12 Geografisk virkeområde
12.1 Gjeldende rett
Voldsoffererstatning ytes i utgangspunktet bare når voldshandlingen har funnet sted her i riket, jf. voldsoffererstatningsloven § 2 første ledd. «Riket» omfatter også Svalbard, om bord på norsk fartøy, boreplattform, luftfartøy eller på innretning eller anlegg for utforskning eller utnytting av undersjøiske naturforekomster på den norske delen av kontinentalsokkelen. Det stilles ingen krav om at den voldsutsatte eller skadevolderen er bosatt i Norge så lenge handlingen har skjedd her.
Etter voldsoffererstatningsloven § 2 andre ledd ytes det dessuten voldsoffererstatning for handlinger i utlandet «når særlige grunner tilsier det» dersom den voldsutsatte hadde bopel i riket på hendelsestidspunktet. I forarbeidene uttaler departementet følgende om bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 10 (2007–2008) punkt 3.12 side 28:
«Departementet bemerker at en av begrunnelsene for voldsoffererstatningsordningen er en erkjennelse av ansvaret for å sikre individet mot voldsovergrep i Norge. Hovedregelen bør derfor være at det ikke ytes erstatning for skader påført i utlandet.
I en del tilfelle vil det imidlertid kunne virke støtende å stille skadelidte utenfor den norske ordningen. Det kan være dersom vedkommende land ikke har noen erstatningsordning som skadelidte kan påberope seg og den skadevoldende handlingen har tilknytning til et norsk miljø. Erstatning bør ikke gis dersom søkeren ikke har bopel her eller annen særlig tilknytning til Norge på skadetidspunktet.»
Ved avgjørelsen av om den voldsutsatte hadde «bopel i riket,» skal det særlig ses hen til reglene i folkeregisterloven. Det er ikke avgjørende om den voldsutsatte er registrert som bosatt i Norge eller utflyttet i folkeregisteret, det er de reelle forholdene som må være avgjørende, jf. Borgarting lagmannsretts dom 23. januar 2019 (LB-2018-16549), jf. ENV-2016-3721-2.
Nemnda har i vurderingen av om det foreligger «særlige grunner» blant annet lagt vekt på om hendelseslandet har en tilsvarende erstatningsordning, skadens alvor, om den voldsutsatte har tilknytning til et norskt miljø og utenlandsoppholdets varighet, se for eksempel ENV-2016-3721-2 og ENV-2013-1727. Bestemmelsen har gradvis blitt tolket mer og mer liberalt. I dag gis det normalt voldsoffererstatning til personer med fast bopel i Norge som blir utsatt for alvorlige voldshandlinger ved kortere opphold i utlandet, med mindre landet der handlingen skjedde har en voldsoffererstatningsordning som dekker de samme erstatningspostene som norsk ordning. Mange land har en voldsoffererstatningsordning som dekker erstatning for skade på person og menerstatning, men ikke oppreisning. Da må den voldsutsatte kreve erstatning for erstatning for skade på person og menerstatning i hendelseslandet, men kan kreve oppreisning etter den norske voldsoffererstatningsordningen.
12.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet at ny ordning skal gjelde for alle handlinger skjedd i Norge, uavhengig av om den voldsutsatte er bosatt her. Videre foreslo departementet at det skal gis erstatning for handlinger skjedd i utlandet dersom straffesaken er behandlet ved norske domstoler. Det ble foreslått at det i disse sakene utelukkende skal utbetales erstatning til de voldsutsatte som har bosted i Norge, men departementet skisserte også en alternativ løsning der utenlandske borgere i disse sakene kan få utbetalt voldserstatning, men utelukkende få dekket erstatning for økonomisk tap, det vil si erstatning for skade på person.
