1 Innledning
Regjeringen legger med dette frem en proposisjon om jordbruksavtalen for 2022–2023, inngått mellom staten, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag 16. mai 2022. Jordbruksoppgjøret gjelder bevilgninger over statsbudsjettets kap. 1150 for kalenderåret 2022 og 2023 og endringer og omdisponeringer innenfor rammen for 2022. Videre omfatter oppgjøret målpriser for perioden 1. juli 2022 til 30. juni 2023. Partene er enige om at enkelte mindre spørsmål av teknisk karakter avklares i forbindelse med gjennomgang av avtaleteksten for kommende periode.
I kapittel 2–5 gjennomgås det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som bakgrunn for oppgjøret. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i oppgjøret, og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, og forslag til omdisponering av disse, samt detaljerte forslag til bevilgninger på de enkelte ordningene i 2023.
1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2022
Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2022 er regjeringens politiske plattform, regjeringens forslag til endringer i budsjettet for 2022 i Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) og budsjettforliket med Sosialistisk Venstreparti i Innst. 8 S (2021–2022), Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 i Innst. 325 S (2020–2021) og Klimaavtalen med jordbruket. Gjeldende mål for landbrukspolitikken, slik de står i Landbruks- og matdepartementets budsjettproposisjon for 2022, er gjengitt i kapittel 6.
Forhandlingene med jordbruket ble ført på grunnlag av Hovedavtalen for jordbruket, hvor formålsparagrafen lyder:
«Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.»
1.2 Regjeringens politiske plattform
I den politiske plattformen for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, Hurdalsplattformen, heter det at samfunnsoppdraget til jordbruket er å sikre Norges befolkning nok og trygg mat produsert på norske naturressurser. For å sikre landbruk over hele landet, økt verdiskaping og redusert klimaavtrykk er det nødvendig å øke lønnsomheten i bruken av jordbruksarealene. Næringsutøverne i landbruket må ha samme inntektsmuligheter som andre grupper. Det vises videre til kapittelet «Landbruk: Trygg mat og levande distrikt» i Hurdalsplattformen.
1.3 Budsjettforliket med Sosialistisk Venstreparti
Regjeringen Støre la 8. november 2021 frem Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) med endringer av Prop. 1 S (2021–2022) fra regjeringen Solberg. Her står det om kap. 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m.:
«Post 50 Tilskudd til Landbrukets utviklingsfond
Det er stor pågang etter investeringstilskudd i landbruket til fornying av driftsbygninger for å imøtekomme kravet om løsdrift for all storfeproduksjon som trer i kraft i 2034. Støtte til investeringer i landbruket gis i dag over kap. 1150, post 50 og forvaltes av Innovasjon Norge. Sammenlignet med Gul bok 2022 foreslår regjeringen en økning av rammen til investeringstilskudd på 200 mill. kroner, til 879,5 mill. kroner. Økningen skal blant annet gå til små- og mellomstore melkebruk for å følge opp løsdriftskravet.
(…)
Staten aksepterte å ta opp tilleggsforhandlinger 12. august. På oppdrag fra partene avga Budsjettnemnda for jordbruket oppdatert tallgrunnlag for kostnadsveksten på gjødsel og bygningsmaterialer. 8. september fremmet Jordbrukets forhandlingsutvalg krav om en fullstendig kompensasjon for kostnadsøkningen på 754 mill. kroner, finansiert med budsjettmidler, med utbetaling sammen med produksjonstilskudd i februar 2022. Forhandlingene ble satt på pause av Solberg-regjeringen 17. september, og tatt opp igjen av regjeringen 19. oktober.
Den samlede kostnadsveksten reduserer overskuddet i jordbruket. Partene ble 28. oktober enige om en foreløpig kompensasjon ved at bevilgninger til gjennomføring av jordbruksavtalen foreslås økt med 753,9 mill. kroner, med utbetaling i februar 2022. Det ble samtidig vist til at om lag 2/3 av jordbrukets inntekter er markedsinntekter, og at en økning i markedsinntektene også må bidra til inntektsdannelsen. Partene vil vurdere særskilt hvor stor kostnadsveksten ble for gjødsel, bygningsmaterialer og elektrisk kraft i 2021/2022, og håndtere dette som en del av helheten, både på inntekts- og kostnadssiden, med utgangspunkt i et nytt fullstendig grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene i 2022.»
