Prop. 40 L (2019–2020)

Endringer i utlendingsloven (utvidet adgang til utvisning m.m.)

Til innholdsfortegnelse

6 Departementets vurdering

6.1 Generelt

Som nevnt i avsnitt 2 har departementet gjennomgått utvisningsbestemmelsene for å vurdere hvilke endringer det kan være grunnlag for. Departementet ga 30. januar i år en instruks til UDI og politiet om at de på nærmere vilkår skal vurdere utvisning overfor utlendinger uten oppholdstillatelse ved straff for ordensforstyrrelser. På grunn av uttalelser i tidligere forarbeider om de politiske prioriteringene ved lovbrudd med lav strafferamme, har ikke handlingsrommet for bruk av utvisning i disse tilfellene blitt utnyttet tidligere. Nå er det instruert om at det på nærmere vilkår skal vurderes utvisning dersom en utlending straffes etter bestemmelser som gjelder ordensforstyrrelser i politiloven (§ 30, jf. § 7) eller straffeloven (§ 181).

I denne proposisjonen foreslår departementet å utvide adgangen til å utvise utlendinger med midlertidig eller permanent oppholdstillatelse.

I avsnitt 6.2 og 6.3 nedenfor drøfter departementet om det er grunn til å utvide adgangen til utvisning når det gjelder de konkrete lovovertredelsene som ble trukket frem i høringen.

I avsnitt 6.4 drøftes kravet til forholdsmessighet og i avsnitt 6.5 drøftes det om det i stedet for å utpeke nye konkrete lovovertredelser som skal kunne føre til utvisning, bør foreslås å senke det generelle kravet til strafferamme for utvisning av utlending med midlertidig oppholdstillatelse.

I avsnitt 6.6 behandles forslag til retting av mangel, redaksjonelle forbedringer mv.

6.2 Adgang til å vurdere utvisning ved enkelte seksuallovbrudd som i dag har for lav strafferamme til å kunne medføre utvisning

6.2.1 Utvisning av utlendinger som ikke er omfattet av EØS-regelverket

Departementet viser til høringsforslaget om adgang til å vurdere utvisning av utlendinger med midlertidig eller permanent oppholdstillatelse ved enkelte seksuallovbrudd som ikke har tilstrekkelig høy strafferamme til at de i dag kan føre til utvisning. Dette gjelder nærmere bestemt ved overtredelse av følgende bestemmelser i straffeloven:

  • § 297 (seksuell handling med noen som ikke samtykker)

  • § 298 (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd offentlig eller uten samtykke)

  • § 306 (avtale om møte med barn under 16 år med forsett om å begå seksuelt overgrep)

Departementet viser til den nærmere beskrivelse i avsnitt 4 ovenfor av hvilket gjerningsinnhold de ulike straffebestemmelsene dekker.

Ved enkeltstående handlinger som ligger nær den nedre grense for bestemmelsenes anvendelsesområde vil det i de fleste tilfeller være uaktuelt å vurdere en så alvorlig forvaltningsmessig reaksjon som utvisning av en utlending som har oppholdstillatelse.

Ved gjentatte overtredelser av de aktuelle lovbestemmelsene vil det derimot kunne være god grunn til å vurdere utvisning. F.eks. kan det være god grunn til å vurdere utvisning ved gjentatte tilfeller av blotting overfor forbipasserende i et turområde e.l. Slik adferd kan skape stor frykt og uro i et lokalmiljø. Det samme kan under gitte omstendigheter gjelde ved f.eks. gjentatte tilfeller av seksuell beføling av fornærmede som ikke samtykker.

Selv om det i praksis er sjeldent at utlendinger blir pågrepet for gjentatte overtredelser av de aktuelle lovbestemmelsene, er det fullt realistisk at slike tilfeller vil kunne forekomme. Det understrekes i denne forbindelse at reglene ikke bare har betydning for adgangen til utvisning av tredjelandsborgere, men også for adgang til utvisning av EØS-borgere som innvandrer årlig for kortere eller lengre tid, se nærmere i avsnitt 6.2.2 nedenfor. Selv om hver av innstramningsforslagene skulle få liten praktisk anvendelse, vil denne typen saker kunne skape stor oppmerksomhet. Det kan virke uheldig for tilliten til myndighetenes kontroll med innvandringen dersom en avskjærer utlendingsforvaltningen fra å kunne vurdere konkret om utvisning er forholdsmessig i de tilfellene som drøftes.