Ved drøftelsen av spørsmålet om erstatning til personer utsatt for volds- eller seksuallovbrudd i Norge, vurderte departementet om det burde innføres en unntaksregel for saker der verken skadevolderen eller den voldsutsatte har tilknytning til Norge, og det er tilfeldig at handlingen skjedde på norsk jord. Departementet uttalte, jf. punkt 14.4 side 93:
«Departementet legger til grunn at Europeisk konvensjon om erstatning til voldsofre artikkel 3 er til hinder for å begrense ordningen for statsborgere fra stater som er part i konvensjonen. Et alternativ kan være å oppstille en unntaksbestemmelse om at erstatning ikke gis dersom skadelidte ikke er statsborger i noen av konvensjonslandene og har så liten tilknytning til Norge at det ikke er rimelig at skaden skal betales av staten. Lignende unntaksbestemmelser finnes både i svensk og finsk rett. Departementet kan foreløpig ikke se hvordan en slik unntaksregel skal kunne inntas, uten at det vil føre til at alle saker må behandles av Kontoret for voldsoffererstatning. Hensynet til en enkel og forutberegnelig ordning der skadelidte automatisk skal kunne få utbetalt den samme erstatningen som skadevolder er dømt til å betale, taler klart mot å innta en slik unntaksregel. Departementet antar dessuten at kravet om at det må foreligge dom om erstatning mot skadevolder, jf. punkt 8.5, langt på vei vil hindre at ordningen blir for vidtrekkende.»
For handlinger skjedd i utlandet, påpekte departementet at den norske stat har liten eller ingen mulighet til å forhindre volds- eller seksuallovbrudd i utlandet, at saksbehandlingen for utenlandssakene er ressurskrevende og oftest ender med avslag, samt at den norske staten har få muligheter til å kreve inn penger fra skadevolderne i andre land. Departementet la til at det kan synes rimelig at de som reiser utenfor eget lands territorium selv tar risikoen for eventuelle økonomiske tap de kan bli påført på reise, og at forsikringer, trygdeytelser og andre offentlige velferdstilbud normalt vil dekke store deler av tapet.
Departementet redegjorde deretter for når norske domstoler har adgang til å behandle straffesaker for handlinger skjedd i utlandet, og pekte på at denne adgangen i praksis oftest blir benyttet når sakene er av grovere karakter og de straffbare handlingene er begått både i Norge og i utlandet. Det kan da være vanskelig å skille ut den delen av erstatningen som er tilkjent for handlinger begått i utlandet.
Departementet foreslo at den som har blitt tilkjent erstatning i en straffesak behandlet ved en norsk domstol skal kunne få erstatning, selv om handlingen har skjedd i utlandet. Departementet påpekte at saker som har relativt sterk tilknytning til Norge da vil omfattes av ordningen, og at man unngår urimelige og kompliserte sondringer i saker der domstolene har tilkjent erstatning for handlinger skjedd både i Norge og i utlandet, og legger til rette for automatisk saksbehandling.
Departementet drøftet deretter om også de utenlandske voldsutsatte tilkjent erstatning i en straffesak behandlet ved norske domstoler bør få erstatning fra staten, eller om ordningen bare bør gjelde for voldsutsatte bosatt i Norge. Departementet viste til at spørsmålet har vært diskutert i saker der nordmenn betaler for seksuelle overgrep mot barn i fattige land, og uttalte, jf. punkt 14.4 side 95:
«Det har tidvis vært mye oppmerksomhet rundt slike nettovergrep. Flere av disse sakene behandles av norske domstoler, se for eksempel TBERG-2018-51923/LG-2019-43211 og TBERG-2019-31526-2/ LG-2019-134901-2. Sakene gjelder både handlinger begått i Norge ved hjelp av internett og medvirkning til straffbare handlinger begått i utlandet. Barna det er snakk om er utsatt for alvorlige straffbare handlinger foretatt eller initiert av norske statsborgere. Dersom en norsk domstol dømmer skadevolder til å betale erstatning til utenlandske barn, og skadevolder ikke kan betale for seg, kan det synes rimelig at den norske stat betaler erstatningen. Departementet ser imidlertid også betenkeligheter ved en slik løsning. Barna blir normalt tilkjent oppreisning, det vil si erstatning for ikke-økonomisk tap, og beløpene vil typisk ligge på mellom 100 000 og 250 000 kroner. Det representere store verdier i land som Filippinene og Thailand. Ut