Neste kapittel

Forrige kapittel

5 Samkjøring av registre for systematisk kontroll

5.1 Bakgrunn

Samkjøring av registre er en viktig kilde for utvelgelse av saker til kontroll. Ved å samkjøre populasjonen i ett register med populasjonen i et annet register etter angitte kriterier, vil man kunne få ut en liste av tilfelle som bør kontrolleres nærmere. Det kan også tenkes tilfelle der en registersamkjøring vil gi en direkte avdekking av misbrukstilfeller. I utgangspunktet er likevel registersamkjøring med masseinnhenting av opplysninger først og fremst et virkemiddel ved rutinemessig kontroll. Samkjøringen kan avdekke at ytelser kan være utbetalt eller utbetales i strid med vilkårene. Registersamkjøring er derfor ikke et tiltak som iverksettes ved mistanke om misbruk av trygdeordningene, men vil gi grunnlag for å identifisere tilfelle der trygdemisbruk framstår som en reell mulighet.

Arbeids- og velferdsetatens masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll er i dag i hovedsak begrenset til kjøring mot skatteetaten og opplysningene knyttet til skatteoppgjøret. I tillegg skjer det kontroller mot Aa-registeret og Lånekassens studentregister (ved dagpenger ved arbeidsledighet og arbeidsavklaringspenger) og opplysningene i folkeregisteret. Etaten benytter seg også av opplysningene i øvrige aktuelle registre, men dette skjer da ved forespørsler i enkeltsaker.

Effekten av arbeidet med rutinemessige kontroller kan bli bedre dersom man gjennom informasjonsinnhentingen kan få bedre data og/eller få data på et tidligere tidspunkt enn i dag. De fleste offentlige myndigheter som er tillagt forvaltningsoppgaver har opplysninger lagret i sine systemer som vil kunne bidra til å belyse om og i hvilken utstrekning vilkårene for trygdeytelser er oppfylt. I de tilfeller informasjon kan sendes til Arbeids- og velferdsetaten elektronisk gjennom en registersamkjøring, kan etaten i større utstrekning enn i dag gjøre en selektering av stønadssaker som krever nærmere vurdering. De mest aktuelle registrene finnes hos følgende instanser:

Skatteetaten
Brønnøysundregistrene
Utlendingsdirektoratet
Posten (adresseregister)
Toll- og avgiftsdirektoratet (valutaregisteret)

Masseinnhenting av opplysninger fra registre vil ha ulik betydning for de ulike ytelsene, men vil øke mulighetene for å fange opp misbrukssaker og feilutbetalinger. Kjerneområdet for registerkontroller vil i alle tilfelle være opplysninger om økonomiske forhold og opplysninger om adresse eller status som arbeidstaker. Når det gjelder utlendingsmyndighetenes registre, har imidlertid enkelte av de vedtak som treffes en så avgjørende betydning for trygdespørsmål at det bør skje en automatisk rapportering til Arbeids- og velferdsetaten, se punkt 6. Også i forhold til skattetatens registre vil det kunne skje forbedringer, blant annet ved kjøring mot lønns- og trekkoppgaveregisteret i stedet for skatteoppgjøret.

Registersamkjøring må vurderes i forhold til eksisterende hjemler og i forhold til personvernet. Aktuell hjemmel er folketrygdloven § 21-4 første ledd, idet den aktuelle informasjonen/registeret finnes hos andre offentlige myndigheter. Paragraf 21-4 første ledd er i utgangspunktet innrettet mot informasjonsinnhenting i enkeltsaker, men er også antatt å hjemle masseinnhenting av opplysninger til bruk ved elektronisk registerkontroll.

5.2 Om masseinnhenting av opplysninger

Ved registersamkjøring gis det ut store mengder taushetsbelagte opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten (navn, adresse, at vedkommende er stønadstaker) for så å innhente (eventuelt) taushetsbelagte opplysninger fra det andre registeret uten at det foreligger konkret mistanke om feil i faktagrunnlaget i spesifikke saker. På bakgrunn av at folketrygdloven § 21-4 første ledd i første rekke er innrettet mot saksbehandlingen i enkeltsaker, er det reist spørsmål om hvor langt hjemmelen i § 21-4 rekker når det gjelder rutinemessig kontroll i form av registersamkjøring.

Adgangen til å innhente opplysninger etter § 21-4 første ledd er avgrenset til opplysninger som er nødvendige for å vurdere om vilkårene for en ytelse er oppfylt eller har vært oppfylt i tilbakelagte tidsrom. Det antas derfor at innhentingen av opplysninger etter bestemmelsen må være knyttet til konkrete stønadssaker (navngitte personer) og gjelde opplysninger av betydning for den aktuelle stønaden. Det er derimot ikke noe vilkår at det skal foreligge mistanke om feil i faktagrunnlaget i disse sakene. Det er eksplisitt tatt inn i lovteksten at den også kan brukes ved rutinemessig kontroll.

Registersamkjøring må skje ved samkjøring av navnelister fra et stønadsregister med navnelister i registre hos andre offentlige myndigheter, slik at det vil være klart hvem kontrollen omfatter. Kontroll kan ikke gjennomføres med mindre forespørselen gjelder navngitte personer, og når forespørselen kommer fra Arbeids- og velferdsetaten røpes det også uunngåelig at vedkommende har, eller har satt fram krav om, en ytelse. Selv om disse opplysningene i og for seg er omfattet av taushetsplikten etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7, skjer ”utleveringen” av opplysningene (listen over stønadstakere som kontrollen gjelder) likevel for å fremme etatens egne oppgaver, og er dermed tillatt etter den nevnte lovbestemmelsen.