I Innst. 8 S (2021–2022) fra Næringskomiteen heter det under kap. 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m. at:
«Komiteen viser til at Jordbrukets forhandlingsutvalg den 29. juli 2021 krevde tilleggsforhandlinger med grunnlag i § 2-4 i Hovedavtalen for jordbruket på bakgrunn av ekstraordinære prisøkninger på gjødsel og bygningsmaterialer. Komiteen viser til at partene den 28. oktober 2021 ble enige om en foreløpig kompensasjon for den ekstraordinære kostnadsveksten ved bevilgninger til gjennomføring av jordbruksavtalen på 753,9 mill. kroner.
Komiteen viser til at dette kapitlet tar utgangspunkt i at jordbruket forhandler med staten om priser, tilskudd og andre regler for produksjon og omsetning innenfor jordbruket. Komiteen påpeker at postene under kapitlet brukes til gjennomføringen av jordbruksavtalen og skal bidra til at målene for landbruks- og matpolitikken blir nådd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar utgangspunkt i at landbrukspolitikken skal bygges rundt de fire bærebjelkene: et velfungerende importvern, markedsreguleringen, forhandlingsinstituttet med årlige jordbruksoppgjør og en eiendomspolitikk som styrker den selveiende bonden. Flertallet viser til at jordbruksavtalen gir forutsigbarhet for norske bønder og bidrar til å trygge matproduksjonen vår.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til budsjettforliket og forslag vedtatt i finansdebatten om at Stortinget ber regjeringen legge frem en forpliktende og tidfestet plan i løpet av 2022 for å tette inntektsgapet mellom bønder og andre grupper i samfunnet. Inntektsgapet skal tettes uavhengig av bruksstørrelse, produksjon og landsdel.»
I Innst. 8 S (2021–2022) fra Næringskomiteen heter det under kap. 1150 Post 21 Spesielle driftutgifter, kan overføres at:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistik Venstreparti, viser til budsjettforliket, der det er foreslått 30 mill. kroner for å etablere Bionova, og at forslaget ble vedtatt i finansdebatten. Flertallet viser til at Bionova skal bidra til utvikling av næringsvirksomhet i Norge, reduksjon i utslipp av klimagasser og særlig til binding av karbon. Bionova skal sikre utvikling av bioøkonomien knyttet til landbruk, skogbruk og havbruk, herunder også bidra til biobasert sirkulærøkonomi, økt selvforsyning av fôr i landbruk og havbruk og utvikling av løsninger for at avfall fra havbruksnæringen kan brukes som ressurs. Flertallet viser til at tiltak skal innrettes slik at de gir bønder med ulike driftsstørrelser og driftsformer i alle deler av landet reell mulighet til å motta midler til klimatiltak på sin gård. Det skal som en del av utredningen vurderes om noen av dagens virkemidler kan legges inn under Bionova. Flertallet viser videre til at Bionova skal finansieres utenfor jordbruksforhandlingene og dermed vil være et viktig virkemiddel for at jordbruket skal nå sine klimamål. Videre skal Bionova sikre økt verdiskaping og arbeidsplasser knyttet til bruk av biomasse i Norge.
Bionova skal bidra til at skognæringen øker videreforedlingen av biomasse i Norge. Flertallet viser til at det er et mål at Bionova skal være operativt fra andre halvår 2022.»
1.4 Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021)
Stortinget behandlet Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 i Innst. 325 S (2020–2021). Om jordbruk skriver komiteen blant annet:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at kanaliseringspolitikken, med en geografisk produksjonsfordeling, er god klimapolitikk. Hele landet må tas i bruk til matproduksjon, og de lokale ressursene må tas i bruk. Flertallet mener at selvforsyningsgraden må opp, at mer mat må lages på norske ressurser. I Norge har vi lite dyrket mark, bare ca. 3 prosent av det totale landarealet vårt. Derfor mener flertallet det er av stor betydning å sikre et sterkt jordvern.
Det bør stimuleres til økt bruk av fangvekster, kompost og biokull til karbonlagring i matjord og bedre utnyttelse av beiteressurser. Det er gode naturbaserte klimatiltak. Gradvise og målrettede forbedringer har gjennom mange år økt produktiviteten i kornavlinger, hos husdyr og i skog samtidig som miljøbelastninger er blitt redusert. Det satses på blant annet klimasmart grovfôr og avl på kyr for å redusere produksjon av metan i vom.