fra beløpene oppgitt i TBERG-2018-51923, tilsvarte 200 000 kroner 14,5 årslønner for en gjennomsnittlig filippinsk arbeider. Gjerningspersonene utnytter familier som lever i svært trange kår. Dersom det å la sine barn bli seksuelt misbrukt kan medføre at barna mottar oppreisning fra den norske staten tilsvarende 14,5 årslønner, er departementet bekymret for at det i seg selv kan være en motivasjon til å godta slike overgrep. Dersom staten ved å utbetale penger til barna indirekte medvirker til at flere barn i fattige land blir utsatt for seksuelle overgrep via internett, er dette selvsagt problematisk. På denne bakgrunn har departementet store betenkeligheter med å la ny ordning dekke erstatning til utenlandske skadelidte når de er blitt tilkjent erstatning ved en norsk domstol. En mulig løsning kan være at staten dekker erstatning for skade på person (økonomisk tap), men ikke oppreisning og menerstatning til utenlandske voldsutsatte. Utvalget har foreslått at erstatning i disse tilfellene bare skal gis dersom skadelidte er barn. Mye taler for å gi barna et ekstra vern. Samtidig vil det da kunne oppstå saker der skillet mellom barn og voksne fremstår urimelig. Departementet har ikke eksakte tall på hvor mange slike saker som blir behandlet av norske domstoler. Departementets inntrykk er at det dreier seg om få saker. Dersom utbetaling i disse sakene skal begrense seg til erstatning av økonomisk tap, må det kunne legges til grunn at utgiftene blir beskjedne. Departementets foreløpige vurdering er derfor at en eventuell regel om å gi erstatning til utenlandske borgere utsatt for vold eller seksuelle overgrep i utlandet bør gjelde generelt og ikke bare for barn.»
12.3 Høringsinstansenes syn
Kontoret for voldsoffererstatning og Statens sivilrettsforvaltning er enige i forslaget om at ny lov, som i dag, bør gjelde for alle handlinger skjedd i Norge uavhengig av om den voldsutsatte er bosatt i Norge. Statens sivilrettsforvaltning skriver:
«Kriminalpolitiske hensyn tilsier at staten dekker tap som følge av straffbare handlinger skjedd i riket. Hensynet til en enkel og forutberegnelig ordning veier tyngst i avveiningen av behovet for unntaksregel i dette tilfellet.»
Kontoret for voldsoffererstatning og Juristforbundet gjør oppmerksom på at det mens lovforslaget var på høring kom ny praksis om bestemmelsen. Juristforbundet etterlyser klarere regler om hvilke handlinger som anses å ha «skjedd i riket» når handlingen har skjedd over internett og skriver:
«Erstatningsnemnda for voldsofre har i vedtak ENV-2020-1961 kommet til at straffbare handlinger har «funnet sted i riket», jf. voerstl. § 2 første ledd, dersom lovbryteren oppholdt seg i Norge da han foretok den straffbare handlingen. Saken gjaldt nettovergrep begått av en skadevolder som oppholdt seg i Norge, mens den skadelidte oppholdt seg i et annet skandinavisk land.»
Kontoret for voldsoffererstatning, Politidirektoratet og Statens sivilrettsforvaltning støtter forslaget om at det for å utbetale erstatning for handlinger skjedd i utlandet skal være et vilkår at straffesaken er behandlet av norske domstoler. Kontoret for voldsoffererstatning mener forslaget vil gi større likebehandling av utenlandssaker. Advokatfirmaet Salomon Johansen AS, Personskadeforbundet LTN og Stine Sofies Stiftelse er negative til forslaget. De mener det innebærer en betydelig svekkelse av gjeldende voldsoffererstatningsordning. Personskadeforbundet LTN mener nordmenn utsatt for volds- eller seksuallovbrudd i utlandet bør få dekket erstatningen etter norsk ordning uavhengig av om saken er behandlet av norske domstoler, og uavhengig av om den voldsutsatte kan få dekket erstatningen gjennom en voldserstatningsordning i handlingslandet. De skriver at de færreste voldsutsatte vil få full dekning gjennom en eventuell forsikring. Videre uttaler de:
«Departementets forslag synes å være begrunnet i at en utvidelse av ordningen vil innebære en voldsom økning i erstatningsutbetalinger. Personskadeforbundet etterlyser faktabasert grunnlag for en slik påstand. Det tales også om at man ikke har kontroll på eller kan forhindre kriminelle handlinger i utlandet, at ordningen vil medføre økt misbruk av ordningen mm. Også disse påstandene synes å mangle faglig underbygget grunnlag.»