Om opplysningene i det andre offentlige registeret er nødvendige i relasjon til vedkommende trygdeytelse, avhenger av innholdet av registeret. Samkjøring mot ett register kan derfor ligge innenfor hjemmelen for en trygdeytelse, men ikke for andre.

5.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det tatt utgangspunkt i at en effektiv innsats mot misbruk er grunnleggende avhengig av at det foretas masseinnhenting av opplysninger. Elektronisk registerkontroll gir en opplisting av hvilke saker det er grunn til å se nærmere på, og legger til rette for en mer målrettet innsats for å avdekke feilutbetalinger og trygdemisbruk.

Departementet reiste derfor spørsmål om å utfylle folketrygdloven § 21-4 første ledd med sikte på nærmere regler om gjennomføringen av denne typen kontroller og en klarere forankring i lovteksten enn i dag. Blant annet kunne det være ønskelig å supplere reglene slik at det går klart fram at det kan innhentes opplysninger om andre personer enn stønadstaker når disse opplysningene kan påvirke retten til ytelser.

Det ble videre pekt på at de praktiske sidene av registerkontroll kan by på utfordringer, ettersom samkjøring forutsetter systemtekniske tilpasninger både hos avgiver og mottaker av opplysninger. Det ble vist til at etableringen av en egen bestemmelse i folketrygdloven om registersamkjøring må følges opp med en kartlegging av hvilke registre som er aktuelle for samkjøring, hvilke tiltak som er nødvendige for å legge til rette for slik samkjøring og hvilke kostnader disse tiltakene vil føre med seg. Departementet la til grunn at samkjøring av registre mellom offentlige myndigheter, etter at nødvendige tekniske tilpasninger er foretatt, bør skje uten vederlag.

Høringsnotatet la til grunn at samkjøring av registre representerer inngrep i personvernet. For en stor del vil det imidlertid dreie seg om ulike former for økonomiske opplysninger, som ikke er sensitive etter personopplysningsloven § 2. I tillegg kommer andre ikke-sensitive opplysninger, som adresse og status som arbeidstaker. Samkjøringen av registre fungerer mest effektivt dersom den knyttes opp mot relativt enkle kriterier. I høringsnotatet ble det derfor presisert at for eksempel helseopplysninger ikke er aktuelle for denne typen kontroll.

Høringsnotatet understreket også at elektronisk masseinnhenting av opplysninger foregår maskinelt, og det skjer ingen saksbehandling ved selve samkjøringen av registrene. Saksbehandling og bruk av opplysninger vil bare være aktuelt for de stønadssaker som tas opp til nærmere vurdering etter samkjøringen. Personer som ikke står på den rekvirerende instansens liste, blir ikke kontrollert eller berørt på annen måte. I praksis vil en effektiv og systematisk bruk av samkjøring av registre føre til at reell behandling av personopplysninger skjer i et mindre antall saker enn dersom kontrollopplysninger må innhentes manuelt i hver enkelt sak. Det ble presisert at registerkontroller ikke er personlig belastende for dem som ikke tas ut til oppfølging.

Høringsnotatet konkluderte med at fordelene ved registerkontroll oppveier ulempene ved inngrep i personvernet. Legitimiteten av velferdsordningene utfordres uten de nødvendige kontrollene, og registerkontroll betyr at reell behandling av personopplysninger begrenses i forhold til manuell kontroll. Opplysningene brukes ikke i større utstrekning enn nødvendig, og kun en svært liten krets får tilgang til dem. Registerkontroll er dessuten bare aktuell i forhold til ikke-sensitive opplysninger, i hovedsak økonomiske opplysninger. Departementet mente på denne bakgrunn at det bør vurderes tatt inn en ny § 21-4 d i folketrygdloven med følgende ordlyd:

”§ 21-4 d Elektronisk registerkontroll

Arbeids- og velferdsetaten har adgang til elektronisk registerkontroll for å identifisere saker for nærmere utredning. Med elektronisk registerkontroll menes rutinemessig innhenting av opplysninger etter § 21-4 første ledd om et større antall navngitte personer ved samkjøring med opplysningene i andre offentlige myndigheters registre.

Det er et vilkår for registerkontroll at det andre offentlige registeret inneholder opplysninger av betydning for retten til den ytelse som den enkelte registersamkjøringen gjelder. Elektronisk registerkontroll kan også omfatte opplysninger om andre personer enn stønadstakeren, forutsatt at disse opplysningene ifølge lov eller forskrift kan påvirke retten til ytelser.

Innhenting av opplysninger etter første og andre ledd skjer uten hinder av taushetsplikt.

Offentlige myndigheter skal legge til rette for at opplysningene i vedkommende register gjøres elektronisk tilgjengelig for Arbeids- og velferdsetaten. Det kan ikke kreves godtgjørelse for opplysninger som gjøres tilgjengelig og innhentes elektronisk. ”

5.4 Høringsuttalelser

Ved høringen ga Akademikerne og Pensjonskasseforeningen generell støtte til forslagene i høringsnotatet, inkludert forslaget om regler for registersamkjøringen.

Hovedorganisasjonen Virke,Lånekassen, Norske autoriserte regnskapsføreres forbund og Politidirektoratet støtter forslaget. Lånekassen viser blant annet til at kvaliteten i det faktiske grunnlaget i Arbeids- og velferdsetatens vedtak kan ha betydning for deres egne saker. Virke mener at samfunnsinteressene som ligger i en effektiv kontroll av trygdeordningene oppveier inngrepet i personvernet, og legger vekt på at registersamkjøring framstår som lite belastende for den enkelte, i tillegg til at færre saker og færre personopplysninger trenger å gjennomgås fysisk av saksbehandlere. Justis- og beredskapsdepartementet finner at forslaget til endring i § 21-4 første ledd om å innhente opplysninger om andre enn stønadstaker krever en nærmere vurdering, og peker på tolkingstvil i forslagene om registerkontroll.

