3 Saksfordeling

3.1 Saksfordeling og omfordeling av saker mellom dommerne

3.1.1 Gjeldende rett

Domstollederen i den enkelte tingrett og lagmannsrett fordeler saker mellom dommerne i sin domstol, jf. domstolloven § 19 tredje ledd og § 11 første ledd. Dersom domstolen har flere avdelinger, fordeler domstollederen sakene mellom avdelingene, jf. domstolloven § 19 fjerde ledd tredje punktum og § 11 fjerde ledd tredje punktum. Deretter fordeler avdelingslederen sakene mellom dommerne i sin avdeling, jf. domstolloven § 19 fjerde ledd fjerde punktum og § 11 fjerde ledd fjerde punktum. Det er forutsatt at de organisatoriske bestemmelsene om tingrettene i domstolloven §§ 19 til 25 også gjelder for jordskifterettene, jf. jordskifteloven § 2-2 og Prop. 101 L (2012–2013) Lov om fastsetjing og endring av eigedoms- og rettshøve på fast eigedom m.m. (jordskiftelova) punkt 7.1.3. Saksfordelingen i jordskifterettene følger dermed tilsvarende regler som for tingrettene.

Det er ikke fastsatt nærmere regler for hvordan, eller etter hvilke kriterier, saksfordelingen skal foregå i tingrettene, lagmannsrettene og jordskifterettene. For Høyesterett er det gitt skriftlige regler om tilfeldig saksfordeling i forretningsorden for Høyesteretts ankeutvalg. Her fremgår det at det skal være lik deltakelse i ankeutvalget, og at sakene skal fordeles tilfeldig mellom dommerne i utvalget, jf. forretningsorden for Høyesteretts ankeutvalg §§ 4 og 5. Utvalgets leder «kan gjøre unntak fra dette når utvalget har til behandling saker som er særlig arbeidskrevende, eller når andre tungtveiende grunner taler for det». Av Forretningsorden for Høyesterett i storkammer § 1 fremgår det at justitiarius deltar i saker som skal behandles i storkammer, og at de øvrige dommerne tas ut ved loddtrekning. Det foreligger ingen forretningsorden for Høyesteretts behandling av saker i avdeling.

Det er antatt å gjelde et lignende «tilfeldighetsprinsipp» i de lavere instansene som det som er formulert i Høyesteretts forretningsordener. Innholdet i prinsippet er imidlertid noe uklart, og i tingrettene og lagmannsrettene tas det i praksis ofte hensyn til erfaring, fagkompetanse og personlig egnethet ved saksfordelingen, se NOU 2020: 11 punkt 15.3.1 og 15.4.1 med videre henvisninger. Saksfordelingen i tingrettene og jordskifterettene må også ses i sammenheng med at det gjelder enkelte begrensninger for hvilke saker som kan behandles av dommerfullmektiger og jordskiftedommerfullmektiger, se NOU 2020: 11 punkt 12.3.4. Ved fordeling av saker som ikke kan eller bør behandles av dommerfullmektiger eller jordskiftedommerfullmektiger, vil det nødvendigvis være et mindre antall dømmende ansatte å fordele sakene til, noe som utgjør en praktisk begrensning for utøvelsen av tilfeldighetsprinsippet.

Etter at en sak har blitt fordelt til en dommer, kan det av ulike grunner være nødvendig å omfordele saken til en annen dommer. Domstolloven gir ikke føringer for hvordan slike dommerbytter skal skje, utover særreglene i § 15 første ledd og § 21 annet ledd, som angir adgangen til å fortsette hovedforhandling i henholdsvis lagmannsretten og tingretten hvis et av rettens medlemmer får forfall. Loven er taus om hvordan et dommerbytte skal gjennomføres under saksforberedelsen, det vil si før hovedforhandling er påbegynt, og om når omfordeling av en sak er tillatt.

For sivile saker nevner Domstolkommisjonen i NOU 2020: 11 punkt 15.3.1 særregelen i tvisteloven § 11-7 annet ledd om reaksjon ved manglende saksstyring. Ved vesentlig tilsidesettelse av plikten til aktiv saksstyring, skal domstollederen overføre saken til en annen dommer eller overta den selv, dersom det er nødvendig av hensyn til en forsvarlig videre behandling. Slik overføring skal ikke gjennomføres uten at det er forsøkt andre løsninger, jf. spesialmerknaden til tvisteloven § 11-7 i Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Etter § 11-7 første ledd skal domstollederen gi nødvendige pålegg for at mangler eller for sen saksstyring rettes. Det er først etter at domstollederen eventuelt har gitt et slikt pålegg, og dommeren har fått mulighet til å rette på forholdet, at saken kan overføres til en annen dommer.

Straffeprosessloven har ingen bestemmelse som tilsvarer tvisteloven § 11-7. I straffesaker har derfor ikke domstollederen noen større kompetanse til å gripe inn enn det som følger av alminnelige organisatoriske prinsipper og de grensene som prinsippet om dommernes uavhengighet setter, jf. NOU 2020: 11 punkt 15.3.1.

3.1.2 Menneskerettslige rammer og internasjonale anbefalinger

Grunnloven § 95, som gir enhver rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol, og Grunnloven § 22 annet ledd om uavsettelige dommere, innebærer visse skranker for saksfordeling og dommerbytte. Dette er slått fast også av Domstolkommisjonen, se NOU 2020: 11 punkt 15.2.1. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 om retten til en rettferdig rettergang ved en uavhengig og upartisk domstol, setter også visse grenser, jf. utredningen samme sted. De fleste sakene som Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har hatt til behandling knyttet til dommeres interne uavhengighet, omhandler tilfeller der en dommer har blitt fratatt en sak, og dette kan gi inntrykk av at domstollederen ønsker et særskilt utfall i saken. Statene har i utgangspunktet en vid skjønnsmargin når det gjelder ordninger for saksfordeling mellom dommerne, og fordelingen kan skje ut fra en rekke hensyn, som blant annet ressurser, kvalifikasjoner og tilgang til rettslokale, se NOU 2020: 11 punkt 15.2.1, med henvisning til EMDs avgjørelse 3. mai 2007, Bochan mot Ukraina, nr. 7577/02 avsnitt 71. Departementet viser også til EMDs avgjørelse 2. mai 2019, Pasquini mot San Marino, nr. 50956/16 avsnitt 103 og 107. Samtidig har EMD i flere saker slått ned på fravær av prosessuelle mekanismer for å hindre saksfordeling på usaklig grunnlag, se EMDs avgjørelser 12. januar 2016, Miracle Europe Kft mot Ungarn, nr. 57774/13, og 9. oktober 2008, Moiseyev mot Russland, nr. 62936/00, gjengitt i NOU 2020: 11 punkt 15.2.1. Kravet om objektiv uavhengighet er det sentrale i EMDs praksis.

I FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary fra 1985 fremgår det at saksfordeling i domstolene er et internt anliggende for den enkelte stat, se avsnitt 14. Et grunnleggende fellestrekk ved anbefalinger om saksfordeling og dommerbytter med utspring i Europaråds- og EU-systemet er at saksfordeling og dommerbytter bør bygge på etablerte og objektive kriterier, jf. for eksempel Europarådet, Ministerkomiteen, Recommendation CM/Rec (2010) 12, Judges: Independence, Efficiency and Responsibility, avsnitt 9 og avsnitt 24, CCJE, Opinion no. 19 (2016) The Role of Court Presidents, avsnitt 21 og Veneziakommisjonen, Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges (2010), avsnitt 81.

Europarådets ministerkomité har påpekt at det finnes flere alternative systemer for saksfordeling, at det avgjørende er at den faktiske saksfordelingen ikke innebærer påvirkning av den dømmende virksomheten, og at den ikke er «designed to benefit any of the parties», jf. Recommendation CM/Rec (2010) 12, Judges: Independence, Efficiency and Responsibility, forklarende rapport avsnitt 32. Det fremgår også av anbefalingene at det kan være flere legitime grunner til at dommerbytter finner sted. Den generelle retningslinjen er at dommerbytte bare kan skje i den utstrekning det ikke underminerer domstolens uavhengighet. Effektivitetshensyn kan være en gyldig begrunnelse, eksempelvis på grunn av restanser eller sykdom, eller at en dommer er tildelt en tidkrevende sak som gjør at han eller hun ikke har kapasitet til å håndtere andre tildelte saker. Beslutninger om omfordeling av saker bør treffes av kompetent myndighet, for eksempel domstolleder.

