5 Høringsinstansenes syn

5.1 Overordnede innspill

I underkant av 60 høringsinstanser leverte realitetsmerknader i høringen. Av disse uttalte om lag 40 seg eksplisitt om hvorvidt de støtter forslaget om å innføre en integreringserklæring. Høringsinstansene er delt i synet på om en slik erklæring bør innføres.

Om lag 25 høringsinstanser støtter forslaget eller formålet med det, men mange gjør det med ulike forbehold. Blant disse er Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Utlendingsdirektoratet (UDI), Språkrådet, Akershus fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Bergen kommune, Drangedal kommune, Fauske kommune, Heim kommune, Nore og Uvdal kommune, Oslo kommune, Sør-Varanger kommune v/Kirkenes flyktning- og kompetanseenhet, Trondheim kommune, Ullensvang kommune v/ Verksemd for inkludering, Internasjonal helse- og sosialgruppe (IHSG), International Organization for Migration, Kirkens Bymisjon, KS, LO, Insiro og Karaama-Voice.

De fleste av høringsinstansene som støtter forslaget, mener at en nasjonal, kortfattet og språklig tydelig erklæring kan være et nyttig pedagogisk og dialogbasert verktøy når den brukes sammen med norskopplæring, samfunnskunnskap og arbeidsrettede tiltak. Flere understreker behovet for klarspråk, tilgjengelighet på flere språk og bruk av tolk for å sikre reell forståelse. Det pekes også på at erklæringen bør forankres i standardiserte retningslinjer for å sikre lik praksis på tvers av kommuner. Blant annet uttaler Drangedal kommune:

En slik erklæring kan bidra til økt bevissthet, felles forventningsavklaring og styrket grunnlag for selvforsørgelse.

Det er også enkelte instanser som støtter en tydeliggjøring av forventninger, men understreker at erklæringen må inngå i en bredere pedagogisk ramme. Fauske kommune formulerer det slik:

Kommunen støtter intensjonen om å tydeliggjøre rettigheter og plikter […] og fremhever at erklæringen bør brukes som et pedagogisk og verdibasert verktøy.

KS mener det er både rimelig og viktig å stille krav og forventninger til nyankomne flyktninger og deres familier og støtter opp om de verdiene som framkommer i forslaget. I likhet med flere andre høringsinstanser, uttrykker imidlertid KS tvil om erklæringen vil ha vesentlig effekt på integrering i form av overgang til arbeid eller utdanning. KS uttaler:

Vi kan ikke utelukke at en integreringserklæring kan ha en betydning for den enkelte innvandrer ved å tydeliggjøre myndighetenes forventninger. Samtidig er vi i tvil om innføring av en slik erklæring i seg selv vil ha vesentlig effekt på integreringen i form av overgang til arbeid og utdanning i stort. For dette konkrete formålet er det primært andre tiltak som må være på plass.

Om lag 15 høringsinstanser støtter ikke at det innføres en erklæring. Blant disse er Innlandet fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, Oslo kommune  v/ Utvalget for flerkulturelle minoriteter,  Skien kommune, Karriere Buskerud, Antirasistisk senter, MiRA-senteret, LIN – Likestilling, Inkludering og Nettverk og Utdanningsforbundet. De etterlyser et bedre kunnskapsgrunnlag og peker på risiko for at tiltaket kan bli symbolsk eller overlappe med eksisterende ordninger. Flere uttrykker bekymring for at en ensidig signeringsplikt kan svekke dialog, gjensidighet og tillit, og noen fremhever at økt byråkratisering kan gå på bekostning av tid til kvalifiseringsarbeid. Det pekes videre på at erklæringen må balansere plikter med rettigheter og ansvar hos stat og kommune, og at strukturelle barrierer som diskriminering og mangel på reelle muligheter i arbeidslivet må tas i betraktning.

Skien kommune gir uttrykk for et syn som flere av de mer kritiske instansene deler:

Det framstår som uklart hva siktemålet med integreringserklæringen er utover dagens ordning. […] Skien kommune vil nok mene at dette er et relativt tynt grunnlag for innføringen av en integreringserklæring.

Flere høringsinstanser påpeker at en erklæring bare bør innføres dersom den utformes på en måte som støtter læring, forståelse og veiledning. Det fremheves at deltakere ikke bør signere før de har fått relevant opplæring, og at erklæringen må fungere som et pedagogisk verktøy fremfor et kontrolltiltak. Behovet for tid til læring, individtilpasning, traumesensitiv tilnærming, veiledningsmateriell og kompetanseheving i førstelinjen trekkes frem.