Helsedirektoratet er enig i at registersamkjøring er en viktig kilde til utvelgelse av saker til kontroll og øker mulighetene for å fange opp misbruk og feilutbetalinger. Direktoratet mener at personvernhensynet bør ivaretas ved å begrense hvem som kan foreta samkjøringen, og at bestemmelsene også bør omhandle helsetjenesteforvaltningens muligheter for kontroll i form av registersamkjøring.

Statistisk sentralbyrå (SSB) viser til at statistikkloven er til hinder for at SSBs registre benyttes i registersamkjøring, men framhever at det er viktig for kvaliteten i offentlige registre at så mange etater som mulig benytter dem.

Helse- og omsorgsdepartementet reiser spørsmål om forslaget er tilstrekkelig utredet, ettersom kartleggingen av registre som er aktuelle for samkjøring, og hvilke tekniske tiltak som er nødvendige, forutsettes å skje på et senere tidspunkt. Videre mener Helse- og omsorgsdepartementet forslaget er for generelt utformet, blant annet fordi det gir rom for samkjøring med registre som inneholder helseopplysninger.

Posten Norge AS mener prinsipielt at registersamkjøring ikke bør omfatte Postens adresseregister. Det framheves at postmottaker ikke plikter å melde adresseendringer til Posten, og registeret gir ingen sikkerhet for at vedkommende faktisk bor på den oppgitte adressen. Det framheves for øvrig at Posten drives etter forretningsmessige prinsipper og ikke er en offentlig virksomhet.

Spekter slutter seg til uttalelsen fra Posten Norge AS når det gjelder samkjøring mot Postens adresseregister. Spekter mener for øvrig at stønadstaker på forhånd bør informeres om mulighetene for rutinemessig kontroll ved samkjøring.

Den norske legeforening støtter registersamkjøring, forutsatt at det ikke samkjøres med helseregistre, og samkjøring bør begrenses til de registre som er helt nødvendig for å utføre arbeidet. Personvernhensyn må vurderes i forhold til hvert enkelt register.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslagene i høringen, men mener at personer som blir gjenstand for kontroller og registersamkjøringer må få melding om dette, gis en reell mulighet til å angripe feilaktige opplysninger og gis innsyn i hvordan opplysningene lagres, og hvem som har tilgang til dem. LO forutsetter at man også kan ivareta hensynet til at mottakere av ytelser får de ytelser de har krav på.

Kunnskapsdepartementet fastslår at det er viktig å utnytte relevante data på tvers i forvaltningen, men hjemlene må angi klart i hvilke situasjoner og til hvilke formål dette skal kunne skje. Det er uheldig at forslaget om rammer for registerkontroll ikke angir hvilke registre som er aktuelle, dvs. at forslaget har fått en for vid utforming. Det reises også spørsmål om mulige uheldige virkninger i forhold til grunnopplæringen.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er enig i at det foreligger tungtveiende samfunnsmessige behov for å hindre misbruk av velferdsordninger. Det bør derfor være adgang til å innhente relevante opplysninger fra andre offentlige myndigheter, men mener at forslaget er for generelt utformet, blant annet i relasjon til innhenting av opplysninger om tredjeperson.

Utlendingsdirektoratet (UDI) er generelt positive til elektronisk utveksling av opplysninger mellom etatene, forutsatt at man har tilstrekkelig klar hjemmel. Det pekes også på kostnadene til utvikling av nye løsninger.

Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at samkjøring av registre er et viktig virkemiddel for å avdekke mulige feilutbetalinger og misbruk av velferdsytelser, og støtter forslaget om å presisere at samkjøring kan omfatte innhenting av opplysninger om andre enn stønadstaker. Direktoratet forutsetter at kontroller mot etatens egne registre omfattes av nye bestemmelser.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon er kritiske til gjennomføring av registersamkjøring av hensyn til personvernet, og mener at innsatsen for å avdekke misbruk er mer omfattende enn innsatsen for å sikre rett ytelse til rett tid. Uttalelsen er også sterkt kritiske til grunnlaget for anslag i Probas rapport om misbruk av sykepengeordningen.

”Nav-spesialisten” (privatperson) har flere betraktninger basert på egne erfaringer med Arbeids- og velferdsetaten, og mener blant annet at forslaget om samkjøring av registre ikke kan gjennomføres av personvernhensyn.

Datatilsynet er opptatt av at forslaget om registerkontroll har fått en for vid utforming og ikke setter nødvendige rammer for bruken av denne kontrollmetoden eller for behandlingen av data innhentet på denne måten. Uttalelsen baserer seg på dette, også slik at det ses bort fra de innskrenkninger som uttrykkelig framgår av høringsnotatet, men ikke av utkastet til bestemmelse, for eksempel at registerkontroll ikke er aktuelt i forhold til helseregistre og helseopplysninger. Datatilsynet konkluderer på denne bakgrunn med at forslaget innebærer et så omfattende inngrep i personvernet at det må anses uforholdsmessig i forhold til EMK artikkel 8, dvs. at den samfunnsmessige interessen av inngrepet ikke står i forhold til omfanget av inngrepet i personvernet. Tilsynet mener videre at den foreslåtte bestemmelsen ikke gir tilstrekkelig hjemmel for samkjøringen, og dermed strider mot legalitetsprinsippet.

