2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Voldsoffererstatningsloven
Etter lov 20. april 2001 nr. 13 om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven) § 1 første ledd betaler staten erstatning til den som har lidt «personskade som følge av en straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten». Det må foreligge klar sannsynlighetsovervekt for at den voldsutsatte har vært utsatt for handlingen, jf. voldsoffererstatningsloven § 3 fjerde ledd. Loven bygger på alminnelig erstatningsrett, men har en rekke særregler. Det er ikke et krav at saken mot den påståtte skadevolderen har blitt behandlet av domstolene. Det utbetales også voldsoffererstatning når straffesaken er henlagt.
Voldsoffererstatningsordningen ble opprettet som en billighetsordning i 1976, og var regulert i forskrift 11. mars 1976 om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling. Forskriften ble gitt anvendelse for handlinger skjedd fra og med 1975. I St.prp. nr. 39 (1975–76) Om bevilgning under kap. 424 i samband med innføring av en ordning om erstatning fra staten til ofre for straffbare handlinger avsnitt I punkt 1 side 1 står det:
«En dom som pålegger skadevolder å betale erstatning for skaden, har liten eller ingen verdi dersom det ikke er mulig å få betalt erstatningsbeløpet. Det er dette som er hovedbegrunnelsen for forslaget om å innføre en særordning, der staten påtar seg å yte erstatning til skadelidte i disse tilfellene.»
Hensikten var at ordningen skulle omfatte de som var utsatt for straffbare handlinger av en «viss voldsom karakter», jf. St.prp. nr. 39 (1975–76) avsnitt II punkt 5 bokstav b side 16. Staten skulle betale erstatningen i «den utstrekning det finnes rimelig», jf. voldsoffererstatningsforskriften § 1 og «med det beløp som finnes rimelig i det enkelte tilfelle», jf. voldsoffererstatningsforskriften § 6. I St.prp. nr. 39 (1975–76) avsnitt II punkt 4 side 14 drøftet departementet om det burde gis nærmere regler for ordningen:
«Departementet anser det klart at det bør gis regler både om vilkår for å få erstatning for skade voldt ved straffbar handling og om behandlingsmåten for slike saker. Men i og med at det foreslås etablert en billighetsordning, står man noe friere med hensyn til å fastsette de nærmere vilkår for å få erstatning. For eksempel har man antatt at det bør kunne åpnes en viss adgang til rimelighetsvurdering også om hvem som bør få erstatning av ordningen.»
Videre står det om hvilke handlinger ordningen bør omfatte, jf. St.prp. nr. 39 (1975–76) avsnitt II punkt 5 bokstav b side 15:
«Men problemet er å finne en adekvat og praktikabel begrensning. Betydningen av dette blir riktignok mindre når erstatningen skal tilkjennes og utmåles etter billighet. Forgåelsens art vil spille en vesentlig rolle når nemnda skal foreta denne rimelighetsvurderingen.»
Forskriften fra 1976 ble avløst av forskrift 23. januar 1981 nr. 8983 om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling (voldsoffererstatningsforskriften). Denne ble avløst av voldsoffererstatningsloven. I forarbeidene til loven uttalte departementet, jf. Ot.prp. nr. 4 (2000–2001) Om lov om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven) punkt 1 side 5:
«Samfunnet har både et ansvar for å søke å sikre individet mot voldsovergrep og et ansvar for å bidra til å reparere skadene der overgrep har funnet sted. I tillegg til at voldsutøveren har et ansvar for sine handlinger, er det også et samfunnsansvar å hjelpe den som blir rammet av en voldsforbrytelse. Voldsutøveren har ofte dårlig betalingsevne og ikke sjelden forblir gjerningspersonen ukjent. Voldsofre vil bli hjulpet et stykke på vei gjennom generelle støtteordninger som f.eks. sykepenger fra arbeidsgiver, sosiale trygde- og støtteordninger og forsikringer. Ikke sjelden vil det imidlertid gjenstå et udekket tap. Det er her ordningen med voldsoffererstatning fra staten kommer inn.»