Veneziakommisjonen understreker at prosedyrene for saksfordeling ikke bør være ad hoc eller personavhengig, men bør følge objektive og transparente kriterier «to the maximum extent possible», jf. Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges (2010), avsnitt 77 og 81. Videre fremholder Veneziakommisjonen at generelle kriterier for saksfordeling, herunder unntakene, «[…] should be formulated by the law or by special regulations on the basis of the law […]», jf. Veneziakommisjonen, Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges (2010), avsnitt 80. Veneziakommisjonen tar høyde for at et rendyrket tilfeldighetsprinsipp ikke kan fungere fullt ut i praksis. Arbeidsbyrden til den enkelte dommer, behov for spesiell fagkunnskap, at saken krever en erfaren dommer, eller at nyutnevnte dommere i en periode får sitte i dommerpanel med mer erfarne dommere, kan være legitime grunner for å fravike det ordinære saksfordelingssystemet. Vilkårene for å fravike ordinær saksfordeling bør imidlertid være fastsatt på forhånd, slik at de er kjent for det rettssøkende publikum, og bør ideelt sett kunne påklages.

The European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) har gitt tilsvarende anbefalinger om saksfordelingen i domstolene. Etter ENCJs kriterier for uavhengighet kommer Norge dårligst ut av alle landene i undersøkelsen på indikatoren «saksfordeling», se ENCJ, Independence, Accountability and Quality of the Judiciary: Performance Indicators, Haag 2015 side 37 og ENCJ, Independence, Accountability and Quality of the Judiciary: Performance Indicators, Paris 2017 side 29. For en nærmere redegjørelse for internasjonale anbefalinger om saksfordeling, vises det til NOU 2020: 11 punkt 15.2.2.

3.1.3 Andre nordiske lands rett

Den klare tendensen i de nordiske landene er at regler for saksfordelingen i domstolene er nedfelt i lov. Det er bare Danmark og Norge som ikke har lovfestet detaljerte regler om saksfordelingen i løpet av de senere årene. I Danmark er det i likhet med i Norge domstollederen for den enkelte byrett og landsrett som bestemmer saksfordelingen mellom dommerne, jf. retsplejeloven § 12 første ledd annet punktum og § 7 første ledd tredje punktum. I praksis fordeles saker i danske domstoler stort sett automatisk, og dermed tilfeldig, gjennom et datasystem. Domstolleder griper bare unntaksvis inn, typisk hvis det er en veldig komplisert sak som trenger spesiell oppmerksomhet. Dommerne kan bytte saker uformelt hvis det oppstår forfall.

I Finland skal de nærmere kriteriene for saksfordelingen i den enkelte domstol fastsettes i dennes arbeidsordning, og kriteriene i arbeidsordningen skal være tydelige og sikre partenes rett til å få saken avgjort på et «oberoende, opartiskt och snabbt sätt», jf. domstolslag 673/2016 kapittel 8 § 7. Arbeidsordningen fastsettes av domstolleder i samråd med ledergruppen, og skal være offentlig og tilgjengelig, jf. kapittel 8 § 9. For omfordeling av saker må det foreligge berettigede grunner dersom omfordeling skal skje mot en dommers vilje, og domstolleders beslutning skal begrunnes, jf. kapittel 8 § 8.

Av en av de svenske grunnlovene, Regeringsformen kapittel 11 § 3 annet punktum, følger det at ingen annen myndighet enn domstolene får bestemme «hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare». I rättegångsbalken kapittel 4 § 11 a er det fastsatt at saksfordeling mellom dommere i de alminnelige domstolene skal være basert på «objektiva kriterier som domstolen fastställt i förväg», og at fordelingen ikke skal være «ägnad att påverka målens eller ärendenas utgång». De samme prinsippene gjelder både for fordeling og omfordeling av saker, jf. Prop. 2017/18:88 side 31. I forarbeidene er det pekt på at kriteriene som fastsettes bør være så utførlige at de i etterkant kan forklare en part eller andre utenforstående hvordan en sak er fordelt, se Prop. 2017/18:88 side 31–32.

Ved saksfordelingen blant islandske dommere i herredsrettene og landsretten skal rettspresidenten etter den islandske domstolloven, 15/1998 Lög um dómstóla, § 33 annet ledd påse at arbeidsbyrden blir så jevn som mulig, og det bør tilstrebes at fordelingen blir tilfeldig. Fjerde ledd regulerer når en dommer kan begjære seg fritatt fra å få en sak fordelt til seg, herunder dersom dommeren har tilknytning til en av partene eller advokatene, eller på grunn av høy arbeidsbelastning. Domstollederen tar stilling til begjæringen, og denne beslutningen kan påklages til Domstolsstyrelsen. Omfordeling av saker er regulert i femte og sjette ledd, hvor det fremgår at en sak kan omfordeles uten begjæring fra den aktuelle dommeren hvis dommeren ikke retter seg etter anmodning fra domstollederen om å ferdigbehandle saken innenfor et bestemt tidsrom, eller sykdom hos dommeren eller lignende forhold gjør det vanskelig å utføre arbeidet. Bestemmelsen gir dommeren som fratas saken mulighet til å bringe beslutningen inn for Domstolsstyrelsen, som treffer endelig avgjørelse.

For en mer detaljert gjennomgang av saksfordeling i andre nordiske land, se NOU 2020: 11 punkt 15.5.

3.1.4 Domstolkommisjonens forslag

Domstolkommisjonen foreslår å lovfeste at saksfordelingen skal bygge på saklige og objektive kriterier. Kommisjonen viser til at vilkåret «objektive kriterier» er benyttet i internasjonale anbefalinger om saksfordeling («objective criteria») og i andre nordiske lovbestemmelser om saksfordeling, mens «saklige» kriterier er mer i tråd med norsk lovgivningstradisjon. Etter Domstolkommisjonens syn tydeliggjør de to uttrykksformene til sammen at saksfordelingen skal sikre en upartisk og uavhengig saksbehandling i domstolene.

Domstolkommisjonen foreslår at nærmere regler om saksfordelingen inntas i nytt femte ledd i domstolloven §§ 11 og 19 om henholdsvis lagmannsrettene og tingrettene. Når det gjelder utformingen av bestemmelsen, har Domstolkommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet foreslår følgende ordlyd:

«Saksfordelingen skal ikke kunne påvirke utfallet av en sak. Saksfordelingen skal baseres på saklige og objektive kriterier som tilfeldighet, særskilt fagkunnskap, kompetanse eller erfaring. Det skal legges til rette for en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv bruk av domstolenes ressurser. Fordeling av en sak som allerede er tildelt en dommer, skal begrunnes skriftlig når dommeren motsetter seg omfordeling.»

Mindretallet, medlemmet Engstad, slutter seg i det vesentlige til flertallets drøftelser av hvordan saksfordelingen bør reguleres, men fremhever at det klare utgangspunktet må være at saker fordeles tilfeldig mellom dommerne. En lovbestemmelse om saksfordelingen bør etter hans syn gi uttrykk for at tilfeldighetsprinsippet er hovedregelen, heller enn å angi dette som et eksempel på ett av flere likestilte kriterier. Derfor fremmer medlemmet Engstad et alternativt forslag til nytt femte ledd i domstolloven §§ 11 og 19, som lyder:

«Saksfordelingen skal ikke kunne påvirke utfallet av en sak. Saksfordelingen skal bygge på saklige og objektive kriterier som sikrer retten til en uavhengig og upartisk dommer. Saker skal fordeles slik at det er tilfeldig hvilken dommer som får saken til behandling. Domstolleder kan fravike tilfeldig fordeling for å sikre en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne, eller dersom det er behov for særskilt fagkunnskap, kompetanse eller erfaring i den enkelte sak. Ved domstoler der en mindre krets av dommere behandler saker innenfor særskilte rettsområder, skal tilsvarende kriterier ligge til grunn for saksfordelingen. Fordeling av en sak som allerede er tildelt en dommer, skal begrunnes skriftlig når dommeren motsetter seg omfordeling.»

Når det gjelder dommerbytte etter at en sak først er fordelt, viser Domstolkommisjonen til at dette kan være nødvendig av flere grunner. Et praktisk viktig eksempel er der det foreligger inhabilitetsgrunner som ikke var kjent da saken ble tildelt. Også andre årsaker kan gjøre det nødvendig for en dommer å fratre, eksempelvis sykdom, høy arbeidsbelastning eller andre personlige årsaker. En del domstoler har dessuten systemer hvor saken først fordeles til en saksforberedende dommer, og deretter til en hovedforhandlingsdommer. Domstolkommisjonen viser til at omfordeling i slike tilfeller bør foretas etter de samme prinsippene og kriteriene som gjelder for saksfordelingen generelt, og foreslår derfor ikke å skille mellom fordeling og omfordeling i lovteksten. Kommisjonen mener imidlertid at det bør lovfestes en plikt for domstolleder til å begrunne omfordelingen av en sak dersom en dommer motsetter seg denne. Etter kommisjonens syn bør begrunnelsen registreres i domstolenes saksbehandlingssystem, slik at det i ettertid kan kontrolleres at omfordelingen var berettiget og i tråd med kriteriene som ellers gjelder for saksfordelingen. Kommisjonen mener at det ikke er nødvendig med en nærmere begrunnelse når dommeren ikke motsetter seg omfordeling, typisk dersom helsemessige forhold eller arbeidsbyrde er grunnen til omfordelingen. Kommisjonen påpeker også at den foreslåtte ordningen ikke vil være til hinder for systemer med forskjellig forberedende dommer og hovedforhandlingsdommer. Etter kommisjonens syn bør saken dessuten kunne omfordeles uten nærmere begrunnelse når dommeren allerede ved tildeling ser at det kan foreligge inhabilitet.