5.5 Utgangspunkter etter høringen

Et flertall av høringsinstansene gir uttrykk for støtte til elektronisk registerkontroll. I tillegg til å vektlegge betydningen for å hindre trygdemisbruk og feilutbetalinger, peker enkelte instanser på sider av kontrollformen som anses å være fordelaktige. Kunnskapsdepartementet, Lånekassen og Utlendingsdirektoratet framhever det som positivt at registerkontroll innebærer gjenbruk av allerede innsamlede data. Dette er også i tråd med Riksrevisjonens synspunkter i flere dokumenter til Stortinget. Virke viser til at registersamkjøring framstår som lite belastende for den enkelte, og at kontrollformen medfører at færre saker og færre personopplysninger trenger å gjennomgås fysisk av saksbehandlere. Statistisk Sentralbyrå gir ikke uttrykk for direkte støtte til registerkontroll, men framhever at kontrollformen kan bidra til å øke kvaliteten i ulike offentlige registre.

Det bemerkes videre at høringsinstansene i en viss utstrekning har oppfattet forslaget til ny § 21-4 d i folketrygdloven som et forslag om å etablere hjemmel for elektronisk registerkontroll. Det framgår imidlertid klart av høringsnotatet og av den foreslåtte bestemmelsen at folketrygdloven § 21-4 første ledd om innhenting av opplysninger også er hjemmelen for masseinnhenting av opplysninger ved samkjøring av registre. Formålet med den nye bestemmelsen er å gi nærmere regler for slik masseinnhenting av opplysninger, dvs. regulere en kontrollform som har vært hjemlet og anvendt i praksis i en årrekke. Slike regler må kunne gis uten at det samtidig foretas en full utredning av konsekvensene ved eventuelle utvidelser av registrene som det foretas samkjøring mot, slik Helse- og omsorgsdepartementet reiser spørsmål om.

Høringsnotatets forslag til lovbestemmelse var i hovedsak tilpasset de masseinnhentinger av opplysninger som skjer i dag og som vil være aktuelle i overskuelig framtid. Det dreier seg om inntektsopplysninger og andre tilsvarende enkle opplysninger. Det er i praksis denne typen registerkontroll som vil være effektiv når det gjelder trygdeytelser. Eksempelvis er registerkontroller i forhold til helseopplysninger ikke aktuelle. Disse begrensningene kom til uttrykk i høringsnotatet, men ikke i den foreslåtte bestemmelsen.

Departementet har merket seg at høringsinstansene, også en del av dem som støtter opp om forslaget, mener at høringsnotatets utkast til ny § 21-4 d i folketrygdloven har fått en for vid utforming med hensyn til hvilke registre og hvilke opplysninger som skal være aktuelle for masseinnhenting og med hensyn til hvem som skal foreta registerkontrollene og behandlingen av de opplysningene som er innhentet. Klarest kommer dette til uttrykk hos Datatilsynet.

Masseinnhenting av opplysninger til bruk ved elektronisk registerkontroll er avgjørende for å kunne hindre og avdekke trygdemisbruk og feilutbetalinger på en effektiv måte. I Dok. 3:3 (2008–2009) gir Riksrevisjonen uttrykk for følgende vurdering (side 16):

”En stor andel av de regionale enhetene i skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og arbeids- og velferdsetaten samordner i liten grad kontrollaktiviteter og utveksler i liten grad opplysninger automatisk etter fastsatte rutiner. Konsekvensene er at viktige kontrollopplysninger kan gå tapt, og at unndragelser og misbruk dermed ikke blir avdekket. Riksrevisjonen vil peke på at manglende samordning bidrar til å svekke Stortingets mål om økt innsats mot økonomisk kriminalitet.”

Også i andre dokumenter har Riksrevisjonen framhevet betydningen av gjenbruk av de data som finnes i offentlige registre, se eksempelvis Dokument nr. 3:12 (2007–2008) om elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentlig sektor.

Høringen viser imidlertid at det er nødvendig med en mer utførlig regulering av registerkontrollene enn det ble lagt opp til i høringsnotatet. Departementet har på denne bakgrunn, etter å ha drøftet saken i møte med Datatilsynet, foretatt en grundig gjennomgang av problemstillingene med sikte på klarere formelle rammer for elektronisk registerkontroll. Også forslaget til revidert bestemmelse er drøftet med Datatilsynet, som i brev 4. juni 2012 uttaler:

”Det vises til Datatilsynets høringsuttalelse av 9. desember 2011, og til møte avholdt i sakens anledning mellom Datatilsynet og departementet. Med e-post av 16. mai 2012 har Datatilsynet mottatt for uttalelse et revidert utkast til bestemmelser om registerkontroll.

Datatilsynet er i det vesentlige tilfreds med de endringer som er gjort. Tilsynet mener at gjeldende utkast, i kombinasjon med en utfyllende forskrift, lang bedre ivaretar legalitetsprinsippet enn det opprinnelige utkastet gjorde.

Datatilsynet er enig med departementet i at det ikke foreligger en informasjonsplikt etter personopplysningslovens bestemmelser. Tilsynet mener imidlertid at dette følger av unntaket i personopplysningsloven § 20 annet ledd litra b, idet det må anses ”uforholdsmessig vanskelig” å gi den enkelte registrerte individuell informasjon.

Utover dette har Datatilsynet ingen ytterligere merknader.”

5.6 Aktuelle begrensninger

5.6.1 Hvilke opplysninger skal kunne innhentes ved registersamkjøring

Ved elektronisk registerkontroll blir fakta som er registrert i Arbeids- og velferdsetaten og som er lagt til grunn ved tilståelse og beregning av ytelser etter folketrygdloven sjekket mot de tilsvarende fakta som er registrert i det andre registeret. Ved avvik for en stønadstaker, blir opplysningen om dette og om registrerte fakta i det andre registeret utlevert til Arbeids- og velferdsetaten. Eksempelvis sammenlignes inntektsopplysningene hos Arbeids- og velferdsetaten med opplysningene hos skatteetaten.

