9 Taushetsplikt
9.1 Gjeldende rett
Ligningsloven § 3-13 nr. 1 fastsetter at ansatte i Skatteetaten skal hindre at uvedkommende får tilgang til noens formues- og inntektsforhold eller andre økonomiske, helsemessige eller personlige forhold. Taushetsplikten omfatter ikke opplysninger som er alminnelig kjente eller offentlig tilgjengelig andre steder. I ligningsloven § 3-13 nr. 2 til 8 er det regler om at taushetsplikten ikke er til hinder for at skattemyndighetene gir opplysninger til andre offentlige myndigheter mv. når nærmere bestemte vilkår er oppfylt.
9.2 Høringsnotatets forslag
Departementet foreslo i høringsnotatet en regel om særskilt taushetsplikt om land-for-land-rapporten. Regelen skal ifølge forslaget gjelde i tillegg til den ordinære taushetsplikten som følger av ligningsloven § 3-13. Den innebærer at land-for-land-rapporten bare kan gis til andre lands myndigheter og at utlevering kun skal skje når det foreligger folkerettslig avtale om dette.
9.3 Høringsinstansenes merknader
Høringsinstansene har forskjellig syn på spørsmålet om land-for-land-rapporten bør være underlagt skattemyndighetenes taushetsplikt eller gjøres offentlig.
Én gruppe høringsinstanser, bestående av Attac Norge, Changemaker, Forum for utvikling og miljø, KLP, LO, Norsk Øko-Forum, Publish What You Pay Norge, Redd Barna, Tax Justice Network – Norge og Transparency International Norge, ønsker større åpenhet om rapporten enn det som følger av høringsnotatets forslag. Disse høringsinstansene viser til at offentlighet er viktig i arbeidet med å hindre kapitalflukt, korrupsjon og internasjonale selskapers mulighet til å redusere sitt skattebidrag. Flere av høringsinstansene viser til at opplysningene som rapporteres etter regelverket om land-for-land-rapportering for utvinnings- og skogsindustrien, er offentlige.
Som et eksempel uttaler Changemaker at land-for-land-rapportering har som hensikt å synliggjøre selskapsstrukturene og den økonomiske aktiviteten i de landene et selskap opererer. Instansen uttaler at rapportene må være åpne for at offentligheten skal kunne holde selskapene ansvarlig for kapitalflukt og aggressiv skatteplanlegging. Changemaker mener adgangen til innsyn i og bruk av rapportene bør hjemles i lov.
Changemaker påpeker at land-for-land-rapportene som utarbeides av foretak innen utvinnings- og skogsindustrien, er offentlig tilgjengelige. Høringsinstansen uttaler videre at EU har innført åpen land-for-land-rapportering som et krav for banker og at andre sektorer følger etter.
Denne høringsinstansen mener det er viktig at Norge ikke hindrer at små og fattige land får tilgang til skatteinformasjon. Instansen uttaler at land-for-land-rapporten bør deles med alle landene der konsernet har virksomhet, herunder også når det ikke foreligger informasjonsutvekslingsavtale.
Publish What You Pay Norge uttaler at forslaget strider mot Norges forpliktelser om å sørge for at opplysninger er tilgjengelige i det offentlige rom. Denne høringsinstansen viser til at utviklingsland og fremvoksende industriland tappes for store beløp som følge av ulovlig kapitalflukt. Dette har ført til at FN har vedtatt å redusere omfanget av ulovlig kapitalflukt signifikant, returnere stjålne verdier og bekjempe alle former for økonomisk kriminalitet.
Publish What You Pay Norge mener taushetsplikten strider mot Stortingets mål om å styrke land-for-land-regelverket. Høringsinstansen viser til Stortingets anmodningsvedtak 19. juni 2015 som ble fattet under evalueringen av regelverket for land-for-land-rapportering i regnskapsloven og verdipapirloven.
Publish What You Pay Norge uttaler at land-for-land-rapporten skal inneholde historisk informasjon som det ikke er grunn til å hemmeligholde. Høringsinstansen fremhever at hemmelighold opprettholder ulike konkurranseforhold mellom selskap og at det først er når informasjonen er offentlig at konkurransen skjer på like vilkår. Instansen mener derfor at norske selskap er tjent med at land-for-land-rapporten gjøres kjent for allmenheten.
Tax Justice Network – Norge og Transparency International Norge uttaler at presse og sivilsamfunn trenger informasjonen i land-for-land-rapporten for å kunne holde egne myndigheter og selskap ansvarlige. De to høringsinstansene uttaler videre at investorer trenger informasjonen for å være i bedre stand til å vurdere den reelle økonomiske situasjonen i selskapene, og at forskere trenger informasjonen for å produsere ny kunnskap om overskuddsflytting.