I tillegg til ved gjentatte overtredelser, vil det også ved enkeltstående grove overtredelser kunne være grunn til å treffe vedtak om utvisning dersom utlendingen ikke har sterk tilknytning til Norge ut over det som allerede følger av at utlendingen har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. F.eks. kan det tenkes grove tilfeller av avtale med barn under 16 år om å møtes for å begå seksuelt overgrep. Tilsvarende kan det tenkes enkeltstående tilfeller av blotting eller seksuell handling uten samtykke som skjer på en slik måte eller under slike omstendigheter at det kan skape alvorlig angst og traumer for den som utsettes for handlingene. Det kan også være grunnlag for berettiget frykt for at gjerningsmannen vil gjenta handlingene overfor andre. Dersom det gjelder en utlending uten spesielt sterk tilknytning, bør ikke myndighetene være avskåret fra å kunne vurdere utvisning før nye tilsvarende handlinger har funnet sted.

Departementet mener at det ikke har kommet noen tungtveiende innvendinger i høringen mot at overtredelse av straffeloven §§ 297, 298 og 306 skal kunne føre til utvisning også av utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Deparementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om at overtredelse av de nevnte straffebudene skal kunne føre til utvisning etter utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c og § 68 første ledd bokstav b.

Når det gjelder utlendinger som har permanent oppholdstillatelse er det særlig grunn til å fremheve at det må være tale om grove eller gjentatte overtredelser av de aktuelle bestemmelsene for at det skal bli aktuelt med utvisning. Se nærmere i avsnitt 6.4 om forholdsmessighetsvurderingen.

6.2.2 Utvisning av utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket

Endringen i utvisningsreglene i utlendingsloven §§ 67 og 68 som er foreslått i avsnittet ovenfor, har som følgevirkning at det også vil kunne vurderes utvisning for overtredelse av straffeloven §§ 297, 298 og 306 overfor en utlending som kan påberope EØS-regelverket, selv om vedkommende har oppholdsrett ut over tre måneder.1 Utvisning vurderes i så fall etter utlendingsloven § 122.

Som beskrevet i avsnitt 4.2 ovenfor, stilles det for utvisning etter EØS-regelverket krav til at det må være personlige forhold ved utlendingen som innebærer at vedkommende utgjør «en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn». Det må med andre ord kunne konstateres en klar risiko for gjentakelse eller for at utlendingen vil begå andre straffbare forhold av et visst alvor. Dette innebærer i praksis at det er langt vanskeligere å se for seg utvisning etter EØS-regelverket på grunnlag av et enkeltstående straffelovbrudd enn når utvisning vurderes etter utlendingsloven § 67 eller § 68. Dersom det derimot foreligger gjentatte lovbrudd kan dette være en klar indikasjon på fortsatt gjentakelsesfare.

Dersom utlendingen har varig oppholdsrett etter utlendingsloven § 115 (EØS-borger) eller § 116 (familiemedlem til EØS-borger), vil det i praksis være lite aktuelt med utvisning for overtredelse av de aktuelle straffelovbruddene, se beskrivelsen av de skjerpede vilkår for utvisning i avsnitt 3.2 ovenfor.

Departementet kan ikke se at det har innkommet noen vesentlige innvendinger i høringsrunden mot at en utvidelse av utvisningsgrunnene i §§ 67 og 68 bør føre til en strengere utvisningspraksis også etter § 122 i utlendingslovens EØS-kapittel.

6.3 Utvisning ved brudd på vegtrafikkloven

6.3.1 Utvisning av utlendinger som ikke er omfattet av EØS-regelverket

I høringsnotatet foreslo departementet en adgang til å utvise utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse for overtredelse av vegtrafikkloven. Forslaget til utvisningsgrunnlag var formulert som følger:

«når utlendingen for mindre enn ett år siden her i riket har sonet eller er ilagt straff for overtredelse av vegtrafikkloven.»

Det ble presisert i høringsnotatet at tiltaket i første rekke skulle gjelde overfor utlendinger som har begrenset tilknytning til Norge og hvor

  • utmålt straff ligger i øvre sjikt av strafferammen,

  • overtredelsen inngår som ett av flere lovbrudd, eller

  • utlendingen tidligere er straffet.

Når det gjelder de de mest alvorlige overtredelsene av vegtrafikkloven som f.eks. meget grove fartsoverskridelser, kjøring i sterkt ruspåvirket tilstand, fastholder departementet at det kan være god grunn til å vurdere utvisning. Dette gjelder også for slike alvorlige tilfeller som man særlig ser hver vinter med kjøring av tunge kjøretøyer med alvorlige sikkerhetsmangler. Dette er tale om alvorlige lovbrudd som ikke bare kan skape livsfare for lovbryteren selv, men som også kan skape stor fare for medtrafikanter og allmennheten. Utvisning vil både kunne ha en allmennpreventiv virkning og, fremfor alt, hindre at utlendingen på nytt kan skape fare på norske veier.