Domstolkommisjonen har vurdert om det bør innføres en særskilt adgang for partene til å anke eller påklage saksfordelingen, men foreslår ikke dette. Kommisjonen viser til at prosesslovgivningen inneholder andre mekanismer for partene, gjennom inhabilitetsreglene, ankereglene og adgangen til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget for dommere. Domstolkommisjonen viser også til at domstolleders beslutning etter tvisteloven § 11-7 annet ledd om å gripe inn overfor en dommer der plikten til aktiv saksstyring er tilsidesatt, kan ankes av partene, jf. § 11-7 tredje ledd. Kommisjonen legger til grunn at disse mekanismene i prosesslovgivningen i tilstrekkelig grad ivaretar partenes rettssikkerhet. Domstolkommisjonen kan heller ikke se at det er behov for en særskilt klageadgang for dommere til å påklage domstolleders omfordeling av en sak.

3.1.5 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen, Asker og Bærum tingrett, Bergen tingrett, Domstoladministrasjonen, Eidsivating lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Hålogaland lagmannsrett, Nedre Buskerud jordskifterett, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Nord-Troms og Senja tingrett, Oslo tingrett og Trøndelag statsadvokatembeter støtter Domstolkommisjonens flertalls lovforslag. Det samme gjør Vestfold jordskifterett, Nedre Telemark jordskifterett, Øvre Telemark jordskifterett, Aust-Agder jordskifterett, Marnar jordskifterett og Lista jordskifterett, som har avgitt felles høringssvar.

Domstoladministrasjonen påpeker i sitt høringssvar at tilliten utad til saksfordelingen i domstolene er et avgjørende hensyn, og at en lovbestemmelse om hvordan sakene skal fordeles skaper mer åpenhet om domstolleders vurderingskriterier. Det rettssøkende publikum må etter Domstoladministrasjonens syn ha tillit til at valget av dommer eller dommere ikke skal kunne påvirke utfallet av saken, og at saker fordeles etter saklige og objektive kriterier.

Hålogaland lagmannsrett uttaler at flertallets lovforslag i størst grad gir uttrykk for:

«[…] realiteten i hvilke hensyn som vektlegges og bør vektlegges i den samlede vurderingen av hvordan sakene fordeles. At tilfeldighetsprinsippet nevnes først, bærer tilstrekkelig bud om at det er dette hensynet som danner utgangspunktet for saksfordelingen.»

Oslo tingrett er enig i at saksfordelingen skal baseres på saklige og objektive kriterier, og støtter kommisjonens forslag om at prinsippet bør lovreguleres. Dette vil etter Oslo tingretts syn ivareta tilliten til domstolenes uavhengighet og upartiskhet, og vil sikre transparens. Oslo tingrett er samtidig opptatt av at en lovbestemmelse om saksfordeling ikke skal være til hinder for en viss fleksibilitet i tildelingen av de enkelte sakene. Dette mener Oslo tingrett er godt ivaretatt i kommisjonens forslag til nytt femte ledd i domstolloven § 19.

Borgarting lagmannsrett, Den norske Dommerforening, Juristforbundet, Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling, Indre Finnmark tingrett og Samisk forum i domstolene støtter mindretallets lovforslag.

Borgarting lagmannsrett mener at mindretallets forslag er best i samsvar med de grunnleggende hensynene bak reglene om saksfordeling. Borgarting lagmannsrett uttaler videre:

«Dette utgangspunktet er også en viktig del av den enkelte dommers uavhengighet som bør vurderes grunnlovfestet […] Mindretallets forslag tar også inn i seg adgangen til å gjennomføre moderat spesialisering, og får frem at tilfeldighetsprinsippet skal ligge til grunn også for fordeling blant de spesialiserte dommerne.»

Den norske Dommerforening er kritiske til Domstolkommisjonens flertalls forslag til lovbestemmelse, der tilfeldighetsprinsippet sidestilles med andre hensyn. Den norske Dommerforening uttaler blant annet:

«Selv om det gjelder få folkerettslige bindinger på området og praksis fra EMD viser at statene i utgangspunktet har en vid skjønnsmargin når det gjelder ordninger for saksfordelingen, er en ordning med utgangspunkt i tilfeldighetsprinsippet mer i samsvar med de internasjonale anbefalingene kommisjonen selv viser til, jf. Veneziakommisjonen, Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges (2010). Som kommisjonen også skriver, har man i norsk rett antatt at det gjelder et tilfeldighetsprinsipp selv om den nærmere innholdet i dette prinsippet er uklart, se punkt 15.1 side 178 første spalte og punkt 15.3 side1 side 180 annen spalte med henvisninger til forretningsorden for Høyesteretts ankeutvalg og Høyesterett i storkammer samt Anders Bøhns kommentarutgave til domstolloven.

Flertallets forslag åpner for mer fleksibilitet i saksfordelingen. Dette er ikke i seg selv illegitimt og utgjør kanskje ikke noen fare for dommernes uavhengighet i Norge slik domstolene våre fungerer i dag. Flertallets forslag til lovbestemmelse innebærer etter vår vurdering likevel en utvidet kompetanse for domstolleder til å fordele og omfordele saker etter kriterier, som selv om de framstår som saklige og objektive, i stor utstrekning åpner for svært skjønnsmessige, og dermed subjektive og – i verste fall – lukkede vurderinger, knyttet til dommernes kompetanse, erfaring, arbeidsbyrde og domstolenes ressurssituasjon. En aktiv tildeling av saker til enkeltdommere – selv om den kan begrunnes – kan komme i konflikt med hensynet til uavhengighet.

De rammene vi setter for å verne om domstolenes og dommernes uavhengighet i en normalsituasjon, skal bestå prøven i en krisetid. Etter Dommerforeningens syn er mindretallets forslag best egnet til å sikre dommernes uavhengighet dersom norske domstoler skulle bli satt under press.»

Når det gjelder det konkrete forslaget til lovregulering, støtter også Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling mindretallets forslag. Organisasjonen peker på at dette forslaget:

«[…] i størst grad får fram at tilfeldighet bør og skal være det styrende prinsippet for sakstildeling. Andre hensyn vil kunne tilsi unntak fra utgangspunktet om tilfeldighet, for eksempel slik at hensynet til eventuell moderat spesialisering i den aktuelle domstolen ivaretas, jf. utredningen kapittel 23 og nedenfor. Både når det gjelder betydningen av spesialisering, kunnskap, erfaring og kompetanse ved tildelingen, bør det utarbeides definerte retningslinjer innad i domstolene for hvordan dette skal praktiseres, slik at dette ikke blir overlatt til domstolleders skjønn.»

Søndre Østfold tingrett støtter Domstolkommisjonens forslag om at alminnelige prinsipper og kriterier for saksfordelingen bør fastsettes i lov, og at reglene ikke må stå i veien for en effektiv og god ressursutnyttelse av dommerkapasiteten i den enkelte domstolen.

Også Teknisk-naturvitenskapelig forening gir sin tilslutning til at saksfordelingen må baseres på saklige og objektive hensyn, og at utgangspunktet må være tilfeldig saksfordeling, men med mulighet til moderat spesialisering og vektlegging av hensynet til arbeidsmengden til den enkelte dommer og hensynet til effektiv saksavvikling.

Rogaland fylkeskommune bemerker at en lovregulering av saksfordeling kan være et virkemiddel for å sikre og styrke den enkelte dommers uavhengighet.

Landbruks- og matdepartementet støtter Domstolkommisjonens forslag om å lovfeste prinsipper for saksfordelingen også for jordskifterettene.

Jordskifterettslederne ved Sunnmøre jordskifterett, Romsdal jordskifterett, Nordmøre jordskifterett, Nord-Trøndelag jordskifterett og Sør-Trøndelag jordskifterett «støtter en lovfesting av at domstolleder kan fordele saker etter tilfeldighetsprinsippet til en mindre gruppe dommere med hensyn til moderat spesialisering og arbeidsmengden til den enkelte dommer».

Når det gjelder omfordeling av saker mellom dommere, er Hålogaland lagmannsrett enig med Domstolkommisjonen i at omfordeling av en sak mot en dommers vilje bør begrunnes skriftlig, og at det ikke er behov for at partene skal ha adgang til å påklage en slik beslutning. Også Nord-Troms og Senja tingrett slutter seg til Domstolkommisjonens forslag om at omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal kreve begrunnelse.