Tax Justice Network – Norge og Transparency International Norge mener åpenhet er særlig viktig for aktører i utviklingsland ettersom de i enda mindre grad enn innbyggere i rikere land har tilgang til informasjon om selskap. De to høringsinstansene mener mekanismen med avtaler om informasjonsutveksling er unødvendig omstendelig og at den i praksis vil hindre at andre land, særlig små land og utviklingsland, får tilgang til opplysningene. Instansene stiller seg uforstående til at land-for-land-rapportene skal være taushetsbelagte når de allerede er bestemt at rapportene fra utvinnings- og skogsindustrien skal være offentlige.
Norsk Øko-Forum ser ingen motsetning mellom det angitte formålet om å gi skattemyndighetene bedre grunnlag for å utarbeide risikoanalyser og å gi allmennheten innsyn i tallene som rapporteres.
Både LO og Tax Justice Network – Norge og Transparency International Norge foreslår en todeling av informasjonen av i land-for-land-rapporten, der en del med overordnede opplysninger gjøres offentlig og en annen del med mer detaljerte opplysninger er taushetsbelagt.
En annen gruppe høringsinstanser, bestående av Finans Norge, NHO, PwC og Storbedriftenes skatteforum, støtter departementets forslag om en egen regel om taushetsplikt for land-for-land-rapporten.
Finans Norge, NHO og Storbedriftenes skatteforum uttaler at land-for-land-rapporten inneholder mye sensitiv dokumentasjon og at det derfor er viktig at opplysningene som gis ikke blir publisert.
NHO uttaler at en spredning av opplysningene vil kunne ha alvorlige konkurransemessige effekter for de foretak som rammes og bidra til at rapporten får anvendelse utover sitt formål.
PwC mener at offentliggjøring ikke er nødvendig for å oppnå formålet om å gi skattemyndighetene et bedre grunnlag for å utarbeide risikoanalyser. Denne høringsinstansen viser til at skattemyndighetenes generelle taushetsplikt og mener at det ikke er noen forhold ved land-for-land-rapporteringen eller den kretsen av skattytere som omfattes av den, som tilsier at opplysningene i rapporten skal stå i en særstilling sammenlignet med annen skatterapportering.
PwC er bekymret for at opplysninger skal komme på avveie når de utleveres til utlandet. Denne høringsinstansen uttaler at departementet bør være lydhøre for innspill fra skattytere om at andre land bryter taushetsplikten og iverksette umiddelbare tiltak ved brudd på taushetsplikten eller mistanke om dette.
Storbedriftenes skatteforum stiller spørsmål ved om det ikke bør presiseres i lovteksten at andre lands skattemyndigheter skal ha taushetsplikt når de mottar land-for-land-rapporten og at denne taushetsplikten bør framgå klart av den folkerettslige avtalen. Denne høringsinstansen uttaler at det er svært viktig at opplysninger som gis, og som er gjenstand for automatisk og elektronisk utveksling, ikke blir publisert.
Skattedirektoratet uttaler at det i lovteksten bør presiseres at opplysninger bare kan utleveres til utenlandske skattemyndigheter. Skatteetatens Landsforbund reiser også spørsmål om lovforslagets utforming på dette punktet.
9.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at det bør gis en særskilt regel om taushetsplikt for opplysningene i land-for-land-rapporten. Regelen som foreslås i proposisjonen her innebærer at land-for-land-rapporten bare kan gis til andre i medhold av ligningsloven § 3-13 nr. 2 til 8 og til andre lands myndigheter når det foreligger folkerettslig avtale om dette.
Ligningsloven § 3-13 fastsetter en streng taushetsplikt for skattemyndighetene. Taushetsplikten gjelder blant annet alle økonomiske og bedriftsmessige forhold, uavhengig av om det er av konkurransemessig betydning å unnta dem fra offentlighet. Taushetsplikten er nødvendig for at skattyterne skal ha tillit til at opplysninger de er pålagt å gi til skattemyndighetene, ikke kommer på avveie. I forarbeidene til ligningsloven, Ot.prp. nr. 29 (1978–79) s. 73, er det understreket at skattemyndighetene har en særdeles utstrakt og varig kontaktflate til allmenheten, og er svært avhengig av et åpent og tillitsfullt forhold til den enkelte skattyter. Det er viktig for skattemyndighetene at skattyterne oppfyller rapporteringsplikten dersom formålet med reglene om land-for-land-rapportering skal oppnås. Dette taler mot at opplysningene i rapporten skal være offentlig tilgjengelig.