Departementet uttalte videre i punkt 5.1 side 16:
«Når departementet likevel foreslår å videreføre og lovfeste ordningen med voldsoffererstatning fra staten, har imidlertid forslaget ikke bare en sosialpolitisk men også en kriminalpolitisk begrunnelse. En viktig statlig oppgave er å søke å forhindre kriminalitet. Der dette ikke lykkes, kan det anføres at staten bør sørge for at den som rammes av kriminalitet holdes økonomisk skadesløs. Et slikt ansvar vil imidlertid føre for vidt med tanke på straffbare handlinger generelt, f.eks. økonomisk kriminalitet, tyveri og skadeverk.
Etter departementets syn står statens ansvar for å forhindre voldsforbrytelser i en særstilling. Disse forbrytelsene representerer en direkte trussel mot folks liv og helse og krenker dermed de mest fundamentale rettsgodene i vårt samfunn. Der samfunnet i det enkelte tilfelle ikke lykkes i å forhindre slike handlinger, bør fellesskapet dekke det tap som personskaden fører med seg der dekning for tapet ikke kan oppnås på annen måte.
Det primære erstatningsansvaret for voldsforbrytelsen bør likevel fortsatt ligge hos den enkelte voldsforbryter. I likhet med straffansvaret anses erstatningsansvaret å ha en preventiv virkning som sammen med andre virkemidler kan bidra til å begrense voldskriminaliteten. I motsetning til straffansvaret gir erstatningsansvaret også økonomisk reparasjon til det enkelte voldsoffer. I et konfliktløsningsperspektiv kan det være en viktig faktor både for voldsofferet og voldsutøveren å oppleve at voldsutøveren gjør opp for seg økonomisk i den grad det er mulig. Voldsoffererstatningsordningen bør derfor i utgangspunktet være subsidiær i den forstand at staten bare bærer det endelige tapet dersom skadevolderen er ukjent eller ute av stand til å gjøre opp for seg.»
2.2 Behov for en ny lov
Voldsoffererstatningsregelverket er komplisert og vanskelig tilgjengelig. Årsakene til dette er flere. Da ordningen gikk fra å være en forskriftsfestet billighetsordning til en lovfestet rettighetsordning, ble de skjønnsbaserte reglene fra billighetsordningen i stor grad videreført. Voldsoffererstatningsmyndighetene må utøve et betydelig skjønn ved rettsanvendelsen og i vurderingen av om det skal tilkjennes erstatning. For eksempel har de som er utsatt for en handling som «krenker livet, helsen eller friheten» rett til voldsoffererstatning, jf. voldsoffererstatningsloven § 1 første ledd. Den nærmere avgrensningen av hvilke typer lovbrudd som oppfyller dette vilkåret er overlatt til praksis. Dersom det foreligger «særlige grunner» eller «særlige tilfeller», kan det også gjøres unntak fra det geografiske virkeområdet, anmeldelsesvilkåret og hovedregelen om at søsken ikke tilkjennes erstatning som etterlatt, jf. voldsoffererstatningsloven §§ 2, 3 og 7. Hva som kreves for at det foreligger «særlige grunner» eller «særlige tilfeller», er i stor grad overlatt til voldsoffererstatningsmyndighetene å avgjøre.
Voldsoffererstatningsloven ble endret både i 2008, 2009 og 2012. Samtidig er det gjort endringer i annet lovverk som voldsoffererstatningsloven viser til, for eksempel foreldelsesregelverket og skadeserstatningsloven. Tidspunktet for den skadevoldende handlingen avgjør hvilke regler som kommer til anvendelse i den enkelte sak, jf. voldsoffererstatningsloven § 19. Der det søkes om voldsoffererstatning på grunn av en handling som har funnet sted før loven trådte i kraft, behandles saken etter de materielle reglene i voldsoffererstatningsforskriften og de prosessuelle reglene i gjeldende lov. Tilsvarende gjelder for endringene som er gjort i voldsoffererstatningsloven, der overgangsreglene som hovedregel innebærer at saken må behandles etter vilkårene i lovteksten som gjaldt på handlingstidspunktet.
Selv om voldsoffererstatningsloven bygger på alminnelig erstatningsrett, avviker ordningen fra alminnelig erstatningsrett på en rekke punkter. Loven har blant annet delvis egne regler for hvem som kan få erstatning og hva man kan få erstatning for, egne regler for avkortning og fradrag, herunder en øvre og nedre grense, samt strengere praksis for hva som regnes som medvirkning.