Dersom departementet ikke går inn for å dekke erstatning til alle som blir utsatt for volds- eller seksuallovbrudd i utlandet, forslår Personskadeforbundet LTN at dekning i utlandet kan avgrenses til de mest alvorlige lovbruddene eller bare gjelde i noen land, for eksempel land tilknyttet voldsofferkonvensjonen.
Flere av høringsinstansene uttaler seg om departementets alternative forslag om å erstatte økonomisk tap, det vil si erstatning for skade på person, til utenlandske borgere utsatt for volds- eller seksuallovbrudd i utlandet. Både Kontoret for voldsoffererstatning, Politidirektoratet, Statens sivilrettsforvaltning, Fellesorganisasjonen Trøndelag, Kvinnegruppa Ottar og Stine Sofies Stiftelse ser at det, som beskrevet i høringsnotatet, er betenkeligheter ved å yte erstatning for ikke-økonomisk tap til utenlandske barn som blir utsatt for overgrep foretatt eller initiert av norske statsborgere. Flertallet av disse mener likevel departementet bør finne en løsning på problemet. Stine Sofies Stiftelse skriver:
«Stiftelsen ser at det er flere utfordinger med å yte erstatning til utenlandske barn som blir utsatt for overgrep foretatt eller initiert av norske statsborgere. Likevel mener vi det er viktig å likestille forpliktelsene Norge har ovenfor norske og utenlandske barn som blir utsatt for vold eller seksuelle overgrep. Vi har ingen umiddelbar løsning på hvordan en kan forhindre at erstatningsutbetaling blir et incentiv for flere overgrep, men vi mener dette burde utredes nærmere fremfor å begrense erstatningen til overgrepsutsatte barn til kun å dekke økonomisk tap.»
Statens sivilrettsforvaltning er skeptiske til at typetilfellet om barn i fattige land som er utsatt for overgrep setter en begrensning for alle utenlandske borgere. De stiller spørsmål ved om rettsstillingen til utenlandske barn som utsettes for alvorlige volds- eller seksuallovbrudd fra norske borgere er tilstrekkelig hensyntatt ved lovforslaget.
Kontoret for voldsoffererstatning trekker frem at inntektstaperstatning til barn beregnes etter standardiserte satser, jf. skadeserstatningsloven § 3-2 a, og at utenlandske barn utsatt for overgrep i utlandet derfor også vil kunne bli tilkjent betydelige beløp i erstatning for skade på person. Som løsning på utfordringene knyttet til å betale erstatning til utenlandske barn utsatt for overgrep i utlandet, mener de det bør vurderes om erstatning skal forvaltes av norsk vergemålsmyndighet til barnet fyller 18 år. Politidirektoratet mener at en mulig løsning på utfordringen kan være at støtten til disse barna gis som tilskudd gjennom utdanningssystemet eller lignende.
12.4 Departementets vurdering
Departementet foreslår at voldserstatningsloven skal gjelde når både den voldsutsatte og skadevolderen befant seg i Norge, eller på norske jurisdiksjonsområder, uavhengig av om den voldsutsatte er bosatt i Norge eller om vedkommende bare var på et kortvarig opphold i landet. Videre foreslår departementet at det skal gis erstatning for handlinger skjedd i utlandet dersom straffesaken er behandlet ved norske domstoler og handlingen skjedde mens den voldsutsatte var bosatt i Norge.
