6 Rapporteringsplikt for andre offentlige myndigheter
6.1 Bakgrunn
Etter folketrygdloven § 21-4 fjerde ledd kan Arbeids- og velferdsetaten pålegge helseinstitusjoner, fengsler og boformer for heldøgns omsorg og pleie å gi rutinemessige meldinger om innskriving og utskriving av klienter. Tilsvarende kan skoler pålegges å gi rutinemessige meldinger når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.
Utover dette inneholder ikke loven regler som sikrer at melding om endringer av betydning for retten til trygdeytelser blir sendt Arbeids- og velferdsetaten eller at etaten kan gi pålegg om at slike meldinger blir sendt. Spørsmålet om hjemmel for slike pålegg ble vurdert av Lovavdelingen i en uttalelse 10. juli 1995. Uttalelsen gjaldt bestemmelsene om opplysningsplikt i folketrygdloven av 1966, dvs. § 18-3, som var forløperen til dagens § 21-4. Lovavdelingen uttaler følgende:
”Lovavdelingens syn på de generelle sidene ved bestemmelsen om opplysningsplikt i ftrl § 18-3 nr 1 første ledd første punktum kan ut fra det foranstående oppsummeres slik: Vi antar at utgangspunktet må være at bestemmelsen ikke gir tilstrekkelig hjemmel for å gi pålegg om generell, løpende meldeplikt. Dette utgangspunktet må i hvert fall gjelde i tilfeller hvor trygdens organer kan vareta sin kontrollfunksjon i rimelig grad ved å innhente opplysninger på annen måte (se eksempelvis under punkt 4 nedenfor). Den foreliggende saken gir oss ikke noen foranledning til å ta stilling til om adgangen til å gi pålegg om generell meldeplikt er helt avskåret, og vi vil ikke utelukke at det på enkelte saksområder kan foreligge så tungtveiende kontrollbehov at det nevnte utgangspunktet må fravikes. Som et generelt synspunkt legger vi imidlertid til grunn at trygdens organer ikke med hjemmel i ftrl § 18-3 kan pålegge generell, løpende meldeplikt i forhold til opplysninger som gjelder ikke navngitte personer og som ellers er undergitt lovbestemt taushetsplikt.”
Det er på denne bakgrunn lagt til grunn at § 21-4 i folketrygdloven ikke kan benyttes til å pålegge generell meldeplikt for offentlige eller private personer eller instanser, selv om en slik meldeplikt ville kunne ha avgjørende betydning for retten til ytelser.
Som et aktuelt område for slik meldeplikt kan nevnes utlendingsmyndighetenes avgjørelser i saker om beskyttelse og oppholdstillatelse i Norge. Vedtak om utvisning fra riket innebærer at tidligere medlemskap i folketrygden faller bort, blant annet med den virkning at løpende ytelser skal stanses. I praksis blir Arbeids- og velferdsetaten i mange tilfelle kjent med dette først på etterhånd, slik at løpende ytelser blir utbetalt utover det tidspunkt da de skulle ha vært stanset.
6.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet en endring i 21-4 femte ledd, nytt tredje punktum, ved at det tas inn en bestemmelse om plikt for utlendingsmyndighetene til å melde fra til Arbeids- og velferdsetaten om vedtak av betydning for medlemskap i folketrygden. Utlendingsmyndighetene treffer vedtak om oppholdstillatelse (behov for beskyttelse), og ved deres vedtak vil også det medlemskap søkeren har i folketrygden, for eksempel etter et midlertidig oppholdsgrunnlag, ikke lenger være oppfylt. Departementet foreslo derfor at det innføres en bestemmelse som gir utlendingsmyndighetene plikt til på eget tiltak å melde fra om vedtak de treffer.
Bakgrunnen for forslaget var begrunnet i at meldeplikt fra andre etater til Arbeids- og velferdsetaten vil innebære en mer helhetlig og integrert tilnærming til saksbehandlingen i det offentlige. Avgjørelser i en del av rettighetssystemet vil så raskt som mulig kunne følges av avgjørelser i andre deler av rettighetssystemet dersom regelverket åpner for det.
