3 Adgang til opplysninger direkte fra regnskapsfører

3.1 Bakgrunn

Folketrygdlovens regler om innhenting av opplysninger er delt i to: § 21-4 første ledd, som gir adgang til å innhente opplysninger fra nærmere oppregnede instanser, og § 21-4 a første ledd, som gjelder innhenting av opplysninger fra ”enhver”. Den sistnevnte hjemmelen gjelder bare ved mistanke om trygdemisbruk, og kan bare brukes av de særskilte kontrollenhetene i etaten, mens § 21-4 første ledd kan brukes av alle saksbehandlende enheter. Det er en viss overlapping mellom bestemmelsene, idet opplysninger etter § 21-4 vil være aktuelle også i misbrukssaker, og opplysninger fra banker og andre finansinstitusjoner vil i praksis bare være aktuelle i slike tilfelle.

Spørsmålet om å utvide opplistingen i § 21-4 første ledd til å omfatte revisor og regnskapsfører ble vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av Ot.prp. nr. 76 for 2007–2008, men ble da vurdert hovedsakelig som et tiltak mot trygdemisbruk, der § 21-4 a som nevnt vil gi tilstrekkelig hjemmel. Det ble derfor avvist å ta med de nevnte gruppene i oppregningen i § 21-4 første ledd.

3.2 Forslaget i høringen

I høringsnotatet ble spørsmålet om å utvide oppregningen av instanser i § 21-4 første ledd til å omfatte regnskapsfører og revisor tatt opp til ny vurdering. Det ble lagt til grunn at innhenting av opplysninger fra disse gruppene vil være aktuelt også i forbindelse med etatens ordinære saksbehandling.

Høringsnotatet viser til at det ofte er behov for å kunne verifisere inntektsopplysninger når det fremmes krav om ytelser, eksempelvis ved krav om sykepenger. Når det gjelder selvstendig næringsdrivende, skal sykepengene i utgangspunktet bygge på pensjonsgivende inntekt i de siste tre årene før arbeidsuførheten, men dersom den næringsdrivende ikke har drevet virksomhet i alle disse årene, eller dersom det opplyses at inntekten per i dag avviker fra gjennomsnittet i de nevnte tre årene, skal sykepengegrunnlaget fastsettes ved skjønn. Sykepenger skal i prinsippet ytes på grunnlag av inntekten i dag.

Ved skjønnsfastsetting av inntekten bygges det i utgangspunktet på vedkommendes egne opplysninger om inntekten. I den utstrekning disse opplysningene og eventuell framlagt dokumentasjon gir grunn til tvil om hvilken inntekt som bør legges til grunn, er det behov for innhenting av opplysninger fra annet hold. Tilsvarende kontrollbehov er til stede ved andre inntektsavhengige ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten, for eksempel ved mottak av uførepensjon.

Når det gjelder arbeidstakere, vil instansen for kontrollopplysninger normalt være arbeidsgiver. For selvstendig næringsdrivende vil det mulige kontrollpunktet bare kunne være revisor eller regnskapsfører, og opplysningene direkte fra disse instansene kan i dag bare innhentes etter § 21-4 a første ledd. Det er da en forutsetning at det foreligger ”rimelig grunn til mistanke” om trygdemisbruk. På et tidlig stadium i saksbehandlingen er det sjelden forholdene ligger slik an at denne hjemmelen kommer til anvendelse. Høringsnotatet la derfor til grunn at man bør vurdere behovet for utvidelse av opplistingen i § 21-4 første ledd andre punktum, slik at det kan innhentes opplysninger direkte fra regnskapsfører og revisor til bruk ved den ordinære saksbehandlingen av krav om ytelser og ved rutinemessig kontroll. Opplysningene vil da kunne innhentes av de organer i Arbeids- og velferdsetaten som avgjør krav om ytelser eller utfører rutinemessig kontroll med løpende ytelser.

3.3 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å utvide oppregningen i folketrygdloven § 21-4 første ledd til også å omfatte regnskapsførere og revisorer:

Arbeidsgiverforeningen Spekter, Helsedirektoratet, Norske autoriserte regnskapsføreres forening (NARF), Revisorforeningen og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Helsedirektoratet påpeker at endringsforslaget også omfatter direktoratets forvaltningsområde, jf. § 21-4 første ledd første punktum, men har ingen merknader utover dette.