Sammenhengen mellom de opplysningene som Arbeids- og velferdsetaten ønsker å kontrollere og opplysningene i det andre registeret kan være indirekte. En person som oppgir å være arbeidsløs og uten arbeidsinntekt, kan kontrolleres mot opplysningene i Aa-registeret om arbeidsforhold.

Eksemplene over viser at masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll forutsetter at samkjøringen av registre kan skje ut fra kriterier som gjør det enkelt å sammenligne opplysningene i de to registrene, slik at kontrollen ikke fører til en utlisting av avvik som i stor grad må tolkes og vurderes nærmere før det avgjøres om saken bør følges opp manuelt. Helseopplysninger og betydningen av helseopplysninger for trygdeytelsene er mer komplekse forhold, og er som allerede understreket ikke aktuelle for registerkontroll.

Høringsrunden viser imidlertid at det er grunn til å presisere dette i lovteksten. Det bør derfor tas inn i den nye lovbestemmelsen at masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll ikke skal omfatte helseopplysninger eller andre personopplysninger som regnes som sensitive etter personopplysningsloven § 2 nr. 8. I tillegg til helseopplysninger, ekskluderer denne begrensningen opplysninger om rasemessig eller etnisk bakgrunn, politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning, mistanke, siktelse, tiltale eller domfellelse for en straffbar handling, medlemskap i fagforeninger eller seksuelle forhold.

Departementet finner videre at lovteksten så langt mulig bør gi uttrykk for hvilke opplysninger som kan innhentes ved samkjøring av registre. Det foreslås derfor tatt inn i loven at masseinnhenting av opplysninger kan gjelde

inntekt og andre økonomiske forhold
yrkesmessig status
lovlig adgang til opphold eller arbeid i riket
bosted/adresse
valutatransaksjoner i utlandet

Etter departementets oppfatning bør det også være adgang til å innhente opplysninger av tilsvarende art. Det foreslås derfor etablert en forskriftshjemmel som åpner for dette. En slik forskrift kan også inneholde nødvendige presiseringer i relasjon til de opplysningstyper som nevnes i loven.

5.6.2 Opplysninger om andre enn stønadstakeren

I høringsnotatet ble det foreslått presisert at innhenting av opplysninger etter § 21-4 første ledd og masseinnhenting av opplysninger kan omfatte opplysninger også om andre personer enn stønadstakeren, ”forutsatt at disse opplysningene ifølge lov eller forskrift kan påvirke retten til ytelsen”. I høringsrunden mente Justis- og beredskapsdepartementet at dette forslaget krever en nærmere vurdering. Også Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet reiser spørsmål på dette punktet.

Justis- og beredskapsdepartementet peker på at det generelle kriteriet for innhenting av opplysninger etter folketrygdloven § 21-4 første ledd er at opplysningene er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for en ytelse er oppfylt eller har vært oppfylt i en tilbakelagt periode. Det reises spørsmål om den foreslåtte lovteksten er ment å gi en annen og eventuelt videre adgang til innhenting når det gjelder opplysninger også om andre enn stønadstakeren. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet reiser tilsvarende spørsmål.

Folketrygdloven § 21-4 første ledd gir hjemmel for innhenting av opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for en ytelse er eller har vært oppfylt. Ettersom retten til ytelser, eller beregningen av ytelser, i nærmere angitte situasjoner er avhengig av andres forhold, må dermed adgangen til å innhente kontrollopplysninger omfatte opplysninger også om andre enn stønadstakeren. Dette er begrenset til opplysninger om forhold som etter lov eller forskrift tillegges vekt ved tilståelse eller beregning av ytelsene. Eksempelvis er retten til ektefelletillegg avhengig av ektefellens inntekt, og det kan da innhentes opplysninger om inntekten, jf. forutsetningen i Ot.prp. nr. 77 (1989–1990) kapittel 3 og omtale i Rikstrygdeverkets dagjeldende rundskriv til tidligere folketrygdlov § 18-2. Videre forutsetter retten til ytelser som enslig forsørger at forsørgeren ikke lever sammen med den andre forelderen, og det kan innhentes opplysninger om den andre forelderens adresse eller bosted, men ikke andre opplysninger. Departementet mener det ikke foreligger avgjørende personverninteresser som taler mot slik anvendelse av reglene da opplysningenes art ikke er sensitive jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8. Adgangen til å innhente opplysninger om andre enn stønadstakeren går ikke direkte fram av lovteksten i dag. For at det ikke skal være tvil om bestemmelsens rekkevidde, mener departementet at det er grunn til en presisering som foreslått i høringsnotatet. Departementet mener personverninteresser ikke bør være til avgjørende hinder for en presisering da opplysningene det er tale om å innhente klart er knyttet opp mot grunnvilkårene for å motta de aktuelle ytelsene.

Departementet foreslår en omformulering av bestemmelsen som ble foreslått i høringsnotatet om adgangen til å innhente opplysninger om andre enn stønadstakeren. Det bør presiseres at det dreier seg om adgangen til å innhente opplysninger etter første og andre punktum i folketrygdloven § 21-4 første ledd, dvs. hovedbestemmelsen om innhenting av opplysninger i kontrolløyemed. Uttrykket ”andre enn stønadstakeren” bør beholdes, idet en presis angivelse av hvem det kan innhentes opplysninger om ville bli svært omfattende. I praksis vil dette ikke medføre problemer, idet det framgår av vilkårene for den enkelte ytelsen hvordan og i hvilken utstrekning andres forhold kan eller skal tillegges vekt. Det kan dermed også kontrolleres om en masseinnhenting eller en enkeltstående innhenting av opplysninger ligger innenfor lovhjemmelen.