Departementet viser til at det har vært bred støtte blant de høringsinstansene som har uttalt seg til å utvide utvisningsadgangen overfor utlendinger som begår alvorlige trafikklovbrudd. Flere av høringsinstansene har imidlertid argumentert for at det enten bør kreves gjentatte lovbrudd eller at det bør presiseres i lovbestemmelsen at det bare er særlig alvorlige trafikklovbruddene som kan gi grunnlag for utvisning.

Departementet er enig i at det både er rimelig og hensiktsmessig med mer presise krav til forholdets alvor enn det ble lagt opp til i høringsnotatet. De aller fleste trafikklovbrudd er av mindre alvorlighet og avgjøres med forenklet forelegg. Det er klart at de første trafikklovbrudd bør gi grunnlag for reaksjoner etter utlendingsloven og det er derfor heller ikke hensiktsmessig at politiet skal ha en lav terskel for å opprette utvisningssak.

På den annen side er departementet ikke enig i at det bare skal vurderes utvisning dersom utlendingen er straffet for gjentatte trafikklovbrudd, selv om det i praksis er ved gjentatte lovbrudd utvisning vil være særlig aktuelt. Som eksempel på et tilfelle hvor det bør vurderes utvisning også for enkeltstående brudd på vegtrafikkloven, kan man tenke seg at en utlending som har oppholdstillatelse som sesongarbeider, etter gjentatte tips til politiet blir stanset for kjøring med 1,5 i promille. Selv om vedkommende bare straffes for ett forhold, bør det i et slikt tilfelle være aktuelt å vurdere utvisning med fremtidig innreiseforbud.

Når det gjelder den nærmere presisering av hvor alvorlige forhold det bør være tale om før utvisning skal være aktuelt, er dette ikke opplagt. Departementet har ved vurderingen sett hen til Forskrift om tap av retten til å føre motorvogn mv. 19. desember 2003 nr. 1660. På den ene side er det klart at det vil være lite aktuelt med utvisning ved lovbrudd som ligger nær den nedre grense for tap av førerretten. Dette gjelder f.eks. kjøring i 76 km/t i 50-sone eller uaktsom kjøring som har ført til utforkjøring. På den annen side er det klart at slike forhold heller ikke er uten relevans dersom det er tale om flere trafikklovbrudd, hvorav enkelte kanskje også er mer alvorlige.

Departementet antydet i høringsnotatet at det ville være vesentlig om det er idømt straff i det øvre sjikt av strafferammen. Så strenge straffer forekommer imidlertid svært sjelden, og departementet har etter en ny vurdering kommet til at det er mer hensiktsmessig å legge vekt på om utlendingen er dømt til ubetinget fengselsstraff. En dom på ubetinget fengselsstraff bekrefter at det er tale om et særlig alvorlig forhold.

Samtidig bør det ikke gjelde noe absolutt krav til at forholdet er straffet så strengt. For det første kan det være forhold som har betydning for straffutmålingen som ikke bør ha tilsvarende vekt i utvisningssammenheng. Dersom det aktuelle lovbruddet har skapt særlig stor fare for medtrafikanter eller allmennheten, bør derfor utvisning kunne vurderes uavhengig av nivået på den idømte straffen. Videre bør det uansett kunne vurderes utvisning ved gjentatte alvorlige lovovertredelser som kan føre til tap av førerretten, selv om det ikke idømmes ubetinget fengselsstraff.

Departementet har på denne bakgrunn kommet frem til at terskelen for utvisning på grunn av trafikklovbrudd mest hensiktsmessig kan formuleres som følger:

«når utlendingen for mindre enn ett år siden her i riket har sonet eller er ilagt straff for alvorlig overtredelse av én eller flere bestemmelser i vegtrafikkloven, og utlendingen ble dømt til ubetinget fengselsstraff, den straffbare handlingen skapte særlig stor fare for andre trafikanter eller for allmennheten, eller utlendingen er straffet for flere lovovertredelser som kan føre til tap av retten til å føre motorvogn, eller for flere tilfeller av kjøring uten førerrett.

6.3.2 Saker om utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket

Fordi det ikke er adgang til å utvise utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse for brudd på vegtrafikkloven jf. utlendingsloven § 67 , treffes det i dag heller ikke vedtak om utvisning av utlendinger som har oppholdsrett ut over tre måneder (utlendingsloven §§ 112 til 114) etter EØS-regelverket. UDI treffer heller ikke vedtak om utvisning av yrkessjåfører som omfattes av EØS-reglene og som kjører på oppdrag i Norge.