NARF stiller seg avvisende til forslaget, og viser til at Arbeids- og velferdsetaten allerede etter dagens regler har rett til å innhente opplysninger fra regnskapsførere og revisorer etter folketrygdloven § 21-4 a. NARF mener det er betenkelig dersom etaten skal få for vide fullmakter til ”å etterforske” saker, og uttaler:

”Mistanke om trygdemisbruk er ulovlig og straffbart. Der det er mistanke om misbruk er dette en politisak. Det er Politiet som både har kompetanse, erfaring og et lovverk som regulerer den etterforskning som er riktig og nødvendig i forbindelse med etterforskning av trygdemisbruk.”

NARF synes å mene at forslaget er begrunnet i politiets manglende ressurser til å prioritere saker om trygdemisbruk, og at dette ikke kan forsvare en utvidelse av hvem Arbeids- og velferdsetaten kan innhente opplysninger fra. NARF mener også at adgangen vil kunne misbrukes av Arbeids- og velferdsetaten.

Revisorforeningen uttaler at det ikke vil være regningssvarende eller hensiktsmessig å basere rutinemessig verifikasjon av inntektsopplysninger på innhenting av opplysninger fra revisor. Det uttales blant annet:

”Revisorforeningen mener at det er et viktig samfunnsmessig hensyn å hindre trygdemisbruk. Vi anser imidlertid at rutinemessig innhenting av inntektsopplysninger om selvstendig næringsdrivende fra revisor ikke er et egnet tiltak for å verifisere de opplysningene den næringsdrivende har gitt ved søknad om og ved rutinemessig kontroll med inntektsavhengige ytelser.

Revisor vil som oftest ikke sitte på opplysningene Arbeids- og velferdsetaten etterspør. Ved revisjonen vil revisor utføre revisjonshandlinger for å skaffe seg tilstrekkelig og hensiktsmessig revisjonsbevis for at opplysningene i årsregnskapet om lønn og andre ytelser, utbytte mv. ikke inneholder vesentlige feil. Revisor skal også attestere på kontrolloppstillingen over registrerte og innberettede beløp. Revisjonshandlingene skal dokumenteres, men dokumentasjonene vil som oftest være på et overordnet nivå og ikke inneholde opplysninger om ytelser til den enkelte. Vi gjør oppmerksom på at det i notene til årsregnskapet skal opplyses om lønn og annen godtgjørelse til daglig leder. Dette er informasjon som etaten kan bruke i sitt kontrollarbeid og som kan være særlig nyttig dersom regnskapet er revidert.

Det taler også mot forslaget at relativt få selvstendig næringsdrivende har revisor. Den store majoriteten driver i enkeltpersonforetak uten valgt revisor.”

Revisorforeningen mener også at det ikke er behov for å hente opplysninger fra regnskapsfører. Den næringsdrivende må selv kunne få opplysningene fra sin regnskapsfører.

Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter forslaget om å gi adgang til å innhente opplysninger direkte fra regnskapsførere og revisor.

Det samme gjelder Arbeids- og velferdsdirektoratet, som blant annet uttaler:

”… innhenting av opplysninger fra revisor/regnskapsfører vil gi raskere, mer presise og riktige opplysninger til å vurdere både rett ytelse og riktig beregning av ytelse. Dette knytter seg til behovet for å få verifisert inntektsopplysninger ved fremsetting av krav fra selvstendig næringsdrivende, men også for ansatte i andre typer selskaper som eksempelvis aksjeselskap og NUF. I høringsutkastet er det etter Arbeids- og velferdsdirektoratets oppfatning for ensidig fokus på selvstendig næringsdrivende.

Revisor og regnskapsfører må også fremskaffe de etterspurte opplysningene selv om de beror hos en underleverandør, også om underleverandøren driftes i utlandet og opplysningene fysisk beror i utlandet.”

3.4 Departementets vurdering

Bare et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget. Norske autoriserte regnskapsføreres forening (NARF) og Revisorforeningen er kritiske til forslaget, mens Arbeidsgiverforeningen Spekter, Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget.

Departementet er opptatt av at en best mulig verifisering av inntektsgrunnlaget for inntektsavhengige ytelser på kravtidspunktet, skal kunne skje uten for arbeidskrevende prosesser. Dette gjelder både for Arbeids- og velferdsetaten som skal sikre riktige utbetalinger av velferdsytelser, og for de subjektene som blir pålagt å gi opplysninger til etaten. Når det gjelder selvstendig næringsdrivende, vil verifisering av inntektsopplysninger og avklaring av faktagrunnlaget fra annet hold enn den næringsdrivende selv, vanskelig kunne foretas på annen måte enn ved opplysninger fra revisor eller regnskapsfører. Dette taler for å opprettholde forslaget i høringen om at regnskapsfører og revisor tas med i oppregningen i § 21-4 første ledd, slik at opplysninger kan innhentes direkte fra disse uten å gå veien om et pålegg til stønadstakeren selv om å framskaffe opplysningene.