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling viser i sin høringsuttalelse til:

«[…] at begrunnelsesplikten bør gjelde generelt, med unntak for tilfeller der saker omfordeles i tråd med etablerte retningslinjer i domstolen (for eksempel forberedende dommer og senere hovedforhandlingsdommer).

Den ordningen som kommisjonen legger opp til, forutsetter at dommeren uttrykkelig motsetter seg domstollederes ønske om å fordele saken til en annen dommer. Ofte, for eksempel der det er tale om sykdom eller annet fravær, vil dette være uproblematisk. Løsningen legger allikevel opp til at saker kan ‘fratas’ dommere, som av frykt for ikke å havne i konflikt med leder og dermed også i fremtiden ‘miste’ saker, kan ‘akseptere’ situasjonen stilltiende. Domstolleder vil i slike tilfeller ikke måtte begrunne omfordelingen.»

Domstoladministrasjonen uttaler at det også er viktig å ha bestemmelser om omfordeling av saker, og er enig med Domstolkommisjonen i at begrunnelsen for omfordelingen bør være skriftlig i de tilfellene dommeren motsetter seg dette. Domstoladministrasjonen viser til at omfordeling av saker gjøres jevnlig eksempelvis på grunn av inhabilitet, skifte fra saksforberedende dommer til hovedforhandlingsdommer, sykdom, annet fravær eller høyt arbeidspress. Dersom alle omfordelinger skulle begrunnes ville dette etter Domstoladministrasjonens syn medføre en unødig ekstraoppgave for domstolleder. Ofte vil årsakene til slike omfordelinger være kjent, og det vil ikke være behov for å sikre notoritet for disse skiftene med en skriftlig begrunnelse i tillegg.

Søndre Østfold tingrett mener at:

«[…] det er sentralt at ordningen med frivillig omfordeling av saker videreføres og at slike dommerbytter ikke krever skriftlig begrunnelse fra domstolleder. En omfordeling av sak til en dommer bør heller ikke begrunnes skriftlig, selv om tildelingen ikke er frivillig. Krav om begrunnelse vil binde opp tid på en lite hensiktsmessig måte. Vi har ikke innvendinger til et krav om at en skriftlig begrunnelse skal tas inn i saksbehandlingssystemet, der en dommer motsetter seg å bli fratatt en sak. Formålet er da å sikre en senere kontroll av begrunnelsen for beslutningen, dvs. at den var saklig […] Vi er enig med kommisjonen i at eksterne ikke bør kunne fremme klage over fordeling eller omfordeling av saker. En klageadgang vil motvirke en smidig drift av domstolen.»

Oslo tingrett uttaler at en eventuell omfordeling av saken heller ikke skal skje med mindre den er basert på saklige og objektive kriterier. Her kan saksfordelingsreglene med fordel ses i sammenheng med forslaget om en mer aktiv saksstyring, som Oslo tingrett støtter fullt ut. Hensynet til aktiv saksstyring med «fortung» saksforberedelse tilsier etter Oslo tingretts syn at det bør tilstrebes at en sak blir hos samme dommer iallfall fra tilsvar er innkommet og forberedelsen til planmøtet er påbegynt, og frem til dom er avsagt. Oslo tingrett mener at dette utgangspunktet selvsagt ikke står i veien for at det kan være nødvendig med en omfordeling som følge av sykdom, inhabilitet, ressursutnyttelse, arbeidsutjevning med videre.

Eidsivating lagmannsrett mener at Domstolkommisjonens forslag om at omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal begrunnes skriftlig, har mye for seg. Eidsivating lagmannsrett uttaler videre:

«I lagmannsrettene, hvor hver sak behandles av flere dommere, skjer det imidlertid hyppige dommerbytter. Inhabilitet eller sykdom hos en dommer i en større sak, kan eksempelvis gjøre det nødvendig med mange dommerbytter, for å få berammingskabalen til å gå opp. Et eventuelt krav om skriftlig begrunnelse bør utformes på en slik måte at slike praktiske hensyn ivaretas, uten at det er nødvendig med en skriftlig begrunnelse.»

Gulating lagmannsrett viser i sin høringsuttalelse til at saker i lagmannsrettene omfordeles hyppig. Som eksempler på grunner til at tjenestelister og berammelsesprogram må endres for å få kabalen til å gå opp, nevner Gulating lagmannsrett bortfall av saker og sykdom. Gulating lagmannsrett viser også til at det foregår en systematisk omfordeling ved at dommerne ikke nødvendigvis deltar ved iretteføringen av saker de har forberedt. Etter Gulating lagmannsretts syn bør det gå klart frem at slik omfordeling ikke krever skriftlig begrunnelse.

Borgarting lagmannsrett er også usikker på om det fremgår klart nok i forslaget til lovtekst at overføring av en sak fra saksforberedende dommer til hovedforhandlingsdommer, ikke anses som omfordeling etter Domstolkommisjonens forslag til bestemmelse. Om det ikke presiseres i den endelige lovteksten, kan det etter Borgarting lagmannsretts syn med fordel understrekes i lovproposisjonen. Borgarting lagmannsrett foreslår at siste setning i Domstolkommisjonens forslag får en noe justert ordlyd: «… skal begrunnes skriftlig når dommeren motsetter seg omfordeling og ber om en skriftlig begrunnelse».

Frostating lagmannsrett har ikke innvendinger mot forslaget om at en dommer som motsetter seg omfordeling av en tildelt sak, har krav på begrunnelse. Etter domstolens syn bør det ikke innføres en klageordning for slike avgjørelser.

Trøndelag statsadvokatembeter uttaler:

«Embetet tiltrer videre at det ikke bør være en plikt til å ha ytterligere interne retningslinjer som er tilgjengelig for allmennheten, jfr pkt. 15.6.3, eller at det er nødvendig med en klageadgang for partene ved omfordeling av saker, jfr pkt 15,6,4. En klageadgang vil klart påvirke fremdriften i saksavviklingen og bør unngås. Samtidig bør hver enkelt domstol ha et system som sikrer notoritet for etterlevelsen av § 11 femte ledd og § 19 femte ledd. Hvordan dette skal utformes, må imidlertid kunne overlates til Domstoladministrasjonen å utarbeide i samråd med domstolene.»

Bergen tingrett mener at en bestemmelse om tildeling av saker også nødvendiggjør at prosessen for omfordeling av saker reguleres. For å unngå mistanke om at omfordelingen kan være motivert ut fra et ønske om å påvirke utfallet av behandlingen av en sak, må det etter Bergen tingretts syn synliggjøres hvilke prinsipper som skal følges, også når det gjelder omfordeling av saker. Bergen tingretts erfaring er at omfordeling av saker skjer relativt hyppig og ofte med kort varsel. Vanligvis skjer dette som følge av uforutsett fravær blant dommere, eller at behandling av andre pågående saker har tatt lenger tid enn forutsatt. Det er derfor viktig at omfordeling kan skje enkelt og effektivt. Slik Bergen tingrett ser det, har Domstolkommisjonen foretatt en fornuftig avveining av disse hensynene ved å foreslå at det kun er dersom dommeren som har saken til behandling motsetter seg omfordeling, at omfordelingen skal begrunnes. Tilsvarende mener Bergen tingrett at det fremstår som fornuftig at saker skal kunne omfordeles formløst dersom det allerede ved tildelingen av en sak blir klargjort at vedkommende dommer er inhabil.

3.1.6 Departementets vurdering

Basert på de internasjonale anbefalingene og Domstolkommisjonens forslag, foreslår departementet å lovfeste kriterier for saksfordelingen i domstolene i domstolloven § 11 femte ledd og § 19 femte ledd, som gjelder henholdsvis lagmannsrettene og tingrettene. Domstolkommisjonens forslag om lovfesting har fått bred støtte i høringen, selv om det er noe ulike syn på om bestemmelsene bør formuleres i tråd med flertallets eller mindretallets forslag til ordlyd. Forslagene som beskrives i det videre gjelder også for jordskifterettene, jf. jordskiftelova § 2-2.

