Prop. 118 L (2018–2019)

Endringer i lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn m.m. (ny pensjonsordning)

Til innholdsfortegnelse

6 Avgifter og finansiering

6.1 Avgifter

6.1.1 Gjeldende rett

Finansieringen av dagens sjømannspensjon innebærer at arbeidstaker betaler en avgift per måned på henholdsvis 1,17 prosent av G (overordnet) og 0,91 prosent av G (underordnet), jf. sjømannspensjonsloven § 9. Arbeidsgiver betaler en pensjonsavgift på 3,3 prosent av arbeidstakers bruttoinntekt om bord, jf. § 11 nr. 1 første ledd første punktum. Arbeidsgivere på skip som driver fiske og fangst betaler en avgift på 150 prosent av arbeidstakernes avgift, jf. § 11 nr. 1 første ledd andre punktum.

6.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo en omlegging av finansieringen som innebærer at arbeidstakere skal betale 1,7 prosent av inntekt opp til 12 G, mens arbeidsgiverne skal betale en avgift på 3,3 prosent av all inntekt som i dag. For arbeidstakere på fartøy som driver fiske og fangst, rapporteres ikke lønn. Utvalget la til grunn at avgiftsgrunnlag for arbeidstakere på fartøy som driver fiske og fangst, måtte vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgingen av utredningen. Utvalget foreslo videre at arbeidstakere og arbeidsgivere ikke skal betale pensjonsavgifter etter at arbeidstakeren fyller 70 år.

6.1.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget om en arbeidstakeravgift på 1,7 prosent av inntekt opp til 12 G, og at arbeidsgivers avgift på 3,3 prosent av all inntekt videreføres.

Flere høringsinstanser tok imidlertid opp spørsmål knyttet til avgiften for ansatte om bord på fartøyer som driver fiske og fangst og for deres redere. Gjennomgående ble det gjort gjeldende at det er en svakhet at utvalget ikke har drøftet problemstillingen og kommet med forslag.

Fiskebåt formulerte sitt syn slik:

«Utvalgsutredningen er imidlertid mangelfull når det gjelder spørsmålet om hvordan den foreslåtte omleggingen av arbeidstaker- og arbeidsgiveravgiften skal tilpasse fiske- og fangstnæringen. Om dette uttaler utvalget:
«For sjømenn på fartøy som driver fiske og fangst rapporteres ikke lønn som for andre sjømenn. Utvalget har ikke vurdert en tilpasning til ny modell for sjømannspensjon for disse sjømennene. Utvalget legger til grunn at avgiftsgrunnlaget og pensjonsutmålingen for arbeidsgivere og arbeidstakere på fartøy som driver fiske og fangst på denne bakgrunn må vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgningen av utredningen.» (Pkt. 7.3.12).
Fiskebåt mener det er en svakhet at utvalget ikke drøfter dette og fremmer konkrete forslag, eller i det minste forsøker å identifisere hvilke problemstillinger som oppstår. Når utvalget refererer til lønnsrapporteringsregimet handler det antakelig om at lønn fra fiske og fangst vanligvis ikke blir avklart før etter lottoppgjørene, som i mange tilfeller foretas kun en eller to ganger i året. Månedlig betaling av premie basert på reell inntekt blir dermed vanskelig. Noe stort problem bør dette likevel ikke være; man kan for eksempel tenke seg at premien betales inn på årsbasis eller etterskuddsvis ved hvert lottoppgjør.
Det vil imidlertid ikke være mulig å knytte avgiftene til den ansattes lønn ettersom det vesentligste lønnselementet i fiske og fangst er næringsinntekt (lott). Avgiftene må derfor fortsatt være lønnsuavhengige. Fiskebåt legger til grunn at departementet vil utrede spørsmålet og fremme et konkret forslag. Utvalgets forslag er basert på at avgiftene fra rederiene og sjømennene ikke skal økes i forhold til dagens nivå. Vi forutsetter at dette skal gjelde også for fiske og fangst.»

Garantikassen for fiskere, Nordland Fylkes Fiskarlag, Norges Fiskarlag og Sjømannsorganisasjonenes Fellessekretariat kommenterte enkelte andre aspekter av dette spørsmålet.