Etter forslaget i høringsnotatet skulle det kunne innhentes opplysninger om andre enn stønadstakeren, ”forutsatt at disse opplysningene ifølge lov eller forskrift kan påvirke retten til ytelser”. Denne passusen førte imidlertid til at det i høringsrunden ble reist spørsmål om forståelsen. Ved å presisere at det dreier seg om innhenting av opplysninger etter § 21-4 første ledd første og andre punktum mener departementet en slik tilføyelse blir unødvendig, idet det da som nevnt vil dreie seg om opplysninger som kan ha avgjørende betydning for om vilkårene for rett til ytelsen er oppfylt eller har vært oppfylt i tilbakelagte perioder. Eksempelvis vil rett til ektefelletillegg etter folketrygdloven § 3-24 tredje ledd bokstav a være direkte avhengig av den forsørgede ektefellens eventuelle inntekt.

Presiseringen i folketrygdloven § 21-4 første ledd nytt tredje punktum foreslås dermed gitt følgende ordlyd: ”Adgangen til å innhente opplysninger etter første og andre punktum omfatter også opplysninger om andre enn stønadstakeren.” Ettersomden nye § 21-4 d baregir regler om anvendelsen av § 21-4 første ledd i forhold til registersamkjøring, er det strengt tatt ikke nødvendig å gjenta regelen om ”andre enn stønadstakeren der, slik det ble gjort i forslaget i høringsnotatet. Tvert imot ser dette ut til å ha bidratt til feilaktige oppfatninger når det gjelder forholdet mellom de to bestemmelsene.

5.6.3 Hvilke registre er aktuelle for elektronisk registerkontroll

Forslaget i høringsnotatet inneholdt ingen begrensninger mht. til hvilke registre som kunne være gjenstand for masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll. Det ble likevel presisert at aktuelle registre måtte inneholde opplysninger av betydning for retten til trygdeytelser, og at adgangen til registersamkjøring måtte vurderes separat for det enkelte register og den enkelte ytelse.

Som tidligere nevnt har registersamkjøringen i dag i hovedsak begrenset seg til skatteetatens registre over inntekt og andre økonomiske forhold, i tillegg til Arbeids- og velferdsetatens egne registre, som Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Ettersom en vesentlig del av kontrollen med stønadstakerne er inntektskontroll, vil de nevnte registrene fortsatt være de viktigste. EDAG-prosjektet innebærer at det søkes lagt til rette for en effektivisering av disse kontrollmulighetene, blant annet slik at man hver måned vil få innrapportert inntektstall for den enkelte arbeidstaker. Innrapportering på individnivå skjer nå bare ved den årlige lønns- og trekkoppgaven.

I høringsrunden ble det påpekt at forslaget ikke gjorde det klart hvilke registre som det kunne foretas masseinnhenting av opplysninger fra, slik at bestemmelsen også på dette punktet hadde fått en svært vid utforming. Dette kom blant annet til uttrykk i Datatilsynets uttalelse.

Departementet finner at den vide utformingen av bestemmelsen for så vidt er i tråd med hjemmelen i folketrygdloven § 21-4 første ledd om innhenting av opplysninger. Begrensningene følger av de opplysninger som er nødvendige for behandling av krav om ytelser og kontroll med løpende ytelser. På den andre siden vil en formell avgrensing til etatens egne registre og skatteetatens registre i realiteten dekke det vesentligste av de kontrollbehov som kan dekkes ved samkjøring av registre.

Det foreslås at loven bare gir uttrykk for det overordnede prinsippet, dvs. at masseinnhenting av opplysninger bare kan skje når det aktuelle registeret inneholder opplysninger av betydning for retten til ytelser, men slik at det kan gis nærmere regler i forskrift, der eventuelle begrensninger kan tas inn.

I høringsnotatet ble det pekt på at en systematisk bruk av elektronisk registerkontroll bør omfatte skatteetatens registre, Brønnøysundregistrene, registrene i Statens Lånekasse for utdanning og Utlendingsdirektoratet, Posten Norges adresseregister og Valutaregisteret i tillegg til etatens egne registre, dvs. registrene over stønadstakere og Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret.

For ordens skyld nevnes at forholdene per i dag ikke uten videre ligger til rette for at samkjøring med alle de nevnte registrene kan foretas. Eksempelvis ble dette påpekt i Utlendingsdirektoratets høringsuttalelse for så vidt gjelder direktoratets registre. De nevnte registrene vil imidlertid ha stor kontrollmessig verdi i forhold til trygdens ytelser, og det må antas å være i tråd med Riksrevisjonens mål om gjenbruk av data i offentlige registre at det foretas samkjøring med disse registrene.

Departementet er oppmerksom på at Posten Norge og Arbeidsgiverforeningen Spekter i sine høringsuttalelser gikk imot samkjøring med Postens adresseregister. Dette ble begrunnet med at opplysningene i adresseregisteret verken har positiv eller negativ troverdighet når det skal avgjøres hvor en person er bosatt, og det ble også vist til at Posten er en kommersiell aktør. Posten Norge er likevel blant de instanser som det kan innhentes opplysninger fra i medhold av folketrygdloven § 21-4 første ledd, og departementet finner at adresseregisteret bør inkluderes. De mulige feilkildene ved registeret er imidlertid forhold som må tas i betraktning når man vurderer de opplysninger som innhentes, enten det dreier seg om masseinnhenting ved registersamkjøring eller anmodning om opplysninger i en enkelt sak.