Som det fremgår av høringsnotatet punkt 14.3 side 90, har Politidirektoratet tidligere pekt på at det å betale erstatning til utenlandske tilreisende med kort opphold i Norge, vil kunne øke risikoen for misbruk av ordningen. Departementet har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å innføre en unntaksregel for saker skjedd i Norge der verken skadevolderen eller den voldsutsatte har tilknytning til Norge og det er tilfeldig at handlingen skjedde på norsk jord. Det har i høringen ikke kommet forslag til hvordan en unntaksregel skal kunne praktiseres, uten at det samtidig medfører at alle som skal få erstatning fra staten må gjennom en søknadsprosess, i stedet for at de som har dom kan få erstatningen utbetalt tilnærmet automatisk. At det, i motsetning til forslaget i høringsnotatet, ikke vil bli stilt krav om dom, jf. punkt 15, vil øke risikoen for misbruk av ordningen. I saker som skal behandles av Kontoret for voldsoffererstatning uten forutgående domstolbehandling, er det foreslått at erstatningen kan settes ned eller falle bort dersom det ikke er rimelig at staten utbetaler erstatning, for eksempel i saker der den voldsutsatte har utsatt seg selv for risiko ved å involvere seg i et kriminelt nettverk. Det vil minske risikoen for misbruk i saker der verken den voldsutsatte eller skadevolderen har tilknytning til Norge.
Som både Kontoret for voldsoffererstatning og Juristforbundet trekker frem, er det behov for å klargjøre hvorvidt det skal utbetales voldserstatning ved handlinger begått over internett. Departementet har merket seg at nemnda i ENV-2020-1961 har lagt til grunn at en handling skjedd over internett fra Norge er begått i Norge, og på den bakgrunn utbetalt full erstatning til en utenlandsk borger som befant seg i utlandet da overgrepet skjedde. Voldsoffererstatningsordningen ble opprettet for å gi erstatning for handlinger der både skadevolderen og den voldsutsatte oppholdt seg i Norge da handlingen skjedde. Det ble åpnet for å gi erstatning for handlinger i utlandet, men denne unntaksregelen var bare ment å gjelde i saker som hadde særlig nær tilknytning til Norge, og bare dersom den voldsutsatte hadde bopel i Norge. Dersom ny lov skal gjelde for alle voldsutsatte som er utsatt for handlinger begått over internett mens de befant seg i utlandet, uavhengig av den voldsutsattes tilknytning til Norge, vil den norske ordningen i prinsippet bli utvidet til å gjelde over hele verden. Departementet har ikke tall på hvor mange flere som da vil ha rett til erstatning fra staten, men det kan potensielt innebære en kraftig utvidelse av ordningen. Departementet mener derfor det vil være problematisk å foreslå en slik utvidelse. Den norske stat har først og fremst ansvaret for å beskytte egne borgere på eget territorium. Hvis sakens tilknytning til Norge likevel er særlig sterk og det dreier seg om en særlig alvorlig handling, vil den voldsutsatte kunne få erstatning i medhold av den foreslåtte unntaksregelen om at de voldsutsatte bosatt i Norge kan få erstatning dersom straffesaken ble behandlet av en norsk domstol. Til dette kommer at handlinger skjedd over internett reiser flere problemstillinger. Som påpekt i høringsnotatet, mener departementet at det er store betenkeligheter knyttet til å la voldserstatningsloven gjelde fullt ut for handlinger begått mot utenlandske barn utsatt for overgrep i fattige land. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det i utgangspunktet bør være et vilkår for å få voldserstatning at både skadevolderen og den voldsutsatte fysisk har befunnet seg i Norge eller på norsk jurisdiksjonsområde da handlingen skjedde. Departementet mener en slik regel er i tråd med voldsofferkonvensjonen artikkel 3 om at «[e]rstatning skal betales av den staten på hvis territorium forbrytelsen ble begått».
