6 Endringer i finanstilsynsloven om instruksjonsadgang og klagebehandling i saker etter sikkerhetsloven mv.

6.1 Gjeldende rett

I finanstilsynsloven § 1-4 er det fastsatt begrensninger i regjeringens og departementets alminnelige instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Bestemmelsen fastsetter at Kongen eller departementet som hovedregel ikke kan instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker eller omgjøre Finanstilsynets vedtak av eget tiltak.

Unntak gjelder for saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Før det i slike tilfeller treffes beslutning om instruksjon, skal Finanstilsynet gis anledning til å uttale seg.

Begrensningene i instruksjons- og omgjøringsadgang gjelder ikke Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet etter finansforetaksloven § 20-3. I slike saker gjelder det ordinær instruksjons- og omgjøringsmyndighet.

Videre fremgår det av finanstilsynsloven § 5-1 at klager over vedtak truffet av Finanstilsynet som hovedregel skal behandles av Finanstilsynsklagenemnda. Unntak fra dette er vedtak som nevnt i finansforetaksloven § 20-3 om krisehåndteringsmyndighet, som behandles av Finansdepartementet, og klage over vedtak etter gjeldsinformasjonsloven, som behandles av Barne- og familiedepartementet.

6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 4.2.1 på side 24 til 26 uttales det følgende knyttet til oppdraget om å vurdere om det bør foreslås en hjemmel i finanstilsynsloven som gir departementet adgang til unntaksvis å fastsette at det skal ha ordinær instruksjonsadgang for myndighet som er delegert til Finanstilsynet:

«Finanstilsynet viser til at utgangspunktet i finanstilsynsloven § 1-4 er at departementet ikke kan instruere Finanstilsynet i enkeltsaker. Unntak gjelder for enkeltsaker av ‘prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning.’ Det legges til grunn at begrensningene i instruksjonsadgangen gjelder både der myndighet for enkeltsaker er lagt direkte til Finanstilsynet i lov eller forskrift, og der slik myndighet er delegert fra Finansdepartementet til Finanstilsynet. Finanstilsynet legger videre til grunn at oppdraget ikke innebærer at det prinsipielle spørsmålet om departementets instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet skal vurderes på nytt. Finanstilsynet viser til at Stortinget nylig har vurdert dette i forbindelse med ny finanstilsynslov, se Innst. 364 L (2024–2025) kapittel 2.5, jf. Prop. 75 L (2023–2024) kapittel 6. Spørsmålet nå er om det skal foreslås en snever adgang til i forskrift å fastsette unntak fra finanstilsynslovens hovedregel, slik at departementet unntaksvis kan ha ordinær instruksjonsmyndighet for myndighet som delegeres til Finanstilsynet.

Oppdraget gjelder ‘enkeltsaker,’ slik at saker om regelverksutvikling med videre ikke er tema. I forarbeidene til finanstilsynsloven fremgår det at enkeltsaker kan omfatte mer enn bare enkeltvedtak, som for eksempel gjennomføring av tilsyn med et foretak hvor det ikke treffes noe enkeltvedtak, jf. Prop. 75 L (2023–2024), spesialmerknaden til finanstilsynsloven § 1-4 første ledd. Finanstilsynet legger videre til grunn at enkeltsaker omfatter både det som i finanstilsynslovens forarbeider omtales som forvaltningsoppgaver og det som omtales som tilsynsoppgaver. I henhold til føringer i lovforarbeidene vil departementet ikke instruere Finanstilsynet om tilsynsoppgaver. Se omtale av dette i spesialmerknaden til finanstilsynsloven § 1-4 i Prop. 75 L (2023–2024):

‘… Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker innen tilsynsoppgavene, og som gjelder gjennomføring av tilsyn og bruk av tilsynsmessige virkemidler, men eventuelt om behandlingen av enkeltsaker innen forvaltningsoppgavene. Grensen mellom tilsynsoppgaver og forvaltningsoppgaver kan være uklar, og hver sak må vurderes konkret. Ordlyden tilsier en høy terskel for instruksjon.’

