Prop. 118 L (2018–2019)

Endringer i lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn m.m. (ny pensjonsordning)

Til innholdsfortegnelse

5 Overgangsordning

5.1 Utvalgets forslag

Utvalget foretok ingen fullstendig utredning av regler for overgangen mellom dagens pensjonstrygd og ny ordning. Utvalgets flertall la frem en skisse til overgangsordning, som innebærer at medlemmer som er 50 år eller eldre på tidspunktet der den nye ordningen trer i kraft, fullt ut følger dagens regelverk både med hensyn til opptjening og utbetaling av pensjon, herunder også uttaksalder. Disse får ingen opptjening etter nytt regelverk. Flertallet mente at det kan vurderes å åpne for at de som er 50 år eller eldre, og som er aktive sjømenn ved overgangen til ny ordning, kan velge om de vil følge dagens eller nytt regelverk. Nye medlemmer, uansett alder, og eksisterende medlemmer som er yngre enn 50 år på overgangstidspunktet vil etter forslaget få all opptjening etter nytt regelverk fra og med ny ordning trer i kraft. Allerede opptjente rettigheter før dette overgangstidspunktet vil omgjøres til en pensjonsbeholdning ved fylte 62 år og utbetales etter det nye regelverket. Det forutsettes at fartstid i dagens ordning og opptjeningstid i ny ordning kan legges sammen for å oppfylle minstekravet til fartstid, samt for å kvalifisere til pensjon fra en gitt alder etter dagens regelverk.

Utvalgets mindretall foreslo at det innføres en valgfrihet i overgangsreglene. De som er 50 år eller eldre bør kunne velge om de vil følge dagens eller nytt regelverk, eller om de vil gå over på ny modell på samme vilkår som dem under 50 år.

Utvalget utredet imidlertid ikke skissen og effektene av den i detalj. Utvalget la til grunn at overgangsreglene må vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets innstilling, herunder at den ikke gir urimelige utslag for den enkelte.

5.2 Høringsinstansenes syn

Norges Rederiforbund støttet utvalgets flertall:

«Utvalget foreslår en overgangsordning på 10 år for å møte de negative virkningene av forslaget om å øke pensjonsalderen til 62 år. Utvalget brukte ikke mye tid på å utrede overgangsordningen, og det legges opp til et enkelt system ved at de som har kortere igjen enn 10 år igjen til pensjonsalder etter dagens regelverk forblir i dagens ordning, mens øvrige overføres til ny ordning ved at det foretas en omregning av opptjente pensjonsrettigheter.
Mindretallet i utvalget har foreslått at det gis en individuell valgmulighet om man vil stå i gammel eller overføres til ny ordning dersom man har mindre enn 10 år igjen i til pensjonsalder. Rederiforbundet mener det er viktig for en forutsigbar og kostnadseffektiv løsning at det ikke gis slike rettigheter. Vi vil peke på at det kan oppstå store administrative utfordringer både for pensjonstrygdens administrasjon og bedriftene. Det kan heller ikke utelukkes at det også vil ha implikasjoner for bedriftenes tjenestepensjonsordninger som er tegnet i private livselskaper og underlagt særskilt regelverk. En rett til ytterligere opptjening for denne gruppen vil virke inn på den totale finansieringen av PTS fremover og dermed endre forutsetningene som ligger til grunn for utvalgets innstilling. Økte kostnader til overgangsordningene vil i en kostnadsnøytral modell bety at opptjeningsprosenten må settes lavere for alle medlemmer eller at minimumskravet til opptjeningstid ikke kan settes så lavt som 3 år. Det bemerkes i denne sammenheng at de som har opptjent full pensjon etter det gamle PTS-regelverket i en viss utstrekning får en pensjon som er basert på en omfordeling fra andre medlemmer – særlig fra de som ikke når minimumskravet til 150 fartsmåneder. Ytterligere forfordeling synes ikke hensiktsmessig.»