6.1.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at hovedprinsippet for finansieringen av tjenestepensjoner, er at arbeidstakerne og arbeidsgiverne skal betale det pensjonen koster. Det bør også være utgangspunktet for en statsgarantert tjenestepensjonsordning som pensjonstrygden for sjømenn.

Sjømannspensjon finansieres i dag hovedsakelig av arbeidstaker- og arbeidsgiveravgifter, jf. punkt 6.2. Utvalget foreslo at dette videreføres i ny ordning. Utvalget foreslo videre en omlegging fra et primært inntektsuavhengig til et felles inntektsavhengig opptjenings- og avgiftsgrunnlag. Utvalget la til grunn at omleggingen skal omfatte alle arbeidstakere og arbeidsgivere i ny ordning. Utvalgets flertall foreslo at avgiftssatsen for arbeidstakerne skal være 1,7 prosent av inntekt opp til 12 G, mens arbeidsgiverne skal betale 3,3 prosent av all inntekt som i dag. Kostnadsberegningene for ny ordning som utvalget har fått utført, bygger på disse forutsetningene. Med inntekt menes bruttoinntekt om bord, med unntak av inntekt til ansatte på fartøyer som driver fiske og fangst, som ikke får lønn, men lott. Dette forslaget til finansiering av ny pensjonsordning for sjømenn støttes av høringsinstansene, bortsett fra enkelte som har merknader til spørsmålet om lott. De har ikke reist innvendinger mot at arbeidstakernes pensjonsopptjening skjer på grunnlag av lott, jf. punkt 4.3, men gitt uttrykk for at redernes avgifter ikke kan beregnes av dette grunnlaget.

Spørsmålet om arbeidsgivernes avgiftsgrunnlag har vært gjenstand for vurdering ved flere anledninger, der man har forsøkt å legge om avgiftsgrunnlaget fra å være inntektsuavhengig til å bygge på inntekt. Dette har strandet på tekniske hindre ved at det har vært svært krevende å få tak i de aktuelle inntektsopplysningene. Dagens system med inntektsuavhengig avgiftsgrunnlag har derfor blitt opprettholdt.

Departementet viser til at det ifølge Pensjonstrygden for sjømenn ikke lenger er tekniske hindre for at lott kan legges til grunn for pensjonsberegning, jf. omtale i punkt 4.3. Det er de samme opplysningene som etter forslaget skal legges til grunn for beregning av arbeidsgivernes pensjonsavgifter. Departementet kan således ikke se at det skulle være hindre av teknisk art for at lott legges til grunn for avgiftsberegningen. Departementet kan heller ikke se at det er fremført argumenter mot lott som avgiftsgrunnlag, gitt at lott rent teknisk kan benyttes som grunnlag.

Etter departementets vurdering henger forslaget om grunnlaget for arbeidsgivernes avgiftsberegning nært sammen med forslaget om grunnlaget for pensjonsopptjening for arbeidstakerne, jf. punkt 4.3. Forslaget til ny pensjonsordning innebærer at pensjonsopptjening og avgiftsberegning skjer på samme grunnlag (inntekt), noe som er det vanlige i pensjonslovgivningen for øvrig.

Departementet foreslår at bruttoinntekt om bord, forskudd på lott og lottoppgjør benyttes som avgiftsgrunnlag for arbeidstakere på fartøyer som driver fiske og fangst, og som avgiftsgrunnlag for deres redere.

Utvalget foreslo at arbeidstakernes avgiftssats settes til 1,7 prosent av bruttoinntekt om bord. Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot dette. Utvalget foreslo videre at gjeldende avgiftssats for arbeidsgiverne på 3,3 prosent av all inntekt, videreføres i ny ordning. Høringsinstansene sluttet seg til forslaget, bortsett fra enkelte høringsinstanser som pekte på at fiskebåtredernes utgifter uansett ikke kan øke, gitt rammene for utvalgets arbeid.

Departementet nevner at det i offentlige utredninger er pekt på at rederavgiften for arbeidstakere på fiske- og fangstfartøyer er lavere enn i den ordinære skipsfarten, jf. NOU 1999: 6 Sjømannspensjon. Siden pensjonstrygden er en lovbestemt ordning der alle arbeidstakere har rett til samme pensjonsnivå, innebærer ulike rederavgifter at det skjer en omfordeling av utgiftene mellom forskjellige grupper arbeidsgivere. Arbeidsgivere utenfor fiskerinæringen bidrar til å finansiere en del av pensjonen til denne næringen.