Noen høringsinstanser foreslår at temaene heller bør inngå i opplæringen i samfunnskap eller i integreringsplanen, fremfor å etablere en egen erklæring. Andre mener at en eventuell erklæring bør knyttes til utlendingsforvaltningen, for eksempel vedtak om oppholdstillatelse, eller gis en tydeligere rettslig forankring. Enkelte advarer mot at kommunens forpliktelser i integreringskontrakten kan svekkes dersom ordningen endres.

På tvers av standpunktene er det bred enighet om behovet for tydelig veiledning og evaluering dersom tiltaket innføres. Dette inkluderer systemer for å følge utviklingen i praksis og effekter på deltakelse i arbeid og utdanning. Det foreslås også at det legges til rette for datainnsamling, blant annet om hvem som signerer, slik at effekter kan vurderes over tid. Samlet sett peker høringen på bred støtte til målene og verdiene som løftes frem, men på et delt syn på virkemiddelet. Flere understreker at dersom en erklæring innføres, må den bidra til å styrke informasjon, rettigheter, forståelse og motivasjon, og ikke fremstå som et ensidig kontrolltiltak.

5.2 Målgruppe

Enkelte høringsinstanser, blant andre Østfold fylkeskommune, Grimstad kommune, Oppdal kommune, Sarpsborg kommune v/ St. Marie læringssenter og NAV Team Flyktning og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, hadde synspunkter på målgruppen for erklæringen. Samtlige er kritiske til den foreslåtte avgrensningen. Instansene etterlyser likebehandling og mener at en eventuell erklæring bør gjelde for flere enn den foreslåtte målgruppen. Det foreslås blant annet at også personer med kollektiv beskyttelse og arbeidsinnvandrere bør omfattes, for å unngå ulik behandling basert på oppholdsgrunnlag. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid uttaler:

Dersom en slik erklæring skal innføres, bør den prinsipielt gjelde for alle tilflyttede, inkludert arbeidsinnvandrere og andre nye innvandrere som ikke deltar i introduksjonsprogrammet, for å unngå ulik behandling av mennesker basert på oppholdsgrunnlag.

5.3 Signering

I underkant av ti høringsinstanser uttalte seg særskilt om når integreringserklæringen bør undertegnes. Flertallet av disse anbefaler at signering ikke skjer ved oppstart av introduksjonsprogrammet, men først når deltakeren har fått grunnleggende opplæring og har forutsetninger for å forstå innholdet. Trondheim kommune mener for eksempel at signering bør komme etter opplæring i livsmestring og foreldreveiledning. Også Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, Kirkens Bymisjon, KS, Utdanningsforbundet og Vadsø kommune v/ Senter for læring og integrering støtter en senere signering. De begrunner dette med behovet for informert samtykke, reell språk- og kontekstforståelse og hensynet til etikk og rettssikkerhet. Utdanningsforbundet viser særlig til at det kan være uetisk og oppfattes som diskriminerende å kreve signatur før deltakerne har fått nødvendig innsikt i norske samfunnsforhold og verdier.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid viser til at mange deltakere er i en krevende etableringsfase ved ankomst, og uttaler:

Mange deltakere ankommer direkte fra utlandet, gjerne som kvoteflyktninger eller gjennom familiegjenforening, og befinner seg i en krevende etableringsfase. Denne perioden er preget av en rekke praktiske gjøremål som for eksempel helseoppfølging, skolestart for barn og karriereveiledning mm. Rent faglig vurderes det som lite sannsynlig at deltakerne på dette tidspunktet har tilstrekkelige språklige, kulturelle og kontekstuelle forutsetninger for å ta inn over seg innholdet i en slik integreringserklæring og konsekvensene av å undertegne den. Forståelse av norske samfunnsverdier og regelverk krever en prosess over tid, snarere enn en signatur i en hektisk ankomstfase.

KS peker i tillegg på at teksten i erklæringen kan skape misforståelser om klageadgang, mens Vadsø kommune v/ Senter for læring og integrering fremhever at sentrale begreper som «demokratiske prosesser», «frihet til å være den man er» og «god omsorg» fremstår som abstrakte uten forutgående opplæring.

Et mindretall foreslår en alternativ løsning. Insiro anbefaler at undertegning knyttes til innvilgelse av oppholdstillatelse, enten det gjelder asyl, familieinnvandring eller kvoteflyktninger. Insiro mener dette vil gi tydeligere statlig forankring, redusere inntrykket av et kommunalt kontrolltiltak og styrke både motivasjon og eierskap hos deltakerne. KS uttrykker en tilsvarende vurdering, og uttaler:

Dersom tiltaket blir gjennomført, vil en bedre mulighet antakelig være at erklæringen hjemles i utlendingsloven og knyttes opp mot den enkeltes vedtak om oppholdstillatelse. Med en slik modell vil man også kunne nå en bredere gruppe av innvandrerbefolkningen, som vi oppfatter at departementet ønsker. Samtidig vil problematikken knyttet til kommunenes ansvar etter integreringsloven opp mot forhold som ligger utenfor kommunenes myndighetsområde, bortfalle.