I e-post 22. august 2025 har departementet uttalt at det unntaksvis kan tenkes tilfeller hvor myndighet som delegeres fra departementet bør ledsages av instruksjonsadgang, ‘for eksempel dersom det er behov for styring/koordinering fra departementets side og hensynene som tilsier avstand fra politiske myndigheter i mindre grad gjør seg gjeldende.’ Finanstilsynet forstår departementet slik at begrensningene i instruksjonsmyndigheten som følger av finanstilsynsloven § 1-4 første ledd ikke bør være til hinder for en fornuftig arbeidsdeling mellom departementet og Finanstilsynet der departementet velger å delegere myndighet i saker som ligger utenfor Finanstilsynets kjerneområde. Delegering av departementets myndighet etter lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) er nevnt som eksempel på slike saker. Finanstilsynet forstår oppdraget slik at det er ment å gjelde der Finanstilsynet unntaksvis kan komme til å få delegert myndighet i saker som ligger utenfor tilsynets kjerneområde. Det vil si saker som delegeres til Finanstilsynet som ikke gjelder tilsynet med foretak og markeder etter finanstilsynsloven § 1-3, jf. § 1-2.

Når det gjelder hensynene som tilsier avstand fra politiske myndigheter, er begrensningene i departementets instruksjonsadgang særlig begrunnet i at det er Finanstilsynet som har spesialistkompetanse og er nærmest til å vurdere tilsynsmessige hensyn, slik at begrensninger i instruksjonsadgangen kan styrke tilliten til avgjørelsene som treffes, se blant annet Prop. 75 L (2023–2024) kapittel 1. Videre fremhever forarbeidene at føringer i EU/EØS-retten og internasjonale anbefalinger taler for økt uavhengighet for Finanstilsynet.

Etter Finanstilsynets vurdering er hensynet til at det treffes avgjørelser som er begrunnet i rent faglige hensyn, og ikke for eksempel i politiske hensyn, sentralt for saker der Finanstilsynet har særlig fagkunnskap. Det vil si saker som gjelder tilsyn med foretak og markeder, jf. finanstilsynsloven § 1-3. Dersom Finanstilsynet unntaksvis får delegert myndighet til å behandle enkeltsaker utenfor dette området, det vil si som ikke først og fremst gjelder finansmarkedslovgivningen, antar Finanstilsynet at dette hensynet i mindre grad gjøre seg gjeldende.

Når det gjelder føringene om tilsynsmyndighetenes uavhengighet i EU/EØS-retten, antar Finanstilsynet at disse ikke er til hinder for at departementet unntaksvis skal kunne instruere Finanstilsynet ved delegasjon av saker som ikke reguleres av rettsakter på finansmarkedsområdet. Det vil si saker som ligger utenfor det saklige virkeområdet for EØS-rettsaktene på Finanstilsynets ansvarsområde. For eksempel kreves det i kapitalkravsdirektivet artikkel 4a nr. 221 at tilsynsmyndighetene skal kunne utøve sine tilsynsbeføyelser (dansk versjon) uten instrukser fra EU/EØS-statenes regjeringer med videre. Finanstilsynet gjør oppmerksom på at begrepet ‘tilsynsbeføyelser’ i direktivet kan favne videre enn det som i finanstilsynslovens forarbeider omtales som tilsynsoppgaver, slik at også det som omtales som forvaltningsoppgaver i finanstilsynslovens forarbeider faller inn under begrepet tilsynsbeføyelser i direktivet. Det tilsier etter Finanstilsynets vurdering at en eventuell ny bestemmelse som unntaksvis gir departementet ordinær instruksjonsmyndighet i enkeltsaker for delegert myndighet, ikke bør kunne benyttes der det vil være i strid med EØS-forpliktelser på finansmarkedsområdet.

Når det gjelder rekkevidden og utformingen av en eventuell ny bestemmelse, forstår Finanstilsynet departementet slik at det ønsker en hjemmel til å kunne fastsette i forskrift at det unntaksvis skal gjelde ordinær instruksjonsmyndighet for delegert myndighet i saker som ligger utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver.

Et alternativ er å gi departementet hjemmel til å fastsette i forskrift at begrensningene i instruksjonsmyndigheten i finanstilsynsloven § 1-4 første ledd ikke gjelder for saker som er delegert til Finanstilsynet etter sikkerhetsloven. Slik Finanstilsynet forstår oppdraget, vil imidlertid en slik bestemmelse være for snever, siden det kan tenkes andre tilfeller enn sikkerhetsloven der det kan være behov for å gjøre unntak fra begrensningene i instruksjonsmyndigheten.