Samlet har alt dette ført til et uoversiktlig og unødig komplisert regelverk. Den som søker om voldsoffererstatning vil ofte ikke kunne forutse sin rettsstilling ved å lese voldsoffererstatningsloven alene. Tidvis vil selv ikke en inngående analyse av nemndspraksis gi svar på om en sak faller innenfor ordningen. Når regelverket er uklart, blir også risikoen for forskjellsbehandling stor og ordningen kan oppleves urettferdig og uforutsigbar. Saksbehandlingen blir dessuten komplisert, og saksbehandlingstiden hos voldsoffererstatningsmyndighetene har blitt altfor lang. I 2020 måtte de voldsutsatte i gjennomsnitt vente i 420 dager fra de sendte inn søknad til Kontoret for voldsoffererstatning fattet vedtak i saken.
Departementet mener det er viktig å ha et regelverk som er enkelt og tydelig slik at de voldsutsatte lett kan sette seg inn i hvilke rettigheter de har. Et enkelt regelverk er også nødvendig for å få en effektiv saksbehandling, slik at de voldsutsatte raskt kan få utbetalt erstatningen fra staten. Det er dessuten viktig for at avgjørelsene skal få høy kvalitet og for at staten skal bruke minst mulig ressurser på saksbehandlingen. Loven bør gjenspeile at ordningen er opprettet for at staten skal tre inn og betale erstatning der skadevolderen er ukjent eller ikke kan gjøre opp for seg, og sikre at staten i størst mulig grad kan kreve regress fra skadevolderen.
2.3 NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar – voldskadeerstatning
Regjeringen oppnevnte 6. februar 2015 et utvalg for å foreta en samlet prinsipiell og lovteknisk gjennomgang av voldsoffererstatningsordningen. I mandatet pekte regjeringen blant annet på at det er nødvendig å få en enklere lov, slik at de voldsutsatte lett kan sette seg inn i hvilke rettigheter de har. Det var et mål at ordningen skulle bli mer treffsikker og effektiv.
Utvalget la 23. juni 2016 frem utredningen NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning. Utredningen ble sendt på høring 2. november 2016 med høringsfrist 1. mars 2017. Høringsbrevet, NOU 2016: 9, oversikt over høringsinstansene og høringssvar er tilgjengelig på www.regjeringen.no/id2517808.
2.4 Høringsnotat 4. september 2020 forslag til ny lov om erstatning fra staten til voldsutsatte
Etter å ha gjennomgått NOU 2016: 9 og høringsuttalelsene, var departementets vurdering at utvalgets forslag ikke inneholdt de nødvendige forenklingene. Det ble vist til at forslaget til ny lov i stor grad videreførte dagens ordning, men at den etter departementets syn gjorde loven ytterligere komplisert. I tillegg foreslo utvalget flere utvidelser av ordningen som departementet mente ikke var tilstrekkelig begrunnet.
For å få en enklere, mer effektiv og treffsikker lov, fant departementet det nødvendig å fremme andre og mer omfattende lovendringsforslag enn det som var foreslått i NOU 2016: 9. Departementet utredet derfor forslag til en helt ny lov.
2.5 Høringen
Departementet sendte 4. september 2020 høringsnotat med forslag til ny lov om erstatning fra staten til voldsutsatte på høring med frist 4. desember 2020.