Flere høringsinstanser mente spørsmålet om blant annet overgangsordninger ikke var tilstrekkelig konsekvensutredet. Sjømannsorganisasjonenes Fellessekretariat påpekte:

«Sjømannsorganisasjonene notere at utvalget i liten grad har drøftet overgangsordning mellom dagens ordning og ny pensjonsordning. Dette er sterkt beklagelig da overgangsordninger er en vesentlig del av vår vurdering for aksept av ny pensjonsordning. I den sammenheng hadde vi forventet at høringen hadde inneholdt et konkret forslag til overgangsordninger, herunder beregningsregler for hvordan ny og gammel pensjon skal beregnes i opptjening til ny pensjon etter ny ordning. Når dette ikke er gjort forventer vi at forslag til overgangsordning blir sendt ut på høring engang i fremtiden. Likevel støtter vi synspunktet om lang overgangsperiode som antydet av utvalget. 10 år bør kunne aksepteres i den sammenheng. Derimot er vi ikke enig i følgende: I skissen til overgangsordning i punkt 7.3.13 heter det:
«Medlemmer som er 50 år eller eldre på overgangstidspunktet, det vil si på det tidspunktet den nye ordninger trer i kraft, følger fullt ut gammelt regelverk både på opptjening og utbetaling av pensjon, herunder uttaksalder. Disse får ingen opptjening etter nytt regelverk
Med denne bestemmelsen vil alle innenfor aldersfastsettelsen tvinges til fortsatt å være i gammel ordning. Flere av disse vil i takt med øvrig samfunnsutvikling og behov i næringen fortsette tjenesten etter 60 år. Med ny grense for arbeidsgivers oppsigelse grunnet alder i Skipsarbeidsloven, vil en kunne tjenestegjøre inntil 70 år. For en 50-åring vil dette kunne gi ytterligere 20 år som yrkesaktiv og opptjening i ny pensjonsmodell. Det er også et uttrykt politisk ønske om at flere skal kunne arbeide lenger. Vi mener det er lite rimelig, og det kan oppfattes som urettferdig, at en blir tvunget til å fortsette i dagens ordning. Skissens overgangsperiode var ment å ivareta de som i dag nærmet seg pensjonsalder og som ønsket å gå av ved 60 år. For at det ikke skal oppfattes som en tvang og en urettferdighet, samtidig som de som ønsker å gå av ved 60 år ivaretas, fremsetter vi et krav på at det innføres valgfrihet i overgangsordninger. De som er 50 år eller eldre skal kunne velge om de vil følge gammelt regelverk, eller om de vil gå over på ny modell på samme vilkår som de under 50 år.»

Aktuarforeningen anførte at bruk og utforming av overgangsregler burde utredes ytterligere. Dette ble også hevdet av Industri Energi og SAFE. SAFE krevde i tillegg at det skulle forhandles med organisasjonene før endelig overgangsordning vedtas.

Pensjonstrygden for sjømenn støttet de vurderinger som lå til grunn for forslaget om at det er behov for å ivareta de medlemmene som nærmer seg pensjonsalder, og påpekte at det derfor vil bli en lang overgangsperiode med to regelverk. Pensjonstrygden for sjømenn understrekte at trygden uansett ville måtte se på utformingen av de konkrete reglene før de kunne uttale seg nærmere om konsekvensene av disse. Pensjonstrygden for sjømenn fremholdt:

«Når det gjelder forslaget om at allerede opptjente rettigheter skal gjøres om til en pensjonsbeholdning først når det enkelte medlem fyller 62 år, vil vi få bemerke at en slik løsning vil bli kostnadsdrivende å administrere. Dette innebærer at Pensjonstrygden for sjømenn må ivareta kompetanse på overgangsreglene som medfører konvertering, samt at det vil være nødvendig å forvalte og vedlikeholde konverteringssystemet over flere ti år. PTS vil riktignok uansett overgangsløsning få to parallelle systemer å forvalte i mange år fremover. Vi kan imidlertid redusere mangeårig forvaltning av konverteringsapplikasjoner dersom konverteringen av opptjente rettigheter kan gjøres samtidig for alle og i forbindelse med innføringen av ny ordning. Dette forslaget vil også medføre større forutsigbarhet for medlemmene.
Når det gjelder forslaget fra mindretallet om å åpne opp for at medlemmer over 50 ved overgangen kan velge om de vil følge nytt eller gammelt regelverk, vil vi også få bemerke at en slik ordning vil kreve betydelige økte ressurser både IKT-messig og til å veilede den enkelte om konsekvenser av valget.»

5.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at når pensjonsregelverket endres, må det tas stilling til fra hvilket tidspunkt endringene skal gjelde fra, hvem som skal omfattes og om det skal være overgangsløsninger. Pensjonsrettigheter er viktige for borgerne, og de vil ofte ha karakter av opparbeidede rettigheter.

Forbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97 legger begrensninger på hvilke endringer som kan gjøres i pensjonsordninger, og hvem de kan gjøres gjeldende for. Forbudet skal sikre at borgerne ikke risikerer at nye lover griper inn i bestående rettsforhold. I tillegg skal bestemmelsen sikre trygghet og forutberegnelighet. Høyesterett har slått fast at trygderettigheter i prinsippet er vernet av Grunnloven § 97, jf. Rt-1996-1415. For at en lovendring på pensjonsområdet skal være i strid med Grunnloven § 97, må den imidlertid være klart urimelig eller urettferdig. Det innebærer at lovgiver har en betydelig, men ikke ubegrenset, frihet til å gripe inn i trygderettigheter.

Hensynet til forutberegnelighet og innretting, som er viktige hensyn ved vurderingen av grunnlovsvernet, må på generelt grunnlag antas å gjøre seg mindre gjeldende ved en innstramming som ikke griper inn i et aktuelt pensjonstilfelle, men kun utgjør en regulering av ytelser i fremtiden. Hvorvidt en innstramming skal regnes som en urimelig inngripen, vil følgelig avhenge av hvilke perioder som legges til grunn for opptjening av pensjon etter nye regler.

Etter utvalgets forslag vil medlemmer som er 50 år eller eldre når ny ordning trer i kraft, følge dagens regelverk både når det gjelder opptjening, utbetaling av pensjon og uttaksalder. Disse får ingen opptjening etter nytt regelverk. Nye medlemmer, uansett alder, og eksisterende medlemmer som er yngre enn 50 år på ikrafttredelsestidspunktet, får all opptjening fra og med dette tidspunktet i henhold nytt regelverk. De som er yngre enn 50 år på ikrafttredelsestidspunktet, får opptjente rettigheter etter dagens ordning konvertert til en pensjonsbeholdning ved fylte 62 år, som tas ut fleksibelt fra ønsket tidspunkt, tidligst ved fylte 62 år.

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har, på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, foretatt en vurdering av skissen til overgangsordning basert på utvalgets forslag. I brev 27. februar 2019 uttalte Lovavdelingen at man er i tvil om en rent generelt kan si at den skisserte overgangsordningen for gruppen arbeidstakere under 50 år går klar av Grunnloven § 97, eller om det i enkelte tilfeller vil kunne foreligge en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Lovavdelingen fremholdt videre:

«Etter vårt syn er det særlig behov for å redegjøre bedre for behovet for at personer som er noe yngre enn 50 år, ikke omfattes av den skjermingsordningen som en legger opp til for dem som er over 50 år eller eldre. Innenfor denne persongruppen vil spørsmålet om skjerming først og fremst reise seg for personer som på lovendringstidspunktet har en meget betydelig fartstid etter dagens ordning.»

Departementet har vurdert forskjellige momenter som gjør seg gjeldende ved valg av overgangsløsninger, og finner i hovedsak å kunne slutte seg til utvalgets flertall sin «skisse», som trekker opp de sentrale rammene for hensynene som må ivaretas.

Departementet legger til grunn at de som allerede er innvilget pensjon på overgangstidspunktet, får pensjonen utbetalt etter dagens regler frem til 67 år (eventuelt til tidspunktet for uføretrygd). Arbeidstakere som ansettes fra overgangstidspunktet (nye medlemmer uten opptjening i dagens ordning) bør, uansett alder, få opptjent pensjonsrettigheter fullt ut etter nytt regelverk.

Departementet foreslår at eksisterende medlemmer som er 50 år eller eldre når ny ordning trer i kraft, følger dagens regelverk både når det gjelder opptjening, utbetaling av pensjon, innbetaling av avgift og uttaksalder. De får ingen pensjonsopptjening etter nytt regelverk. Departementet finner det lite hensiktsmessig at disse likevel skal kunne velge om de vil gå over på ny ordning. Ikke minst vil det gi betydelige administrative utfordringer knyttet til informasjon om reglene, og håndtering av kryssende muligheter for pensjonsopptjening i to ulike systemer, med derav forskjellige avgiftssystemer både for arbeidstakere og arbeidsgivere, samt mulig konverteringsproblemer.