Departementet legger med utgangspunkt i dette til grunn at formålet med land-for-land-rapporteringen til skattemyndighetene tilsier at rapportene skal være taushetsbelagt på en annen måte enn det som gjelder for den særlige rapporteringen etter regnskapsloven og verdipapirloven. Som nevnt i kapittel 2 er formålet med reglene i disse lovene å gjøre myndighetene ansvarlig for forvaltningen av inntektene fra landets naturressurser og å synliggjøre uønsket skattetilpasning hos foretakene. De gjelder opplysninger om betalinger til myndighetene og omfatter til dels svært ulike opplysninger enn dem som omfattes av forslaget i denne proposisjonen. Behovet for offentlighet er derfor et annet enn når hovedformålet er at skattemyndighetene skal bruke opplysningene til å fastsatte riktig skatt.
Hensynet til den internasjonale oppfølgningen av regelverket tilsier også at opplysningene i land-for-land-rapporten bør være taushetsbelagte. For deltakerlandene i BEPS-prosjektet er det en viktig forutsetning at rapporten skal være undergitt taushetsplikt. Oppslutningen om land-for-land-rapporteringen er avhengig av at landene oppfyller denne forutsetningen på en lojal måte. I modellovgivningen er det foreslått en egen regel om taushetsplikt om land-for-land-rapporten. Regelen fastsetter at opplysningene i rapporten skal være underlagt den samme eller en strengere taushetsplikt enn det som følger av OECD/Europarådets multinasjonale konvensjon om administrativ bistand i skattesaker.
Departementet foreslår en egen regel i ligningsloven § 4-13 nr. 6 om taushetsplikt for opplysninger i land-for-land-rapporten. Regelen fastsetter at land-for-land-rapporten bare kan utleveres til andre etter reglene i ligningsloven § 3-13 nr. 2 til 8 og til utenlandske myndigheter når det foreligger folkerettslig avtale om dette. Skatteetaten kan ikke gi ut opplysninger fra rapportene i andre tilfeller enn dette. Regelen gjelder uavhengig av om det er en land-for-land-rapport som er levert direkte til norske skattemyndigheter eller en rapport som er mottatt fra utlandet.
Som nevnt i kapittel 4.4 fremmet EU-kommisjonen 12. april 2016 et forslag om endringer i EUs regnskapsdirektiv som innebærer at opplysningene i land-for-land-rapporten for skatteformål, med noen modifikasjoner, skal inntas som et rapporteringskrav etter dette direktivet. Dersom dette forslaget vedtas, vil opplysningene bli offentlige slik en rekke høringsinstanser har tatt til orde for. Det vil da være det enkelte selskap som selv offentliggjør opplysningene, og offentliggjøringen gjennomføres på en koordinert måte i regnskapslovgivningen for alle land som omfattes av direktivet. Departementet legger til grunn at det er mest hensiktsmessig at spørsmålet om i hvilken grad opplysningene i land-for-land-rapporten til skattemyndighetene også bør gjøres tilgjengelige for offentligheten, vurderes som en del av utredningen om land-for-land-rapporteringen etter regnskapsloven og verdipapirhandelloven eller som en oppfølgning til denne, se kapittel 4.4.
Dersom land-for-land-rapporter er utvekslet i medhold av internasjonale avtaler som har strengere taushetspliktregler enn det som følger av den foreslåtte regelen, er det taushetsplikten som følger av disse avtalene som er bestemmende for i hvilken grad opplysningene kan gis ut.
Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å ta inn en presisering om at det bare er utenlandske skattemyndigheter som skal kunne få opplysninger fra Norge. Departementet legger til grunn at det vil bli klart mest praktisk at rapportene leveres til skattemyndighetene, men prinsipielt sett bør det være den til enhver tid gjeldende utvekslingsavtale som regulerer hvem som kan få opplysningene.
Etter departementets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å ta inn en regel i ligningsloven om at utenlandske skattemyndigheter har taushetsplikt om opplysninger i land-for-land-rapporter mottatt fra Norge. Utenlandske skattemyndigheters bruk av opplysningene er et spørsmål som etter sin art bør reguleres i landenes egen lovgivning, og en bestemmelse om taushetsplikt for utenlandske myndigheter ville uansett vært vanskelig for norske myndigheter å håndheve i intern norsk rett. Departementet viser til bestemmelsene om taushetsplikt som er inntatt i modellene for kompetent myndighetsavtale om utveksling av land-for-land-rapporter i den endelige rapporten til tiltak 13 i BEPS-prosjektet. Konsekvensen av brudd på slike bestemmelser vil være at norske skattemyndigheter kan stoppe utvekslingen av land-for-land-rapporter med det aktuelle landet.
Den foreslåtte regelen om taushetsplikt er ikke til hinder for at foretakene selv gir ut land-for-land-rapporten, for eksempel ved å publisere dem på sine nettsider.
Departementet viser til forslag ny regel i ligningsloven § 4-13 nr. 6.