Samlet sett peker innspillene mot to hovedalternativer: enten signering etter sentrale opplæringsmoduler i introduksjonsprogrammet, eller signering i forbindelse med vedtak om oppholdstillatelse i utlendingsforvaltningen.

5.4 Innhold

I underkant av 30 høringsinstanser har innspill til selve innholdet i integreringserklæringen. I overkant av 20 instanser støtter innretningen forutsatt endringer og presiseringer i språk, struktur og balanse, mens enkelte instanser er kritiske til virkemiddelet eller innholdet slik det foreligger. Blant dem som støtter innholdet i erklæringen med endringer er blant andre IMDi, UDI, AVdir, HK-dir, Bergen kommune, Elverum kommune, Heim kommune, Oslo kommune, Skien kommune, Sortland kommune, Insiro, Internasjonal helse- og sosialgruppe (IHSG), Kirkens Bymisjon og LIN – Likestilling og Inkludering og Nettverk.

Det har også kommet innspill om at det må vurderes behov for oversettelser og bruk av tolk, samt veiledningsmateriell for å sikre reell forståelse og lik praktisering på tvers av kommuner. Grimstad kommune understreker:

[…] all informasjon som gis til nyankomne flyktninger […] må formidles på et språk og i en form som sikrer faktisk forståelse.

Flere peker samtidig på at enkelte formuleringer forutsetter opplæring før signering for å fungere etter hensikten, og anbefaler derfor at erklæringen ledsages av et tydelig pedagogisk opplegg der begreper i erklæringen forklares i kontekst.

Mange instanser etterlyser en tydeligere balanse mellom plikter og rettigheter og en mer gjensidig utforming. Insiro, Kirkens Bymisjon, LIN – Likestilling, Inkludering og Nettverk og Mennesker i Limbo Bergen fremhever at kommunens og statens ansvar og deltakernes rettigheter bør synliggjøres i dokumentet, ikke bare deltakernes plikter, og at erklæringen må oppleves som et informasjon- og veiledningsverktøy snarere enn et rent kontrolltiltak. Kirkens Bymisjon formulerer dette slik:

Når denne gjensidigheten tones ned, kan det bidra til en opplevelse av at ansvaret for integrering i større grad plasseres på individet alene.

Blant instansene som er kritiske til innholdet slik det er utformet, peker Antirasistisk senter, MiRA-senteret, Utdanningsforbundet og Mennesker i Limbo Bergen på risiko for at erklæringen kan fremstå ensidig og stigmatiserende, ha begrenset pedagogisk effekt ved tidlig signering og i for liten grad adressere strukturelle barrierer for integrering, som diskriminering, helseutfordringer, språk og traumer. Antirasistisk senter uttaler:

Dette kan underbygge en forestilling om at mennesker som kommer til Norge i utgangspunktet ikke forstår eller respekterer slike grunnleggende normer […] og bidrar til å legitimere fordommer og rasisme.

Utdanningsforbundet fremhever at forståelse av demokrati, rettigheter og plikter utvikles best gjennom undervisning, dialog og deltakelse over tid.

Oppsummert viser høringen bred støtte til formålet med innholdet i erklæringen, kombinert med et klart ønske om språklige, strukturelle og pedagogiske justeringer for å sikre reell forståelse, rettighetsbalanse og lik praktisering. Et mindretall fraråder innretningen slik den foreligger, av hensyn til faren for stigmatisering og manglende adressering av strukturelle barrierer.

5.5 Sanksjoner

Om lag 35 høringsinstanser uttalte seg om sanksjoner direkte knyttet til brudd på integreringserklæringen, eller til det å ikke undertegne den. Om lag 15 høringsinstanser fraråder å innføre slike sanksjoner. Et mindretall på fire instanser støtter sanksjoner, mens en relativt stor gruppe på om lag 15 instanser gir nyanserte eller betingede innspill.

Blant instansene som uttrykkelig ikke støtter nye sanksjoner, er blant andre AVdir, HK-dir, Statsforvalteren i Vestland, Oslo kommune, Trondheim kommune, Ullensvang kommune v/ Verksemd for inkludering, Oppdal kommune, Fauske kommune, Vadsø kommune v/ Senter for læring og integrering, International Organization for Migration, MiRA-senteret og Antirasistisk senter. Disse instansene viser særlig til at dagens regelverk allerede gir tilstrekkelige reaksjonsmuligheter. Manglende deltakelse kan møtes med trekk i introduksjonsstønaden og midlertidig stans etter integreringsloven, mens mer alvorlige forhold som vold eller negativ sosial kontroll håndteres av annet regelverk, blant annet straffeloven og barnevernslovgivningen.