Departementet viser til at det kan oppfattes som urimelig forskjellsbehandling dersom rederne utenfor fiskerinæringen må betale høyere pensjonsavgifter for sine ansatte enn rederne på fiske- og fangstfartøyer. Dimensjoneringen av ordningen i forslaget til ny sjømannspensjon er dessuten basert på at fiskebåtredernes avgifter harmoniseres med avgiftene til de øvrige rederne.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at avgiftssatsen for arbeidstakerne settes til 1,7 prosent av bruttoinntekt om bord opp til 12 G. For ansatte om bord på fartøyer som driver fiske og fangst, settes den til 1,7 prosent av bruttoinntekt om bord, forskudd på lott og lottoppgjør opp til 12 G.

Videre foreslås at avgiftssatsen for arbeidsgiverne settes til 3,3 prosent av all inntekt (bruttoinntekt om bord), mens avgiftssatsen for fiskebåtrederne settes til 3,3 prosent av all inntekt i form av bruttoinntekt om bord, forskudd på lott og lottoppgjør.

Departementet foreslår at arbeidstakerne og arbeidsgiverne kun skal betale avgift til arbeidstakerne har fylt 70 år. Det vises til omtalen i punkt 4.7.4, hvor det foreslås at arbeidstakere som tar ut pensjon i ny ordning og arbeider videre, ikke får ny opptjening etter det året de fyller 70 år.

Tilbakebetaling av avgift

Etter sjømannspensjonsloven kapittel VI gis på nærmere vilkår økonomisk kompensasjon til arbeidstakere som har innbetalt avgift en viss tid uten å opptjene nok fartstid for rett til pensjon. Det gis ingen kompensasjon for innbetalt avgift fra rederiene. Loven benytter betegnelsen tilbakebetaling av avgift for denne kompensasjonsordningen, men ordningen er tilpasset reglene for pensjon både når det gjelder vilkårene for rett til ytelsen og beløpets størrelse.

Utvalget vurderte ikke spørsmålet om ny ordning bør ha tilbakebetalingsregler, og det ble heller ikke kommentert av høringsinstansene. Utvalget anførte at når dagens minstevilkår på 12,5 år for rett til pensjon endres til 3 år, vil regelen om tilbakebetaling av avgift for dem med fartstid mellom 3 år og 12,5 år falle bort.

Departementet viser til at etter forslaget til ny pensjonsordning vil langt flere enn i dag opptjene pensjonsrettigheter. Det anses ikke å være behov for regler om tilbakebetaling av pensjonsavgift.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at kapittel VI om tilbakebetaling av pensjonsavgift, ikke skal gjelde for ny ordning.

Departementet viser til lovforslaget §§ 31, 40 og 41.

6.2 Finansiering

6.2.1 Gjeldende rett

Pensjonstrygden for sjømenn er løpende finansiert, det vil si at pensjonsordningens utgifter til enhver tid dekkes av ordningens inntekter. Inntektene består av avgifter fra arbeidsgiverne (rederier) og arbeidstakerne, avkastning fra pensjonstrygdens fond og bidrag fra staten, jf. sjømannspensjonsloven kapittel V.

I perioder der inntektene er større enn utgiftene, bygges det opp et reguleringsfond (bufferfond) som benyttes til å finansiere pensjonsutgiftene i perioder der inntektene er lavere enn utgiftene.

Pensjonstrygden er garantert av staten, jf. sjømannspensjonsloven § 8 andre ledd.

6.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget la til grunn at dagens finansiering, hvor pensjonsutgiftene finansieres løpende og hvor staten garanterer ordningen, videreføres. I tillegg la utvalget til grunn at avgiftene fra rederiene og arbeidstakerne skal være på omtrent samme nivå som i dag. Det innebærer at de forventede pensjonsutgiftene ikke skal øke utover det som følger av dagens regler, men at pensjonsutbetalingene fordeles på en annen måte og etter andre prinsipper enn i dag. Den nye ordningen innebærer mindre omfordeling mellom medlemmene enn i dag.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Den Norske Aktuarforening viste til at dagens ordning er finansiert gjennom et «pay-as-you-go-system», der staten står med et garantiansvar hvis det oppstår underskudd. Aktuarforeningen foretrekker en ny pensjonsordning som er fondert. Det vil sikre en bedre sammenheng mellom innskudd og utbetalinger, gi høyere avkastning og pensjonsordningen vil i fremtiden ikke avhenge av den politiske viljen til å opprettholde ordningen. Dette vil trygge pensjonene for medlemmene.