Avgjørelser som treffes av utlendingsmyndighetene ble i høringsnotatet ansett for i særlig grad å være aktuell for en meldeplikt. Utlendingsmyndighetenes avgjørelser vil i mange tilfeller være avgjørende for medlemskapet i folketrygden, og dermed også retten til ytelser. I høringsnotatet ble nevnt at en søknad om beskyttelse og oppholdstillatelse er under behandling, har søkeren et begrenset medlemskap i folketrygden. Det ble vist til at det kan utbetales sykepenger når det treffes vedtak om avslag på søknaden om beskyttelse og/eller opphold. Følgen av utlendingsmyndighetenes vedtak vil da være at retten sykepenger bortfaller, og at utbetalingen umiddelbart skal opphøre. I praksis opplever Arbeids- og velferdsetaten at manglende meldingsrutiner mellom etatene fører til at sykepengene utbetales utover det tidspunkt da retten faller bort. Også andre vedtak hos utlendingsmyndighetene ble antatt å ha tilsvarende virkninger for medlemskapet i folketrygden, og dermed utbetaling av løpende ytelser.
Departementet foreslo derfor at folketrygdloven § 21-4 fjerde ledd om meldeplikt for skoler mv. burde bygges ut, slik at Arbeids- og velferdsetaten kan pålegge utlendingsmyndigheten å sende rutinemessige meldinger om nærmere angitte vedtak. I forslaget til lovtekst ble dette angitt å være endelige vedtak i saker om beskyttelse når søkeren ikke får bli i Norge, endelige utvisningsvedtak og andre vedtak av avgjørende betydning for medlemskapet i folketrygden. Det nærmere omfanget av den foreslåtte meldingsplikten, og den praktiske gjennomføringen av den, ble antatt å kunne avklares ved kontakt mellom Arbeids- og velferdsetaten og utlendingsmyndighetene.
Avgjørelser fra andre offentlige organer ble i høringsnotatet, alt etter omstendighetene, også ansett å kunne ha betydning for de trygdeytelser en person har rett til eller medlemskapet i folketrygden. Departementet mente det burde arbeides videre med spørsmålet, med sikte på en nærmere utredning av om også andre organer enn utlendingsmyndighetene bør kunne pålegges meldeplikt, og hvordan slik meldeplikt eventuelt burde tas inn i regelverket og implementeres i praksis. Det ble derfor ikke foreslått meldeplikt for andre offentlige organer enn utlendingsmyndighetene. Fra utkast til nytt tredje punktum i femte ledd hitsettes:
”Arbeids- og velferdsetaten kan pålegge helseinstitusjoner, fengsler og boformer for heldøgns omsorg og pleie å gi rutinemessige meldinger om innskrivning og utskrivning av klienter. Skoler kan pålegges å gi rutinemessige meldinger når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Videre kan utlendingsmyndighetene pålegges å gi rutinemessige meldinger når det er fattet endelig vedtak om at en asylsøker ikke får bli i riket, om endelige utvisningsvedtak og andre vedtak av avgjørende betydning for medlemskapet i folketrygden.”
6.3 Høringen
Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslagene i høringen om å innføre rapporteringsplikt for utlendingsmyndighetene når disse treffer vedtak av betydning for medlemskapet i folketrygden:
Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeidsgiverforeningen Spekter, LO, Skattedirektoratet og Utlendingsdirektoratet (UDI).
Arbeidsgiverforeningen Spekter har stilt seg positive til forslaget om å innføre en rapporteringsplikt for andre offentlige organer. LO støtter også forslagene til endringer i folketrygdloven som er fremsatt i høringsnotatet, uten å uttale seg særskilt om rapporteringsplikt for offentlige organer.
UDI uttaler at de per i dag ikke har lagt opp til løsninger som innebærer at de av eget tiltak kan gi opplysninger til andre offentlige organer, heller ikke til Arbeids- og velferdsetaten. Etablering av en meldeplikt for UDI vil kreve at det utvikles elektroniske løsninger for det, og det vil ta noe tid og innebærer kostnader.
