvalifisert.

3.5.3 Klageadgang og utsatt iverksetting

Artikkel 27 i forordningen gir søkeren rett til å klage på en avgjørelse om overføring til en annen medlemsstat. Klagebehandlingen skal foretas av en domstol eller et domstollignende organ. Det følger av fortalen avsnitt 19 at retten til effektivt rettsmiddel bør gjennomføres i henhold til EUs Charter om grunnleggende rettigheter artikkel 47. Klagebehandlingen bør, i tillegg til å omfatte en vurdering av anvendelse av Dublin III-forordningen, også inkludere den rettslige og faktiske situasjonen i den medlemsstaten utlendingen risikerer å bli sendt til.

En ny og viktig begrensning for statenes regulering av utsatt iverksetting av et Dublin-vedtak følger av artikkel 27 (3):

«For the purposes of appeals against, or reviews of, transfer decisions, Member States shall provide in their national law that:
(a) the appeal or review confers upon the person concerned the right to remain in the Member State concerned pending the outcome of the appeal or review; or
(b) the transfer is automatically suspended and such suspension lapses after a certain reasonable period of time, during which a court or a tribunal, after a close and rigorous scrutiny, shall have taken a decision whether to grant suspensive effect to an appeal or review; or
(c) the person concerned has the opportunity to request within a reasonable period of time a court or tribunal to suspend the implementation of the transfer decision pending the outcome of his or her appeal or review. Member States shall ensure that an effective remedy is in place by suspending the transfer until the decision on the first suspension request is taken. Any decision on whether to suspend the implementation of the transfer decision shall be taken within a reasonable period of time, while permitting a close and rigorous scrutiny of the suspension request. A decision not to suspend the implementation of the transfer decision shall state the reasons on which it is based.»

3.5.4 Rettshjelp ved klage på Dublin-vedtak

Etter artikkel 27 (5) flg. skal søkeren sikres tilgang til rettshjelp og om nødvendig språklig bistand ved klage på vedtak om overføring. Rettshjelpen skal være gratis dersom søkeren ikke selv kan dekke utgiftene, med mindre klagen åpenbart ikke vil føre frem.

3.5.5 Internering/fengsling – fare for unndragelse

Hovedregelen etter artikkel 28 er at man bare kan fengsle en utlending for å sikre overføring i henhold til Dublin-regelverket dersom det er en betydelig fare for unndragelse («significant risk of absconding»). Videre er fengsling kun tillatt i tilfeller hvor det er forholdsmessig og mindre inngripende tiltak ikke anses tilstrekkelig. Forordningen stiller krav til statene om å lovfeste relevante, objektive kriterier for hva som utgjør unndragelsesfare.

Forordningen artikkel 28 (3) regulerer varigheten av fengsling. Det fastslås at varigheten skal være så kort som mulig og ikke lenger enn hva som med rimelighet er nødvendig for å gjennomføre de administrative prosedyrene. I andre og tredje avsnitt oppstilles det tidsfrister for å sende og besvare en anmodning om overføring. Fjerde avsnitt slår fast at personen skal løslates dersom fristene for anmodning eller overføring ikke overholdes.

Det følger av artikkel 28 (4) at bestemmelsene i artiklene 9, 10 og 11 i EUs mottaksdirektiv 2013/33/EU skal gjelde for søkere som fengsles etter Dublin III-forordningen. Artiklene inneholder prosessuelle regler for fengsling og regler om fengslingsforholdene.

3.6 Personvern – utveksling av personopplysninger

3.6.1 Generelt

I fortalen punkt 26 presiseres det at EUs personverndirektiv 95/46/EF gjelder for behandlingen av opplysninger etter Dublin III-forordningen. Av Dublin III-forordningen artikkel 38 følger det at statene skal sørge for tilfredsstillende håndtering av alle personopplysninger som overføres. Landene må videre sørge for at organene opprettet i medhold av personverndirektivet gjennomfører uavhengig kontroll av utlendingsforvaltningens utveksling av personopplysninger.