Flertallet mener det må være et mål om minst 50 prosent selvforsyningsgrad basert på norske ressurser, og at dette kravet bør inkludere fôr. Økt matproduksjon må ikke svekke målene i klimaavtalen eller bidra til økte utslipp i andre land. Utslippene av klimagasser fra norsk landbruk skal reduseres og opptaket av karbon økes, samtidig som vi øker selvforsyningen og tilpasser produksjonen til et endret og vanskeligere klima. Det er avgjørende at politikken ikke bidrar til økte utslipp i andre land og til karbonlekkasje. Vern av matjord og verdifull natur må skjerpes.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at regjeringen endog stadfester i meldingen at «Klimatiltak i jordbruket skal ikkje medføre auka subsidiar». Flertallet vil påpeke at det at jordbruksoppgjøret vil være en sentral arena for å utforme og videreutvikle eksisterende virkemidler for klimakutt ikke uten videre bør utelukke muligheten for at jordbruket kan dra nytte av eksisterende klimavirkemiddelapparat utenfor jordbruksoppgjøret. Særlig vil flertallet vise til at jordbruket må ta del i den grønne teknologiutviklingen på lik linje med andre sektorer, og at klimaomstilling – også i jordbruket – krever flere nye virkemidler, både for å styrke utvikling av ny klimateknologi og de praktiske mulighetene til å ta nye klimaløsninger i bruk.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, vil sterkt fraråde det å peke på redusert norsk matproduksjon som en klimaløsning, men heller arbeide for reduserte klimagassutslipp i jordbruket mot 2030 gjennom å redusere utslipp per produserte enhet gjennom forbedret jordbruksproduksjon, i tråd med tiltakene i jordbrukets egen klimaplan.»
Videre ble det slått fast i behandlingen av stortingsmeldingen at økt skattelegging av norsk kjøttproduksjon ikke skal gjennomføres som en del av klimapolitikken.
1.5 Bærekraftig matproduksjon
FNs bærekraftsmål vedtatt i 2015 er verdens felles handlingsplan for bærekraftig utvikling frem mot 2030 og utgjør en overbygning for alle land og samfunnsområder. 2030-agendaen legger vekt på at de enkelte bærekraftsmålene henger tett sammen, og oppfyllelsen av målene på ett område er avhengig av oppfyllelsen av målene på andre områder. En grunnleggende forutsetning er en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Sammen med andre vestlige land skårer Norge godt på de fleste av de globale indikatorene for bærekraftig utvikling. Norge er et velordnet samfunn med høyt inntektsnivå, gode offentlige tjenester og små forskjeller mellom folk. Vi skårer dårligere på bærekraftsmålene om klimautslipp og ressursbruk.
Målene for landbruks- og matpolitikken er i likhet med bærekraftsagendaen tuftet på en gjensidig avhengighet mellom sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft, med overordnede målsetninger om matsikkerhet og beredskap, økt verdiskapning, landbruk over hele landet og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Disse målsetningene skal bidra til å oppnå bærekraftsmål 2 om nok og trygg mat, men også til oppnåelse av bærekraftsagendaen i sin helhet. Sektorens betydning for verdiskapning og sysselsetting, helse og ernæring, bærekraftig forvaltning av naturressurser og klima og miljø gjør sektoren sentral for måloppnåelse på flere områder.
Gode virkemidler for å gjennomføre bærekraftsmålene er også et mål på FNs bærekrafts-agenda, og handler blant annet om gode samarbeidsmekanismer og institusjoner. I Norge er de årlige jordbruksforhandlingene mellom staten og næringsorganisasjonene i jordbruket med på å sikre medvirkning og muligheter for å utforme rammevilkårene for jordbruket i felleskap. Innflytelse på virkemidler og bevilgninger skal bidra til at målene for landbrukspolitikken nås, og skal bidra til åpenhet og debatt knyttet til den løpende landbrukspolitikken. Virkemidlene omfatter en rekke ulike ordninger som skal bidra til oppnåelse av jordbrukets egne mål og av bærekraftsmålene. Innretningen av virkemidlene vurderes hvert år i forbindelse med forhandlingene og proposisjonen til Stortinget om jordbruksoppgjøret er derfor i praksis en plan for bærekraftig utvikling i jordbrukssektoren. Det forpliktende samarbeidet mellom staten og næringsorganisasjonene har vist seg som en god modell for også å ta tak i nye utfordringer. Klimaavtalen inngått mellom staten og jordbruket fra 2019 er et eksempel på dette.