Flere av instansene som ikke støtter nye sanksjoner, peker på hensyn til rettssikkerhet og forholdsmessighet og mener det vil være vanskelig å definere, dokumentere og etterprøve «verdibrudd» på en måte som sikrer likebehandling. International Organization for Migration uttaler blant annet at rettigheter, beskyttelse og tilgang til tjenester ikke kan gjøres betinget av etterlevelse av erklæringen.

Det vises også til risiko for problemflytting til økonomisk sosialhjelp dersom økonomiske sanksjoner innføres, mulige negative konsekvenser for barn og økt administrativ belastning for kommunene. Blant annet uttaler AVdir:

Dersom det skal innføres flere sanksjoner bør konsekvensene av dette utredes nærmere og forholdet mellom sosiale tjenester og konsekvensene ved brudd på integreringserklæringen må være tydelig regulert.

HK-dir viser til sine innspill om deltakernes forutsetninger for å forstå innholdet på tidspunkt erklæringen skal signeres og uttaler videre:

HK-dir vurderer at mulighetene som finnes for sanksjoner i dagens lovverk er tilstrekkelig. Å innføre ytterligere sanksjoner for brudd på erklæringens punkter eller på manglende underskrift vil kunne medføre behov for mer kontroll. Dersom kommunene tillegges en slik kontrollfunksjon, kan det øke den administrative byrden.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid viser til at flere kommuner i forumet ser store faglige, etiske og praktiske utfordringer ved å knytte økonomiske sanksjoner eller utestengelse fra programmet til erklæringen. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid uttaler:

Dersom deltakere nektes adgang til programmet eller trekkes i stønad, kan konsekvensen bli at flere mottar sosialhjelp fremfor å delta i introduksjonsprogrammet. Dette vil være svært uheldig både for integreringen og samfunnsøkonomien og samtidig øke risikoen for utenforskap. Det er nettopp de som vegrer seg for innholdet i erklæringen som har størst behov for kurs i livsmestring, foreldreveiledning og samfunnskunnskap for å oppnå varig tilhørighet. Videre er det uklart hvordan sanksjoner vil slå ut for barnefamilier som har rett på sosialhjelp, og hvorvidt man risikerer å ramme uskyldige familiemedlemmer dersom én i familien nekter å signere på erklæringen. Ulik praktisering av skjønn i kommunene er også en bekymring. Trekk i stønad fremstår som veldig vanskelig å håndheve i praksis.

Flere instanser, blant andre Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, kommer med innspill som ikke går inn for nye sanksjoner, men som klargjør bruken av dagens virkemidler. Flere peker på at manglende signering i seg selv ikke bør stanse deltakelse i programmet. IMDi uttaler at forholdet kan inngå i en helhetsvurdering ved midlertidig stans etter integreringsloven § 18, dersom vilkårene ellers er oppfylt.

Enkelte instanser som ikke eksplisitt uttrykker støtte til at det innføres egne sanksjoner, løfter at gjentatte eller alvorlige brudd kan vurderes i sammenheng med oppholds- og statsborgerløpet, forutsatt strenge rettssikkerhetsgarantier.

Blant instansene som eksplisitt uttrykker støtte til sanksjoner, er Nore og Uvdal kommune, Drangedal kommune og Sortland kommune. De mener blant annet at erklæringen vil få begrenset virkning uten tydelige konsekvenser. Drangedal kommune mener det kan være hensiktsmessig at manglende oppfyllelse får konsekvenser, men at dette bør være gjenstand for lokal, skjønnsmessig vurdering. Nore og Uvdal kommune mener det bør knyttes nasjonale kriterier til sanksjonene, som fravær, progresjon og måloppnåelse, og at sanksjonene bør være økonomiske.

KS påpeker at dersom det ikke knyttes noen form for sanksjoner til manglende etterlevelse eller signering av erklæringen, er risikoen større for at dokumentet får mindre av den ønskede virkningen. KS konkluderer imidlertid med at det neppe bør innføres konsekvenser ved brudd eller manglende etterlevelse av den foreslåtte erklæringen, så lenge det forutsettes at det skal være kommunens ansvar å sørge for inngåelse av erklæringen og oppfølging og iverksetting av sanksjoner. KS uttaler:

Siden mangel på konsekvenser trolig vil svekke virkningen av erklæringen, underbygger dette at erklæringen vil kunne oppfattes som et unødvendig dokument, som i så fall ikke bør innføres i sin nåværende form.