Følgende høringsinstanser ble bedt om å uttale seg:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Barneombudet
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Domstoladministrasjonen
Erstatningsnemda for voldsofre
Fylkesmennene
Generaladvokaten
Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging
Kontoret for voldsoffererstatning
Kriminalomsorgsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norsk pasientskadeerstatning
Pasientskadenemnda
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Skatteetaten
Statens barnehus
Statens pensjonskasse
Statens sivilrettsforvaltning
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo
Politihøgskolen
Norges institusjon for menneskerettigheter
Sametinget
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Stortingets utvalg for rettferdsvederlag
Advokatforeningen
Akademikerne
Alternativ til Vold
Amnesty International Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Den norske tannlegeforening
DIXI Ressurssenter mot voldtekt
Fellesskap mot seksuelle overgrep
Finans Norge
Gatejuristen
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (UNIO)
Hovedorganisasjonen Virke
Internasjonal helse- og sosialgruppe
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkelig Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Krisesentersekretariatet
Kristoffer Inderberg Bastiansens minnefond
Kvinnefronten i Norge
Kvinnegruppa Ottar
Landsforeningen for voldsofre
Landsforeningen mot seksuelle overgrep
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
Norges Politilederlag
Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Politiets fellesforbund
Politijuristene
Redd Barna
Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA-senteret)
Rettspolitisk forening
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Senter for seksuelt misbrukte menn
Stiftelsen Fellesskap mot seksuelle overgrep
Stiftelsen Rettferd for taperne
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Telemark og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Troms
Voksne for Barn
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Yrkesskadeforsikringsforeningen
Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til forslaget:
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Oslo tingrett
Barneombudet
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Erstatningsnemnda for voldsofre
Kontoret for voldsoffererstatning
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage)
Norsk pasientskadeerstatning
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Skattedirektoratet
Statens pensjonskasse
Statens sivilrettsforvaltning
Norges institusjon for menneskerettigheter
Vardø kommune
Advokatfirmaet Salomon Johansen AS
Advokatforeningen
Bergen Familie Advokat AS
Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli
Den norske Dommerforening
DIXI Ressurssenter mot voldtekt
Fellesorganisasjonen
Fellesorganisasjonen Trøndelag
Foreldrenettverk mot mobbing
Gatejuristen
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Krisesenteret for Tromsø og omegn
Krisesentersekretariatet
Kvinnefronten i Norge
Kvinnegruppa Ottar
Landsforeningen for PTSD
Landsforeningen for voldsofre
Landsforeningen mot seksuelle overgrep
Magasinet ALTSÅ
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Nok.
Nok. Oslo
Norske Kvinners Sanitetsforening
Norsk Sykepleierforbund
Personskadeforbundet LTN
Pro Sentret
Reform – ressurssenter for menn
Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MiRA-senteret)
Rettspolitisk forening
ROSA
Stiftelsen Rettferd
Stine Sofies Stiftelse
Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Telemark og Støttesenter Mot Incest og Seksuelle Overgrep (Smiso) Troms
Alvilde Utgård, MSc victimology
Bjarte Askeland, lagdommer dr. juris og Arnt Erlend Skjefstad, lagdommer ph.d.jur.
Bloggkollektivet Maddam
Cecilie Stokvik Dahl
Erik Nadheim, ph.d.-stipendiat, juridisk fakultet, Universitetet i Oslo
Gry Vedal
Hanne Sofie Logstein
Kristine Øvergaard
Line Alice Ytrehus
Linn Nilsen
Linn Paule
Vivian Skaten Nesse
Yvonne Markussen
Anonym 1
Anonym 2
Anonym 3
Anonym 4
Anonym 6
Anonym 16
Anonym 21
Anonym 22
Anonym 24
Anonym 27
Anonym 33
Anonym 36
Femti privatpersoner har sendt inn høringsuttalelse der de gjengir deler av høringsuttalelsen til Kvinnefronten i Norge og støtter Kvinnefronten sine krav. Dette gjelder Anonym 7, Anonym 8, Anonym 9, Anonym 10, Anonym 11, Anonym 12, Anonym 13, Anonym 14, Anonym 15, Anonym 17, Anonym 18, Anonym 19, Anonym 20, Anonym 23, Anonym 25, Anonym 26, Anonym 28, Anonym 29, Anonym 30, Anonym 31, Anonym 32, Anonym 34, Anonym 35, Anonym 37, Anonym 38, Camilla Samsing, Caroline Bredesen, Emily Frydenlund, Gudveig Storhaug, Gunnhild Sofie Vestad, Guro Warhuus Samuelsen, Helene Berg Steensen, Helga G Valheim, Ingrid Rabbe Larsen, Ingvild Riiser, Irene Pedersen, Josefin Zachariassen, Kristin Rabbe Larsen, Kristin Westbye, Linn Solheim, Lucie Murphy, Mari Jonsson, Randi Oma Sele, Sigbjørn Leirdal, leder i Rød ungdom Sogn og Fjordane, Siri Kjenstadbakk, Sofie Fossli, Sunniva Leikanger Yndestad, Tale Hendnes, Tora Deglum og Torill Storhaug.
Følgende instanser har skrevet at de ikke vil inngi høringsuttalelse eller at de ikke har merknader til forslaget:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Norges Høyesterett
Kriminalomsorgsdirektoratet
Politihøgskolen