Selv om det ikke er grunn til å tro at det tas usaklige hensyn ved saksfordelingen i domstolene i dag, er det etter departementets syn uheldig at det ikke er nedfelt kriterier for saksfordelingen i loven, og at det norske systemet i så stor grad åpner for skjønn. Departementet viser til at Norge i perioden 2014–2015 og perioden 2016–2017 kom dårligst ut blant 23 europeiske land på indikatoren «saksfordeling» etter ENCJs kriterier for uavhengighet, se NOU 2020: 11 punkt 15.4.1 og over i punkt 3.1.2. Lovfesting av kriterier for saksfordelingen kan bidra til en bevissthet internt i domstolene som styrker den enkelte dommers uavhengighet. Videre sikrer det større grad av åpenhet om hvordan sakene fordeles i domstolene, noe som er viktig for befolkningens tillit til domstolenes uavhengighet og upartiskhet.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett ved at det er domstolleder, eventuelt avdelingsleder dersom domstolen har flere avdelinger, som skal fordele sakene mellom dommerne, jf. domstolloven § 11 første og fjerde ledd og § 19 tredje og fjerde ledd. Dette er i samsvar med Domstolkommisjonens forslag, og har ikke vært omtalt av høringsinstansene i høringen. Ordningen innebærer at saksfordelingen i noen grad vil bero på domstolleders skjønn og vurderinger. Ved utformingen av bestemmelsen om saksfordeling har departementet avveid de kryssende hensynene mellom uavhengighet og transparens på den ene siden, og domstolleders behov for fleksibilitet på den andre siden. Som påpekt av Domstolkommisjonen kan dommere være i ulike livsfaser og ha ulik kapasitet til å følge opp en sak, jf. NOU 2020: 11 punkt 15.4.1. I tillegg bør det være mulig for domstolleder å utøve et visst skjønn ved saksfordelingen, av hensyn til blant annet erfaring, fagkompetanse, alder, helse, en rimelig fordeling av arbeidsbelastningen mellom dommerne, arbeidskapasitet og gjennomføringsevne.

Når det gjelder bestemmelsens nærmere innhold og utforming, har departmentet lagt til grunn hovedtrekkene i Domstolkommisjonens mindretalls forslag, men departementet foreslår noen strukturelle og språklige endringer. Kommisjonens mindretall fremhever at det klare utgangspunktet må være at saker fordeles tilfeldig mellom dommerne, og at en lovbestemmelse om saksfordelingen bør gi uttrykk for at dette er hovedregelen, heller enn å angi tilfeldighet som ett av flere likestilte kriterier, jf. NOU 2020: 11 punkt 15.6.5. Departementet foreslår å lovfeste prinsippet om tilfeldig saksfordeling, og er enig med kommisjonens mindretall i at dette bør fremgå som hovedregelen. Departementet viser til at det er alminnelig antatt at saker i domstolene i dag, i alle fall som et utgangspunkt, fordeles tilfeldig, jf. NOU 2020: 11 punkt 15.1. En ordning med utgangspunkt i tilfeldighetsprinsippet er dessuten i samsvar med internasjonale anbefalinger, jf. blant annet Europarådet, Ministerkomiteen, Recommendation CM/Rec (2012) 12, Judges: Independence, Efficiency and Responsibility, forklarende rapport avsnitt 32. Departementet mener at tilfeldig fordeling av saker ikke innebærer noen påvirkning av den dømmende virksomheten, og at den ikke er «designed to benefit any of the parties», jf. rapporten samme sted. Departementet viser også til Borgarting lagmannsretts høringsuttalelse om at mindretallets forslag er best i samsvar med de grunnleggende hensynene bak reglene om saksfordeling. Også Den norske Dommerforening, Juristforbundet, Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling, Indre Finnmark tingrett og Samisk forum i domstolene støtter mindretallets forslag.

Domstolkommisjonens mindretall foreslår å lovfeste at saksfordelingen «skal bygge på saklige og objektive kriterier som sikrer retten til en uavhengig og upartisk dommer». Retten til en uavhengig og upartisk domstol fremgår allerede av Grunnloven § 95 første ledd og internasjonale konvensjoner, herunder EMK artikkel 6 nr. 1 og SP artikkel 14 nr. 1. Departementet ser derfor ikke behov for at denne rettigheten skal fremgå av bestemmelsen om saksfordeling. Departementet er imidlertid enig i at det bør fremgå at saksfordelingen skal bygge på «saklige» kriterier. Som nevnt i NOU 2020: 11 punkt 15.6.2 er termen «saklige» kriterier i tråd med norsk lovgivningstradisjon, og etter departementets syn får det frem at det ikke skal tas utenforliggende hensyn ved saksfordelingen. Etter departementets syn er det ikke nødvendig at det i tillegg fremgår av lovteksten at saksfordelingen skal bygge på «objektive» kriterier. Departementet mener at de to kriteriene langt på vei er overlappende, men at saklighetskriteriet favner videre og er dekkende alene. Departementet foreslår videre at saklighetskriteriet, i stedet for å fremgå innledningsvis i bestemmelsen som et prinsipp, knyttes til hvilke unntak det kan gjøres fra hovedregelen om tilfeldig saksfordeling. Etter departementets forslag kan hovedregelen om tilfeldig saksfordeling fravikes dersom saklige grunner tilsier det, herunder for å sikre en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne, eller dersom det er behov for særskilt kompetanse eller erfaring i den enkelte sak. Departementet mener at en slik presisering ivaretar de internasjonale anbefalingene, samtidig som behovet for fleksibilitet i domstolene ivaretas. Forslaget om unntak fra tilfeldighetsprinsippet er i hovedsak i samsvar med Domstolkommisjonens mindretalls forslag. Departementet foreslår imidlertid å utelate kriteriet «fagkunnskap». Dette er ikke ment som en substansiell endring sammenlignet med mindretallets forslag, men etter departementets syn er «fagkunnskap» omfattet av det mer generelle kriteriet «kompetanse».

Departementet følger ikke opp Domstolkommisjonens mindretalls forslag om å lovfeste at saksfordelingen ikke skal kunne påvirke utfallet av en sak. Dette grunnleggende prinsippet er etter departementets syn ivaretatt gjennom den øvrige utformingen av forslaget til lovbestemmelse. Departementet følger heller ikke opp forslaget om å presisere at det skal ligge tilsvarende kriterier til grunn for saksfordelingen ved domstoler der en mindre krets av dommere behandler saker innenfor særskilte rettsområder. Det er ikke ment som en substansiell endring sammenlignet med mindretallets forslag, men departementet mener at dette følger av det øvrige forslaget til lovbestemmelse, og at det ikke trenger å presiseres ytterligere. Den foreslåtte bestemmelsen er ikke ment som noen begrensning i adgangen til å praktisere moderat spesialisering innad i den enkelte domstol. Se også NOU 2020: 11 punkt 15.6.2.

Når det gjelder omfordeling av saker fra en dommer til en annen, er departementet enig med Domstolkommisjon i at det ikke er grunn til å skille mellom saksfordeling og omfordeling i lovbestemmelsen. Omfordeling av en sak mellom dommere skal etter forslaget foretas etter de samme kriteriene som gjelder ved selve saksfordelingen. I likhet med Domstolkommisjonen og høringsinstansene, mener departementet samtidig at det bør lovfestes en plikt for domstolleder til å begrunne omfordeling av en sak dersom en dommer motsetter seg omfordelingen. Departementet foreslår å ta inn en bestemmelse om dette i § 11 femte ledd og § 19 femte ledd. Etter departementets syn bør begrunnelsen registreres i domstolens saksbehandlingssystem, slik at det i ettertid kan kontrolleres at omfordelingen var i tråd med de foreslåtte kriteriene for saksfordelingen.

Departementet har merket seg at noen av høringsinstansene, herunder flere av lagmannsrettene, påpeker at overføring av en sak fra saksforberedende dommer til hovedforhandlingsdommer, ikke bør anses som omfordeling etter bestemmelsen. Departementet er enig i det. Mange domstoler har ordninger der ulike dommere håndterer ulike stadier av en sak. Det er ikke uvanlig at én dommer gjennomfører hele eller deler av saksforberedelsen, mens den resterende saksbehandlingen håndteres av én eller flere andre dommere. Dersom det gjennomføres rettsmekling i en sak, men partene ikke kommer til enighet, vil rettsmekleren som hovedregel ikke delta i den videre behandlingen av saken. Unntaket er dersom partene ber om det og dommeren selv finner det ubetenkelig, jf. tvisteloven § 8-7 annet ledd. Dommerbytter gjennom slike standardiserte ordninger skal ikke anses som «omfordeling» i bestemmelsens forstand. Departementet viser også til NOU 2020: 11 punkt 15.6.4, der Domstolkommisjonen gir uttrykk for at forslaget ikke vil være til hinder for «domstoler som har systemer med forberedende dommer og hovedforhandlingsdommer».

Departementet er enig med Domstolkommisjonen og høringsinstansene i at beslutningen om å omfordele en sak fra en dommer til en annen ikke skal kunne påklages. Som Frostating lagmannsrett og Trøndelag statsadvokatembeter påpeker i høringen, vil en klageadgang kunne påvirke fremdriften i saksavviklingen. Departementet viser dessuten til at mekanismene i prosesslovgivningen som Domstolkommisjonen lister opp i NOU 2020: 11 punkt 15.6.4 i tilstrekkelig grad ivaretar partenes rettssikkerhet i slike tilfeller. Departementet mener at det heller ikke er nødvendig med en særskilt adgang for dommere til å påklage domstolleders omfordeling av en sak.