Et annet alternativ er å gi departementet hjemmel til å fastsette i forskrift at begrensningene i instruksjonsmyndigheten i finanstilsynsloven § 1-4 første ledd i ‘særlige tilfelle’ ikke skal gjelde for delegert myndighet. Etter Finanstilsynets vurdering kan en slik løsning – dersom det ikke samtidig fastsettes andre rammer i forskriftshjemmelen – fremstå som en ny vurdering av det prinsipielle spørsmålet om departementets instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet. Finanstilsynet foreslår derfor ikke en slik løsning.

Etter Finanstilsynets vurdering er det naturlig å ta utgangspunkt i finanstilsynsloven § 1-3, som lovfester Finanstilsynets oppgaver. Ifølge finanstilsynsloven § 1-3 første ledd skal Finanstilsynet føre tilsyn med at foretakene virker på hensiktsmessig og betryggende måte, i samsvar med lov, bestemmelser gitt i medhold av lov og foretakenes formål og vedtekter. Bestemmelsen må leses i sammenheng med § 1-2, som regulerer hvilke foretak og andre tilsynsenheter Finanstilsynet skal føre tilsyn med. I § 1-3 andre ledd er det uttrykkelig fastsatt at Finanstilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter. Finanstilsynets plikt til å følge utviklingen i økonomi og markeder fremgår av bestemmelsens tredje ledd, mens fjerde ledd omhandler samarbeid med tilsynsmyndigheter i andre EØS-stater. Finanstilsynet foreslår at den nye forskriftshjemmelen begrenses til å omfatte enkeltsaker som faller utenfor finanstilsynsloven § 1-3, se forslag til finanstilsynsloven § 1-4 nytt fjerde ledd. Finanstilsynet forutsetter at andre delegerte oppgaver bør ligger innenfor det overordnede formålet med Finanstilsynets virksomhet, jf. finanstilsynsloven § 1-1 om finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finanstilsynet ser at grensen mellom saker som faller innenfor og utenfor finanstilsynsloven § 1-3 i enkelte tilfeller kan være uklar. Det er imidlertid vanskelig å finne en mer hensiktsmessig avgrensning som samtidig er tilstrekkelig fleksibel til at formålet med bestemmelsen oppnås. Dersom det i praksis oppstår tvil om en sak faller innenfor eller utenfor finanstilsynsloven § 1-3, legger Finanstilsynet til grunn at den nye forskriftshjemmelen ikke bør kunne benyttes. I slike saker bør finanstilsynslovens hovedregel om at Finanstilsynet bare kan instrueres i enkeltsaker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, gjelde.»

Videre uttales det i høringsnotatet punkt 4.2.2.1 på side 26 til 27 følgende knyttet til behov for unntak fra den alminnelige klageordningen etter finanstilsynsloven i saker der departementet har instruksjonsmyndighet etter den nye bestemmelsen foreslått ovenfor:

«Finanstilsynet tar utgangspunkt i finanstilsynsloven § 5-1 første ledd første punktum, der det er fastsatt at klager på vedtak fattet av Finanstilsynet skal behandles av Finanstilsynsklagenemnda. Det er ikke gjort unntak for saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, hvor departementet har instruksjonsmyndighet etter finanstilsynsloven § 1-4 første ledd. Det vil si at klagenemnda skal behandle klagesaker der departementet har adgang til å instruere Finanstilsynet, inkludert saker der departementet faktisk har instruert Finanstilsynet. Finanstilsynsklagenemnda kan ikke instrueres om behandlingen av den enkelte klagesak, jf. finanstilsynsloven § 5-1 andre ledd første punktum. Det følger imidlertid av bestemmelsens andre punktum at departementets individuelle instrukser i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning etter § 1-4 første ledd rettet mot Finanstilsynet skal legges til grunn av klagenemnda i dens behandling av klagesaker.

Etter Finanstilsynets vurdering er et alternativ å ha samme løsning for saker der departementet skal ha ordinær instruksjonsmyndighet i delegerte saker som faller utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver. Det vil si at Finanstilsynsklagenemnda skal behandle klager på Finanstilsynets avgjørelser i slike saker. Det vil gi en enhetlig regulering av hvem som skal være klageinstans i alle saker der departementet har instruksjonsmyndighet, uavhengig av om departementet har instruksjonsmyndighet fordi saken er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, eller fordi saken faller utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver. I så fall er det ikke behov for regelendringer.