Effektivisering av produksjonen i norsk jordbruk har bidratt til vekst av i det samlede produksjonsvolumet, noe som er viktig for å ivareta sosiale og økonomiske interesser hos produsenter og forbrukere. Landbrukssektoren er en kunnskapsintensiv sektor med sterke FoU-miljøer. Utvikling av plante- og dyremateriale har bidratt til økt ytelse per dyr, større avlinger per arealenhet og bedre utnyttelse av fôr. Tiltak for bedret jordhelse, kunnskap og praksis for opptaket av karbon i jord og bærekraftig bruk av jordbruksarealene er viktig for matsikkerhet og for flere andre bærekraftsmål. Ulike satsingsområder i jordbruksavtalen skal bidra til at jordbruket utvikles i en mer klima- og miljøvennlig retning. Det skjer blant annet gjennom avtalens målrettede virkemidler for ivaretakelse av jordbruket sitt kulturlandskap, naturmangfold, kulturmiljøer og kulturminner, tilgjengelighet i jordbrukslandskapet, samt for å redusere bruk av plantevernmidler og utslipp til luft og avrenning til vann fra jordbruket.
I tillegg til virkemidlene over jordbruksavtalen er vern av arealer med dyrket og dyrkbar mark viktig for å sikre en bærekraftig jordbrukssektor. Det samme gjelder også arbeidet med bedre dyre- og plantehelse og god dyrevelferd, samt arbeidet med å ivareta genetisk mangfold. Satsingsområder som redusert matsvinn, utvikling innenfor bioøkonomi og sirkulær økonomi styrker jordbrukets bidrag til å gjenvinne restråstoffer og sidestrømmer fra næringen selv og fra andre deler av samfunnet, som et ledd i det grønne skiftet.
Regjeringens omfattende satsing og tiltak, både innenfor og utenfor jordbruksavtalen, bidrar til en mer bærekraftig landbrukssektor og således til å oppfylle FNs bærekraftsmål.
1.6 Klimaavtalen mellom staten og organisasjonene i jordbruket
I juni 2019 inngikk staten og organisasjonene i jordbruket en intensjonsavtale med mål om å redusere klimagassutslippene og øke opptak av karbon tilsvarende 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter innen 2030. Vurdering av aktuelle virkemidler for å følge opp avtalen er en del av de ordinære budsjettprosessene, inkludert de årlige jordbruksoppgjørene.
1.7 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi
Det går svært godt i norsk økonomi, og den økonomiske veksten er sterk. Husholdningenes etterspørsel har tatt seg markert opp. Bedriftene melder om økt mangel på arbeidskraft, og lønns- og prisveksten er tiltakende. Russlands invasjon av Ukraina har utløst en humanitær krise. Krisen treffer også norsk økonomi, men utslagene i aktiviteten ser ut til å bli nokså små. Økte råvarepriser gir høyere eksportinntekter, men også høyere inflasjon og lavere kjøpekraft. Den økte usikkerheten i finansmarkedene har gått sammen med en nedgang i verdien av Statens pensjonsfond Utland.
Tilbakeslaget som fulgte utbruddet av koronapandemien, varte kortere enn vi har sett ved tidligere tilbakeslag i norsk økonomi. Utviklingen i arbeidsmarkedet har overrasket positivt gjennom høsten og vinteren. Sysselsettingen har tatt seg markert opp mens arbeidsledigheten nærmer seg de lave nivåene vi så forut for den internasjonale finanskrisen i 2008.
Norges Bank har økt styringsrenten og oppjustert prognosen for renten fremover. Norsk økonomi er i en høykonjunktur med høy sysselsetting og svært lav arbeidsledighet. I en slik situasjon er det viktig at den økonomiske politikken strammes til i tide. Hvis ikke, kan det føre til tiltakende lønns- og prispress som kan gi opphav til økte renter, høyere arbeidsledighet og lavere sysselsetting.
Krigen i Ukraina bidrar til usikkerhet om utviklingen i norsk og internasjonal økonomi. Det er svært uklart hvor lenge både krigen og sanksjonene mot Russland vil vare og hvordan disse vil påvirke energi- og råvaremarkedene fremover. Det er også usikkerhet om hvor lenge og i hvilken grad produksjonen vil preges av flaskehalsene som har oppstått etter koronapandemien.