I tillegg har UDI kommentert utkastet til § 21-4 femte ledd siste punktum:
”… fattet endelig vedtak om at en asylsøker ikke får bli i riket, (…) bør erstattes med (…) fattet endelig avslag på søknad om beskyttelse, (…). Det bør også avklares om NAV skal ha melding eller ikke der det etter søknad om beskyttelse er gitt opphold på humanitært grunnlag, men ikke gitt beskyttelsesstatus (asyl).
Det bør defineres nærmere hva som ligger i ”endelig avslag” i denne sammenheng. Vil det si at NAV skal ha melding når det er fattet avslag i Utlendingsnemnda eller skal man også avvente eventuell domstolsavgjørelse? Videre varierer det hvorvidt det gis utsatt iverksettelse eller ikke i ulike sakstyper. For eksempel vil det i beskyttelsessaker som behandles etter en hurtigprosedyre normalt ikke gis utsatt iverksettelse. Utlendingen vil da ha plikt til å forlate landet selv om vedtaket blir påklagd. Det bør avklares hvorvidt NAV også skal ha meldinger i slike tilfeller.
Utkastet sier at det også skal gis meldinger når det er fattet ”(…) andre vedtak av avgjørende betydning for medlemskapet i trygden.” Slik vi forstår det, vil dette kunne gjelde mange av våre vedtak, for eksempel ved tilbakekall av ulike typer tillatelser eller ved avslag på søknad om fornyelse eller permanent tillatelse. Det må defineres tydelig hvilke typer vedtak som vil få betydning for medlemskap i folketrygden slik at det ikke gis ut mer informasjon enn nødvendig.”
UDI kommenterer også de økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell rapporteringsplikt. Det anses ikke mulig per i dag å anslå og andre kostnader, da UDI ikke har klart for seg hvilke løsninger som vil være nødvendig. Ut fra erfaring antydes utvikling av løsninger å være både tidkrevende og kostbare.
Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til forslaget om utlendingsmyndighetenes rapporteringsplikt. Påpeker, på samme måte som UDI, at det vil være behov for å utarbeide tekniske løsninger for mottak av slike varsler og videre behandling internt i Arbeids- og velferdsetaten. Vises til at det pågår arbeid med å etablere et elektronisk grensesnitt mot UDI i 2012, og at en fullverdig systemløsning først vil kunne realiseres gjennom IKT-moderniseringen i etaten. Fra uttalelsen hitsettes:
”Utlendingsmyndighetene vil ikke ha mulighet til å identifisere hvem som mottar ytelse eller har framsatt krav om ytelse fra NAV når de for eksempel fatter et utvisningsvedtak. Alle vedtak vil derfor bli rapportert til Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet har presisert lovforslaget under punkt 6 i henhold til dette. Tilføyelsen gjør at bestemmelsen fanger opp de tilfellene der Arbeids- og velferdsetaten betaler ytelser til personer som på et gitt tidspunkt ikke lenger er medlem i trygden. Dette kan gjelde saker hvor det utbetales til utflyttede personer i utlandet. Det kan også gjelde saker der det kan være aktuelt for Arbeids- og velferdsetaten å kreve penger tilbake fra personer som ikke lenger er medlem i trygden.”
Etter dette foreslår Arbeids- og velferdsdirektoratet følgende nytt tredje punktum i § 21-4 femte ledd:
”Videre kan utlendingsmyndighetene pålegges å gi rutinemessige meldinger om avslag på søknad om asyl, om endelige utvisningsvedtak og andre vedtak som kan ha betydning for medlemskapet i folketrygden eller for retten til ytelser som administreres av Arbeids- og velferdsetaten.”
Skattedirektoratet har også uttalt seg om forslaget om å innføre rapporteringsplikt for utlendingsmyndighetene. Direktoratet kommenterer at det er mest hensiktsmessig at både trygdens inntektsside og utgiftsside ivaretas, under henvisning til at trygdeavgift bare skal betales av trygdens medlemmer. Fra uttalelsen hitsettes:
”For at Skatteetaten skal kunne klare å fastsette trygdeavgift for disse gruppene, er vi avhengige av å motta den samme informasjon som Arbeids- og velferdsetaten om utlendingers oppholdsstatus. Skatteetaten har i dag ingen klar hjemmel i ligningsloven for en slik ukrevd informasjonstilgang fra utlendingsmyndighetene. Sett fra vårt ståsted er det følgelig ønskelig å få en tilsvarende endring i ligningsloven.”