3.2 Saksfordeling i rettskretser med flere rettssteder

3.2.1 Gjeldende rett

I forbindelse med behandlingen av Prop. 11 L (2020–2021) Endringer i domstolloven (domstolstruktur) vedtok Stortinget blant annet at alle rettsstedene skulle bestå og være bemannet. Ved rettssteder som hadde fire faste dommerårsverk eller mindre, skulle nivået på gjeldende antall årsverk knyttet til kjernevirksomheten opprettholdes. Et sentralt premiss for lovvedtaket var også at sakene fortsatt skulle behandles på det rettsstedet i rettskretsen hvor de geografisk hører hjemme.

Stortingets behandling av saken ble fulgt opp i forskrifter om organiseringen av tingrettene, jordskifterettene og lagmannsrettene. Dagens rettskretser fremgår av forskrift 22. januar 2021 nr. 163 om inndelingen av rettskretser og lagdømmer, som trådte i kraft våren 2021. Alle rettsstedene ble opprettholdt og lokalisert på de samme stedene som før reformen. Hver rettskrets har en tingrett i første instans med ett eller flere rettssteder, som dekker én eller flere kommuner, jf. forskriften § 1 annet punktum. Ved forskrift 4. april 2025 nr. 597 om endring i forskrift om inndelingen av rettskretser og lagdømmer og oppheving av forskrifter om tidligere sorenskriverembeter mv. er det gjort ytterligere justeringer i rettskretsene.

Jordskifterettenes organisering fremgår av forskrift 11. desember 2020 nr. 2714 om inndeling i jordskiftesokn og tilordning til lagmannsrettane. Når det gjelder lagmannsrettene, har hver lagmannsrett myndighet innenfor et avgrenset geografisk område (lagdømme), som igjen er delt inn i mindre geografiske områder (lagsogn). Lagsognene omfatter rettskretsene til flere tingretter og jordskifteretter. Inndelingen i lagdømmer og lagsogn fremgår av forskrift 22. januar 2021 nr. 163 om inndelingen av rettskretser og lagdømmer.

Saksfordeling mellom dommere i rettskretser med flere rettssteder er ikke særskilt regulert i domstolloven eller tilhørende forskrifter. Det følger imidlertid av domstolloven § 19 femte ledd at «Kongen kan gi nærmere regler om fordelingen av sakene i tingrettene, herunder om fordelingen mellom rettsstedene». Passusen «[…] herunder om fordelingen mellom rettsstedene» kom inn ved lovendring 1. april 2021, jf. lov 21. desember 2020 nr. 173. Bestemmelsen gir både hjemmel til å regulere den interne fordelingen av saker mellom dommere innad i den enkelte domstol, og mellom rettssteder innad i rettskretsen, jf. Prop. 11 L (2020–2021) punkt 6.3.4. Med hjemmel i bestemmelsen er det fastsatt forskrift 19. mars 2021 nr. 762 om fordelingen av sakene i domstolene. Forskriften gjelder for tingrettene og jordskifterettene, jf. § 1. Etter § 2 første ledd skal saker i tingrettene og jordskifterettene behandles på det rettsstedet i den delen av rettskretsen hvor sakene geografisk hører hjemme. Hovedregelen er at sakene skal behandles på det rettsstedet hvor de ville ha blitt behandlet i domstolstrukturen slik den var før ikrafttredelsen av forskrift 22. januar 2021 nr. 163 om inndelingen av rettskretser og lagdømmer, med utgangspunkt i rettskretsene den enkelte kommune da tilhørte, jf. statsrådsforedraget til kongelig resolusjon 19. mars 2021 Ikraftsetting av lov 21. desember 2020 nr. 173 om endringer i domstolloven. Fastsetting av forskrift om endringer i forskrift 22. januar 2021 nr. 163 om inndelingen av rettskretser og lagdømmer. Fastsetting av forskrift om fordelingen av sakene i domstolene side 5. Forskriften § 2 annet ledd inneholder en unntaksregel om at saker kan behandles på andre steder i rettskretsen når det er hensiktsmessig. I bestemmelsens tredje ledd er det inntatt en presisering om at reglene i første og annet ledd ikke er til hinder for at rett settes i andre lokaler enn rettslokaler når det er hensiktsmessig, jf. domstolloven § 25 fjerde ledd. I Prop. 11 L (2020–2021) punkt 6.3.4 fremgår det:

«Ved den konkrete vurderingen av hvilket rettssted det er naturlig og hensiktsmessig å behandle en sak ved, bør domstolen i alminnelighet se hen til blant annet partenes og de øvrige aktørenes bosted og arbeidssted, partenes og aktørenes synspunkter, geografiske og kommunikasjonsmessige forhold og kapasiteten og fasilitetene ved rettsstedene.»

For lagmannsrettene er det bestemt i domstolloven § 18 første ledd tredje punktum at sakene som utgangspunkt skal behandles på rettsstedet hvor saken «hører hjemme», det vil si i det lagsognet der rettsmøtet i første instans ble holdt, jf. Ot.prp. nr. 25 (1994–1995) Om lov om endringer i domstolloven og straffeprosessloven m.m punkt 3.6. Etter domstolloven § 11 femte ledd kan Kongen gi forskrift om fordelingen av sakene i lagmannsrettene. Hjemmelen er ikke benyttet.

3.2.2 Domstolkommisjonens forslag

For at tilfeldighetsprinsippet skal kunne realiseres i størst mulig grad, bør saker etter Domstolkommisjonens syn som utgangspunkt fordeles blant samtlige dommere i rettskretsen. Kommisjonen viser imidlertid til at dette vil øke kravene til dommermobilitet, noe som tilsier at tilfeldighetsprinsippet må avveies mot hensynet til å skape en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv saksavvikling. Domstolkommisjonen anbefaler at domstolene fastsetter egne systemer og rutiner som balanserer disse hensynene ved saksfordelingen. Det avgjørende er etter kommisjonens syn at saker fordeles etter saklige og objektive kriterier som sikrer retten til en uavhengig og upartisk dommer. Etter kommisjonens syn bør dette også være synlig utad, noe som tilsier at de ordningene som etableres, gjøres offentlig kjent. Se nærmere NOU 2020: 11 punkt 15.6.6.

Forskrift 19. mars 2021 nr. 762 om fordelingen av sakene i domstolene hadde ikke trådt i kraft da Domstolkommisjonen avga sin utredning. Forskriftsforslaget var imidlertid sendt på høring, og Domstolkommisjonen uttaler at det prinsipielt sett er grunn til å stille spørsmål om loven i det hele tatt bør gi den utøvende makt en adgang til å gi nærmere regler om saksfordelingen i domstolene. Etter Domstolkommisjonens syn harmonerer dette dårlig med overføringen av administrativ styring av domstolene fra Justis- og beredskapsdepartementet til Domstoladministrasjonen i 2002. Videre kan en slik adgang etter Domstolkommisjonens syn true domstolenes uavhengighet dersom rettsstaten skulle møte urolige tider. Kommisjonen understreker samtidig at saksfordelingen mellom rettsstedene i rettskretsen og saksfordelingen mellom dommerne i rettskretsen er to separate forhold. Mens det i lys av prinsippet om uavhengighet kan være betenkelig at den utøvende makt regulerer saksfordelingen mellom dommerne, kan det etter Domstolkommisjonens syn argumenteres for at lovgiver bør kunne la den utøvende makt regulere hvor saker skal avvikles innenfor en rettskrets med flere rettssteder. Domstolkommisjonen peker på at dette har en side til domstolstrukturen, herunder antall tinghus og lokaliseringen av disse, og at dette tradisjonelt har vært ansett for å være utpreget politiske spørsmål.

Domstolkommisjonen viser til at det for lagmannsrettene er skilt mellom fordeling av saker mellom dommere og fordeling av saker mellom rettssteder, jf. domstolloven § 11 femte ledd og § 18. Prinsipielt sett er det etter Domstolkommisjonens syn gode grunner til å ha et slikt skille i loven også for tingrettenes del. Kommisjonen peker på at det isolert sett tilsier at en regulering av saksfordelingen mellom rettssteder bør forankres i domstolloven § 25 heller enn i forskrift med hjemmel i § 19. På den annen side viser Domstolkommisjonen til at forskriftsregulering gir rom for atskillig større fleksibilitet, noe det kan være behov for på dette området. Domstolkommisjonen anser det ikke som naturlig å konkludere rundt disse spørsmålene, ettersom NOU 2019: 17 Domstolstruktur fortsatt var på høring på tidspunktet for kommisjonens vurderinger. Derfor fremmer kommisjonen heller ikke et formelt forslag om å oppheve domstolloven § 11 femte ledd og § 19 femte ledd. Kommisjonen understreker imidlertid at det er prinsipielle betenkeligheter ved disse bestemmelsene. Utgangspunktet etter Domstolkommisjonens syn er at domstolleder ved saksfordelingen bør rette seg etter rettsregler i lov, og ikke instrukser fra den utøvende makt. Dersom saksfordeling mellom rettssteder i rettskretsen skal reguleres, bør det skje i lov og ikke i forskrift.