3.6.2 Utveksling av personopplysninger mellom medlemsstater

Artikkel 34 regulerer informasjonsutvekslingen mellom medlemsstatene. Bestemmelsen fastslår at statene er forpliktet til å oversende personopplysninger som er nødvendige, relevante og rimelige for at andre stater skal kunne oppfylle sine forpliktelser etter forordningen og behandle søknaden om beskyttelse.

All informasjonsutveksling skal være relevant for statenes oppgave, nemlig å finne ut av hvilket land som er ansvarlig og å ta seg av den enkelte søker og vedkommendes spesielle behov, jf. artikkel 31, som regulerer informasjonsutvekslingen før overføring. Dublin III-forordningen artikkel 40 pålegger statene å straffsanksjonere enhver form for misbruk av informasjon.

På forespørsel har søkeren rett til å få vite hvilke opplysninger som er behandlet, og den registrerte kan kreve eventuelle feilregistreringer korrigert. Dersom søkeren ikke får rettet opplysningene, har vedkommende rett til å fremme en klage for det aktuelle organet, eventuelt for domstolen eller det domstollignende organet som nektet tilgang til informasjonen, eller nektet korrigering eller sletting av informasjon, jf. artikkel 34 (9).

Statenes adgang til å be om utdypende informasjon videreføres i artikkel 34 (3). Det stilles krav til skriftlig samtykke fra søkeren for slik informasjonsutveksling, og søkeren skal vite hvilken informasjon han eller hun samtykker i oversendelse av. Den anmodede stat plikter etter ny forordning å svare innen fem uker, i motsetning til innen seks uker etter gjeldende Dublin II-forordning.

3.6.3 Særlig om utveksling av helseopplysninger

For å sikre tilfredsstillende medisinsk pleie og behandling, skal all tilgjengelig og nødvendig helseinformasjon oversendes staten som skal motta søkeren, jf. artikkel 32. Funksjonshemmede, eldre, gravide kvinner, mindreårige og ofre for tortur, voldtekt og annen alvorlig vold nevnes som eksempler på personer som kan ha et omsorgsbehov som krever at det overføres en spesiell type informasjon. Informasjonen skal nedfelles i et helsesertifikat, som utformes av EU-kommisjonen i samråd med medlemsstatene. Det følger av artikkel 32 (2) at utveksling av helseopplysninger krever samtykke fra søkeren eller dennes representant. Dersom søkeren er fysisk eller juridisk ute av stand til å samtykke og det er nødvendig for å beskytte vitale interesser til søkeren eller en annen person, kan informasjonen likevel utveksles uten samtykke. Bestemmelsen er ny i Dublin III-forordningen.

3.7 Prosedyre for tidlig varsling m.m.

Med artikkel 33 innføres en prosedyre for tidlig varsling av mangler i asylsystemet. EU-kommisjonen kan i samråd med European Asylum Support Office (EASO) be stater som opplever migrasjonspress eller at asylsystemet ikke fungerer tilfredsstillende, om å utarbeide en forebyggingsplan. Medlemsstaten skal deretter rapportere jevnlig om utviklingen i landet.

Dersom det er stor risiko for at situasjonen utvikler seg til en krise som ikke kan avhjelpes gjennom en forebyggingsplan, kan Kommisjonen i samråd med EASO be staten om å skissere en krisehåndteringsplan. Staten får tre måneder på seg til å fremlegge en slik plan, og den må rapportere til Kommisjonen og EASO hver tredje måned. Kommisjonen skal overvåke hele prosessen, fra tidlig varsling til en eventuell krisehåndteringsplan, og vil holde EU-parlamentet og EUs Råd informert om utviklingen. Kommisjonen kan be statene om mer informasjon og fremme politiske anbefalinger. EU-parlamentet og EUs Råd har også rett til å uttale seg.

Til dokumentets forside