Departementet foreslår at eksisterende medlemmer som er yngre enn 50 år på overgangstidspunktet, skal få all videre pensjonsopptjening etter de nye reglene. Det sentrale spørsmålet for disse er hvordan verdien av allerede opptjente pensjonsrettigheter i dagens ordning skal ivaretas ved overgangen til ny ordning.

Den foreslåtte omleggingen innebærer at tidligste uttaksalder for pensjon heves med 2 år til 62 år, og at opptjeningsreglene for pensjon endres. Medlemmer som har en samlet fartstid på minst 150 fartsmåneder og som har 120 fartsmåneder etter fylte 40 år, vil etter dagens regler kunne motta pensjon fra 60 til 67 år, det vil si i 7 år, dersom de ikke har fartstid etter 60 år. De som fortsetter i stilling som gir medlemskap i trygden etter 60 år, mottar etter dagens regler pensjon fra 62 til 67 år, det vil si i 5 år.

Hovedspørsmålet er hvor mange utbetalingsår som skal legges til grunn når rettighetene fra dagens ordning skal overføres til en beholdning.

Dersom det for alle medlemmer med minst 120 fartsmåneder etter 40 år legges til grunn 7 utbetalingsår når rettighetene fra dagens ordning skal overføres til en beholdning, vil det øke verdien av rettighetene fra dagens ordning, sammenlignet med en fullt ut videreføring av dagens ordning. Dette skyldes at det i dagens ordning er et krav om å fratre som sjømann ved 60 år for å motta pensjon i 7 år. De som arbeider etter 60 år vil da få høyere samlet pensjon for fartstid i dagens ordning enn det som følger av dagens regelverk.

Dersom det kun var tidligste uttaksalder for pensjon som ble hevet fra 60 til 62 år, uten at pensjonsordningen forøvrig ble endret, ville et medlem maksimalt kunne motta pensjon i perioden 62 til 67 år, det vil si i 5 år. Summen av utbetalt pensjon ville med andre ord blitt redusert med årlig pensjonsbeløp multiplisert med 2 for dem som slutter i sjømannsyrket innen 60 år.

Når lavest mulig uttaksalder øker til 62 år, mener departementet at hovedregelen bør være at det legges til grunn maksimalt 5 utbetalingsår når rettighetene fra dagens ordning skal overføres til en beholdning. Ettersom de som omfattes har minst 10 år igjen til tidligste uttaksalder etter gjeldende regler, anser departementet at de har tilstrekkelig med tid til å innrette seg etter de nye reglene.

Dagens ordning har særlig gunstige regler for dem med lang fartstid og som fratrer ved 60 år, ved at disse kan motta pensjon i opptil 7 år. For dem som på overgangstidspunktet har betydelig opptjening i dagens ordning, har departementet kommet til at det skal tillegges vekt at de etter dagens regler kan motta pensjon lenger enn 5 år. Departementet foreslår derfor en sikringsbestemmelse til den generelle overgangsordningen.

Departementet foreslår at samlet pensjonsbeholdning ved fylte 62 år minst skal utgjøre årlig pensjon etter dagens regler, basert på fartstid før overgangstidspunktet, multiplisert med antall år en ville fått pensjon etter dagens regler, uten begrensningen på 5 år. En slik skjermingsordning innebærer at de som ikke tjener opp pensjonsgivende fartstid etter 60 år, kan få beregnet verdien av opptjening i dagens ordning med å legge til grunn mer enn 5 utbetalingsår når rettighetene fra dagens ordning overføres til en beholdning.

En slik sikringsbestemmelse vil primært få effekt for dem med lang fartstid før overgangstidspunktet og som vil ha relativt få opptjeningsår etter overgangstidspunktet. Etter departementets syn vil dette ivareta opptjente rettigheter for denne gruppen. Departementet viser videre til at dagens sjømannspensjonsordning er en kvalifiseringsordning som avviker fra vanlige tjenestepensjonsordninger. For å kunne ta ut pensjon fra 60 år, kreves 120 fartsmåneder etter fylte 40 år og at vedkommende slutter i stillingen. Sikringsbestemmelsen tar hensyn til særegenheten ved pensjonsordningen. Etter departementets syn innebærer sikringsbestemmelsen at det ikke er tvil om at overgangsordningen er innenfor rammene av Grunnloven § 97. Departementet nevner at denne sikringsbestemmelsen ikke gir økte kostnader sammenlignet med en videreføring av dagens ordning.

Departementet viser til lovforslaget § 38.

Til dokumentets forside