Domstolkommisjonen påpeker at det i en struktur med flere bemannede rettssteder vil være en viss risiko for at saksfordelingen mellom rettsstedene indirekte også påvirker saksfordelingen mellom dommerne, noe som i så fall vil gjøre det mer betenkelig at reglene er gitt av den utøvende makt. Ved små rettssteder som har få dømmende årsverk, vil det være uheldig om saksfordelingen mellom dommere skjer lokalt. Domstolkommisjonen mener at det vil undergrave både tilfeldighetsprinsippet og mulighetene for å gjennomføre moderat spesialisering. I en slik struktur ville det etter Domstolkommisjonens syn bli desto viktigere at saker først fordeles blant dommerne i rettskretsen og deretter fordeles til de ulike rettsstedene. Den økte reisebelastningen dette vil medføre for dommerne vil etter Domstolkommisjonens syn være nødvendig, dersom formålene bak større rettskretser skal realiseres.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

I sitt høringssvar til høringen om endringer i domstolstruktur 26. januar 2022 viser Domstoladministrasjonen til at regelen om sakenes geografiske tilhørighet er en grunnleggende forutsetning som bør komme til uttrykk i loven, og foreslår at regelen i forskrift 19. mars 2021 nr. 762 om fordelingen av sakene i domstolene § 2 inntas i domstolloven. I høringssvaret til NOU 2020: 11 uttaler Domstoladministrasjonen:

«Når det gjelder saksfordelingen i rettskretser med flere rettssteder er det et spørsmål om hvorvidt tilfeldighetsprinsippet bør praktiseres for hele rettskretsen, eller om det er tilstrekkelig at saker fordeles tilfeldig blant dommerne som er tilknyttet samme rettssted. Det følger av forskrift av 19. mars 2021 nr. om 762 om fordeling av sakene i domstolene at saker i tingrettene og jordskifterettene skal behandles på rettsstedet i den delen av rettskretsen hvor sakene geografisk hører hjemme, samt at saker kan behandles andre steder i rettskretsen når det er hensiktsmessig. Formelt vil alle dommerne ved rettskretsen kunne behandle saker innenfor hele rettskretsen uavhengig av hvilket rettssted de er fast tilknyttet.

Domstoladministrasjonen er enig med Domstolkommisjonen i at det i utgangspunktet vil være uproblematisk å foreta en saksfordeling etter tilfeldighetsprinsippet begrenset til rettsstedet, i alle fall der rettsstedet har mange nok dommere til at tilfeldig saksfordeling vil få reell betydning. På mindre rettssteder med få dommere vil tilfeldighetsprinsippet miste sin betydning dersom saker fortrinnsvis skal tildeles dommere som er fast tilknyttet rettsstedet. Samtidig vil det være lite hensiktsmessig dersom det ved sakstildelingen ikke tas hensyn til hvor dommerne har sitt faste arbeidssted.

Domstoladministrasjonen mener at tilfeldighetsprinsippet av den grunn bør avveies mot hensynet til å skape en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne, dommernes faste arbeidssted og en effektiv saksavvikling. På områder hvor domstolen praktiserer spesialisering er Domstoladministrasjonens oppfatning at dette bør omfatte hele rettskretsen.»

I sitt høringssvar til NOU 2020: 11 fremhever Landsorganisasjonen i Norge at:

«[…] det er sentralt at hovudregelen i den nye forskrifta av 19. mars 2021 om fordelinga av sakene i domstolane blir fylgt i størst mogeleg grad. Den er at sakene skal handsamast på rettsstaden der sakene geografisk høyrer heime, altså på rettsstaden til domstolen der saka høyrer heime i dag/før domstolsreforma trer i kraft.»

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling mener at saksfordelingen i utgangspunktet bør skje blant alle dommerne i rettskretsen, men er enig med Domstolkommisjonen i at sakene kan fordeles til den enkelte avdeling basert på geografisk tilhørighet, og deretter til den enkelte dommer basert på tilfeldighet, under forutsetning av at rettsstedene er organisert som avdelinger av en viss størrelse. Organisasjonen påpeker at eventuelle ordninger som etableres i de enkelte domstolene i denne forbindelse, må gjøres offentlig kjent. Organisasjonen uttaler videre:

«[…] at de eksisterende hjemlene for forskrifter i domstolloven § 11 femte ledd og § 19 femte ledd bør oppheves. Den utøvende myndighet bør ikke ha adgang til å fastsette nærmere regler om saksfordelingen i domstolen. Selv om forskriften er ment brukt mellom ulike rettssteder og ikke mellom enkeltdommerne, peker ICJ på at domstolstrukturen innebærer at enkelte rettskretser er bemannet med svært få dømmende årsverk.»

Søndre Østfold tingrett er betenkt over en ordning som innebærer at saker først fordeles blant dommerne i rettskretsen, og deretter fordeles til de ulike rettsstedene. Domstolen uttaler:

«Hensynet til tilfeldighetsprinsippet bør ikke gå foran hensynet til effektiv utnyttelse av dommerressursene og en smidig saksavvikling. At det daglig skal være et stort antall dommere som reiser mellom rettsstedene, når de i stedet kunne bruke reisetiden til å arbeide med saksforberedelse eller utforming av domsgrunner, er vanskelig å forsvare ut fra hensynet til en effektiv ressursutnyttelse. Det bør være åpning for bytte av saker mellom dommere og at saker kan legges til et annet rettssted der de i utgangspunktet geografisk hører hjemme.»

Til saksfordelingen i rettskretser med flere rettssteder, påpeker Barneombudet en forventning om:

«[…] at departementet vurderer korleis man kan leggje til rette for moderat spesialisering og erfaringsutveksling mellom dommarar som skal behandle barnesaker innanfor same rettskrets. Det må også sikrast at barnesakene berre behandlast av dommarar som er knytt til eit barnefagleg miljø.»

Advokatforeningen mener prinsippene for saksfordeling må være de samme i rettskretser med flere rettssteder, og at det ikke skal ha betydning hvor en dommer har bosted eller fast kontorsted.

Bergen tingrett er enig i at domstolenes uavhengighet fra den utøvende makt tilsier at en bestemmelse om saksfordeling i rettskretser med flere rettssteder bør lovfestes og ikke gis som en instruks fra regjeringen.

3.2.4 Departementets vurdering

Det er forutsatt i Innst. 134 L (2020–2021) Innstilling fra justiskomiteen om Endringer i domstolloven (domstolstruktur) og følger av forskrift 19. mars 2021 nr. 762 om fordelingen av sakene i domstolene § 2 første ledd at saker i tingrettene og jordskifterettene skal behandles på rettsstedet i den delen av rettskretsen hvor sakene geografisk hører hjemme. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at den foreslåtte bestemmelsen om saksfordeling i domstolloven § 19 femte ledd som utgangspunkt skal praktiseres på det enkelte rettsstedet, fremfor i rettskretsen som helhet.

Den enkelte dommer skal etter dagens ordning ha et hovedarbeidssted, men det må påregnes tjeneste ved alle rettsstedene. Ettersom dommerne skal «tilhøre» et bestemt rettssted, mener departementet at det vil bære galt av sted dersom saker skal fordeles tilfeldig mellom alle dommere i hele rettskretsen. En slik løsning vil innebære at den enkelte dommer må forvente å behandle saker på andre rettssteder i rettskretsen på lik linje med der vedkommende har sitt kontorsted, noe som vil medføre mer reising og antagelig mindre effektiv saksavvikling.

Departementet mener at det i utgangspunktet vil være uproblematisk å fordele saker etter tilfeldighetsprinsippet begrenset til rettsstedet. Departementet erkjenner at saksfordelingen i praksis vil være noe mindre tilfeldig ved mindre rettssteder med få dommere. Samtidig vil det, som Domstoladministrasjonen uttaler i sin høringsuttalelse, være lite hensiktsmessig dersom det ved saksfordelingen ikke tas hensyn til hvor dommerne har sitt faste arbeidssted. Som Søndre Østfold tingrett påpeker i høringen, bør hensynet til effektiv ressursutnyttelse veie tungt. Departementet er enig i at det ville være vanskelig å forsvare at det på grunn av saksfordelingsreglene daglig skulle være et stort antall dommere som måtte reise mellom rettsstedene, når de i stedet kunne ha brukt reisetiden til å arbeide med saksforberedelse eller å skrive avgjørelser. Departementet viser også til forskrift 19. mars 2021 nr. 762 om fordelingen av sakene i domstolene § 2 annet ledd, hvor det er fastsatt at saker kan behandles på andre rettssteder i rettskretsen når det er hensiktsmessig. I samme forbindelse viser departementet til at det kan settes rett i andre lokaler enn rettslokaler når det er hensiktsmessig, jf. domstolloven § 25 fjerde ledd.