Når det nå åpnes for å vurdere utvisning av utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 67 for brudd på vegtrafikkloven, vil det i praksis også bli vurdert utvisning av EØS-borgere med oppholdsrett utover tre måneder (og av yrkessjåfører på oppdrag) på dette grunnlaget. Som tidligere beskrevet må det imidlertid i EØS-tilfellene kunne konstateres risiko for nye lovovertredelser, og utvisning kan utelukkende begrunnes i vedkommendes personlige forhold. Etter EØS-regelverket kan utvisning ikke begrunnes i allmennpreventive hensyn.

Utvisning av utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket forutsetter en risiko for gjentakelse. Det må derfor vurderes hvilken fare det er for nye alvorlige lovbrudd og faresituasjoner. Kravet til gjentakelsesfare kan lett tenkes oppfylt dersom det f.eks. er tale om en utlending med et opplagt alkoholproblem som er stanset to eller flere ganger for kjøring med betydelig promille. Det samme gjelder dersom en yrkessjåfør som fører et tungt kjøretøy har blitt stanset to eller flere ganger for å ha skapt stor fare. Det understrekes imidlertid at alle saker vil kreve en konkret helhetsvurdering opp mot skrankene som følger av unionsborgerdirektivet og utlendingsloven § 122.

6.4 Krav til forholdsmessighet

Som beskrevet i avsnitt 3.1 om gjeldende rett, stiller både utlendingsloven, Grunnloven og folkeretten krav til at inngrep i privatlivet eller familielivet må være forholdsmessig, og det gjelder et særskilt krav om å legge vekt på hensynet til barnets beste.

Både i relasjon til de seksuallovbruddene som det foreslås å gjøre til nye utvisningsgrunnlag i utlendingsloven §§ 67 og 68, og i relasjon til spørsmålet om utvisning på grunn av overtredelse av vegtrafikkloven, må det være tale om forhold av et visst alvor. Når det gjelder overtredelser av vegtrafikkloven blir dette også presisert nærmere gjennom særskilte krav til forholdets alvor i selve lovteksten.

Det er i første rekke overfor utlendinger med begrenset tilknytning at det i praksis vil bli spørsmål om utvisning etter de nye bestemmelsene. Det vil være mindre aktuelt med utvisning av utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse og som enten kan vise til sterk tilknytning ut over botiden eller langvarig botid ut over de tre årene som kreves for permanent oppholdstillatelse. I slike tilfeller vil det lett kunne fremstå som uforholdsmessig å utvise på grunn av slike lovbrudd som er drøftet foran. Det samme gjelder dersom saken berører barn, og hensynet til barnets beste taler klart imot utvisning.

Utvisning kan likevel bli aktuelt dersom det er et klart mønster av gjentatte overtredelser eller dersom det er andre forhold som skaper særskilt frykt for gjentakelse. Før det eventuelt treffes vedtak om utvisning må det uansett alltid foretas en konkret helhetsvurdering av tiltakets forholdsmessighet.

6.5 Spørsmålet om en generell senking av kravet til strafferamme i utvisningssammenheng

Et særskilt spørsmål har vært om departementet i stedet for å konkretisere hvilke lovbrudd med lavere strafferamme enn «fengsel i mer enn ett år» som skal kunne danne grunnlag for utvisning, burde senke kravet til generell strafferamme til «fengsel i ett år eller mer». Politiet har foreslått dette, både fordi de mener det bør kunne vurderes utvisning når en utlending med relativt begrenset tilknytning er straffet for et forhold med strafferamme på fengsel i ett år, og fordi det vil forenkle politiets arbeid med å identifisere hvilke saker som skal forberedes for mulig utvisning. Med de kasuistiske bestemmelsene vi har i dag, og som nå foreslås utvidet med ytterligere noen typer tilfeller, må politiet foreta en konkret identifisering av om lovbruddet er omfattet, fremfor å se hen til et generelt krav til strafferamme.

Departementet har forståelse for politiets synspunkt om at et kasuistisk regelverk kan by på noe mer arbeid med å identifisere hvilke lovovertredelser som kan gi grunnlag for å reise utvisningssak. På den annen side gir kasuistiske regler en mer treffsikker identifisering av når det vil kunne være forholdsmessig med utvisning. Ved et lavere strafferammekrav vil bestemmelsen kunne favne langt flere saker som så må forberedes for utvisningsvurdering, men hvor utvisning viser seg uaktuelt. Det finnes mange straffebud rundt om i særlovgivningen som har strafferamme på ett år, men som neppe vil være aktuelle som grunnlag for utvisning. F.eks. gjelder dette ved overtredelse av småbåtloven, markaloven og jernbaneloven.