Skattedirektoratet kommenterer også ordlyden i forslag til nytt tredje punktum i 21-4 femte ledd, og mener det er en viss åpning for tolkingstvil. Fra uttalelsen hitsettes:
”Det er uklart om ”andre vedtak” går tilbake til ”asylsøkere” eller også andre utlendinger. I høringsnotatet er bare asylsøkere omtalt, men kravet om lovlig opphold eller lovlig tilgang til arbeidsmarkedet gjelder generelt for alle utlendinger. Etter vårt skjønn er det ingen grunn til å skille mellom asylsøkere og andre utlendinger. Alle vedtak som gir opphold i riket eller lovlig tilgang til arbeidsmarkedet, kan være relevante. Dette er avhengig av hvordan en velger å etablere en teknologisk løsning for å ha oversikt over medlemskap i folketrygden. På denne bakgrunn foreslår vi at bestemmelsen gis følgende ordlyd:
”Utlendingsmyndighetene kan pålegges å gi rutinemessige opplysninger om vedtak om lovlig opphold i riket og lovlig tilgang til arbeidsmarkedet, dette inkluderer vedtak om oppholdstillatelse, registrering av personer som faller inn under reglene for EØS-borgere og endelig avslag på søknad om asyl.” ”
6.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet har merket seg at ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til Arbeids- og velferdsetaten. Det framgår imidlertid av uttalelsene fra UDI og Arbeids- og velferdsdirektoratet at forholdene per i dag ikke ligger til rette for en effektiv gjennomføring av slike meldingsrutiner. Dette gjelder blant annet på IKT-siden. Det framgår imidlertid også at det arbeides med å finne løsninger.
Departementet antar at det i praksis er behov for at Arbeids- og velferdsetaten og utlendingsmyndighetene drøfter hvilke typer vedtak som meldingsrutiner som nevnt bør omfatte og den tekniske gjennomføringen. Det må imidlertid dreie seg om vedtak som virker inn på rettigheter eller medlemskapet i folketrygden. Uten slike meldingsrutiner vil det bli utbetalt en del ytelser på uriktig grunnlag. Det kan i den forbindelse understrekes at meldingsbehovet gjelder selve endringen i oppholdsstatus, ikke opplysninger om det nærmere grunnlaget for endringen. Meldingsrutiner bør derfor kunne etableres uten utlevering av sensitive personopplysninger. I og med at automatiske meldingsrutiner vil gjelde alle vedtak av den aktuelle typen, vil det imidlertid ikke være aktuelt med stans av ytelser i alle disse sakene. Begrensningen til vedtak av betydning for den trygdemessige statusen, innebærer imidlertid at meldingene alltid vil ha relevans.
Etter omstendighetene mener departementet at det bør være tilstrekkelig å ta inn i loven en hjemmel til å gi forskrift om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til Arbeids- og velferdsetaten om vedtak av betydning for rettigheter eller medlemskapet i folketrygden. En slik forskrift vil gi mulighet for en nærmere regulering av hvilke vedtak som skal omfattes, jf. kommentarene fra UDI til utformingen av forslaget i høringsnotatet.
Departementet foreslår etter dette at det tas inn et nytt tredje punktum i § 21-4 nåværende fjerde ledd (som blir femte ledd etter endringene foreslått i punkt 4) om at det kan gis forskrift om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til Arbeids- og velferdsetaten. Forskriften vil imidlertid først kunne gis om noen tid. Det vises ellers til lovforslaget og til merknadene til bestemmelsene.
For ordens skyld nevnes at Skattedirektoratet i høringsrunden ba om at også Skatteetaten må få tilsvarende meldinger fra utlendingsmyndighetene. Departementet har ikke funnet grunn til å vurdere dette nærmere, men har oversendt spørsmålet til Finansdepartementet til nærmere vurdering.