Som Domstolkommisjonen påpeker i NOU 2020: 11 punkt 15.6.6, er det vanskelig å gi én oppskrift på praktiske løsninger som passer for de rettskretsene hvor tilfeldighetsprinsippet blir stående i spenn mot hensynet til effektiv ressursutnyttelse. Departementet antar at det er hensiktsmessig at domstolene selv fastsetter egne systemer og rutiner som balanserer de kryssende hensynene ved fordelingen av sakene, innenfor de rammene departementets forslag til regulering av saksfordelingen tillater. For å videreføre rettstilstanden når det gjelder saksfordeling i rettskretser med flere rettssteder og sikre konsistens i regelverket, foreslår departementet at forskrift 19. mars 2021 nr. 762 om fordelingen av sakene i domstolene oppheves, og at de relevante bestemmelsene i denne flyttes til domstolloven § 25 femte ledd. Departementet viser i den forbindelse til Domstoladministrasjonens høringsuttalelser. En slik løsning vil harmonere med det som gjelder for lagmannsrettene, jf. domstolloven § 18 første ledd tredje punktum, som bestemmer at en ankesak som utgangspunkt skal behandles på rettsstedet hvor saken «hører hjemme», det vil si i det lagsognet der rettsmøtet i første instans ble holdt, jf. Ot.prp. nr. 25 (1994–95) side 12. Departementet foreslår samtidig at nåværende femte ledd blir fjerde ledd, og at regelen i nåværende § 25 fjerde ledd videreføres som en del av femte ledd, slik at reglene om hvor saker skal behandles og hvor rett kan settes, samles i det siste leddet i bestemmelsen. Det er forutsatt at de organisatoriske bestemmelsene om tingrettene i domstolloven §§ 19 til 25 også gjelder for jordskifterettene, jf. jordskifteloven § 2-2 og uttalelsene i Prop. 101 L (2012–2013) punkt 7.1.3, og endringene i § 25 vil dermed gjelde også for jordskifterettene.

Departementet foreslår å oppheve forskriftshjemlene i domstolloven § 11 femte ledd og § 19 femte ledd. Domstolkommisjonen fremmet ikke et formelt forslag om dette, men departementet viser til kommisjonens uttalelser om at det er prinsipielle betenkeligheter ved at den utøvende makt kan instruere om saksfordelingen i domstolene, se punkt 3.2.2 ovenfor og NOU 2020: 11 punkt 15.6.7. Departementet viser også til Domstolkommisjonens bemerkning i NOU 2020: 11 punkt 15.6.7 om at forskriftshjemmelen i § 19 femte ledd harmonerer dårlig med overføringen av administrativ styring av domstolene fra Justis- og beredskapsdepartementet til Domstoladministrasjonen i 2002. Videre viser departementet til høringsuttalelsen fra Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling. Stortinget vil fortsatt på vanlig måte kunne gi regler om saksfordelingen i domstolene gjennom lovvedtak. Departementets forslag til femte ledd i § 11 og § 19 erstatter etter dette forskriftskompetansen etter de någjeldende bestemmelsene, se punkt 3.1.6 over og merknadene til disse bestemmelsene.

3.3 Kongens kompetanse etter domstolloven § 20 første ledd

3.3.1 Gjeldende rett

I tillegg til forskriftshjemlene i domstolloven § 11 femte ledd og § 19 femte ledd, som omtalt i punkt 3.2.4 ovenfor, inneholder også § 20 en bestemmelse som legger kompetansen til å regulere saksfordelingen til Kongen. Det fremgår av domstolloven § 20 første ledd at «Kongen kan bestemme, at en eller flere av tingrettenes forretningsgrener skal styres selvstændig av en eller flere av dommerne eller henlægges til særskilte embedsmænd.»

Bestemmelsen gir hjemmel til å opprette særskilt skifterett og namsrett eller annen domstol med særskilt saksområde, med en særskilt utpekt embetsmann som leder, jf. Anders Bøhn, Domstolloven. Lovkommentar, note 1 til § 20, juridika.no. Slike domstoler har tidligere vært opprettet i Bergen, Stavanger, Trondheim og Oslo ved kongelig resolusjon. Etter 2006 har det kun eksistert én særdomstol for behandling av visse saker: Oslo byfogdembete. Oslo byfogdembete opphørte som egen domstol ved ikrafttredelsen av forskrift 22. januar 2021 nr. 163 om inndelingen av rettskretser og lagdømmer. Oslo har nå kun én alminnelig domstol i første instans: Oslo tingrett. Rettskretsen dekker Oslo kommune og har rettssted i Oslo, jf. forskriften § 9.

Domstolloven § 20 første ledd er imidlertid ikke begrenset til å gi hjemmel for å opprette spesialiserte embeter. Første del av bestemmelsen må forstås slik at den også gir hjemmel til å gi nærmere regler om spesialisering innenfor dommerkorpset, ved at den gir regjeringen adgang til å la noen typer saker behandles av bestemte dommere i domstolen, jf. Anders Bøhn, Domstolloven. Lovkommentar, note 2 til § 20, Juridika.no med videre henvisninger. Det er derfor antatt at domstolloven § 20 første ledd setter visse skranker for domstolleders adgang etter § 19 til å beslutte vidtrekkende og varige former for spesialisering ved saksfordelingen, jf. NOU 2020: 11 punkt 15.6.7 med videre henvisning til Domstoladministrasjonen, LOK-prosjektet, delrapport nr. 11: Spesialisering. Forholdet mellom Kongens kompetanse etter § 20 første ledd og domstolleders kompetanse etter § 19 er med andre ord noe uklart i dag. Domstolkommisjonen legger imidlertid til grunn at domstolloven § 20 første ledd ikke kan tolkes slik at regjeringens kompetanse til å la noen typer saker behandles av bestemte dommere innen domstolen, er til hinder for at domstolleder gjennomfører moderat spesialisering ved saksfordelingen, se NOU 2020: 11 punkt 15.6.7. Moderat spesialisering er ordninger for saksfordelingen som åpner for at en begrenset del av dommeres portefølje forbeholdes særskilte sakstyper, se utredningen punkt 23.2.4.

3.3.2 Domstolkommisjonens forslag

Domstolkommisjonen foreslår å oppheve domstolloven § 20 første ledd. Kommisjonen viser til at det er prinsipielt betenkelig at den utøvende makt skal ha adgang til å sette grenser for domstolleders kompetanse ved saksfordelingen. Etter kommisjonens syn er det heller ingen grunn til å videreføre regjeringens adgang til å opprette spesialiserte embeter ved kongelig resolusjon i fremtiden. Kommisjonen viser til forslaget i NOU 2019: 17 punkt 12.5 om å slå sammen Oslo byfogdembete og Oslo tingrett, som senere er gjennomført.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Domstoladministrasjonen og Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling har uttalt seg om forslaget. Begge støtter Domstolkommisjonens forslag om å oppheve domstolloven § 20 første ledd.

Domstoladministrasjonen viser til at:

«[…] den utøvende makt ikke bør ha adgang til å sette grenser for domstolleders kompetanse ved saksfordelingen. Siden kommisjonen avga sin NOU har Stortinget blitt forelagt Regjeringens forslag til endringer i domstolstrukturen, som med mindre presiseringer ble vedtatt. Oslo tingrett og Oslo byfogdembete vil fra 26. april 2021 være én fullfaglig domstol. Dette medfører at det etter dette tidspunktet ikke vil være særskilte skifteretter eller namsretter (byfogdembeter) i Norge.»

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling tiltrer Domstolkommisjonens uttalelse om at domstolleder ved saksfordelingen bør rette seg etter rettsregler i lov og ikke instrukser fra den utøvende makt. Organisasjonen støtter på denne bakgrunn forslaget om å oppheve domstolloven § 20 første ledd.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Domstolkommisjonen i at domstolloven § 20 første ledd bør oppheves. Departementet har merket seg at høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet støtter forslaget. Departementet er enig i at det er prinsipielt betenkelig at den utøvende makt alene skal ha mulighet til å begrense domstolleders kompetanse ved saksfordelingen. Etter departementets syn bør spesialisering innad i dommerkorpset i den enkelte domstol besluttes av domstolleder, og eventuelt gjennom føringer i lov. Når det gjelder regjeringens adgang til å opprette spesialiserte embeter, viser departementet til at det ikke er noen slike spesialiserte embeter i de alminnelige domstolene i dag, etter at Oslo byfogdembete ble innlemmet i Oslo tingrett ved forskrift 22. januar 2021 nr. 163 om inndelingen av rettskretser og lagdømmer § 9. Etter departementets syn bør eventuelle fremtidige opprettelser av spesialiserte embeter skje ved lovvedtak, ikke ved kongelig resolusjon. Dette vil gi slike endringer i domstolstrukturen en bredere demokratisk legitimitet.