Et annet alternativ er å foreslå en ny forskriftshjemmel, slik at det kan fastsettes unntak fra finanstilsynsloven § 5-1 første ledd første punktum om at Finanstilsynsklagenemnda behandler klager på vedtak fattet av Finanstilsynet i saker som faller utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver. Da vil det kunne gis regler i forskrift om at departementet er klageinstans i slike saker. Som nevnt ovenfor gjør hensynet til tillit til at det treffes avgjørelser som er begrunnet i rent faglige hensyn, og ikke for eksempel i politiske hensyn, seg antakelig gjeldende i mindre grad i saker som ikke gjelder Finanstilsynets kjerneoppgaver. Det gjelder også der slike saker påklages. Der departementet har ordinær instruksjonsmyndighet på grunn av behovet for styring og koordinering av en sak mellom forvaltningsorganer, kan det derfor være naturlig at departementet også er klageinstans. Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn en ny forskriftshjemmel i finanstilsynsloven § 5-1 sjette ledd, slik at departementet i forskrift kan fastsette at departementet, og ikke Finanstilsynsklagenemnda, skal behandle klager over vedtak truffet av Finanstilsynet i saker som ikke omfattes av Finanstilsynets oppgaver etter § 1-3.

Dersom forskriftshjemmelen som er omtalt i forrige avsnitt benyttes, antar Finanstilsynet at det også kan være behov for å gjøre unntak fra finanstilsynsloven § 1-4 andre ledd. Ifølge bestemmelsen kan ikke Kongen og departementet av eget tiltak omgjøre Finanstilsynets vedtak, med unntak av saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Dersom departementet skal kunne instruere Finanstilsynet i saker som faller utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver, og være klageinstans i slike saker, bør departementet også ha adgang til å omgjøre Finanstilsynets avgjørelser i slike saker uten at de er påklaget, jf. forvaltningsloven § 35. Finanstilsynet viser i den forbindelse også til at departementet i Prop. 75 L (2023–2024) kapittel 6.4.2 har uttalt at omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 bør ses i sammenheng med instruksjonsadgangen. Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at departementet skal kunne fastsette i forskrift at den alminnelige omgjøringsadgangen i forvaltningsloven § 35 skal gjelde der departementet er klageinstans i saker som ikke omfattes av Finanstilsynets oppgaver etter finanstilsynsloven § 1-3. Finanstilsynet foreslår at forskriftshjemmelen også skal gjelde saker der det er tvil om hvilket forvaltningsorgan som skal behandle avgjørelser fattet av Finanstilsynet, og det er fastsatt i forskrift at departementet er klageinstans, se nedenfor. Finanstilsynet viser til forslaget til finanstilsynsloven § 1-4 nytt femte ledd.»

I høringsnotatet punkt 4.2.2.2 på side 27 uttales følgende om behovet for en hjemmel til å avklare tvil knyttet til hvem er rett klageinstans for vedtak fra Finanstilsynet:

«Ifølge finanstilsynsloven § 5-1 første ledd første punktum skal Finanstilsynsklagenemnda behandle klager over vedtak truffet av Finanstilsynet. Av statsansatteloven § 33 følger det imidlertid at i tilfeller der en statsansatt i medhold av forvaltningsloven påklager et vedtak om oppsigelse, ordensstraff, suspensjon eller avskjed, er det departementet eller den myndigheten som er bestemt i personalreglementet som skal behandle klagen. Det kan derfor være uklart om det er departementet eller Finanstilsynsklagenemnda som skal behandle klager over Finanstilsynets vedtak etter statsansatteloven. Tilsvarende problemstilling kan også oppstå for avgjørelser truffet etter andre lover.

Finanstilsynet foreslår at departementet får hjemmel til å fastsette i forskrift hvilket forvaltningsorgan som skal behandle klager over avgjørelser der det er tvil om hvem som er rett klageinstans. Se forslag til ny forskriftshjemmel i finanstilsynsloven § 5-1 nytt syvende ledd.»

6.3 Høringsinstansenes syn

Kun én høringsinstans har hatt merknader til forslaget. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler følgende:

«I høringsnotatet punkt 4.2 foreslås det at departementet gis hjemmel til å gi forskrift som gjør unntak fra begrensningene i departementets instruksjonsmyndighet etter finanstilsynsloven § 1-4 første ledd, og hjemmel til å fastsette at departementet skal være klageinstans og ha omgjøringsadgang i bestemte saker. Etter vårt syn er det antakelig grunn til å vurdere om slike regler bør fremgå av finanstilsynsloven, i stedet for at de fastsettes i forskrift av departementet.