5.6.4 Gjennomføringen av elektronisk registerkontroll

Samkjøring med andre offentlige registre utføres av særskilte enheter i Arbeids- og velferdsetaten. Dette gikk ikke fram av det forslag til ny § 21-4 d som ble lagt fram i høringsnotatet, som dermed fikk en ordlyd som var langt videre enn både praksis i dag og intensjonene knyttet til eventuell utvidet bruk av registersamkjøring. Det bør derfor innarbeides i lovbestemmelsen at masseinnhenting av opplysninger skal foretas av særskilte utpekte enheter, slik at det legges til rette for å unngå spredning av de opplysninger som innhentes utover det som er nødvendig for å ivareta kontrollhensynet.

Ved masseinnhenting av opplysninger kan det register som det samkjøres med inneholde opplysninger utover de opplysninger som Arbeids- og velferdsetaten ber om. Registerkontrollen må da gjennomføres slik at de nevnte opplysningene ikke utleveres ved samkjøringen, heller ikke for de stønadstakere som samkjøringen ”treffer”.

Videre vil det andre registeret normalt inneholde opplysninger om andre personer enn de stønadstakere som står på listen fra Arbeids- og velferdsetaten. Samkjøringen må gjennomføres slik at opplysninger om disse personene ikke utleveres. Også dette bør innarbeides i lovteksten.

Ved registerkontroll vil det være nødvendig med for- og etterarbeid i enheten som skal utføre masseinnhentingen av opplysninger. Kriteriene for kjøringen må fastlegges, og det må vurderes om samkjøringen skal omfatte alle mottakerne av en gitt ytelse eller et utvalg av mottakerne. Generelt bør retningslinjen være at masseinnhenting av opplysninger så langt mulig begrenses til stønadstakere som vurderes å tilhøre en risikogruppe. Registersamkjøring må imidlertid også kunne foretas som stikkprøvekontroll eller som kontroll av hele populasjonen av stønadstakere. Hva som er mulig eller hensiktsmessig vil variere med hvilken type opplysninger og hvilken type ytelse det dreier seg om.

En vesentlig del av behandlingen i enheten vil bestå i tolkning av resultatene av kjøringen med henblikk på videre oppfølging av saken. Dersom oppfølgingen legges til de ordinære enhetene i etaten, må det sikres at opplysningene bare gis videre til dem som skal foreta oppfølgingen.

Departementet finner at den nye lovbestemmelsen bør inneholde regler om behandlingen i enheten som foretar masseinnhenting av opplysninger. Også på dette punktet synes det aktuelt med supplering i forskrift.

5.6.5 Varsling

I høringsrunden ble det reist spørsmål om varsling i forbindelse med elektronisk registerkontroll, dvs. at den enkelte stønadstakeren blir orientert om at kontrollen skal foretas eller er foretatt. Ifølge personopplysningsloven § 20 første ledd skal en behandlingsansvarlig av eget tiltak informere den registrerte om hvilke opplysninger som samles inn etter at innsamling har skjedd. Etter bestemmelsens andre ledd bokstav a gjelder dette likevel ikke dersom innsamlingen er uttrykkelig fastsatt i lov.

Innhentingen av opplysninger ved behandling av trygdesaker har klar hjemmel i lov, og omfattes etter departementets oppfatning tilsvarende klart av unntaket fra varslingsplikten i personopplysningsloven § 20 andre ledd bokstav a. Det nærmere innholdet i unntaket har imidlertid vært omstridt i praksis.

I en avgjørelse i Personvernnemnda ble det lagt til grunn at Arbeids- og velferdsetaten plikter å gi varsel om innhenting av fullstendige pasientjournaler (som bare er aktuelt ved mistanke om misbruk hos vedkommende behandler). Avgjørelsen bygget blant annet på en feilaktig tolkning av folketrygdloven § 21-4 c fjerde ledd om at personopplysningsloven gjelder for Arbeids- og velferdsetatens innhenting og behandling av opplysninger, med de unntak som framgår av folketrygdloven § 21-4 b. Personvernnemnda forsto den sistnevnte bestemmelsen slik at personopplysningslovens regler om unntak derved ble satt ut av spill, deriblant unntaket i denne lovens § 20 andre ledd bokstav a.

Personvernnemndas lovtolkning var så vidt problematisk at departementet forela spørsmålet for Lovavdelingen i Justisdepartementet, som kom til at bestemmelsen i folketrygdloven § 21-4 c måtte leses og forstås etter sin ordlyd og i samsvar med vanlig språkbruk, dvs. at personopplysningsloven, inkludert lovens unntaksbestemmelser, gjelder for Arbeids- og velferdsetatens behandling. I den utstrekning bestemmelsene i folketrygdloven § 21-4 b inneholder avvik fra personopplysningsloven, går imidlertid folketrygdbestemmelsen foran. Avgjørelsen i Personvernnemnda må oppfattes slik at personopplysningsloven § 20 andre ledd bokstav a i seg selv ikke pålegger Arbeids- og velferdsetaten en varslingsplikt. Nemndas avgjørelse om varslingsplikt ved innhenting av fullstendige pasientjournaler ble dermed bygget utelukkende på den feilaktige tolkningen av folketrygdloven § 21-4 c.

I forbindelse med at Arbeids- og velferdsetaten ble orientert om Lovavdelingens uttalelse, ba departementet også om at etaten skulle fortsette å varsle ved innhenting av fullstendige pasientjournaler. Denne varslingen er lite belastende for etaten (få tilfelle), samtidig som pasientjournalene inneholder svært sensitiv informasjon.

Det synes etter dette klart at personopplysningsloven ikke krever varsling ved masseinnhenting av opplysninger etter folketrygdloven § 21-4 første og femte ledd. En slik varsling ville i realiteten ha liten betydning for de stønadstakere som ikke følges opp etter registersamkjøringen, enten fordi det er samsvar mellom opplysningene i registrene eller fordi avviket er bagatellmessig, men etaten ville samtidig påføres merarbeid og betydelige utgifter (porto mv.). Departementet vil imidlertid påse at den generelle informasjonen til stønadstakerne inneholder opplysninger om at det vil bli gjennomført rutinemessige kontroller, også i form av elektronisk registerkontroll.