Også hensynet til den enkelte utlending tilsier at det er uheldig om det forhåndsvarsles om mulig utvisning i tilfeller hvor dette i praksis er uaktuelt. Med bakgrunn i at det er tale om utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, taler også rettssikkerhetshensyn for at lovgiver bør ha identifisert hvilke lovovertredelser som skal kunne føre til utvisning.

Noen høringsinstanser mener som tidligere gengitt at de straffbare forholdenes alvor i utgangspunktet er vurdert av lovgiver gjennom strafferammen, og foreslår at strafferammen i straffeloven eventuelt heves for de aktuelle straffebudene som skal danne grunnlag for utvisning. Departementet deler ikke dette synspunktet. De hensynene som begrunner en strafferettslig reaksjon etter straffeloven er ikke fullstendig sammenfallende med de hensynene som begrunner en forvaltningsmessig reaksjon om utvisning etter utlendingsloven. Det er ingen motsetning mellom på den ene side å mene at man bør beholde en strafferamme på fengsel i inntil ett år, og på den annen side å mene at de aktuelle lovovertredelsene bør kunne føre til utvisning. Det er også situasjonen allerede i dag at Stortinget har valgt ut noen straffebud med lavere strafferamme som man har gjort til mulige utvisningsgrunnlag.

6.6 Annet

Departementet fastholder forslaget om å presisere i utlendingsloven § 122 annet ledd bokstav b at EØS-borgeren må ha hatt opphold i riket «de siste» ti år for at det utvidede vernet mot utvisning skal gjelde. Den foreslåtte presiseringen vil gjøre bestemmelsen mer likelydende med unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a som krever at personen har hatt opphold «de ti forudgående år». Departementet mener derfor at det ikke er grunnlag for at endringen av ordlyden stenger for å legge vekt på EU-domstolens praksis. Direktivet er for øvrig taust om hva som skal til for å avbryte den tiden som kan medregnes i tiårsberegningen. Her skjer utviklingen gjennom praksis bl.a. i EU-domstolen.2

Utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c angir som utvisningsgrunnlag at utlendingen bærer kniv eller lignende skarpt redskap på offentlig sted (jf. straffeloven § 189 annet ledd). Det må derfor anses som en uheldig mangel at det ikke er angitt som utvisningsgrunnlag at vedkommende eventuelt bærer skytevåpen e.l., jf. § 189 første ledd som lyder:

Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som på et offentlig sted forsettlig eller grovt uaktsomt har med
  • a) skytevåpen,

  • b) luft- og fjærvåpen,

  • c) våpenetterligninger som lett kan forveksles med skytevåpen, eller

  • d) skytevåpen som etter våpenloven 9. juni 1961 nr. 1 § 1 annet ledd er gjort varig ubrukbart.

Departementet foreslår å rette dette ved at det i utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c inntas en henvisning til § 189 første ledd.

Enkelte høringsinstanser har stilt seg kritiske til at det å bære luft- og fjærvåpen eller våpenetterligninger skal kunne føre til utvisning. Departementet understreker imidlertid at det må være tale om forhold som er av slik art at det har ført til straffereaksjon. Dessuten skal det i alle tilfeller foretas en forholdsmessighetsvurdering etter § 70.

I tråd med det som ble foreslått i høringen, har departementet lagt opp til visse redaksjonelle forbedringer i utlendingsloven § 67 første ledd og § 68 første ledd.

Det gis i dag ikke fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om utvisning på grunn av ilagt straff, se utlendingsloven § 92 første ledd. Departementet har heller ikke funnet grunnlag for å foreslå noen særregler om rett til fritt rettsråd ved utvising på grunn av brudd på de nye utvisningsgrunnlagene som er omhandlet i denne proposisjonen. Siden utvisning på grunn av brudd på vegtrafikkloven vil bli regulert i en helt ny bestemmelse (§ 67 første ledd bokstav f), er det nødvendig å presisere i utlendingsloven § 92 at det ikke skal gis fritt rettsråd i saker om utvisning etter denne bestemmelsen.

Fotnoter

1.

Se § 112 og 113 om oppholdsrett i mer enn tre måneder for EØS-borgere og § 114 om oppholdsrett i mer enn tre måneder etter EØS-regelverket for familiemedlemmer og andre utlendinger som ikke selv er EØS-borgere.

2.

Se bl.a. sakene Tsakouridis (C-145/09) fra 2010 og B og Vomero (C-316/16 og C-424/16) fra 2018.

Til dokumentets forside