Departementet antar også at en oppfølging av forslaget vil kunne tjene som et virkemiddel til å sikre større grad av korrekte inntekts- og beregningsgrunnlag for utbetaling av ytelser. Innhenting av informasjon fra ytterligere kilder enn etter gjeldende rett vil være til hjelp i den vurderingen av grunnlaget for ytelsen etaten må foreta, og dermed ytelsens størrelse. Et uriktig inntekts- og beregningsgrunnlag for ytelser medfører økt risiko for økonomisk tap for folketrygden, og utbetaling av ytelser med for høyt beløp kunne føre til at stønadstakere blir møtt med krav om tilbakebetaling. Det vil medgå tid og ressurser både hos etaten og den enkelte stønadstaker for å bringe et stønadsforhold i orden i ettertid.

Departementet la i høringen til grunn at en adgang til å innhente opplysninger direkte fra revisor og regnskapsfører vil medføre større grad av likebehandling av selvstendig næringsdrivende og arbeidstakere når det gjelder mulighetene for kontroll. Adgangen skulle i følge forslaget for øvrig forutsettes brukt i situasjoner der opplysningene fra den næringsdrivende selv gir grunnlag for tvil og usikkerhet. Forslaget i høringen var ikke ment som et alternativ til den adgangen folketrygdloven § 21-4 a gir til å innhente opplysninger i tilfeller hvor det foreligger mistanke om trygdemisbruk, men som et supplement i opplysningen av saken på kravtidspunktet, slik at en ytelse som tilstås blir utbetalt med riktig beløp i hele stønadsperioden. Som nevnt i høringsnotatet vil det eksempelvis kunne forekomme at den næringsdrivende har en urealistisk oppfatning av sine inntekter, i positiv eller negativ retning.

Departementet antar, også etter høringen, at en adgang til å be om bekreftelse eller avkreftelse direkte fra regnskapsfører eller revisor vil kunne innebære fordeler ved saksbehandlingen. Departementet forutsetter også at det vil være i den næringsdrivendes interesse at ytelser utbetales med grunnlag i et (mest mulig) korrekt inntekts- og beregningsgrunnlag, og således i størst mulig utstrekning unngår eventuelle feilutbetalinger med påfølgende krav om tilbakebetaling.

Alternativet er, som nevnt ovenfor, at den næringsdrivende selv blir bedt om å framskaffe opplysningene fra revisor eller regnskapsfører. Dette vil regelmessig innebære at utbetalingen av sykepenger forsinkes i forhold til om etaten kan be om opplysningene fra revisor eller regnskapsfører. Dersom opplysningene kan kreves direkte fra de nevnte instansene, lettes saksbehandlingen i etaten, og den sykmeldte vil kunne få sykepengene sine på et tidligere tidspunkt. Departementet bemerker at en utvidelse av oppregningen ikke vil avhjelpe ethvert tilfelle av tvil, og det vil også fremover måtte antas at det vil kunne bli aktuelt å la tilstrekkelig tvil om faktagrunnlaget (inntekt mv.) gå utover stønadstaker.

Revisorforeningen har i høringen gått imot forslaget om å utvide oppregningen i lovens § 21-4 første ledd andre punktum, til å omfatte revisor og regnskapsfører. Det anses ikke som egnet til å verifisere opplysninger som næringsdrivende har gitt i forbindelse med krav om ytelser, og det vises bl.a. til at revisor som oftest ikke vil sitte med opplysninger som etterspørres og at revisjonshandlingene som oftest vil være på et overordnet nivå.

Departementet har på bakgrunn av høringsuttalelsen kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunn til å ta revisor med i oppregningen over instanser i folketrygdloven § 21-4 første ledd, blant annet ut fra at revisjonen skjer på et mer overordnet nivå. Når det gjelder krav om sykepenger fra selvstendig næringsdrivende, vil det dessuten dreie seg om å klarlegge hvilken inntekt den næringsdrivende har på sykmeldingstidspunktet, mens revisor i hovedsak har opplysninger fra revisjonen av foregående års regnskap. De samme opplysningene vil i det vesentlige framgå også av det årsregnskap som er registrert i Brønnøysund. Det antas derfor at innhenting av opplysninger fra revisor vil ha begrenset nytteverdi ved den ordinære saksbehandlingen i etaten. I tilfeller hvor det foreligger mistanke om trygdemisbruk vil, som nevnt, folketrygdloven § 21-4 a fortsatt gi hjemmel til å innhente nærmere opplysninger hos revisor.