Når det gjelder forslaget om at det skal utbetales erstatning for handlinger skjedd i utlandet, dersom straffesaken er behandlet av norske domstoler og den voldsutsatte er bosatt i Norge, viser departementet til drøftelsen i høringsnotatet. I om lag halvparten av sakene der det i dag utbetales voldsoffererstatning for handlinger i utlandet, har handlingene skjedd både i utlandet og i Norge. Det utbetales voldsoffererstatning i underkant av 40 saker per år der handlingen utelukkende har skjedd i utlandet og straffesaken ikke er behandlet av norske domstoler. Det er med andre ord relativt få som får utbetalt erstatning for handlinger i utlandet etter dagens ordning og som ikke vil få det etter forslaget til ny lov. Departementet har ikke tall som viser hvor ofte nordmenn utsettes for volds- eller seksuallovbrudd i utlandet, slik Personskadeforbundet LTN etterlyser. Departementet har heller ikke anslag på hvor mange saker det vil kunne bli i fremtiden. At det er vanskelig å si noe om de økonomiske konsekvensene av en slik utvidelse, og at det potensielt kan være snakk om høye utgifter, taler etter departementets syn klart imot en slik utvidelse. Personskadeforbundet LTN skriver også at departementets påstand om at den norske staten ikke kan forhindre kriminelle handlinger i utlandet mangler «faglig underbygget grunnlag». Det følger av suverenitetsprinsippet at en stat har begrenset mulighet til å forebygge og rettsforfølge handlinger foretatt på et annet lands territorium. Dessuten har en stat begrenset mulighet til å beskytte sine egne borgere når disse befinner seg innenfor et annet lands territorium. Det er dermed naturlig at voldserstatningsordningen avgrenses mot handlinger som skjer i utlandet. Når det gjelder Personskadeforbundet LTN sitt forslag om å lage regler om at de mest alvorlige lovbruddene skal gi rett til erstatning selv om de har skjedd i utlandet, viser departementet til at det ved vurderingen av om en sak skjedd i utlandet skal strafforfølges i Norge, blant annet har betydning om det dreier seg om en særlig alvorlig handling. Slik vil personer bosatt i Norge som er utsatt for særlig alvorlige straffbare handlinger i utlandet, kunne få utbetalt voldserstatning. Personskadeforbundet LTN mener også at departementet bør vurdere om det skal gis erstatning dersom handlingen har skjedd i et land tilknyttet voldsofferkonvensjonen. Alle land som har ratifisert konvensjonen er forpliktet til å utbetale erstatning for handlinger skjedd på deres territorium til statsborgere fra stater som er part i konvensjonen, jf. voldsofferkonvensjonen artikkel 3.
Departementet har kommet til at staten ikke bør betale voldserstatning til utenlandske borgere som er utsatt for volds- eller seksuallovbrudd i utlandet. Spørsmålet ble grundig utredet i høringsnotatet. Som redegjort for i høringsnotatet punkt 14.4 side 95, er det etter departementets syn store betenkeligheter ved å la ny ordning dekke erstatning til de utenlandske voldsutsatte når de er blitt tilkjent erstatning ved en norsk domstol. Oppreisningsbeløp etter norsk rett representerer så store verdier i land som for eksempel Filippinene, at departementet er bekymret for at muligheten til å få en slik erstatning i seg selv kan være en motivasjon for foreldre til å godta overgrep. Alle høringsinstansene som har kommentert dette, har sagt seg enige i at det er en utfordring. Kontoret for voldsoffererstatning foreslår at erstatning til barn i utlandet kan forvaltes av norske vergemålsmyndigheter til barnet fyller 18 år. Den norske stat har imidlertid bare adgang til å oppnevne verge for forvaltning av midler for personer bosatt i utlandet dersom disse er norske statsborgere, jf. vergemålsloven § 98. Ingen av høringsinstansene har gitt sin tilslutning til departementets alternative forslag om at de utenlandske voldsutsatte kan få erstatning, men utelukkende for erstatning for skade på person. Kontoret for voldsoffererstatning har imidlertid påpekt at inntektstapserstatning til barn etter skadeserstatningsloven § 3-2 a ytes etter standardiserte satser og kan komme opp i et betydelig beløp. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at den norske stat ikke bør utbetale erstatning til utenlandske borgere utsatt for volds- eller seksuallovbrudd av nordmenn i utlandet.
Å opprette en særskilt tilskuddsordning for å ivareta utenlandske barn utsatt for seksuelle overgrep i utlandet, slik Politidirektoratet foreslår, faller utenfor rammene for en ny voldserstatningslov.