Når det gjelder de stønadstakere som følges opp etter registersamkjøringen, vil de bli gitt rik adgang til å kommentere saken og eventuelt motbevise de fakta som etaten legger til grunn. De vedtak som treffes, er dessuten gjenstand for vanlig klagebehandling i etaten, anke til Trygderetten og eventuell prøving i de ordinære domstolene. Det er på denne bakgrunn vanskelig å se at en separat varsling om selve informasjonsinnhentingen ville ha nevneverdig betydning for denne gruppen.

Departementet mener på denne bakgrunn at unntaket fra varslingsplikt i personopplysningsloven § 20 andre ledd bokstav a bør gjelde også i de aktuelle sakene.

5.6.6 Helsetjenesteforvaltningen

I høringsrunden pekte Helsedirektoratet på at bestemmelsene om innhenting av opplysninger også gjelder ved kontroll på helsetjenesteforvaltningens område. Dette innebærer at også helsetjenesteforvaltningen i prinsippet har adgang til å foreta masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll.

Framstillingen i proposisjonen her tar sikte på bruken av registerkontroll når det gjelder ytelser som administreres av Arbeids- og velferdsetaten. Det foreslås at dette presiseres i lovteksten.

5.7 Nærmere om departementets forslag

Masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll er en form for innhenting av opplysninger ved bruk av hjemmelen i folketrygdloven § 21-4 første ledd. Forslaget til ny § 21-4 d skal gi regler for bruken av denne kontrollformen, som skiller seg klart fra anmodninger om opplysninger i enkeltsaker. Reguleringen tar sikte på å legge til rette for utvidet bruk av elektronisk registerkontroll og gjenbruk av data i offentlige registre i tråd med Riksrevisjonens synspunkter i en rekke dokumenter til Stortinget. På bakgrunn av høringsuttalelsene og spesielt Datatilsynets synspunkter, bør den nye bestemmelsen også ivareta de personvernhensyn som gjør seg gjeldende.

I høringsnotatet hadde forslaget til ny § 21-4 d i folketrygdloven fått en utforming som medførte at noen høringsinstanser oppfattet forslaget som en hjemmel for masseinnhenting av opplysninger. Det antas derfor at den nye bestemmelsen så langt mulig bør inneholde bare de bestemmelser som er spesifikke for denne kontrollformen.

Departementet har ikke foretatt en nærmere vurdering av forholdet til EMK artikkel 8, jf. Datatilsynets høringsuttalelse. Den brede støtten i høringsrunden til registerkontroll som kontrollform viser etter departementets oppfatning at registerkontrollene generelt ikke oppleves som et uforholdsmessig inngrep i personvernet. Flere av høringsinstansene framhever derimot betydningen av en effektiv kontroll for trygdesystemets legitimitet, og det pekes også på at det antas å være betydelige mørketall når det gjelder trygdemisbruk. Høringsrunden viser imidlertid også at det er vesentlig med klare rammer for kontrollene. Dersom det etableres klare rammer i loven, vil elektronisk masseinnhenting av opplysninger heller ikke kunne stride mot legalitetsprinsippet.

Etter dette bør en ny § 21-4 d i folketrygdloven om masseinnhenting av opplysninger

presisere at innhentingen er hjemlet i § 21-4 første og femte ledd (sjette ledd etter forslaget her)
gi en definisjon av masseinnhenting
angi hvilke opplysninger som kan omfattes av registerkontroller og hvilke registre som det kan foretas kontroller mot
slå fast at masseinnhenting skal foretas av særskilt utpekte enheter
gi regler om gjennomføringen av registerkontroller og behandling av opplysningene
sikre at masseinnhentingen ikke skal medføre utlevering av andre opplysninger enn dem registerkontrollen gjelder eller utlevering av opplysninger om andre enn de stønadstakere som kontrollen ”treffer”
slå fast at offentlige myndigheter skal gjøre aktuelle opplysninger elektronisk tilgjengelige og at utleveringen av opplysninger skal skje uten vederlag

En ny § 21-4 d bør gi hjemmel for en forskrift om gjennomføringen av paragrafen. En slik forskrift vil kunne gi nærmere vilkår og begrensninger ved masseinnhenting av opplysninger, inkludert bestemmelser om hvilke registre det skal kunne samkjøres med. Forskriften bør også kunne bestemme at det skal kunne foretas registerkontroller mht. andre opplysninger enn de som konkret nevnes i lovbestemmelsen, forutsatt at de er av samme art. Utkast til forskrift forutsettes forelagt Datatilsynet.

I folketrygdloven § 21-4 første ledd bør det presiseres i et nytt tredje punktum at adgangen til å innhente opplysninger også omfatter opplysninger om andre enn stønadstakeren. Det bør gjøres klart at det er adgangen til å innhente opplysninger etter første og andre punktum i leddet som skal anvendes også for andre enn stønadstakeren, dvs. at det må dreie seg om opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for en ytelse er eller har vært oppfylt. Opplysninger om andre enn stønadstaker vil kunne innhentes også ved elektronisk registerkontroll.

Det vises ellers til drøftingen i punkt 5.6.

Departementet foreslår etter dette at det i folketrygdloven tilføyes et nytt tredje punktum i § 21-4 første ledd om opplysninger om andre enn stønadstakeren og en ny § 21-4 d med regler for masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll. Det vises til lovforslaget og til merknadene til de enkelte paragrafene.