Fraktefartøyenes Rederiforening fremholdt at ved en videreføring av utligningsprinsippet («pay-as-you-go»), er det avgjørende at statsgarantien opprettholdes. Lignende synspunkter ble gjort gjeldende av Norges Rederiforbund og Sjømannsorganisasjonenes Fellessekretariat.

6.2.4 Departementets vurdering og forslag

Pensjonsutbetalinger kan finansieres løpende med de finansieringskildene (normalt pensjonspremier) pensjonsordningen har (utligningsprinsippet, eller «pay as you go»). En annen måte å finansiere pensjoner på, er at det bygges opp kapital som er stor nok til å finansiere de pensjonsrettigheter som er opptjent til enhver tid (fondering eller kapitaldekning). Det kan også være en kombinasjon av disse alternativene.

Pensjonstrygden for sjømenn fungerer i stor grad som en privat tjenestepensjonsordning. Utgangspunktet for slike ordninger er at de dekkes av arbeidsgivere og arbeidstakere i virksomhetene. Av historiske årsaker garanterer staten for ordningen. I perioden 2003 til 2013 medførte ubalanse i ordningen at staten betalte et samlet garantitilskudd på 3,9 mrd. kroner (nominelt). Departementet er opptatt av at pensjonstrygden for sjømenn skal ha en bærekraftig finansiering over tid og at ordningen i størst mulig grad er selvfinansierende, slik at statens garantiansvar begrenses. Departementet vil følge utviklingen over tid og ved behov vurdere nødvendige tiltak for å øke bærekraften, herunder både endringer som øker inntektene og som reduserer utgiftene. Det er videre viktig at forvaltningen av midlene i reguleringsfondet bidrar til at bærekraften opprettholdes. I Ot.prp. nr. 54 (1962–63) drøftet departementet blant annet ulike grep som kan tas for å sikre finansieringsgrunnlaget i ordningen, dersom behovet skulle oppstå. Om dette skriver professor Aslak Syse i sin utredning fra 22. april 1997 om sjømannspensjonsordningen, at staten fra 1. januar 1964, gjennom særlige tilskottsordninger lovfestet i § 33, påtok seg å dekke deler av utgiftene som pensjonstrygden ble pålagt å yte til sjømenn og etterlatte og som det ikke var betalt avgift for, herunder krigsfartstillegget. For øvrig ble det i proposisjonen lagt til grunn at pensjonstrygden burde være selvfinansierende gjennom avgiftsbetaling fra medlemmer og redere, laste- og fyringsavgifter og kapitalinntekter.

Departementet har fått utført beregninger av de økonomiske utsiktene for pensjonstrygden for sjømenn, herunder utviklingen i fondsoppbygging og sannsynligheten for at statsgarantien skal utløses under ulike forutsetninger.

Beregningene bekrefter at en arbeidstakeravgift på 1,7 prosent av lønn vil gi om lag de samme inntektene som med dagens arbeidstakeravgift. Videre bekrefter beregningene at en opptjeningssats på 6,3 prosent vil gi utgifter på om lag samme nivå som ved videreføring av dagens ordning. Det er i beregningene forutsatt at forholdet mellom pensjonister og aktive medlemmer forblir som i dag. Beregningene viser også at økonomien i dagens pensjonsordning er robust med hensyn til utvikling i medlemsmassen, eksempelvis kan antall aktive medlemmer falle med 30 prosent uten at statsgarantien utløses.

Departementet foreslår å videreføre dagens finansiering av pensjonstrygden for sjømenn, slik at pensjonsutgiftene finansieres løpende med avgifter fra rederiene og arbeidstakerne, og hvor trygden er garantert av staten. Det legges til grunn at de forventede samlede pensjonsutgiftene ikke skal øke utover det som følger av en videreføring av dagens regler, selv om pensjonene fordeles på en annen måte og etter andre prinsipper enn i dag.

Det vises til lovforslaget §§ 8 og 35.

Til dokumentets forside