Norges autoriserte regnskapsføreres forening har uttalt seg sterkt imot forslaget, bl.a. under henvisning til at regnskapsførere må ta seg tid til å vurdere eller spekulere i kundens antatte inntekter, og at dette vil være uheldig. En adgang for Arbeids- og velferdsetaten til å innhente opplysninger fra foreningens medlemmer antas også å kunne misbrukes av etaten. Departementets forslag i høringen tok utgangspunkt i at opplysninger fra regnskapsførere skal kunne innhentes for å verifisere opplysninger, det er ikke lagt opp til noen form for spekulasjon. Departementet har forståelse for at det ikke alltid er tilstrekkelig klart hva en næringsdrivende vil ha av utkomme fra driften. Det forslaget skal bidra til, er at tvil omkring faktagrunnlaget i saker under behandling av krav om ytelser i størst mulig grad skal kunne avklares.

Departementet mener ikke at det skal drives spekulasjon, men er opptatt av at regnskapsførere vil kunne besitte en del informasjon som på en relativt enkel måte kan bidra til opplysning av stønadssaker. Departementet vil ikke at en regnskapsfører skal gå lenger enn til å bidra med faktaopplysninger. Eksempelvis må det kunne forventes at man må kunne sammenligne en virksomhets økonomiske situasjon i to påfølgende år, eller fra ett halvår, til det neste. Innvendingene fra NARF tilsier etter departementets mening ikke at forslaget bør skrinlegges, men det må kunne tjene som en pekepinn for hva slags forventninger man kan ha til den informasjonen en regnskapsfører kan bidra med.

Departementet mener forslaget om å utvide oppregningen også kan begrunnes i at behovet for innhenting og behandling av opplysningene oppstår som følge av at den som opplysningene gjelder har satt fram krav om økonomiske ytelser fra det offentlige. Dersom han eller hun har gitt opplysninger av betydning for retten til ytelser som det synes grunn til å betvile eller få verifisert, vil også han eller hun kunne tjene på at opplysninger kan innhentes direkte fra andre når behovet for det oppstår. Videre vil departementet nevne at folketrygden har et begrunnet behov for å kunne føre effektiv kontroll med de opplysninger som vedkommende selv gir og sikre at ytelsene tilstås med riktig beløp.

Departementet kan ikke umiddelbart slutte seg til Arbeids- og velferdsetatens uttalelse om at det i høringsutkastet var et for ensidig fokus på selvstendig næringsdrivende. Departementet synes det er noe uklart om direktoratets eksempel innebærer en henvisning til typetilfeller og situasjoner som er mer risikoutsatt for trygdemisbruk. I tilfelle vil informasjon allerede i dag kunne innhentes fra de samme subjekt med hjemmel i folketrygdloven § 21-4 a. Departementet vil likevel ikke utelukke at det når forholdene ligger til rette for det, også i stønadssaker med ordinære lønnsmottakere, kan tenkes behov for en tilsvarende verifisering av inntektsgrunnlaget. Departementet vil likevel nevne at det i stønadssituasjoner som eksemplifisert av direktoratet (ansatte i andre typer selskaper som eksempelvis aksjeselskap og NUF), i normale tilfelle, ikke antas å være like stort behov for å måtte verifisere opplysningene i like stor grad som for selvstendig næringsdrivende.

Departementet antar at det også etter endring i bestemmelsens oppregning vil være arbeidsgiveren som er den primære kilden til å få verifisert inntektsopplysninger for vanlige lønnsmottakere. Det synes likevel grunn til å bemerke at en utvidelse av oppregningen i folketrygdloven § 21-4 første ledd andre punktum, vil gjelde generelt. Som lagt til grunn i høringen vil opplysninger da kunne innhentes fra de subjekter som er nevnt, av de organer i Arbeids- og velferdsetaten som avgjør krav om ytelser eller utfører rutinemessig kontroll med løpende ytelser. Departementet forutsetter at det utarbeides retningslinjer for når det vil være aktuelt å innhente opplysninger fra regnskapsfører.

Da forslaget utelukkende omhandler økonomiske opplysninger, mener departementet at avgjørende personvernhensyn ikke taler mot at det foreslås fulgt opp. Opplysninger om økonomiske forhold anses som hovedregel ikke som sensitive personopplysninger etter personopplysningsloven § 2 nr. 8.

Departementet foreslår etter dette at oppregningen i folketrygdloven § 21-4 første ledd andre punktum utvides til også å omfatte regnskapsfører. Det vises til lovforslaget og merknadene til § 21-4 første ledd i punkt 8.