Når det gjelder spørsmålet om når departementet skal være klageinstans for tilsynets vedtak, viser vi videre til bestemmelsen i ny forvaltningslov § 92 andre ledd. Etter denne bestemmelsen er klageinstansen for avgjørelser et uavhengig organ treffer om saksbehandlingen, innsyn, sakskostnader eller ansattes forhold det departementet som organet administrativt hører under. Etter vårt syn bør det vurderes om det i alle fall bør avklares i finanstilsynsloven hvem som er klageinstans for de ovennevnte avgjørelsestypene. Vi viser til at det dreier seg om praktisk viktige avgjørelser og at det allerede er identifisert et behov for å avklare hvilket organ som skal være klageinstans for disse. Det er en mer tilgjengelig løsning at dette fremgår direkte av loven. En slik bestemmelse i loven vil eventuelt kunne suppleres av en hjemmel for å fastsette hvilket organ som skal være klageinstans i andre tvilstilfeller.»

6.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår endringer i finanstilsynsloven § 1-4 tredje ledd og § 5-1 første ledd som innebærer at begrensninger i regjeringens og departementets instruksjons- om omgjøringsmyndighet ikke vil gjelde for oppgaver og kompetanse Finanstilsynet måtte få etter sikkerhetsloven. Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel i finanstilsynsloven § 5-1 nytt sjette ledd til å regulere hvilket organ som skal behandle klager over Finanstilsynets vedtak dersom det er tvil om det er Finanstilsynsklagenemnda eller departementet som er rett klageinstans. Sikkerhetsloven legger en rekke oppgaver til departementet, blant annet knyttet til forebyggende sikkerhetsarbeid, jf. sikkerhetsloven kapittel 2, objekt- og infrastruktursikkerhet jf. kapittel 7 og personellsikkerhet jf. kapittel 8. I medhold av sikkerhetsloven § 3-1 kan departementet videre beslutte at myndigheter med sektoransvar som fører tilsyn med beskyttelse av informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur, skal føre tilsyn med virksomheter som er omfattet av loven. Departementet vurderer at det kan være aktuelt å legge oppgaver etter sikkerhetsloven til Finanstilsynet. I slike tilfeller kan hensynet til styring og koordinering tilsi at det bør gjelde ordinær instruksjons- og omgjøringsadgang fra regjeringens og departementets side. Departementet bemerker at slike oppgaver har en annen karakter enn de oppgavene som lå til grunn for vurderingene av behovet for avskjæring av instruksjons- og omgjøringsmyndighet i Prop. 75 L (2023–2024).

Departementet har merket seg Justis- og beredskapsdepartementets vurdering om at unntak fra begrensningene i departementets instruksjonsmyndighet etter finanstilsynsloven § 1-4 første ledd antagelig bør fremgå av finanstilsynsloven, i stedet for at de fastsettes i forskrift av departementet.

Departementet viser til at finanstilsynsloven § 1-4 tredje ledd gjør unntak fra begrensninger i instruksjons- og omgjøringsmyndighet etter første og annet ledd for Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet som nevnt i finansforetaksloven § 20-3. I lys av det identifiserte behovet antar departementet at det kan være hensiktsmessig at et tilsvarende unntak fastsettes for oppgaver og kompetanse som gis Finanstilsynet etter sikkerhetsloven. Departementet foreslår samtidig at det fastsettes i finanstilsynsloven at departementet er klageinstans for Finanstilsynets eventuelle vedtak etter sikkerhetsloven. Det vises til forslaget til endringer i finanstilsynsloven § 1-4 tredje ledd og § 5-1 første ledd.

Departementet antar i tråd med Finanstilsynets vurderinger i høringsnotatet at det kan være hensiktsmessig at eventuell tvil knyttet til hvilket organ som er rett klageinstans for Finanstilsynets vedtak, avklares i forskrift. Departementet bemerker for ordens skyld at Finanstilsynets vedtak knyttet til saksbehandlingen, innsyn og sakskostnader behandles av Finanstilsynsklagenemnda etter hovedregelen i finanstilsynsloven § 5-1 første ledd første punktum. Det vises til forslaget til finanstilsynsloven § 5-1 nytt sjette ledd.